Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 07.03.2024, Az. 2 C 12/23

Das Revisionsverfahren betrifft die Frage, ob ein zu einem Land abgeordneter Bundesbeamter dem Anwendungsbereich des Disziplinargesetzes dieses Landes unterliegt.

Der 1964 geborene Kläger steht als Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe [X.]) im Dienst der [X.] und wird im Geschäftsbereich des [X.] verwendet. Zunächst war er für die [X.] im Rahmen einer Nebentätigkeit als Lehrbeauftragter tätig. Im August 2019 wurde er für die [X.] vom 1. September 2019 bis zum 31. August 2024 an die Hochschule abgeordnet.

Anfang April 2020 kam bei der Leitung der [X.] auf, ein Dozent habe im Unterricht gegenüber einzelnen Studiengruppen konkrete Angaben zu den Fragen der anstehenden Prüfungen gemacht. Im Hinblick hierauf leitete der Präsident der [X.] den Kläger ein Disziplinarverfahren nach dem [X.] ein. Auf Anfrage der Hochschule lehnte es die [X.] ab, das Disziplinarverfahren an sich zu ziehen; sie bat lediglich um gelegentliche Information zum Fortgang des Verfahrens.

Der Präsident der Hochschule übersandte dem Kläger am 21. September 2020 das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen und hörte ihn zu der beabsichtigten Auferlegung einer Geldbuße in Höhe von 3 500 € an. Die [X.] teilte der Hochschule mit, dass der Kommandeur mit der beabsichtigten Vorgehensweise einverstanden sei. Mit Disziplinarverfügung vom 10. November 2020 legte der Präsident der [X.] auf Grundlage des [X.]es eine Geldbuße in Höhe von 3 000 € auf.

Auf die Klage des [X.] hat das Verwaltungsgericht die Disziplinarverfügung aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Anwendungsbereich des [X.]es sei nicht eröffnet. Als Bundesbeamter unterliege der Kläger nur dem persönlichen Anwendungsbereich des Bundesdisziplinargesetzes. Seine dienstherrnübergreifende Abordnung lasse das Amt im statusrechtlichen Sinne und damit auch die Eigenschaft eines Beamten des bisherigen Dienstherrn unberührt. Die durch die Abordnung zu einem weiteren Dienstherrn begründete rechtliche Beziehung sei nicht nur zeitlich, sondern auch inhaltlich begrenzt. Statusberührende Befugnisse des Dienstherrn gingen mit der Abordnung nicht auf den aufnehmenden Dienstherrn über.

Hiergegen richtet sich die bereits vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision des Beklagten, mit der er beantragt,

Der Kläger beantragt,

Die Revision des Beklagten ist zulässig, aber nicht begründet. Ohne Verstoß gegen [X.]esrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) oder das revisible [X.]disziplinargesetz vom 14. Oktober 2008 (GBl. 2008 S. 343 - [X.]; § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG) ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass der Kläger als [X.]esbeamter trotz seiner Abordnung zum beklagten Land nicht dem Geltungsbereich des [X.]disziplinargesetzes unterfällt. Die auf der Grundlage des § 38 Abs. 1 Satz 1 [X.] ergangene Disziplinarverfügung der [X.] ist bereits deshalb rechtswidrig.

Die Regelungen zum Anwendungsbereich sowohl des [X.]esdisziplinargesetzes als auch des Disziplinargesetzes des [X.] führen dazu, dass der Kläger als [X.]esbeamter ungeachtet seiner Abordnung zum Land disziplinarrechtlich nur dem [X.]esdisziplinargesetz unterliegt (1.). Auch aus § 27 Abs. 5 [X.] folgt nicht, dass das Land auf der Grundlage seines Disziplinargesetzes gegen den Kläger als [X.]esbeamten vorgehen kann (2.). Bei schwerwiegenden Dienstvergehen führte die Annahme, ein [X.] [X.]esbeamter unterliege dem Disziplinargesetz eines [X.], zu mit den Strukturprinzipien des Dienst- und [X.] unvereinbaren Konsequenzen (3.). Der Zweck eines Disziplinarverfahrens spricht ebenfalls nicht dafür, dass ein Land als aufnehmender Dienstherr aufgrund seines Disziplinargesetzes gegen einen abgeordneten [X.]esbeamten vorgehen kann (4.). Die Disziplinarverfügung des beklagten [X.] kann nicht als eine Disziplinarverfügung der [X.] nach Maßgabe des [X.]esdisziplinargesetzes aufrechterhalten werden (5.).

1. Wird ein [X.]esbeamter zu einem Land zur vorübergehenden Beschäftigung abgeordnet, so bleibt das zum [X.] bestehende Dienst- und Treueverhältnis unberührt. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist die Abordnung eine vorübergehende Maßnahme. Durch sie wird lediglich ein weiteres, befristetes Dienstverhältnis zum aufnehmenden Dienstherrn begründet. Für [X.]esbeamte (§ 1 [X.]) bestimmt § 77 Abs. 3 [X.] ausdrücklich, dass sich die Verfolgung von Dienstvergehen nach dem [X.]esdisziplinargesetz richtet. Nach seinem § 1 Satz 1 gilt das [X.]esdisziplinargesetz in persönlicher Hinsicht für Beamte und Ruhestandsbeamte im Sinne des [X.]esbeamtengesetzes und nach seinem § 2 Abs. 1 Nr. 1 in sachlicher Hinsicht für die von diesen Beamten während ihres Beamtenverhältnisses begangenen Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 [X.]). § 17 Abs. 4 [X.] schränkt die Vorschriften des [X.]esdisziplinargesetzes zu seinem Geltungsbereich nicht ein. Zudem macht § 30 Nr. 3 [X.] die Vorstellung des [X.]esgesetzgebers deutlich, dass [X.]esbeamte wegen eines Dienstvergehens nur nach Maßgabe des [X.]esdisziplinargesetzes aus dem Beamtenverhältnis entfernt werden können. Demgegenüber regelt das [X.]disziplinargesetz [X.] nach seinem § 1 Abs. 1 Satz 1 die Verfolgung von Dienstvergehen, die Beamte und Ruhestandsbeamte des [X.], der Gemeinden, der Landkreise und der sonstigen der Aufsicht des [X.] unterstehenden Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts während ihres Beamtenverhältnisses begangen haben.

2. § 27 Abs. 5 [X.] stützt die Rechtsansicht des Beklagten nicht. Für den Fall der Abordnung eines Beamten des [X.]es zu einem Land schreibt er vor, dass die für den Bereich des aufnehmenden Dienstherrn geltenden Vorschriften über die Pflichten und Rechte der Beamten entsprechend anzuwenden sind mit Ausnahme der Regelungen über Diensteid, Amtsbezeichnung, Zahlung von Bezügen, Krankenfürsorgeleistungen und Versorgung, soweit zwischen den Dienstherrn nichts anderes vereinbart ist. Aus § 27 Abs. 5 [X.] folgt aber nicht, dass bei einer dienstherrnübergreifenden Abordnung zu einem Land die Regelung zur Nichterfüllung von Pflichten des § 77 [X.] für den [X.]esbeamten nicht mehr maßgeblich ist und an seine Stelle die für Beamte des [X.] geltenden Regelungen treten (a. [X.], [X.] 2016, 14 <22>).

Ausdrücklich bestimmt § 27 Abs. 1 Satz 1 [X.], dass bei einer Abordnung die Zugehörigkeit des Beamten zur bisherigen Dienststelle beibehalten wird. Danach behält der Beamte bei der Abordnung sein bei der Beschäftigungsbehörde des abgebenden Dienstherrn begründetes [X.]. Dementsprechend untersteht er auch weiterhin seinem bisherigen Dienstvorgesetzten. Beim aufnehmenden Dienstherrn wird dem Beamten ein konkreter Dienstposten zugewiesen. Hinsichtlich dieser Tätigkeit unterliegt der abgeordnete Beamte den Weisungen des für diesen Dienstposten zuständigen Vorgesetzten. Dieser Vorgesetzte hat während der Dauer der Abordnung diejenigen beamtenrechtlichen Entscheidungen zu treffen, die unmittelbar mit der Tätigkeit des abgeordneten Beamten bei der Dienststelle des aufnehmenden Dienstherrn im Zusammenhang stehen (vgl. [X.], in: [X.], [X.]esbeamtengesetz, Stand Oktober 2023, [X.] 2009, § 27 Rn. 42 sowie [X.], Urteil vom 29. Juli 2021 - 4 [X.]/21 - [X.] 2022, 40 Rn. 19 zu § 14 BeamtStG). Dies betrifft neben der Ausübung der dienstlichen Tätigkeit selbst etwa die Gewährung von Urlaub oder einer Nebentätigkeit. Die den rechtlichen Status des Beamten betreffenden Befugnisse bleiben demgegenüber beim abgebenden Dienstherrn. Dies gilt für die Beförderung, die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis oder die Versetzung in den Ruhestand.

Danach sind von der "entsprechenden Anwendung der für den Bereich des aufnehmenden Dienstherrn geltenden Vorschriften über die Pflichten und Rechte" des Beamten i. S. v. § 27 Abs. 5 [X.] lediglich diejenigen erfasst, die unmittelbar mit der dienstlichen Tätigkeit des abgeordneten Beamten im Geschäftsbereich des aufnehmenden Dienstherrn im Zusammenhang stehen. Dazu zählen die Vorschriften des aufnehmenden Dienstherrn für die Verfolgung eines im Rahmen der Abordnung begangenen Dienstvergehens nicht. Auch definiert § 77 [X.] nicht materielle Rechte und Pflichten des Beamten i. S. v. § 27 Abs. 5 [X.], sondern bestimmt für seinen Geltungsbereich lediglich den Begriff des Dienstvergehens und legt die für seine Ahndung maßgeblichen Verfahrensvorschriften fest.

3. Die vom beklagten Land vertretene Rechtsauffassung, dass es aufgrund des [X.]disziplinargesetzes gegen einen zum Land abgeordneten [X.]esbeamten wegen einer im Rahmen der Abordnung begangenen Dienstpflichtverletzung vorgehen könne, ist ferner mit den Grundprinzipien des Dienst- und [X.] unvereinbar. Denn der aufnehmende Dienstherr, zu dem lediglich ein zeitlich und inhaltlich begrenztes Dienstverhältnis begründet wird, wäre bei einem schwerwiegenden Dienstvergehen des Beamten befugt, den Beamten zurückzustufen oder gar das zum abgebenden Dienstherrn bestehende und auf Lebenszeit begründete Dienst- und Treueverhältnis zu beenden, obwohl die Abordnung als vorübergehende Maßnahme das Amt des Beamten im statusrechtlichen Sinne unberührt lässt.

Dem kann das beklagte Land auch nicht entgegenhalten, durch die Regelung in § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] seien die rechtlichen Interessen des [X.]es als Dienstherr eines an das Land abgeordneten [X.]esbeamten im Falle eines schwerwiegenden Dienstvergehens des Beamten, das eine statusberührende Disziplinarmaßnahme erfordere, gewährleistet. Denn das Gesetz schreibe für den Fall einer [X.] Disziplinarmaßnahme durch eine Disziplinarverfügung des [X.] gegen einen abgeordneten [X.]esbeamten die vorherige Zustimmung der höheren Disziplinarbehörde, d. h. bei einem [X.]esbeamten die Zustimmung einer [X.]esbehörde, vor.

Höhere Disziplinarbehörde i. S. v. § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 [X.] ist nach § 4 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a) [X.] grundsätzlich die Ernennungsbehörde. § 4 [X.] bestimmt die höhere Disziplinarbehörde allerdings lediglich für Beamte des [X.] und bezieht solche des [X.]es nicht mit ein. Zudem wird aus der Gesetzesbegründung deutlich, dass das Erfordernis der Zustimmung der höheren Disziplinarbehörde nicht die Beteiligung des [X.]es im Falle der Abordnung eines Beamten zum Land [X.] sicherstellen soll, sondern sich auf die [X.]verwaltung bezieht. Der Zustimmungsvorbehalt der höheren Disziplinarbehörde soll einerseits der Vereinheitlichung der Ahndung von Dienstvergehen und andererseits der Abstimmung der [X.] Disziplinarmaßnahmen mit konkurrierenden personal- oder aufsichtsrechtlichen Maßnahmen im Bereich der [X.]verwaltung dienen (Landtag von [X.], [X.]. 14/2996, [X.]). Das in der Gesetzesbegründung in Bezug genommene Gesetz über die Ernennung [X.] und Beamten des [X.] i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. Januar 1992 (GBl. [X.]) beschränkt sich, wie der Titel bereits unmittelbar zum Ausdruck bringt, auf den Bereich des [X.].

Schließlich könnte der [X.]gesetzgeber die benannten Vorschriften jederzeit ändern, sodass eine Sicherung der rechtlichen Interessen des [X.]es damit in keinem Fall gewährleistet ist.

4. Vorrangiger Zweck des Disziplinarverfahrens ist es nicht, zurückliegendes Fehlverhalten des Beamten zu sanktionieren. Das Disziplinarverfahren dient in erster Linie der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung sowie der Aufrechterhaltung des Vertrauens der Allgemeinheit in die Integrität des Berufsbeamtentums. Der Beamte soll grundsätzlich für die Zukunft durch geeignete Maßnahmen zu einem pflichtgemäßen Verhalten veranlasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 2021 - 2 A 7.21 - BVerwGE 174, 219 Rn. 46 m. w. N.).

Der Zeitraum der Dienstleistung des Beamten für den aufnehmenden Dienstherrn ist von vornherein beschränkt; die Abordnung ist nach § 27 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorübergehend. Wegen dieser Befristung der Abordnung besteht kein Anlass, dem aufnehmenden Dienstherrn die Befugnis zu Disziplinarmaßnahmen gegen den abgeordneten Beamten einzuräumen, die zeitlich weit über die Dauer der Abordnung hinauswirken können.

Der aufnehmende Dienstherr ist im Interesse der Funktionsfähigkeit seiner Verwaltung auch nicht zwingend darauf angewiesen, dass er wegen einer im Rahmen der Abordnung begangenen Dienstpflichtverletzung aufgrund seines Disziplinargesetzes gegen den Beamten vorgehen kann. Leitet der abgebende Dienstherr gegen den abgeordneten [X.]esbeamten kein Disziplinarverfahren ein oder ist der aufnehmende Dienstherr mit der disziplinarrechtlichen Ahndung des Beamten durch den abgebenden Dienstherrn nicht einverstanden, so kann der aufnehmende Dienstherr die weitere dienstliche Tätigkeit des [X.]esbeamten in seinem Geschäftsbereich durch die einseitige Beendigung der Abordnung ausschließen. § 27 Abs. 4 Satz 1 [X.] ist zu entnehmen, dass die Abordnung stets den übereinstimmenden Willen des abgebenden und des aufnehmenden Dienstherrn voraussetzt.

5. Die Disziplinarverfügung der [X.] kann auch nicht infolge der schriftlich bekundeten Zustimmung der [X.] mit der Vorgehensweise der [X.] als eine Verfügung der [X.] aufrechterhalten werden. Zwar kennt auch das [X.]esdisziplinargesetz die Geldbuße als Disziplinarmaßnahme (§ 7 [X.]). Ein [X.]esbeamter hat aber aufgrund von § 77 Abs. 3 [X.] Anspruch darauf, dass gegen ihn wegen des Verdachts eines Dienstvergehens nur nach Maßgabe des [X.]esdisziplinargesetzes ermittelt und seine Dienstpflichtverletzung allein nach diesem Gesetz geahndet wird. Diese Zuordnung betrifft nicht nur die Durchführung und den Abschluss des behördlichen, sondern auch des sich anschließenden gerichtlichen Verfahrens. Hieraus ergeben sich auch inhaltliche Unterschiede. So schreibt das [X.]esdisziplinargesetz in § 47 Abs. 1 und § 51 Abs. 1 vor, dass die [X.] beim Verwaltungsgericht und beim Oberverwaltungsgericht auf Lebenszeit ernannte Beamte im [X.]esdienst sein müssen. Demgegenüber gibt das Recht des beklagten [X.] in § 9 AGVwGO [X.] vor, dass die [X.] Beamte eines der Dienstherrn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] sein müssen, wozu der [X.] nicht gehört.

6. [X.] folgt aus § 22 Satz 2 AGVwGO [X.] und § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Festsetzung des Streitwerts für das Revisionsverfahren bedarf es nicht, weil sich die Höhe der Gerichtsgebühren aus den analog anzuwendenden Vorgaben des [X.]esdisziplinargesetzes für die Revision ergibt (BVerwG, Urteil vom 21. April 2016 - 2 [X.] 4.15 - BVerwGE 155, 6 Rn. 80 f.).