Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.10.2022, Az. 2 C 30/20

Die Beteiligten streiten über die Voraussetzungen der Gewährung einer Erschwerniszulage für den Dienst zu wechselnden Zeiten im Fall einer Teilzeitbeschäftigung.

Der Kläger steht als [X.] (Besoldungsgruppe [X.]) im Dienst der [X.]. Im Zeitraum von Mitte Mai 2016 bis einschließlich September 2017 war er teilzeitbeschäftigt zu einem Anteil von knapp 50 % der regelmäßigen Arbeitszeit und im Wechselschichtdienst tätig. Für einige dieser Monate erhielt der Kläger eine Erschwerniszulage für den Dienst zu wechselnden Zeiten. Für diejenigen Monate, in denen er nicht mindestens viermal Wechseldienst im Sinne der maßgeblichen Rechtsvorschriften geleistet hatte, lehnte das Hauptzollamt den Antrag dagegen ab. Der hiergegen gerichtete Widerspruch blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen stattgegeben. [X.] sei es bei teilzeitbeschäftigten Beamten geboten, die Anforderungen für die Annahme eines Dienstes zu wechselnden Zeiten proportional zu ihrem Beschäftigungsumfang zu reduzieren.

Auf die Berufung der [X.] hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil geändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Eine gegen Unionsrecht verstoßende Benachteiligung des [X.] liege nicht vor. Zwar werde ein teilzeitbeschäftigter Beamter, der an weniger Arbeitstagen als ein vollzeitbeschäftigter Beamter arbeite, im Verhältnis zu seinen Gesamtarbeitstagen wie auch zu seiner Gesamtarbeitszeit häufiger die Anfangsuhrzeiten seiner Dienste wechseln müssen, um in den Genuss der Zulage zu kommen. Das ändere jedoch nichts daran, dass der Verordnungsgeber erst ab einer bestimmten Häufigkeit eines Wechsels der Anfangsuhrzeiten der Dienste eine ausgleichswürdige Belastung gesehen habe, die nicht bei der Bewertung des Amtes berücksichtigt sei. Erst ab einer bestimmten, von der Arbeitszeit unabhängigen und zu ihr nicht ins Verhältnis zu setzenden, Häufigkeit von "ungünstigen" Dienstpaaren liege eine die Zulage rechtfertigende Belastung vor. Der Verordnungsgeber gehe in nicht zu beanstandender Weise davon aus, dass eine geringere Häufigkeit noch nicht schwer belaste und keine besondere Erholung erfordere.

Mit seiner vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Die Vertreterin des [X.] beim [X.] verteidigt in Übereinstimmung mit dem [X.], für Bau und Heimat das Berufungsurteil und weist darauf hin, dass der Verordnungsgeber erst ab einer bestimmten Häufigkeit des Wechsels der Anfangsuhrzeiten der Dienste eine ausgleichswürdige Belastung angenommen habe. Eine Benachteiligung [X.] folge hieraus nicht. Die Dienststelle sei nicht gehalten, ihre Dienstpläne so zu gestalten, dass alle Beamten möglichst vollumfänglich auch erschwerniszulagenrelevante Tätigkeiten ausführen könnten.

[X.]ie zulässige Revision ist unbegründet. [X.]as angegriffene Urteil verstößt nicht gegen [X.] (§ 137 Abs. 1 VwGO). [X.]er [X.]hof hat die Voraussetzungen des nationalen Rechts für die Gewährung einer [X.] ohne Verstoß gegen Bundesrecht verneint (1.). Er ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass das Unionsrecht keine Korrektur dieses Ergebnisses erfordert (2.)

1. [X.]ie Voraussetzungen eines Anspruchs des [X.] auf eine [X.] für den [X.]ienst zu wechselnden [X.]en nach § 17a der Verordnung ü[X.] die Gewährung von [X.]n ([X.]nverordnung - [X.]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. [X.]ezem[X.] 1998 ([X.]), in der im [X.]punkt der streitigen [X.]ienste des [X.] gültigen Fassung vom 20. August 2013 ([X.]), liegen nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und daher für den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des [X.]hofs nicht vor.

Nach § 17a Satz 1 [X.] erhalten Beamte und Soldaten eine monatliche Zulage, wenn sie zu wechselnden [X.]en zum [X.]ienst herangezogen werden und im Kalendermonat mindestens 5 Stunden [X.]ienst in der [X.] zwischen 20 Uhr und 6 Uhr leisten. [X.]iese Mindeststundenzahl für den Nachtdienst verringert sich bei Teilzeitbeschäftigten gemäß § 2a Satz 1 [X.] entsprechend dem Verhältnis zwischen der ermäßigten und der regelmäßigen Arbeitszeit.

[X.]er [X.]hof hat zwar festgestellt, dass der Kläger in den noch streitgegenständlichen Monaten Juni, Juli, August, Septem[X.], Novem[X.] und [X.]ezem[X.] 2016 die jeweils entsprechend seiner Teilzeitquote erforderlichen kalendermonatlich mindestens 2,5 Stunden [X.]ienst in der [X.] zwischen 20 Uhr und 6 Uhr geleistet hat. [X.]as Vorliegen der tatsächlichen Voraussetzungen eines [X.]ienstes zu wechselnden [X.]en im Sinne von § 17a Satz 1 Nr. 1 [X.] hat das Berufungsgericht für diesen [X.]raum indes verneint.

[X.]ienst zu wechselnden [X.]en liegt gemäß § 17a Satz 2 [X.] vor, wenn mindestens viermal im Kalendermonat die [X.]ifferenz zwischen den Anfangsuhrzeiten zweier [X.]ienste mindestens 7 und höchstens 17 Stunden beträgt. Nach den Feststellungen des [X.]hofs hat der Kläger in keinem der hier noch streitgegenständlichen Monate die erforderlichen vier [X.]ienstpaare mit der notwendigen [X.]ifferenz zwischen den Anfangsuhrzeiten zweier [X.]ienste geleistet, sondern in jedem Monat lediglich jeweils zwei [X.]ienstpaare.

2. Ohne Rechtsfehler ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu keinem anderen Ergebnis führt. Eine gegen Unionsrecht, namentlich gegen die hier einschlägige Richtlinie 97/81/[X.] vom 15. [X.]ezem[X.] 1997 zu der von [X.], [X.] und [X.] geschlossenen Rahmenvereinigung ü[X.] Teilzeitarbeit - [X.]/[X.] - ([X.]. [X.] 1998 L 14 S. 9; [X.]. [X.]. [X.] 1998 L 128 S. 71), verstoßende ungerechtfertigte Ungleichbehandlung des [X.] als teilzeitbeschäftigtem Beamten gegenü[X.] vergleichbaren vollzeitbeschäftigten Beamten wird durch § 17a [X.] nicht bewirkt.

a) [X.]er Anhang der Richtlinie 97/81/[X.] enthält die von der Union der europäischen Industrie- und Arbeitge[X.]verbände, dem [X.] und dem [X.] geschlossene Rahmenvereinbarung ü[X.] Teilzeitarbeit. Aufgrund der Ü[X.]nahme als Anhang in die Richtlinie Nr. 97/81/[X.] stellt diese Vereinbarung einen Bestandteil der Richtlinie dar und nimmt an deren Bindungswirkung für die Mitgliedstaaten teil. [X.]iese sind verpflichtet, ihr Recht den inhaltlichen Vorgaben der Rahmenvereinbarung anzupassen ([X.], Urteile vom 25. März 2010 - 2 C 72.08 - [X.]E 136, 165 Rn. 17 f. und vom 24. Septem[X.] 2013 - 2 C 52.11 - [X.] 240 § 40 [X.] Nr. 46 Rn. 23).

Beamte fallen in den persönlichen Anwendungs[X.]eich der Richtlinie 97/81/[X.] ([X.], Urteil vom 23. Septem[X.] 2004 - 2 C 61.03 - [X.]E 122, 65 <72>; siehe auch [X.], Urteil vom 10. Juni 2010 - [X.]/08, [X.] u. a. - [X.], 753 Rn. 51). [X.]er sachliche Anwendungs[X.]eich ist ebenfalls eröffnet, denn der darin enthaltene Grundsatz der Nichtdiskriminierung von Teilzeitbeschäftigten ist auch beim Arbeitsentgelt zu gewährleisten (vgl. [X.], Urteil vom 10. Juni 2010 - [X.]/08, [X.] u. a. - [X.], 753 Rn. 32, 38; [X.], Urteil vom 24. Septem[X.] 2013 - 2 C 52.11 - [X.] 240 § 40 [X.] Nr. 46 Rn. 25).

§ 4 Nr. 1 des Anhangs zur [X.]/[X.] bestimmt, dass Teilzeitbeschäftigte in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil sie teilzeitbeschäftigt sind, gegenü[X.] vergleichbaren Vollzeitbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden dürfen, es sei denn die unterschiedliche Behandlung ist aus objektiven Gründen gerechtfertigt.

[X.]araus folgt, dass eine geringere Arbeitszeit grundsätzlich nur quantitativ, nicht qualitativ anders abgegolten werden darf als Vollzeitarbeit, denn Teilzeitarbeit unterscheidet sich von Vollzeitarbeit nur in quantitativer, nicht in qualitativer Hinsicht ([X.], Urteil vom 26. März 2009 - 2 C 12.08 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 11 Rn. 14). Ungleiche Beschäftigungsbedingungen für Voll- und Teilzeitbeschäftigte sind im Regelfall nur insoweit zulässig, als die Ungleichbehandlung dem unterschiedlichen zeitlichen Arbeitsumfang Rechnung trägt ([X.], Urteile vom 25. März 2010 - 2 C 72.08 - [X.]E 136, 165 Rn. 19 und vom 24. Septem[X.] 2013 - 2 C 52.11 - [X.] 240 § 40 [X.] Nr. 46 Rn. 25). [X.]emnach liegt eine gleichheitswidrige Behandlung eines teilzeitbeschäftigten gegenü[X.] einem vergleichbaren vollzeitbeschäftigten Beamten vor, wenn der teilzeitbeschäftigte Beamte im maßgeblichen [X.]raum relativ stärker belastet oder relativ schlechter bezahlt wird als der vollzeitbeschäftigte Beamte (vgl. [X.], Urteil vom 23. Septem[X.] 2004 - 2 C 61.03 - [X.]E 122, 65 <73>). [X.]as kann etwa dann der Fall sein, wenn für Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigte identische ([X.] festgelegt werden (vgl. [X.], Urteil vom 26. März 2009 - 2 C 12.08 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 11 Rn. 15). Im Zusammenhang mit der Beantwortung der Frage, ob eine gleichheitswidrige Belastung vorliegt, ist eine Gesamtbetrachtung anzustellen. Eine gleichheitswidrige Benachteiligung liegt dann nicht vor, wenn Belastungen durch entsprechende Entlastungen ganz oder nahezu vollständig ausgeglichen werden. Ungleich belastend oder diskriminierend kann nur der Teil der dienstlichen Beanspruchung sein, bei dem ein solcher Ausgleich nicht möglich ist. [X.]er Gleichheitssatz erfasst nur den Saldo aus Mehrbelastung und Entlastung ([X.], Urteil vom 29. Okto[X.] 2009 - 2 C 82.08 - [X.] 240 § 6 [X.] Nr. 27 Rn. 13; vgl. auch [X.], Urteil vom 16. Juli 2015 - 2 C 16.14 - [X.]E 152, 301, 305 Rn. 16).

Soweit eine Ungleichbehandlung von Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten vorliegt, ist ein Verstoß gegen das [X.]iskriminierungsverbot des § 4 Nr. 1 des Anhangs zur [X.]/[X.] dann gegeben, wenn die unterschiedliche Behandlung nicht aus objektiven Gründen gerechtfertigt ist. [X.]arunter sind Gründe zu verstehen, die nichts mit einer [X.]iskriminierung aufgrund des Beschäftigungsumfangs zu tun haben und die auch nicht dazu führen, dass tragende Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ausgehöhlt werden ([X.], Urteil vom 23. Septem[X.] 2010 - 2 C 27.09 - [X.] 240 § 48 [X.] Nr. 13 Rn. 14 m. w. N.). Ob ein derartiger Rechtfertigungsgrund vorliegt, müssen die Gerichte der Mitgliedstaaten feststellen, weil sie für die Beurteilung des Sachverhalts und die Auslegung des innerstaatlichen Rechts allein zuständig sind ([X.], Urteil vom 9. Februar 1999, - C-167/97, [X.] und [X.] -, Slg. [X.] Rn. 67; [X.], Urteil vom 23. Septem[X.] 2010 - 2 C 27.09 - [X.] 240 § 48 [X.] Nr. 13 Rn. 15 m. w. N.).

b) Eine unmittelbare Ungleichbehandlung scheidet hier aus, denn § 17a Satz 1 Nr. 1 i. V. m. Satz 2 [X.] knüpft mit dem Tatbestandsmerkmal des "[X.]ienstes zu wechselnden [X.]en" nicht an die [X.]auer der Arbeitszeit an. Entscheidend ist vielmehr, dass eine bestimmte Anzahl von [X.]iensten im Kalendermonat in einer bestimmten zeitlichen Abfolge zueinander absolviert wird. [X.]amit ist für die Gewährung der [X.] die Lage der [X.]ienste das entscheidende Kriterium, die durch den Schichtplan bestimmt wird. Hingegen kommt es nicht auf die [X.]auer der [X.]ienste und damit nicht auf die Arbeitszeit an.

Auf den Umfang der Arbeitszeit bezogen bewirkt die Voraussetzung von vier Wechseldienstfällen innerhalb eines Monats a[X.] eine relativ höhere Belastung von Teilzeitbeschäftigten im Verhältnis zu Vollzeitbeschäftigten. Nach den tatsächlichen Feststellungen des [X.] kam dem Kläger im hier praktizierten Arbeitszeitmodell ü[X.]dies in der Regel keine Möglichkeit zu, gleich viele und nur in zeitlichem Umfang reduzierte Schichten zu leisten. [X.]ie Regelungsstruktur der Gewährung einer [X.] für [X.]ienst zu wechselnden [X.]en nach § 17a [X.] kann daher eine mittelbare Ungleichbehandlung von Teilzeitbeschäftigten bewirken.

[X.]ie danach mögliche mittelbare Ungleichbehandlung von Teilzeitbeschäftigten ist indes aus objektiven Gründen gerechtfertigt, die nicht an den zeitlichen Umfang der Beschäftigung anknüpfen. Sie finden ihre Ursache darin, dass in diesen Fällen auch die tatsächliche Belastung, an die mit der [X.] angeknüpft wird, weniger häufiger auftritt.

Mit der [X.] nach § 17a [X.] soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass [X.]ienstformen mit Auswirkungen auf den Biorhythmus durch häufig wechselnde Arbeitszeiten und einem hohen Anteil von [X.] eine besondere Belastung darstellen. Mit dem [X.] sollen die besonderen Belastungen durch den Biorhythmuswechsel typisierend abgebildet werden, weshalb ein bestimmter [X.]unterschied bei den Anfangsuhrzeiten verlangt wird (Nr. 1.4.1 und Nr. 1.4.2.2 des Rundschreibens des [X.] vom 12. Novem[X.] 2013 - [X.] 3 - 30200/41#10/[X.]2 - 30105/7#1 - GMBl. 2014 Nr. 1 S. 3).

[X.]er Normge[X.] geht im Hinblick auf die Voraussetzungen für die Gewährung der [X.] davon aus, dass eine den Beamten treffende ausgleichspflichtige Belastung erst bei Erfüllung der in § 17a [X.] (absolut) auf den Kalendermonat und nicht (relativ) auf die Arbeitszeit bezogenen Parameter gegeben ist, denn Bezugspunkt sind die innerhalb eines Kalendermonats geleisteten Wechselschichtdienste mit der in der Vorschrift beschriebenen Abfolge zuzüglich der innerhalb eines Kalendermonats geleisteten [X.]. [X.]ie Absicht des Normge[X.]s, mit der [X.] für den [X.]ienst zu wechselnden [X.]en eine von der jeweiligen individuellen Arbeitszeit losgelöste Erschwernis abzugelten, wird auch dadurch dokumentiert, dass die Zulage nach dem ausdrücklichen Willen des Verordnungsge[X.]s gemäß § 2a Satz 2 [X.] nicht entsprechend dem Verhältnis einer etwaigen Teilzeitquote gekürzt wird, sondern bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 17a [X.] ungekürzt zu zahlen ist.

Im Übrigen hätte die von der Revision gewünschte Auslegung eine Benachteiligung von Vollzeitbeschäftigten zur Folge, deren Arbeitszeitmodell aus anderen Gründen - etwa bei [X.] oder den von der Beklagten benannten Zwischenschichten - dazu führt, dass die von der Verordnung vorausgesetzten vier [X.] nicht erfüllt werden können.

Aus den vom Kläger benannten Entscheidungen des Gerichtshofs der [X.] folgt nichts anderes. [X.]iese betreffen durchgängig Konstellationen, bei denen die Vergünstigung an den Umfang der Arbeitszeit anknüpft. Sie sind daher mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar, in dem die Zulage für eine bestimmte, vom [X.] unabhängige Erschwernis gewährt wird.

3. [X.]ie Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.