Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.05.2021, Az. 7 C 2/20

Der Kläger, eine deutschlandweit tätige und nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die beigeladene Stadt [X.].

Der zuletzt im September 2019 fortgeschriebene Luftreinhalteplan enthält Maßnahmen zur Minderung auch der Stickstoffdioxidbelastung. Der [X.] für Stickstoffdioxid (NO₂) von 40 µg/cbm im Jahresmittel wurde an der Messstelle Friedrichstraße in [X.] in den Jahren 2009 bis 2018 kontinuierlich überschritten. [X.] wurde ein Wert von 51 µg/cbm gemessen. Der Luftreinhalteplan enthält ein Maßnahmenpaket. Es umfasst eine Digitalisierung der [X.] (M 1), eine Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 auf 40 km/h auf einem Teilstück der Friedrichstraße ([X.]) sowie einen Einsatz von Filtersäulen ([X.]). Außerdem erläutert der Luftreinhalteplan weitere in einem "Green City [X.] Masterplan" der Beigeladenen vorgesehene Maßnahmen, mit denen der [X.] bis zum [X.] eingehalten werden könne. Der größte Minderungseffekt werde durch eine Erneuerung der Fahrzeugflotte erzielt. Durch die räumliche Nähe zur Landeshauptstadt [X.], für die ein [X.] für Dieselfahrzeuge unterhalb der Abgasnorm [X.] gelte, werde die Flottenerneuerung in [X.] beschleunigt. Sie werde im Masterplan als [X.] ([X.]) aufgeführt. Allein hierdurch sei ein Rückgang der NO₂-Belastung auf 41 µg/cbm im Jahresmittel in 2020 zu erwarten. Berücksichtige man mit dem Masterplan zudem die Trendentwicklung abnehmender Zulassungszahlen für Diesel-Pkw und die Wirkung von Software-Updates, so werde für 2020 - unter Berücksichtigung der auch im Masterplan festgelegten Maßnahme M 1, aber unabhängig von den Maßnahmen [X.] und [X.] - ein Jahresmittelwert von 39 µg/cbm prognostiziert. [X.] für Dieselfahrzeuge erschienen deshalb unverhältnismäßig.

Bereits im [X.] stellte der Kläger einen Antrag auf Änderung des Luftreinhalteplans. Am 29. März 2018 hat er Klage erhoben.

Mit Urteil vom 26. November 2019 hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten verurteilt, den für die Stadt [X.] geltenden Luftreinhalteplan unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern, dass er die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten [X.] für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/cbm im Stadtgebiet [X.] enthält.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Der Ort der Messstelle in der [X.] sei zutreffend gewählt worden. Etwaige Einwände gegen die Repräsentativität der dort genommenen Luftproben würden in Anbetracht der Verpflichtung zur Minimierung des Risikos, den Ort der Maximalbelastung zu übersehen, nicht durchgreifen. Der Luftreinhalteplan genüge dem Gebot, den Zeitraum einer Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten, aber bereits im Ansatz nicht, weil bei seiner Fortschreibung ein Vergleich der vorgesehenen Maßnahmen mit einem Dieselverkehrsverbot unterblieben sei. Ein solches Verbot ermögliche jedenfalls einen schnelleren Abbau der überhöhten Werte und sei nicht unverhältnismäßig.

Zudem leide die Planung an [X.]. Dies betreffe insbesondere die auf die Wirkung einer Flottenerneuerung bezogene Annahme, Fahrzeuge neuerer [X.] stießen signifikant weniger Stickoxide aus als ältere. Ferner seien aus dem in [X.] geltenden Dieselverkehrsverbot resultierende positive Effekte auf die Flottenerneuerung überschätzt worden. Zudem seien nicht alle der der Bewertung von Software-Updates zur Emissionsreduktion von Fahrzeugen zugrunde liegenden Annahmen ausreichend gesichert. Schließlich sei nicht erkennbar berücksichtigt worden, dass für das [X.] noch für andere Straßen als die [X.] deutlich überhöhte NO₂-Werte ermittelt worden seien.

Es bedürfe einer Neuplanung. Hierbei dürften die zur Grenzwerteinhaltung notwendigen Maßnahmen nicht im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Ausmaß durch Grenzwertüberschreitungen bedingter Gesundheitsgefahren oder der Zahl insoweit spezifisch gefährdeter Personen einerseits und den durch Dieselverkehrsverbote bedingten Einschränkungen von Verkehrsteilnehmern andererseits relativiert werden. Aus § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG ließen sich für den vorliegenden Fall keine rechtlichen Schlüsse ziehen. Ein Verzicht auf die Aufnahme von [X.]n komme nur dann in Betracht, wenn andere Maßnahmen gleich schnell wie [X.] eine Einhaltung des [X.] gewährleisteten.

Der Beklagte und die Beigeladene haben jeweils die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt.

Der Beklagte macht geltend: Eine Verpflichtung zur Planfortschreibung bestehe schon mangels Grenzwertüberschreitung nicht. Den genommenen Luftproben fehle die nach Anlage 3 der 39. BImSchV gebotene Repräsentativität für die Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 m Länge, was Messungen mit Passivsammlern belegten. [X.] stehe § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG entgegen, der eine Regelvermutung fehlender Erforderlichkeit solcher Verbote normiere, die jedenfalls dann greife, wenn - wie hier - nicht von vornherein ausgeschlossen sei, dass konkret benannte [X.] zeitnah zur Einhaltung des [X.] führten. Die Einwände des Verwaltungsgerichtshofs gegen die Prognosen des [X.] griffen nicht durch. Bei der Flottenerneuerung gehe es nicht um einen geringeren Schadstoffausstoß von Dieselfahrzeugen der Abgasnorm [X.] im Vergleich zu solchen der Abgasnorm [X.], sondern um einen immer geringeren Dieselanteil am [X.] sowie einen zunehmenden Anteil von [X.] an der [X.]. Die Wirksamkeit von im Vergleich zu [X.]n milderen Maßnahmen sei gutachterlich belegt. Bei den modellierten Zahlen handele es sich nicht um Messwerte, die allein eine Planungspflicht auszulösen vermögen. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs zu Software-Updates seien teils durch neue Zahlen des [X.] sachlich widerlegt, teils verstießen sie gegen den Überzeugungsgrundsatz.

Die Beigeladene macht geltend: Angesichts einer sinkenden Tendenz der NO₂-Belastung sowie der bereits 2020 zu erwartenden Einhaltung des [X.] seien Dieselverkehrsverbote unverhältnismäßig. Die Immissionsprognose des [X.] sei rechtlich nicht zu beanstanden. Das [X.]er [X.] gelte inzwischen auch für [X.]. Für andere Straßen als die Friedrichstraße lediglich modellierte, nicht aber gemessene Grenzwertüberschreitungen begründeten keine Planungspflicht. Zum streitigen Umfang der immissionsmindernden Wirkung einer Flottenerneuerung und von Software-Updates habe der Verwaltungsgerichtshof unter Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz eine Beweiserhebung unterlassen. Er habe die Durchführung zusätzlicher kommunaler Maßnahmen nicht in Zweifel ziehen dürfen, nachdem die Beigeladene hierzu die Abgabe einer verbindlichen Protokollerklärung angeboten habe.

Der Beklagte hat mitgeteilt, inzwischen würden an anderen Stellen im [X.]er Stadtgebiet Messungen durchgeführt. Diese hätten im [X.] nur noch an der [X.] mit 47 µg/cbm eine Grenzwertüberschreitung ergeben.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

A. Die Revisionen sind zulässig.

Die [X.]eigeladene ist revisionsbefugt. Sie wird durch das angefochtene Urteil materiell beschwert.

Die Zulässigkeit eines Rechtsmittels eines [X.]eigeladenen erfordert ungeachtet seiner [X.]eteiligtenstellung (§ 63 Nr. 3 VwGO) und der daran geknüpften [X.]indung an ein rechtskräftiges Urteil (§ 121 Nr. 1 VwGO) eine materielle [X.]eschwer. Diese ist dann gegeben, wenn der [X.]eigeladene geltend machen kann, durch die mögliche Rechtskraftwirkung präjudiziell und unmittelbar in eigenen Rechten beeinträchtigt zu werden (stRspr, vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 14. März 2018 - 10 [X.] 3.17 - [X.] 428.2 § 11 [X.] Rn. 12 m.w.N. und vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 20). [X.] und sonstige [X.]se von Verwaltungsbehörden stehen subjektiven Rechten insoweit gleich (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 7. Mai 1971 - 4 [X.] 19.70 - [X.] 310 § 65 VwGO Nr. 16 S. 12 f. und vom 18. Mai 1992 - 4 [X.] - [X.] 406.11 § 23 [X.][X.]auG/[X.]auG[X.] Nr. 14 S. 2).

Die [X.]eigeladene kann eine unmittelbare [X.]eeinträchtigung einer ihr eingeräumten [X.] durch das angefochtene Urteil geltend machen. Nach dem einschlägigen Landesrecht, dessen Inhalt festzustellen der [X.] mangels einer gemäß § 173 Satz 1 VwGO [X.]. § 560 ZPO bindenden Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs hierüber nicht gehindert ist (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 22. Mai 1980 - 7 [X.] 73.78 - [X.] 415.1 [X.] Nr. 32 S. 51 und vom 24. Januar 2013 - 5 [X.] 12.12 - [X.]VerwGE 145, 315 Rn. 10), ist die [X.]eigeladene als kreisfreie Stadt [X.] der zuständigen Straßenverkehrsbehörde (§ 1 des Gesetzes über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung vom 17. Dezember 1990 , zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Februar 2018 , § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 19 des Landesverwaltungsgesetzes vom 14. Oktober 2008 , zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom 21. Mai 2019 , § 131 Abs. 2 der Gemeindeordnung für [X.] vom 24. Juli 2000 , zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 2. Dezember 2020 ), von deren Einvernehmen nach § 47 Abs. 4 Satz 2 [X.]ImSchG die Festlegung von Maßnahmen im Straßenverkehr in einem Luftreinhalteplan abhängt. Der Verwaltungsgerichtshof hat den [X.]eklagten zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans unter [X.]erücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts verurteilt. Zu dieser von einer möglichen Rechtskraftwirkung des Urteils umfassten (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 [X.] 27.15 - [X.] 404 IFG Nr. 22 Rn. 12 m.w.N.) Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs gehört insbesondere die [X.]ewertung von [X.] als verhältnismäßig. Daran wäre die [X.]eigeladene bei ihrer Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens gemäß § 47 Abs. 4 Satz 2 [X.]ImSchG anlässlich einer künftigen Planfortschreibung ebenso gebunden wie an weitere entscheidungstragende rechtliche Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs, soweit diese für die Rechtmäßigkeit von Maßnahmen im Straßenverkehr im Sinne von § 47 Abs. 4 Satz 2 [X.]ImSchG erheblich sind.

[X.]. Die Revisionen sind teilweise begründet. Ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage als zulässig angesehen. Nicht in jeder Hinsicht mit [X.]undesrecht in Einklang stehen seine Ausführungen zur [X.]egründetheit der Klage. Insoweit stellt sich das angefochtene Urteil auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO) und ist deshalb zu ändern (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

1. Der Kläger ist als anerkannte Umweltvereinigung klagebefugt. [X.]ei der von ihm begehrten Fortschreibung des Luftreinhalteplans handelt es sich um einen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG, § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG [X.]. Nr. 2.2 der Anlage 5 des UVPG tauglichen [X.] (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 22). Zur Erfüllung des besonderen Zulässigkeitserfordernisses nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.]uchst. b UmwRG genügt bereits die bei einem Luftreinhalteplan bestehende Möglichkeit einer Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung und der damit verbundenen [X.]eteiligungsberechtigung (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 23).

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat der Prüfung der [X.]egründetheit der Klage einen zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt. Zwar hat er seine Prüfung nicht erkennbar an § 2 Abs. 4 UmwRG ausgerichtet und deshalb insbesondere § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG ungeprüft gelassen, der die [X.]egründetheit von [X.] gegen Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vom tatsächlichen [X.]estehen einer Umweltprüfungspflicht abhängig macht. Hierin liegt indes kein [X.], weil diese Regelung Umweltverbandsklagen auf Fortschreibung von [X.] nicht erfasst ([X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 24). Auch im Übrigen hat der Verwaltungsgerichtshof jedenfalls der Sache nach einen zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt. Er hat geprüft, ob der Kläger einen Anspruch aus § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG auf die von ihm begehrte Fortschreibung des Luftreinhalteplans hat.

3. Ohne [X.] hat der Verwaltungsgerichtshof das Vorliegen einer Grenzwertüberschreitung im Sinne von § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG bejaht.

Die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs, die Messergebnisse an der Messstelle [X.] seien uneingeschränkt berücksichtigungsfähig, weil der Ort der Messstelle zutreffend gewählt worden sei, insbesondere das Kriterium der Repräsentativität der [X.] für einen Straßenabschnitt von nicht weniger als 100 m Länge gemäß Anlage 3 Abschnitt [X.]. [X.] 2 der 39. [X.]ImSchV erfülle, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Für die Festlegung des Standorts von [X.] gelten gemäß § 14 Abs. 1 der 39. [X.]ImSchV die Kriterien der Anlage 3 der 39. [X.] Nach diesen Kriterien beurteilen sich gemäß § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 der 39. [X.]ImSchV auch die Luftqualität sowie die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte unter anderem für Stickstoffdioxid. Diese Regelungen dienen der Umsetzung entsprechender unionsrechtlicher Vorgaben in Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2008/50/[X.] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für [X.] ([X.] [X.] S. 1). Anlage 3 der 39. [X.]ImSchV regelt - in weitgehender inhaltlicher Übereinstimmung mit [X.] der Richtlinie - in Abschnitt A allgemeine Anforderungen an die [X.]eurteilung der Luftqualität sowie in den Abschnitten [X.] und [X.] Kriterien für die großräumige und die kleinräumige Ortsbestimmung der [X.]. Aus Anlage 3 Abschnitt [X.]. b der 39. [X.]ImSchV geht zum einen hervor, dass die [X.] im Allgemeinen so einzurichten sind, dass die Messung sehr kleinräumiger Umweltzustände in ihrer unmittelbaren Nähe vermieden wird, und zum anderen, dass die [X.] möglichst für die Luftqualität eines [X.]ereichs von bestimmter Größe repräsentativ sind. Diese [X.]estimmung verlangt, dass bei - wie hier - [X.] für den Verkehr die Messungen eine Wiedergabe der Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 m Länge erlauben (vgl. für die im Wesentlichen gleichlautenden Regelungen in [X.] Abschnitt [X.]. b der Richtlinie 2008/50/[X.]: [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2019:533], [X.]raeynest - Rn. 40).

Der Verwaltungsgerichtshof hat keinen hiervon abweichenden Maßstab zugrunde gelegt. Insbesondere lässt seine Annahme, der Ort einer [X.] müsse so gewählt werden, dass das Risiko, den Ort der Maximalbelastung zu übersehen, minimiert werde, keinen Rechtsfehler erkennen. Erfüllen mehrere Standorte die vorgesehenen Kriterien, eröffnet sich der zuständigen [X.]ehörde ein Auswahlermessen, das jedoch mit Rücksicht auf den Zweck und die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2008/50/[X.] auszuüben ist und hierdurch begrenzt wird. Danach ist der Standort einer [X.] so zu wählen, dass die Gefahr unbemerkter Überschreitungen von Grenzwerten minimiert wird (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 44, 50).

b) Ausgehend hiervon hat der Verwaltungsgerichtshof die Repräsentativität der an der Messstelle [X.] genommenen [X.] für die Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 m Länge in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise bejaht.

Er hat seine Einschätzung insbesondere darauf gestützt, dass im Rahmen einer Überprüfung von Messstationen in mehreren [X.]undesländern durch den [X.] in [X.] nur eine einzige, andere Messstelle als nicht regelkonform bewertet worden sei. Diese Untersuchung, auf die in einer vom Verwaltungsgerichtshof insoweit zitierten Pressemitteilung der Landesanstalt für Umwelt [X.] (LU[X.]W) vom 10. Juli 2019 [X.]ezug genommen wird, bescheinigt der Messstelle [X.], dass die Annahme ihrer Repräsentativität für einen mindestens 100 m langen Straßenabschnitt plausibel sei und es keine Anhaltspunkte gebe, die dieser Annahme widersprächen (vgl. [X.] Energy GmbH, [X.]egutachtung der Positionierung verkehrsnaher [X.] zur Messung der NO₂-Konzentrationen an ausgewählten Standorten - Endbericht, 27. Juni 2019, [X.]). Der Verwaltungsgerichtshof durfte diese sachverständige Äußerung seiner freien Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zugrunde legen. Dass er sich, wie der [X.]eklagte geltend macht, an die Einschätzung des TÜV Rheinland gebunden gesehen hätte, trifft nicht zu. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Gutachten erkennbar lediglich als Grundlage einer eigenen Überzeugungsbildung herangezogen. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf die in dem Gutachten (S. 21 f.) zugrunde gelegten Kriterien zur [X.]eurteilung der Repräsentativität im Sinne von Anlage 3 Abschnitt [X.]. b der 39. [X.] Dass diese Kriterien den rechtlichen Vorgaben widersprächen, ist nicht ersichtlich und vom [X.]eklagten auch nicht geltend gemacht.

Auch die weiteren Einwände des [X.]eklagten greifen nicht durch.

Soweit er einen Verstoß gegen Anlage 3 Abschnitt [X.]. b der 39. [X.]ImSchV mit der [X.]egründung geltend macht, NO₂-Messungen durch [X.] in der Umgebung der Messstelle hätten in den ersten zehn Monaten des Jahres 2019 eine erheblich geringere [X.]elastung (35, 36, 36, 44 µg/cbm) ergeben, als sie im gleichen Zeitraum an der Messstelle (46 µg/cbm) ermittelt worden sei, kann es auf sich beruhen, inwieweit dieses Vorbringen nach materiellem Recht erheblich sein könnte. Denn in [X.]ezug auf die mittels [X.]n ermittelten konkreten Werte handelt es sich um neuen Tatsachenvortrag, der im Revisionsverfahren keine [X.]erücksichtigung finden kann. Das gilt auch für vom [X.]eklagten reklamierte örtliche [X.]esonderheiten des Standorts der Messstelle (Lage am Ausgang einer Senke, Nähe zu einer Lichtsignalanlage). Das [X.]undesverwaltungsgericht ist als Revisionsgericht an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen - nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen - tatsächlichen Feststellungen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat weder zu etwaigen örtlichen [X.]esonderheiten des [X.] noch zu konkreten Messwerten an [X.]n Feststellungen getroffen. Auch der erstinstanzliche Schriftsatz der [X.]eigeladenen vom 22. November 2019, auf den sich der [X.]eklagte in diesem Zusammenhang beruft, enthält keine Angaben zu konkreten Messwerten. Das neue tatsächliche Vorbringen des [X.]eklagten ist auch nicht ausnahmsweise im Revisionsverfahren beachtlich. Zwar ist eine [X.]erücksichtigung neuer tatsächlicher Umstände dann möglich, wenn eine Nichtberücksichtigung mit dem Grundsatz der Prozessökonomie in so hohem Maße unvereinbar wäre, dass der Grundsatz der Unbeachtlichkeit neuer Tatsachen zurücktreten muss (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 20. Oktober 1992 - 9 [X.] 77.91 - [X.]VerwGE 91, 104 <106>). Das ist insbesondere der Fall, wenn neue Tatsachen nicht beweisbedürftig, insbesondere unstreitig, sind und ihre [X.]erücksichtigung dem [X.]undesverwaltungsgericht eine abschließende Entscheidung in der Sache selbst ermöglicht (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 26. November 1976 - 4 [X.] 69.74 - [X.] 406.11 § 34 [X.][X.]auG Nr. 58 S. 20, vom 20. Oktober 1992 - 9 [X.] 77.91 - [X.]VerwGE 91, 104 <107> und vom 13. Juni 2013 - 10 [X.] 13.12 - [X.]VerwGE 147, 8 Rn. 10). Die neuen Tatsachen dürfen keine [X.]eurteilung durch das [X.] erforderlich machen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 15. November 2011 - 1 [X.] 21.10 - [X.]VerwGE 141, 151 Rn. 19; vgl. in diesem Sinne auch [X.]VerwG, Urteil vom 20. Oktober 1992 - 9 [X.] 77.91 - [X.]VerwGE 91, 104 <107 f.>; Eichberger/[X.]uchheister/[X.], in: [X.]/[X.], VwGO, Stand Februar 2021, § 137 Rn. [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 66). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die mittels [X.]n gemessenen Werte bedürften sowohl hinsichtlich der [X.]edingungen ihres Zustandekommens als auch ihrer Aussagekraft im Hinblick auf die Repräsentativität der Messstelle weiterer tatsächlicher Feststellungen und Würdigungen, die dem Revisionsgericht nicht möglich sind. Entsprechendes gilt für die örtlichen Gegebenheiten im Umfeld der Messstelle.

Soweit der [X.]eklagte die in den Gründen des angefochtenen Urteils getroffene Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs bestreitet, eine LU[X.]W-[X.]edienstete habe in der mündlichen Verhandlung die Regelkonformität des Orts der Messstelle bestätigt, bleibt auch dies ohne Erfolg. Der Sache nach rügt der [X.]eklagte eine Unrichtigkeit des Tatbestands des Urteils, die nur nach Maßgabe von § 119 VwGO hätte behoben werden können. Das Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof, das die darin bezeugten Tatsachen beweist (§ 98 VwGO [X.]. § 418 Abs. 1 ZPO) und dem [X.] insoweit gemäß § 173 Satz 1 VwGO [X.]. § 314 Satz 2 ZPO vorgeht (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 6. Oktober 1982 - 7 [X.] 17.80 - [X.] 310 § 86 Abs. 2 VwGO Nr. 26 S. 3 und [X.]eschluss vom 27. April 2011 - 8 [X.] 56.10 - [X.] 2011, 136 Rn. 12), enthält keine gegenteiligen Feststellungen.

4. Soweit der Verwaltungsgerichtshof zu dem Ergebnis gelangt ist, der [X.] habe in rechtswidriger Weise von einer Aufnahme von [X.] für Dieselfahrzeuge in den Luftreinhalteplan abgesehen, verstoßen seine Erwägungen gegen § 47 Abs. 1 Satz 3 [X.]ImSchG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das angefochtene Urteil beruht auf diesem Verstoß und stellt sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar.

a) Die wesentlichen Maßstäbe hat der [X.], anknüpfend an frühere Entscheidungen ([X.]VerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 [X.] 26.16 - [X.] 406.25 § 47 [X.]ImSchG Nr. 6 und - 7 [X.] 30.17 - [X.]VerwGE 161, 201), bereits in seinem - der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs zeitlich nachfolgenden - Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - ([X.]VerwGE 168, 20) herausgearbeitet. Danach beansprucht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Geltung nicht nur hinsichtlich der Frage, wie ein Verkehrsverbot auszugestalten ist, sondern auch bei der vorgelagerten Frage, ob ein Verkehrsverbot anzuordnen ist. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne führt zu dem Ergebnis, dass bei einer prognostizierten Überschreitung des NO₂-Jahresgrenzwerts um nur noch 1 µg/cbm im Folgejahr nach Inkrafttreten des Luftreinhalteplans und gleichzeitig prognostizierter (deutlicher) Unterschreitung des [X.] im übernächsten Jahr die Anordnung von [X.] regelmäßig nicht geboten ist. Die [X.]elastungen, die mit [X.] insbesondere für die Eigentümer, Halter und Fahrer von Dieselfahrzeugen verbunden sind, stehen in einem solchen Fall in keinem angemessenen Verhältnis zu den mit derart geringfügigen und zeitlich begrenzten Grenzwertüberschreitungen verbundenen möglichen Gesundheitsgefahren (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 37). Das gilt auch für im Vergleich zu zonalen [X.] grundsätzlich weniger belastende streckenbezogene [X.], insbesondere mit Rücksicht auf durch sie gegebenenfalls verursachte Ausweichverkehre und damit einhergehende höhere [X.]elastungen an anderen Straßen. [X.]ewegt sich die Überschreitung des [X.] in einem [X.]ereich von nur 1 µg/cbm und ist mit einem kontinuierlichen Rückgang der [X.]elastung sowie der alsbaldigen Einhaltung bzw. deutlichen Unterschreitung des [X.] sicher zu rechnen, ist ein Verkehrsverbot daher regelmäßig auch dann nicht geboten, wenn es die einzige geeignete Maßnahme ist, um das Ziel zu einem früheren Zeitpunkt zu erreichen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 38). [X.]ei höheren Grenzwertüberschreitungen hängt die Verhältnismäßigkeit von [X.] von den Umständen des Einzelfalls, insbesondere davon ab, wie lang die prognostizierte Dauer der Überschreitung ist und mit welchem Maß an Sicherheit die Einhaltung des [X.] erwartet werden kann. Je kürzer einerseits die Überschreitung andauert und je sicherer die baldige Einhaltung des [X.] zu erwarten ist und je größer andererseits die Auswirkungen eines Verkehrsverbots für die betroffenen Verkehrsteilnehmer und Anwohner von [X.] sind, umso eher sind auch höhere Überschreitungen hinnehmbar (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 39). Aus § 47 Abs. 4a Satz 1 [X.]ImSchG, wonach [X.] in der Regel nur in Gebieten in [X.]etracht kommen, in denen der Wert von 50 µg/cbm im Jahresmittel überschritten worden ist, ergeben sich über die allgemeinen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinaus keine weiteren Einschränkungen (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 58).

b) Gemessen daran wären hier auf der Grundlage der Prognose des Luftreinhalteplans [X.] für Dieselfahrzeuge unverhältnismäßig. Nach dieser Prognose wird der Grenzwert von 40 µg/cbm nach Erlass des Luftreinhalteplans im September 2019 noch im selben Jahr um nur noch 1,8 µg/cbm überschritten (44 µg/cbm abzüglich 0,9 µg/cbm durch Maßnahme [X.] und 1,3 µg/cbm durch Maßnahme M 3 = 41,8 µg/cbm) und bereits im Folgejahr 2020 eingehalten. Wenn aber, wie es nach der Rechtsprechung des [X.] ist, die Anordnung von [X.] schon dann regelmäßig nicht geboten ist, wenn in dem auf das Inkrafttreten des Luftreinhalteplans [X.] noch eine Überschreitung von 1 µg/cbm verbleibt und erst im übernächsten Jahr der Grenzwert eingehalten wird, so gilt dies erst Recht dann, wenn - wie hier nach der Planprognose - schon im Folgejahr der Grenzwert sicher eingehalten wird.

c) Das angefochtene Urteil beruht auf den unzutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit von [X.]. Denn in den betreffenden Ausführungen kommt die entscheidungstragende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs zum Ausdruck, an die der [X.]eklagte bei der ihm durch das Urteil aufgegebenen Fortschreibung des Luftreinhalteplans gebunden wäre.

Insoweit stellt sich das Urteil auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das gilt auch mit [X.]lick auf die vom [X.]eklagten im Revisionsverfahren mitgeteilte mittlere NO₂-Jahreskonzentration von 47 µg/cbm, die im Jahr 2020 an einer nunmehr in der Schlossstraße befindlichen Messstelle ermittelt worden sei. Als neue Tatsache muss dieser Wert im Revisionsverfahren außer [X.]etracht bleiben, weil der Verwaltungsgerichtshof hierzu keine Feststellungen getroffen hat, insbesondere was die Standortwahl der neuen Messstelle und die Messbedingungen anbelangt. Der [X.]eklagte wird bei der wegen der Mangelhaftigkeit der bisherigen Prognose (vgl. dazu sogleich unter 5.) gebotenen Fortschreibung des Luftreinhalteplans auf der Grundlage einer neuen Prognose zu beurteilen haben, inwieweit wegen gegenwärtig fortbestehender Grenzwertüberschreitungen immissionsmindernde Maßnahmen veranlasst sind und ob er von der Aufnahme von [X.] in den Luftreinhalteplan mit Rücksicht auf andere wirksame Maßnahmen absehen kann oder aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sogar absehen muss.

5. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegende Prognose der Entwicklung der NO₂-[X.]elastung und der Wirkung festgelegter Maßnahmen sei mangelhaft, trifft zu, wenngleich seine Erwägungen hierzu nicht in jeder Hinsicht mit [X.]undesrecht in Einklang stehen.

a) Die auf die Entwicklung der Immissionswerte bezogenen Prognosen des [X.]s sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist ([X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 42; vgl. auch schon [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 11. Juli 2012 - 3 [X.] 78.11 - [X.] 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 11). Diesen Maßstab hat der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung zugrunde gelegt.

b) Ohne [X.] hat er beanstandet, die planerische Prognose der immissionsmindernden Wirkung einer Erneuerung der Fahrzeugflotte (sog. [X.]AU-Szenario) beruhe auf unzutreffenden tatsächlichen Annahmen, soweit ihr die Einschätzung zugrunde liege, Fahrzeuge der neuen [X.] stießen signifikant weniger Stickoxide aus als ältere. Der Einschätzung des [X.]s hat der Verwaltungsgerichtshof unter [X.]ezugnahme auf Zahlen des [X.] entgegengehalten, es sei schon im [X.] bekannt gewesen, dass die realen NO₂-Emissionen eines [X.] diejenigen eines Euro-4-Diesels im Gegenteil deutlich überstiegen. Diese tatsächliche Feststellung haben die Revisionsführer nicht mit Verfahrensrügen angegriffen.

Das Vorbringen des [X.]eklagten, der Verwaltungsgerichtshof habe verkannt, dass sich der [X.] mit dem Argument der Flottenerneuerung nicht auf einen geringeren Schadstoffausstoß von [X.] berufe, sondern auf einen immer geringeren Dieselanteil am [X.] sowie einen zunehmenden [X.] an den Dieselfahrzeugen, führt nicht auf einen Verstoß des angefochtenen Urteils gegen revisibles Recht. Wollte man hierin die sinngemäße Rüge einer Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) wegen aktenwidriger, gegen Denkgesetze verstoßender oder sonst von objektiver Willkür geprägter Sachverhaltswürdigung erblicken, griffe diese nicht durch. Der Verwaltungsgerichtshof hat die vom [X.]eklagten beschriebene Ausrichtung der Prognose auf eine zunehmende Ersetzung von Dieselfahrzeugen älterer Abgasnormen durch solche der neuesten Abgasnormen sowie durch benzinbetriebene Fahrzeuge nicht in Abrede gestellt. Vielmehr hat er die Prämisse signifikant geringerer Stickoxidausstöße neuerer im Vergleich zu älteren Dieselfahrzeugen als sachlich unzutreffend beanstandet. Dass der Verwaltungsgerichtshof dies als einen die Tragfähigkeit der Immissionsprognose ausschließenden Mangel gewürdigt hat, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Überlegung ist weder willkürlich noch verstößt sie gegen Denkgesetze. Die Flottenerneuerung vollzieht sich, was als allgemeinkundig zugrunde gelegt werden kann und auch aus der die Entwicklung der Flottenzusammensetzung bis zum Jahr 2030 darstellenden (aktenkundigen) Abbildung 6.2 des Masterplans der [X.]eigeladenen hervorgeht, in einem mehrjährigen Prozess, in dem aufs Ganze gesehen ältere vor jüngeren Fahrzeugen durch neue ersetzt werden. [X.]ei einer solchen Entwicklung führt aber eine sachlich unzutreffende pauschale Annahme eines mit abnehmendem Fahrzeugalter geringeren Stickoxidausstoßes tendenziell zu einer Überschätzung der positiven Wirkung der Flottenerneuerung auf die NO₂-[X.].

Die vom [X.]eklagten zur Plausibilisierung der planerischen Prognose im Revisionsverfahren mitgeteilten Daten der amtlichen Zulassungsstatistik für den [X.] vermögen die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs nicht zu erschüttern. Selbst wenn es zuträfe, dass die Flottenerneuerung tatsächlich sogar schneller voranschreite, als im [X.]AU-Szenario prognostiziert, änderte dies nichts an dem vom Verwaltungsgerichtshof beanstandeten Prognosemangel.

Die von der [X.]eigeladenen in diesem Zusammenhang erhobene Rüge einer Verletzung der gerichtlichen Sachaufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) greift nicht durch. Dies gilt schon deshalb, weil sie nicht in einer den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargetan hat, dass sie auf die von ihr für erforderlich gehaltene Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Frage der voraussichtlichen Einhaltung des NO₂-[X.] im Jahr 2020 bei Umsetzung der Maßnahmen des Luftreinhalteplans mit einem förmlichen [X.]eweisantrag in der mündlichen Verhandlung hingewirkt hätte oder sich dem Verwaltungsgerichtshof die Notwendigkeit weiterer Ermittlungen hätte aufdrängen müssen (vgl. zu den Anforderungen an eine Aufklärungsrüge etwa [X.]VerwG, Urteil vom 29. November 2012 - 4 [X.] 8.11 - NVwZ 2013, 372 Rn. 11).

c) Die weitere Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der aus dem in [X.] geltenden Dieselverkehrsverbot resultierende positive Effekt auf die Flottenerneuerung durch den Austausch älterer Dieselfahrzeuge der Abgasnormen [X.] und niedriger durch Dieselfahrzeuge der Abgasnorm [X.] sei prognostisch überschätzt worden, weil es im Zeitpunkt der Planerstellung keine tragfähigen Hinweise für eine Ausdehnung des für Dieselfahrzeuge der Abgasnormen [X.] und niedriger geltenden [X.]er Verkehrsverbots auf [X.] gegeben habe, verletzt zwar [X.]undesrecht. Das angefochtene Urteil beruht aber nicht auf dieser Rechtsverletzung.

aa) Der Verwaltungsgerichtshof hätte es nicht bei seiner auf den Zeitpunkt der Planerstellung bezogenen Feststellung belassen dürfen, sondern prüfen müssen, ob nicht zumindest nach den im Zeitpunkt seiner mündlichen Verhandlung erkennbaren Umständen mit einer Erstreckung des [X.]er Dieselverkehrsverbots auf Fahrzeuge der Abgasnorm [X.] zu rechnen war und die vom [X.] insoweit prognostizierte Immissionsminderung deshalb im Ergebnis erwartet werden durfte. Der Verwaltungsgerichtshof ist allerdings im Ansatz zu Recht davon ausgegangen, dass wegen des prognostischen [X.]harakters der Planungsentscheidung für die [X.]eurteilung der Frage, ob die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen rechtlich zu beanstanden sind, auf den Zeitpunkt der [X.]eschlussfassung über den Plan abzustellen ist ([X.]VerwG, [X.]eschluss vom 11. Juli 2012 - 3 [X.] 78.11 - [X.] 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 7, 11; vgl. auch [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 42).

Diese für die (inzidente) gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines Luftreinhalteplans getroffene Aussage bedarf indes für die hier in Rede stehende Konstellation einer Klage auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans einer Ergänzung. In dem Zeitraum zwischen der [X.]eschlussfassung über den Plan und dem für die [X.]eurteilung des (Fort- oder erneuten) [X.]estehens einer Planungspflicht maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz kann es zu prognoserelevanten Veränderungen kommen oder können sich prognoserelevante neue Erkenntnisse ergeben. Diese können gleichermaßen die Prognosebasis wie die einer Prognose zugrunde liegenden Erfahrungssätze, Prämissen, fachwissenschaftlichen Einschätzungen, Methoden und dergleichen betreffen. [X.]ezugspunkt für die [X.]eurteilung der Relevanz nachträglicher Veränderungen und Erkenntnisse bleiben dabei stets die vom [X.] angestellten Prognosen, die das Gericht wegen des dem [X.] insoweit zukommenden Spielraums auch dann nicht durch eigene ersetzen darf, wenn sich eine behördliche Prognose als defizitär erweist (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 [X.] 51.89 - [X.]VerwGE 87, 332 <355>; [X.], Urteil vom 12. September 2019 - 8 A 4775/18 - juris Rn. 452). Von einer unzulässigen eigenen Prognose des Gerichts zu unterscheiden ist die [X.]erücksichtigung tatsächlicher Veränderungen oder neuer Erkenntnisse in [X.]ezug auf die Grundlagen der Prognose. Solche Veränderungen oder neuen Erkenntnisse können gegebenenfalls dazu führen, dass sich eine ursprünglich nicht hinreichend gesicherte Prognose im Nachhinein als tragfähig erweist. Soweit das erkennbar der Fall ist, wäre eine wegen des ursprünglichen [X.] erfolgende Verurteilung zur Neuplanung sachwidrig, weil für den mit einer Neuplanung verbundenen zeitlichen, personellen und sachlichen Aufwand mit [X.]lick auf das gesetzliche Ziel der [X.] keine Veranlassung mehr besteht. Es bedarf dafür auch keiner gesetzlichen Fehlerheilungs- oder Unbeachtlichkeitsvorschriften. Der für Rechtsnormen geltende Grundsatz, wonach die Rechtswidrigkeit einer Norm ihre Nichtigkeit zur Folge hat, soweit nicht der Gesetzgeber etwas Anderes bestimmt, kann auf Luftreinhaltepläne nicht übertragen werden. [X.]ei ihnen handelt es sich nicht um Rechtsnormen. Sie sind als auf den staatlichen [X.]innenbereich bezogene Handlungspläne konzipiert, die in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähnlich sind ([X.]VerwG, Urteile vom 29. März 2007 - 7 [X.] 9.06 - [X.]VerwGE 128, 278 Rn. 27 und vom 5. September 2013 - 7 [X.] 21.12 - [X.]VerwGE 147, 312 Rn. 18). In diesem Sinne hat der [X.] bereits entschieden, dass nachträglich aktualisierte Prognosen und Maßnahmen bei der gerichtlichen Prüfung eines Anspruchs auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans einzubeziehen sind und dass dem die [X.]eteiligungs- und Publizitätsanforderungen der [X.] nach § 47 Abs. 5 und 5a [X.]ImSchG jedenfalls dann nicht entgegenstehen, wenn nicht methodisch vollständig neue Prognosen erstellt und vorgesehene Maßnahmen nicht grundlegend umgestaltet werden (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 27).

bb) Das angefochtene Urteil beruht nicht auf dem beschriebenen Rechtsverstoß, weil der Verwaltungsgerichtshof die Prognose des [X.]s aus den bereits erörterten sowie nachstehend behandelten anderen Gründen zu Recht beanstandet hat.

Es kann deshalb dahinstehen, ob im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichtshofs bereits hinreichend sicher eine alsbaldige Erstreckung des in [X.] geltenden zonalen Dieselverkehrsverbots für Euro-4-Fahrzeuge auf [X.] absehbar war. Hiergegen spricht, dass [X.] erst zum 1. Juli 2020 und nur für Teile des [X.]er Stadtgebiets und erst nachdem der [X.]eklagte sich hiergegen erfolglos gerichtlich zur Wehr gesetzt hatte, in das zonale Verbot einbezogen worden sind.

d) Überwiegend mit [X.]undesrecht in Einklang steht es, dass der Verwaltungsgerichtshof die Immissionsprognose auch in [X.]ezug auf die ihr zugrunde liegenden Annahmen zur emissionsmindernden Wirkung von Software-Updates bei Dieselfahrzeugen als mangelhaft bewertet hat.

aa) Es bestehen keine durchgreifenden [X.]edenken, soweit der Verwaltungsgerichtshof beanstandet hat, dass die vom [X.] angenommene Emissionsreduktion um 30 % bei der [X.] [X.] Hersteller nicht ausreichend gesichert sei. Sie werde nicht näher begründet und gehe über eine Emissionsreduktion von 25 % pro Fahrzeug hinaus, wie sie das [X.] schon früher als höheren Wert im Rahmen zweier möglicher Szenarien angenommen habe und auch gegenwärtig unter [X.]erücksichtigung des aktuellen H[X.]EFA (Handbuch für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs) 4.1 annehme. Diese Einschätzung lässt einen Rechtsverstoß nicht erkennen. Sie beruht auf der Forderung nach einer in tatsächlicher Hinsicht hinreichend tragfähigen Prognosegrundlage. Die vom Verwaltungsgerichtshof in [X.]ezug genommenen Angaben des [X.] sind geeignet, die Plausibilität der davon abweichenden und nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht näher begründeten Annahmen des Luftreinhalteplans in Zweifel zu ziehen.

Ohne Erfolg sucht der [X.]eklagte seine Annahmen nunmehr dadurch zu untermauern, dass er auf Zahlen des Kraftfahrt-[X.]undesamtes vom Januar 2020 verweist, wonach die durchschnittliche Emissionsminderung durch Software-Updates sogar über 30 % hinausgehe. Die dazu mitgeteilten Daten müssen als neue Tatsachen im Revisionsverfahren unberücksichtigt bleiben. Eine Ausnahme von der grundsätzlichen Unbeachtlichkeit in dem angefochtenen Urteil nicht festgestellter Tatsachen kommt nach den hierzu vom [X.]undesverwaltungsgericht entwickelten Maßstäben (vgl. oben Rn. 29) nicht in [X.]etracht. Die Daten bedürften im Hinblick auf ihre Aussagekraft einer weiteren tatsächlichen Würdigung, die dem Revisionsgericht verwehrt ist. Das gilt namentlich für die Frage, inwieweit die auf einzelne Fahrzeugmodelle bezogenen Angaben repräsentativ für die Fahrzeugflotten der jeweiligen Hersteller sind, auf die sich die Prognose des Luftreinhalteplans bezieht.

bb) Nicht mit [X.]undesrecht in Einklang steht allerdings, dass der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der Emissionsminderung durch freiwillige Software-Updates eine "Nachhaltigkeitsprognose" des [X.]s unter Hinweis darauf eingefordert hat, bei lebensnaher [X.]etrachtung spreche viel dafür, dass die mit den Software-Updates verbundenen Korrekturen auf die ursprünglichen Werkseinstellungen zurückgesetzt würden.

Damit überspannt der Verwaltungsgerichtshof im Ergebnis die Anforderungen an eine tragfähige Prognose. Diese muss nicht alle denkbaren, sondern nur solche Entwicklungen in den [X.]lick nehmen, mit denen nach den jeweiligen Umständen realistischerweise zu rechnen ist, und die sich - gegebenenfalls im Zusammenspiel mit anderen Faktoren - auf die [X.] erheblich auswirken können. Die Annahme, dies könne bei dem vom Verwaltungsgerichtshof skizzierten Szenario der Fall sein, findet in dessen tatsächlichen Feststellungen keine Grundlage. Es mag zwar allgemeiner Lebenserfahrung entsprechen, dass einzelne Kunden freiwillige Software-Updates auch wieder rückgängig machen. Der Verwaltungsgerichtshof hat aber nicht festgestellt, dass ein solches Kundenverhalten möglicherweise in einer solchen Vielzahl von Fällen zu erwarten stünde, dass es erheblichen nachteiligen Einfluss auf die [X.] haben könnte. Ohne hierauf hindeutende Anknüpfungstatsachen bleibt ein solches Szenario spekulativ und muss deshalb vom [X.] auch nicht in den [X.]lick genommen werden.

e) Soweit der Verwaltungsgerichtshof schließlich bemängelt hat, der [X.]eklagte habe bei seiner Prognose für 2019 und 2020 die von der PTV-Group im [X.] für andere, jenseits der [X.] gelegenen Straßenzüge ermittelten NO₂-Grenzwertüberschreitungen (Kepplerstraße: 72 µg/cbm, [X.]er Straße: 66 µg/cbm, Frankfurter Straße: 54 µg/cbm) nicht, jedenfalls aber nicht erkennbar berücksichtigt, verstößt auch dies im Ergebnis nicht gegen [X.]undesrecht.

Dass es sich, wie beide Revisionsführer hervorheben, bei diesen Grenzwertüberschreitungen nicht um gemessene Werte, sondern um Ergebnisse von Modellrechnungen handelt, führt nicht dazu, dass der [X.]eklagte sie bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans außer [X.]etracht lassen durfte. Zwar setzt die Entstehung seiner Planungspflicht eine durch ortsfeste Messungen ermittelte Grenzwertüberschreitung voraus. [X.]ei der Erfüllung dieser Pflicht hat der [X.]eklagte aber auch ihm vorliegende Ergebnisse von Modellrechnungen zu berücksichtigen, die für andere Orte als den Ort der gemessenen Grenzwertüberschreitung im [X.] Stadtgebiet über dem Grenzwert liegende [X.]elastungen ausweisen.

Der [X.]eklagte darf bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans ihm vorliegende Ergebnisse von Modellrechnungen, die für andere Orte im [X.] Stadtgebiet oberhalb des [X.] liegende NO₂-[X.]elastungen anzeigen, nicht unberücksichtigt lassen. Denn die nach § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.]ImSchG zur [X.] verpflichtete [X.]ehörde darf bei ihrer Entscheidung regelmäßig nicht lediglich die Verhältnisse am Ort der jeweiligen [X.] in den [X.]lick nehmen und die in den Plan aufzunehmenden Maßnahmen ausschließlich daran ausrichten, dass gerade an diesem Ort - punktuell - der Grenzwert nicht (mehr) überschritten wird. Eine derart verengte Perspektive widerspräche den Zielen und der Konzeption des Luftqualitätsrechts im Allgemeinen und der [X.] im [X.]esonderen. Diese gebieten vielmehr grundsätzlich einen breiten, über den unmittelbaren Ort der die Planungspflicht auslösenden gemessenen Grenzwertüberschreitung hinausreichenden planerischen Zugriff und insoweit auch die [X.]erücksichtigung der [X.]ehörde vorliegender Erkenntnisse zur Schadstoffbelastung an anderen Orten des jeweiligen Gebiets oder [X.]allungsraums. Eine planerische [X.]eschränkung auf den Ort der gemessenen Grenzwertüberschreitung kommt nur in [X.]etracht, wenn es sich dabei um einen singulären "Hot Spot" handelt, was freilich bei - wie hier - vorliegenden Modellrechnungen, die auf mögliche Grenzwertüberschreitungen auch an anderen Orten hinweisen, in besonderer Weise begründungsbedürftig wäre.

Nach Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] sind [X.] "für" Gebiete und [X.]allungsräume zu erstellen, in denen ein Grenzwert überschritten wird. Diese auch im 18. Erwägungsgrund und vergleichbar in anderen Sprachfassungen der Richtlinie (englisch: "for those zones and agglomerations"; französisch: "pour cette zone ou agglomération"; italienisch: "per le zone e gli agglomerati") verwendete Formulierung greift der [X.] Verordnungsgeber in § 27 Abs. 1 der 39. [X.]ImSchV auf. Sie weist über den konkreten Ort der ermittelten Grenzwertüberschreitung hinaus auf das jeweilige Gebiet oder den jeweiligen [X.]allungsraum insgesamt. Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] verlangt, für Stickstoffdioxid in Verbindung mit Absatz 2 der Vorschrift, dass die Grenzwerte "überall" in den Gebieten und [X.]allungsräumen eingehalten werden. Dem entspricht es, dass nach [X.] Abschnitt [X.]. a und f der Richtlinie (Anlage 3 Abschnitt [X.]. a und f der 39. [X.]ImSchV) der Ort von [X.] für Messungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit so zu wählen ist, dass die [X.] repräsentative Daten für [X.]ereiche eines Gebiets oder eines [X.]allungsraums liefern, die durch ein bestimmtes Verschmutzungsniveau gekennzeichnet sind (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 39). Der an einer [X.] gemessene Wert beansprucht danach grundsätzlich über den Standort der [X.] hinaus Aussagekraft für die Luftqualität an vergleichbaren anderen Orten in dem Gebiet oder [X.]allungsraum. Übersteigt er den Grenzwert, liegt darin ein Indiz für mögliche überhöhte Schadstoffbelastungen auch andernorts. Dies findet zusätzliche [X.]estätigung in der relativ geringen vorgeschriebenen Mindestzahl an [X.] gemäß Art. 7 Abs. 2 [X.]. Anhang V Abschnitt A der Richtlinie und § 14 Abs. 2 [X.]. Anlage 5 Abschnitt A der 39. [X.] Hiermit können offenkundig nicht flächendeckend punktgenaue, sondern eben nur möglichst repräsentative Daten für die Luftqualität in einem Gebiet oder [X.]allungsraum gemessen werden, obwohl die Richtlinie dort "überall" die Einhaltung der Grenzwerte einfordert. Nicht zuletzt spricht auch der im Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit liegende Zweck (vgl. dazu [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 33) der Richtlinie 2008/50/[X.] für einen breiten, über den Ort der gemessenen Grenzwertüberschreitung hinausgehenden planerischen Zugriff und damit für eine [X.]erücksichtigung dem [X.] vorliegender Ergebnisse von Modellrechnungen, die auf auch andernorts bestehende überhöhte Schadstoffbelastungen hinweisen.

Dieses Ergebnis unterliegt nach Einschätzung des [X.]s insbesondere mit [X.]lick auf die zitierte Entscheidung des Gerichtshofs der [X.] vom 26. Juni 2019 in der Rechtssache [X.]raeynest keinem vernünftigen Zweifel. Der [X.] ist deshalb nicht nach Art. 267 Abs. 3 A[X.]V gehalten, diese Frage dem Gerichtshof der [X.] zur Vorabentscheidung vorzulegen (vgl. [X.], Urteil vom 6. Oktober 1982 - [X.]-283/81 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:1982:335], [X.]ILFIT -).

6. Ohne [X.] hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass es wegen der dem Luftreinhalteplan anhaftenden Prognosemängel einer Neuplanung bedarf, deren Erforderlichkeit nicht aufgrund neuer, bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichtshofs eingetretener Entwicklungen entfallen ist.

Insbesondere ist es revisionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang zu den von der [X.]eigeladenen beabsichtigten acht zusätzlichen Maßnahmen ausgeführt hat, es könne offenbleiben, ob derartige im Luftreinhalteplan nicht berücksichtigte Maßnahmen die Fortschreibung eines ohne sie defizitären Plans entbehrlich machen könnten, weil jedenfalls Realisierungswahrscheinlichkeit und -zeitpunkt der Maßnahmen unklar seien und es an einer prognostischen [X.]ezifferung und Plausibilisierung der jeweiligen Minderungspotenziale fehle. Dies steht mit [X.]undesrecht in Einklang, wonach die Eignung vorgesehener Maßnahmen zur Erreichung des Ziels einer schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung gesichert erscheinen muss. Dies setzt eine prognostische Abschätzung des [X.]s voraus, in welchem Umfang und innerhalb welches Zeitraums die jeweiligen Maßnahmen einen [X.]eitrag zur Minderung der Schadstoffbelastung leisten können. Nur auf dieser Grundlage lässt sich nachvollziehbar beurteilen, ob und wann mit einer Einhaltung des [X.] zu rechnen und eine Planfortschreibung deshalb gegebenenfalls nicht mehr erforderlich ist. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs fehlt es in [X.]ezug auf die acht zusätzlichen Maßnahmen der [X.]eigeladenen an einer solchen Abschätzung. Der Einwand der [X.]eigeladenen, sie habe in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof die Abgabe einer verbindlichen Protokollerklärung über die Durchführung der Maßnahmen angeboten, verfängt nicht. Denn eine solche Erklärung änderte nichts am Fehlen einer prognostischen Abschätzung zur Wirksamkeit der Maßnahmen.

7. Schließlich stehen auch die vom Verwaltungsgerichtshof formulierten Maßgaben für eine Neuplanung überwiegend mit [X.]undesrecht in Einklang. Sie betreffen eine etwaige Aufnahme von [X.] in den Luftreinhalteplan, die je nach aktuell bestehender und fehlerfrei prognostizierter Entwicklung der NO₂-[X.]elastung weiterhin in [X.]etracht zu ziehen sind.

a) Die Maßgabe, bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans dürften die zur Grenzwerterreichung notwendigen Maßnahmen nicht im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Ausmaß von durch Grenzwertüberschreitungen bedingten Gesundheitsgefahren oder der Zahl insoweit spezifisch gefährdeter Personen einerseits und den durch [X.] bedingten Einschränkungen von Verkehrsteilnehmern andererseits relativiert werden, entspricht der - dem angefochtenen Urteil zeitlich nachgehenden - Rechtsprechung des [X.]s (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 57).

b) Ebenfalls zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof § 47 Abs. 4a Satz 1 [X.]ImSchG eine eigenständige ermessenslenkende Wirkung abgesprochen. Aus der Regelung ergeben sich über die - oben skizzierten (vgl. Rn. 32) - allgemeinen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinaus keine weiteren Einschränkungen für die Festlegung von [X.] für Dieselfahrzeuge (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]VerwGE 168, 20 Rn. 58 ff.).

c) Nicht vollständig mit [X.]undesrecht in Einklang stehen die vom Verwaltungsgerichtshof formulierten Voraussetzungen, unter denen der [X.]eklagte wegen alternativer Maßnahmen von einer Aufnahme von [X.] in den Luftreinhalteplan absehen dürfe. Nicht zu beanstanden ist insoweit die Maßgabe, [X.] müssten in ihrer Durchführung rechtlich, finanziell sowie tatsächlich gesichert und auf der Grundlage einer nachvollziehbaren Prognose zur Grenzwerteinhaltung geeignet sein. [X.]undesrechtswidrig ist allerdings die weitere Maßgabe, die anderen Maßnahmen müssten in gleicher Weise wie Fahrverbote effektiv sein, insbesondere ebenso schnell die Einhaltung des [X.] gewährleisten. In dieser Forderung setzt sich der Verstoß des angefochtenen Urteils gegen § 47 Abs. 1 Satz 3 [X.]ImSchG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fort. Auch wenn ein Verkehrsverbot die einzige geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung des [X.] ist, erübrigt sich damit nicht die Verhältnismäßigkeitsprüfung, ob ein solches Verbot zu verhängen ist. Unter den oben ausgeführten Voraussetzungen können [X.] unverhältnismäßig sein und ist die Planung auf andere Maßnahmen beschränkt, selbst wenn diese erst zu einem späteren Zeitpunkt zum Ziel führen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO.