Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22.11.2018, Az. 7 C 11/17

Der Kläger hat bis zu einem Betreiberwechsel im Revisionsverfahren einen Kiessandtagebau betrieben und wendet sich gegen die Änderung der Zulassung des [X.]s zur Verfüllung des Tagebaus mit Erdstoffen und Bauschutt.

Mit Bescheid vom 17. Juli 1996 ließ das Bergamt S. den [X.] zur Verfüllung von Erdstoffen und Bauschutt im [X.] und im Wegebau zu; er wurde in der Folge mehrfach geändert. Mit Bescheid des Beklagten vom 21. April 2004 wurde die Verfüllung im Rahmen der [X.] des Tagebaus durch im Einzelnen bezeichnete Abfallarten nach der [X.] ([X.]) mit bestimmter Herkunft (Nr. 2.1) sowie zur Verwendung im Wegebau (Nr. 2.2.) zugelassen. Die für die Verfüllung im Wegebau zugelassenen Abfallarten hatten die [X.] bis [X.] ([X.]) der [X.] "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen - Technische Regeln" vom 6. November 1997 einzuhalten (Nr. 2.3).

Nach Anhörung des [X.] änderte der Beklagte mit Bescheid vom 3. April 2012 die [X.]zulassung dahingehend, dass für die Verfüllung des Tagebaus im Rahmen der [X.] neben tagebaueigenem Abraum die Materialien nach den [X.]-Schlüsseln 01 04 08 (Abfälle von Kies- und Gesteinsbruch mit Ausnahme derjenigen, die unter 01 04 07 fallen), 01 04 09 (Abfälle von Sand und Ton) und 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen) zugelassen wurden (Nr. 1.1). Diese Materialien haben die [X.] Z 0 im Feststoff und [X.] nach den [X.] Boden 2004 zu erfüllen (Nr. 1.2). Für definierte technische Maßnahmen (z.B. Wegebau, Böschungssicherung) können nur die Materialien nach [X.]-Schlüssel 17 01 01 (Beton), 17 01 02 (Ziegel) und 17 01 03 (Fliesen, Ziegel, Keramik) eingesetzt werden, die die [X.] [X.] im Feststoff und [X.] entsprechend LAGA M 20 in der Fassung vom 6. Januar 1997 einhalten (Nr. 1.3.1 und 1.3.2). Für die Parameter Sulfat und Chlorid wurden abweichende Schadstoffkonzentrationen festgelegt (Nr. 1.4). Überschreiten die Parameter des angelieferten Materials die maximal zulässigen Schadstoffkonzentrationen nach Ziffer 1.2 und 1.3.2, ist eine Verfüllung im Tagebau bzw. der Einsatz für technische Maßnahmen ausgeschlossen (Nr. 1.6.7). In der Begründung wird ein ministerieller Runderlass vom 19. Mai 2009 angeführt, wonach ein Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen eingeführt wurde, nachdem die Verwertung von Abfällen im Bergbau nach den technischen Regeln der [X.]/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, des [X.] Bergbau und der [X.]/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LAGA M 20, [X.] Boden) zu erfolgen habe. Die auf § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gestützten Anordnungen seien zur Erfüllung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich, wirtschaftlich vertretbar und nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar. Es seien über § 48 Abs. 2 BBergG auch die Vorschriften des Abfall-, des Bodenschutz- und des Wasserrechts zu beachten. Die nachträgliche Änderung der Auflagen, wonach bestimmte Abfallarten nicht mehr verfüllt werden dürften, diene der Vorsorge der [X.] gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG. Das Ergebnis der Abwägung sei bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen bereits intendiert. Die Änderung der [X.]zulassung könne auch auf den Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom 17. Juli 1996 gestützt werden.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und hob den Bescheid vom 3. April 2012 in Nr. 1.1, 1.2, 1.3.1, 1.3.2 und 1.6.7 auf. Mit Urteil vom 7. Dezember 2016 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des [X.] geändert und die Bestimmung Nr. 1.1 aufgehoben, soweit danach Abfälle nach den [X.]-Schlüsseln 01 04 13 (Abfälle aus Steinmetz- und -sägearbeiten mit Ausnahme derjenigen, die unter 01 04 07 fallen), 19 12 09 (Mineralien, z.B. Sand, Steine), 19 13 02 (feste Abfälle aus der Sanierung von Böden mit Ausnahme derjenigen, die unter 19 13 01 fallen) und 20 02 02 (Boden und Steine) nicht mehr für die Verfüllung zugelassen sind. Das Oberverwaltungsgericht hat des Weiteren die Bestimmung Nr. 1.3.1 aufgehoben, soweit Abfälle der [X.]-Nr. 10 13 14 ([X.] und Betonschlämme) nicht mehr für den Wegebau zugelassen sind. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Verwaltungsgericht habe die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.3.1 im Ergebnis teilweise zu Recht aufgehoben. Mit dem angefochtenen Bescheid verfolge der Beklagte einen mit § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vereinbaren Zweck. Die nachträglichen Auflagen seien zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig. Zu den öffentlichen Interessen im Sinne der Vorschrift gehörten unter anderem die Anforderungen des [X.]. Die Vorschriften fänden auch auf nachträgliche Auflagen zur Verfüllung Anwendung. Die angefochtenen Bestimmungen seien jedoch nur hinsichtlich der Nr. 1.2 und 1.3.2, mit denen eine Neubestimmung des zulässigen Schadstoffinventars der zur Verfüllung bzw. für technische Maßnahmen zugelassenen Abfälle vorgenommen worden sei, zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich. Die Neuregelung des zulässigen Schadstoffinventars unter Bezugnahme auf die Vorsorgewerte für die [X.] Z 0 nach den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen - Technische Regeln ([X.] Boden) finde ihre Rechtsgrundlage in § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]. Die Einhaltung der [X.] durch die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle sei zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen geboten. Soweit keine Vorsorgewerte enthalten seien, beruhten die Bestimmungen auf § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Sie dienten der Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung, deren Anforderungen durch die Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20) beschrieben würden. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.3.1, mit denen die bislang zur Verfüllung bzw. für den Wegebau zugelassenen Abfallarten beschränkt wurden, seien dagegen nicht erforderlich und deshalb rechtswidrig. Weder das Bodenschutzrecht, das Abfallrecht noch das Wasserrecht enthielten eine Rechtsgrundlage für den generellen Ausschluss von Abfällen nach bestimmten [X.]-Schlüsseln. Die Bestimmungen Nr. 1.2 und 1.3.2 i.V.m. Nr. 1.6.7 seien erforderlich, für den Kläger wirtschaftlich vertretbar, nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik umsetzbar und hielten sich im Rechtsfolgenrahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Unter Zugrundelegung eines gegenüber § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG weiten Verständnisses handele es sich um nachträgliche eigenständige Auflagen. Der Bescheid leide auch nicht an [X.]. Der generelle Ausschluss der bezeichneten Abfälle könne auch nicht auf den Widerrufsvorbehalt in der [X.]. § 1 VwVfG LSA und § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG gestützt werden, weil es an einem sachlichen Grund für den Widerruf fehle und die Verwendung der Abfallarten für die Verfüllung und den Wegebau nicht von vornherein gegen Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrecht verstoße.

Zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision sowie zur Revision des Beklagten trägt der Kläger vor, die angefochtenen Bestimmungen seien keine Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG; vielmehr handele es sich um nachträgliche inhaltliche Beschränkungen der ursprünglichen Zulassung im Sinne einer Teilaufhebung. § 48 Abs. 2 BBergG sei keine Zulassungsvoraussetzung für den [X.]; diese seien in § 55 Abs. 1 und 2 BBergG abschließend geregelt. Die Vorsorgewerte nach § 9 [X.] könnten auf Verfüllmaterial aus geeigneten Abfällen zur Verwertung weder unmittelbar noch entsprechend angewandt werden. Das Oberverwaltungsgericht habe den materiellen Maßstab von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung fehlerhaft angewandt, weil keine verbindliche Festlegung durch die LAGA M 20 und [X.] Boden erfolgen könne. Es sei vielmehr eine Einzelfallbetrachtung erforderlich. Zutreffend habe das Oberverwaltungsgericht allerdings entschieden, dass es für den generellen Ausschluss bestimmter Abfallarten in den Nr. 1.1 und 1.3.1 des angefochtenen Bescheids weder im Bodenschutz- noch im Abfallrecht eine Grundlage gebe. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen, indem es den [X.] zu den geologischen Besonderheiten - trotz substantiierter Einwände - ungeprüft übernommen und so dessen Beweislast übergangen habe. Die angefochtenen Bestimmungen seien nicht wirtschaftlich vertretbar; auch lägen Ermessensfehler vor. Jedenfalls erfordere das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine Ausgleichs- und Übergangsregelung.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Urteil des [X.], soweit die Klage abgewiesen worden ist. Zur Begründung seiner Revision trägt er vor: Der durch die Nr. 1.1 und 1.3.1 des angefochtenen Bescheids verfügte Ausschluss von Abfallarten sei zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG sowie des vorsorgenden Bodenschutzes gemäß § 7 BBodSchG erforderlich. Die Schadlosigkeit im Sinne von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG werde durch die LAGA M 20 und die [X.] Boden zutreffend nicht nur hinsichtlich des Schadstoffinventars sondern auch hinsichtlich der zulässigen Abfallarten konkretisiert.

Der Vertreter des [X.]esinteresses hält nachträgliche Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG für zulässig. Es spreche viel dafür, dass § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG lediglich zum Erlass einer Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ermächtige und nicht darüber hinaus zu einer nachträglichen Inhaltsänderung einer [X.]zulassung.

Der Senat hat die bislang im Revisionsverfahren irrtümlich verwendete [X.]ezeichnung des [X.] im Rubrum korrigiert und den verkündeten [X.] entsprechend berichtigt (§ 118 Abs. 1 VwGO).

Die zulässige Revision des [X.] ist begründet; die Revision des [X.]eklagten bleibt hingegen ohne Erfolg.

Das angefochtene Urteil beruht zu Lasten des [X.] auf einem [X.] (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass der Erlass nachträglicher Auflagen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG zulässig ist. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht dem [X.]egriff der Auflage in dieser Ermächtigungsgrundlage jedoch ein von § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] abweichendes Verständnis zugrunde gelegt (1.). Ob der vom [X.]eklagten gerügte [X.] zu seinen Lasten vorliegt, kann hier offenbleiben (2.). Denn der Senat kann, da fehlende Tatsachenfeststellungen insoweit nicht entgegenstehen, in der Sache selbst entscheiden und die [X.]erufung des [X.]eklagten gegen das stattgebende Urteil des [X.] jedenfalls insgesamt zurückweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 VwGO; 3.).

1. a) Der revisionsgerichtlichen Überprüfung des klägerischen [X.]egehrens steht der [X.]etreiberwechsel im Revisionsverfahren nicht entgegen. Er hat nicht die Unzulässigkeit der Klage zur Folge. Denn der Kläger ist nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 2 Satz 1 ZPO weiterhin befugt, das Verfahren fortzuführen ([X.], Urteil vom 30. Juni 2004 - 4 [X.] 9.03 - [X.]E 121, 182 <184>).

b) Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 [X.][X.]ergG ist die nachträgliche Aufnahme von Auflagen zu einem zugelassenen [X.] beziehungsweise deren Änderung oder Ergänzung unter anderem zulässig, soweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 erforderlich ist. § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG, wonach die für die [X.]zulassung zuständige [X.]ehörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen kann, soweit überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ergänzt die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 [X.][X.]ergG und gilt auch für nachträgliche Auflagen zu einem zugelassenen [X.] nach § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG.

aa) § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG ist im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG heranzuziehen. Die Vorschrift erweitert die [X.]efugnisse der [X.]ergbehörde im [X.]zulassungsverfahren. Sie begründet nicht nur eine eigenständige, dem [X.] neben- und nachgeordnete Anordnungsbefugnis der [X.]ergbehörde, sondern ergänzt § 55 Abs. 1 [X.][X.]ergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der [X.]ergbehörde über die Zulassung eines eingereichten [X.]s Umstände vor, die der [X.]ergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch [X.]eschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es wi[X.]präche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die [X.]ergbehörde zu verpflichten, einen [X.] ohne Einschränkungen zuzulassen, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG im [X.] daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. [X.], Urteile vom 4. Juli 1986 - 4 [X.] 31.84 - [X.]E 74, 315 <323>, vom 29. Juni 2006 - 7 [X.] 11.05 - [X.]E 126, 205 Rn. 17 und vom 30. März 2017 - 7 [X.] 17.15 - NVwZ-RR 2017, 685 Rn. 33; von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.], [X.][X.]ergG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 115; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/Graf [X.], [X.][X.]ergG, 2. Aufl. 2013, § 48 Rn. 21). Als Teil des Prüfprogramms des Zulassungsverfahrens nach § 55 Abs. 1 [X.][X.]ergG muss § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG im Interesse des [X.] auch für nachträgliche Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG gelten ([X.], Urteil vom 19. November 2007 - 1 A 10706/05 - [X.], 147 <153>; [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 48 Rn. 37; [X.]/[X.] a.a.O. § 48 Rn. 24; [X.], ZUR 2006, 295 <297>). Die Möglichkeit nachträglicher Auflagen zur Sicherung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG entspricht dem [X.]en des Gesetzgebers, nach dem sich Nebenbestimmungen auf die Voraussetzungen beziehen sollen, die Gegenstand des Zulassungsverfahrens sind ([X.]. 8/1315 S. 89 f. und 112). § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG bezieht sich nicht nur auf Aufsuchung und Gewinnung von [X.]odenschätzen, sondern auch auf die Verfüllung. Denn im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG sind über § 48 Abs. 2 [X.][X.]ergG auch bei der Ergänzung oder Änderung eines Abschlussbetriebsplans und damit bei der Verfüllung zur [X.] unter anderem die bodenschutz- und abfallrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen ([X.], Urteil vom 14. April 2005 - 7 [X.] 26.03 - [X.]E 123, 247 <254>; von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 53 Rn. 21 m.w.[X.]).

bb) Die weitere Annahme des [X.], § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG enthalte einen eigenständigen, von § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] abweichenden Auflagenbegriff, von dem die angefochtenen [X.]estimmungen erfasst seien, verstößt gegen [X.]undesrecht. § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG ermächtigt ausschließlich zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] (vgl. von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 56 Rn. 14 f.; [X.], in: [X.]/[X.]/Graf [X.] a.a.O. § 56 Rn. 115).

Weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der Regelungssystematik lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das Gesetz den [X.]egriff der Auflagen nicht in dem vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht vorgegebenen Sinne verstanden wissen will. Dies wird durch die [X.] bestätigt. Der Gesetzentwurf der [X.]undesregierung sah zunächst in § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] (entspricht § 56 [X.][X.]ergG) - "im Einklang mit der modernen Verwaltungsgesetzgebung" - eine eigenständige Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen ("[X.]eschränkungen, [X.]efristungen, Auflagen") bei der Zulassung eines [X.]s vor ([X.]. 8/1315 [X.]). Auf diese Regelung ist später - auf Vorschlag des [X.]undesrates - unter Verweis auf die ergänzende Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (siehe § 5 [X.][X.]ergG i.V.m. § 36 [X.]) verzichtet worden ([X.]. 8/3965 [X.], 134, 138). Die nachfolgend in § 55 Abs. 1 Satz 3 [X.] normierte Ermächtigungsgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen, die in § 36 [X.] keine Entsprechung findet, ist beibehalten worden, um so dem Vorbehalt des [X.] zu tragen. Mit der [X.]eschränkung auf die Auflage im Sinne des § 36 [X.] unterscheidet sich § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG von anderen fachgesetzlichen [X.] wie etwa § 17 [X.] oder § 13 [X.], die die Möglichkeit nachträglicher Anordnungen nicht nur für Nebenbestimmungen vorsehen und so die Umsetzung eines Konzepts "dynamischer [X.]etreiberpflichten" umfassend erlauben (vgl. etwa [X.], Urteile vom 23. Oktober 2008 - 7 [X.] 48.07 - [X.]E 132, 224 Rn. 28, vom 21. Dezember 2011 - 4 [X.] 12.10 - [X.]E 141, 293 Rn. 18 und vom 29. November 2012 - 4 [X.] 8.11 - [X.]E 145, 145 Rn. 27; [X.], [X.], 12. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, § 17 Rn. 18).

Das vom Oberverwaltungsgericht angeführte - verwaltungspraktische - Erfordernis einer nachträglichen Korrektur eines zugelassenen [X.]s insbesondere zur Anpassung an geänderte materiell-rechtliche Vorgaben rechtfertigt keine andere Auslegung. Diesem Anliegen kann nur im Rahmen der vorhandenen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten Rechnung getragen werden. Die allgemeine bergaufsichtliche Anordnungsbefugnis nach § 71 Abs. 1 [X.][X.]ergG hat insoweit nur eine eingeschränkte [X.]edeutung. Denn sie ist gegenüber allgemeinen betriebsplanbezogenen Maßnahmen nachrangig ([X.], Urteile vom 16. März 1989 - 4 [X.] 36.85 - [X.]E 81, 329 <333> und vom 18. Dezember 2014 - 7 [X.] 22.12 - [X.]E 151, 156 Rn. 25, 38) und setzt eine konkrete Gefahr für Leib, Gesundheit und Sachgüter [X.]eschäftigter oder Dritter voraus. Mangels sonstiger fachgesetzlicher Regelungen richtet sich die Möglichkeit der Änderung eines zugelassenen [X.]s nach den gemäß § 5 [X.][X.]ergG anwendbaren [X.]estimmungen über die ([X.] im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs nach §§ 48 f. [X.] (vgl. von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 56 Rn. 25 ff.). [X.]ei der Abgrenzung der Anwendungsbereiche der beiden Vorschriften ist zu beachten, dass [X.] durch eine Änderung der Rechtslage rechtswidrig werden können und folglich eine Rücknahme ex nunc - sowie auch ex tunc ab den Zeitpunkt der Rechtswidrigkeit - in [X.]etracht kommt (siehe [X.], Urteile vom 9. Mai 2012 - 6 [X.] 3.11 - [X.]E 143, 87 Rn. 43, vom 28. Juni 2012 - 2 [X.] 13.11 - [X.]E 143, 230 Rn. 15 und vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 - [X.]E 155, 81 Rn. 28). Soweit sich bei der Anwendung dieser Vorschriften rechtliche Hindernisse für eine effektive Umsetzung neuer [X.] Standards ergeben sollten, ist die [X.]ewertung eventueller Unzulänglichkeiten und gegebenenfalls deren [X.]eseitigung allein Sache des Gesetzgebers.

c) Auf die weiteren von dem Kläger geltend gemachten materiell-rechtlichen [X.] kommt es - in gleicher Weise wie auf die Verfahrensrügen - nach der Feststellung eines entscheidungserheblichen [X.]es nicht mehr an. Der Grundsatz der Vollrevision (§ 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO) verpflichtet das Revisionsgericht nicht zu Ausführungen, die nach dem Grundsatz der [X.] nicht geboten sind. Das kann zwar letztlich erst im [X.]lick auf eine abschließende Entscheidung nach Maßgabe von § 144 Abs. 3 VwGO festgestellt werden. Doch auch insoweit bedarf es, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, keiner weitergehenden Prüfung.

d) Das Vorbringen der Revision gibt dem Senat gleichwohl Anlass zu der Feststellung, dass an der im [X.]eschluss vom 28. Juli 2010 - 7 [X.] 16.10 - ([X.]uchholz 451.222 § 2 [X.][X.]odSchG Nr. 2 Rn. 10) in Ergänzung der Ausführungen im Urteil des Senats vom 14. April 2005 - 7 [X.] 26.03 - ([X.]E 123, 247 <256 ff.>) vertretenen Rechtsauffassung festzuhalten ist. Danach gelten die über § 48 Abs. 2 Satz 1 [X.][X.]ergG bei der Verwertung von Abfällen durch Verfüllung eines Tagebaus im Rahmen eines bergrechtlichen [X.]s anwendbaren Vorschriften des [X.]odenschutzrechts nicht nur für den [X.]ereich des durchwurzelten oder durchwurzelbaren [X.]odens und beschränken sich auch nicht auf die Verfüllung mit "[X.]oden" im Sinne des § 2 Abs. 2 [X.]undes-[X.]odenschutzgesetzes ([X.][X.]odSchG) (zustimmend etwa [X.], in: [X.]/[X.]/Graf [X.] a.a.O. § 56 Rn. 88; von [X.], in: [X.]/Weller/[X.]/von [X.] a.a.O. § 48 Rn. 88; [X.], [X.] 2005, 223 <225 f.>; [X.]., [X.] 2010, 102 <103>; Séché, ZfW 2006, 1 <3>; [X.], [X.] 2006, 167 <168 ff.>; [X.], [X.] 2012, 72 <74>; Müggenborg, NVwZ 2012, 659 <664>; so auch schon zuvor die behördliche Praxis, siehe LA[X.]O in Zusammenarbeit mit LA[X.], [X.], [X.], Vollzugshilfe zu § 12 [X.][X.]odSchV, Stand 11. September 2002, Anhang 4, 4.). Dies folgt aus dem Schutzzweck des [X.]undes-[X.]odenschutzgesetzes, denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren [X.]odens liegende Schicht erfüllt natürliche [X.]odenfunktionen, insbesondere zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 [X.]uchst. c [X.][X.]odSchG). [X.]liebe dies unbeachtet, würde gegebenenfalls sehenden Auges ein bodenschutzrechtlicher Sanierungsfall geschaffen; das kann aber nicht Ergebnis einer sinnvollen Gesetzesanwendung sein (vgl. Séché, ZfW 2006, 1 <3>; [X.], [X.] 2006, 167 <168>). Mit dem [X.]ezug auf die [X.]odenfunktionen ist zugleich eine Grenze nach unten bezeichnet. Zwar finden die [X.] im gesamten Tagebau bis in das "Tagebautiefste" grundsätzlich Anwendung. Es ist jedoch zu beachten, dass die je nach Tiefe unterschiedliche [X.]odenfunktion Differenzierungen beim Schutzniveau rechtfertigen kann ([X.], [X.] 2006, 167 <169 f.>).

Dieser Rechtsansicht steht der unter anderem auf der Ermächtigung des § 6 [X.][X.]odSchG beruhende § 12 der [X.]undes-[X.]odenschutz- und Altlastenverordnung ([X.][X.]odSchV) nicht entgegen. § 12 [X.][X.]odSchV beschränkt sich in Absatz 2 zwar auf die Regelung des Auf- und Einbringens von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare [X.]odenschicht oder zu deren Herstellung im Rahmen von Rekultivierungsvorhaben einschließlich [X.]. Die seit über 10 Jahren währenden [X.]emühungen zur Ergänzung der Vorschrift um eine Regelung für die nicht durchwurzelbaren [X.]odenschichten sind noch immer nicht zu einem Abschluss gelangt (siehe nun § 8 [X.][X.]odSchV-E , [X.]R-Drs. 566/17 S. 143, 287 ff., 296 ff.; siehe zuvor [X.], Urteil vom 12. November 2009 - 1 A 112222/09 - Zf[X.] 2010, 162 <173> und [X.], [X.] 2010, 102 <103>). § 12 [X.][X.]odSchV ist jedoch nicht als abschließend zu verstehen und verdrängt die Anwendbarkeit der allgemeinen bodenschutzrechtlichen Vorschriften nicht ([X.], [X.] 2006, 167 <169 f.>; [X.], [X.] 2012, 72 <74>).

2. Nach Auffassung des [X.] sind die [X.]estimmungen Nr. 1.1 und 1.3.1 rechtswidrig, soweit sie bestimmte mit den [X.] bezeichnete Abfallarten von der Verfüllung bzw. vom Wegebau ausschließen; eine solche [X.]eschränkung lasse sich weder auf das [X.]odenschutzrecht noch auf das Abfallrecht stützen.

Diese Rechtsansicht ist jedenfalls insoweit zutreffend, als sie sich auf das [X.]odenschutzrecht bezieht. Dabei kann dahinstehen, ob die beanstandeten Regelungen, die insbesondere bei der Verfüllung nicht an der (nachgewiesenen) Schadstoffbelastung des verwendeten Materials, sondern im Wege einer typisierenden und generalisierenden [X.]etrachtungsweise an eine angenommene Schädlichkeit bestimmter Materialien anknüpfen, mit den materiell-rechtlichen Anforderungen an den vorsorgenden [X.]odenschutz nach § 7 Satz 2 und 3 [X.][X.]odSchG in Einklang stehen. Denn ein solcher Regelungsansatz ist (bislang) nicht, wie nach § 7 Satz 4 [X.][X.]odSchG erforderlich, in einer - die Wahrung einer gleichmäßigen Anwendung der Vorsorgepflicht sicherstellenden - konkretisierenden Verordnung gemäß § 8 Abs. 2 [X.][X.]odSchG umgesetzt worden. In §§ 9 bis 12 [X.][X.]odSchV finden sich, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, keine solchen Regelungen. Vielmehr konkretisiert § 9 [X.][X.]odSchV den [X.]egriff der [X.]esorgnis schädlicher [X.]odenveränderungen allein in [X.]ezug auf Schadstoffgehalte.

Die abfallrechtliche [X.]ewertung anhand des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG erscheint indessen nicht eindeutig. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG hat die Verwertung von Abfällen ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Dem Erfordernis der Schadlosigkeit kommt neben den Anforderungen an die umfassende Ordnungsgemäßheit der Verwertung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) eine [X.] zu. Sie ist dann von [X.]edeutung, wenn die Verwertung trotz sonstiger Rechtmäßigkeit - nicht zuletzt wegen Fehlens fachgesetzlicher Vorgaben - zu [X.]eeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit führen würde (vgl. hierzu [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2014 § 7 Rn. 63; [X.], in: von [X.]/[X.], Recht der Abfallbeseitigung, Stand 2015, § 7 [X.] Rn. 42). Dabei sind zur Ausfüllung dieses [X.]egriffs in erster Linie [X.]elange des Umwelt- und Gesundheitsschutzes maßgeblich. Für die Prognose, ob hiernach das Risiko eines Eintrags von Schadstoffen in Güter aller Art besteht, kommt es gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG auf die [X.]eschaffenheit der Abfälle, das Ausmaß der Verunreinigung und die Art der Verwertung an. Zur Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe können die [X.]estimmungen der [X.] M 20 und die [X.] [X.]oden, die insoweit einen allgemein anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis wi[X.]piegeln, als Orientierungshilfe herangezogen werden; eine rechtliche [X.]indungswirkung kommt ihnen jedoch nicht zu ([X.], Urteile vom 14. April 2005 - 7 [X.] 26.03 - [X.]E 123, 247 <256> und vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 - [X.]E 160, 263 Rn. 83).

Ob eine [X.]eschränkung auf bestimmte Abfallarten bei der Verfüllung insbesondere im Hinblick auf das Merkmal der [X.]eschaffenheit der Abfälle als der stofflichen Zusammensetzung des jeweiligen Abfalls, auch unter Würdigung der Vorgaben der [X.] [X.]oden, von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Gewährleistung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gedeckt ist, erscheint hiernach jedenfalls nicht ausgeschlossen. Dies bedarf indessen keiner weiteren Prüfung. Denn selbst wenn das Urteil des [X.] insofern auf einem [X.] beruhte, wäre die Revision des [X.]eklagten wegen anderweitiger [X.] gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen.

3. Der Senat kann - auch wenn ein [X.] zu Lasten des [X.]eklagten unterstellt wird - abschließend über die Sache entscheiden. Der angefochtene [X.]escheid ist, soweit Gegenstand des Verfahrens, rechtswidrig; er ist weder von § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG noch vom Widerrufsvorbehalt gedeckt. Das führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils des [X.].

a) Das Oberverwaltungsgericht hat zwar - von seinem rechtlichen Ausgangspunkt folgerichtig - dahinstehen lassen, ob mit den angefochtenen [X.]estimmungen des [X.]escheids vom 3. April 2012 eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] oder eine Inhaltsbestimmung der [X.]zulassung vom 17. Juli 1996 geändert worden ist. Diese Zulassung kann der Senat aber mangels insoweit bindender Feststellungen des [X.] sowie wegen des notwendigen inhaltlichen [X.]ezugs des angefochtenen [X.]escheids zum [X.] selbst auslegen (vgl. [X.], Urteile vom 4. Dezember 2001 - 4 [X.] 2.00 - [X.]E 115, 274 <280> und vom 14. Dezember 2005 - 10 [X.] 6.04 - [X.]E 125, 9 Rn. 19 sowie [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 51 ff. m.w.[X.]).

aa) Die Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 [X.] ist eine [X.]estimmung, durch die dem [X.]egünstigten [X.], Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden [X.] verknüpft und selbständig durchsetzbar. Demgegenüber ist eine Inhaltsbestimmung ein Element der Hauptregelung, die [X.] oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt (vgl. [X.], Urteile vom 17. Februar 1984 - 7 [X.] 8.82 - [X.]E 69, 37 <39> und vom 21. Februar 1992 - 7 [X.] 11.91 - [X.]E 90, 42 <48> sowie [X.], in: [X.]/[X.]onk/[X.], [X.], 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 93 m.w.[X.]). Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des [X.]escheids und nicht die [X.]ezeichnung der entsprechenden Regelung durch die [X.]ehörde entscheidend (vgl. [X.], Urteil vom 30. September 2009 - 5 [X.] 32.08 - [X.]E 135, 67 Rn. 11).

bb) Hiernach handelt es sich bei den Regelungen über die [X.] für das Verfüllmaterial um Inhaltsbestimmungen der [X.]zulassung und nicht um Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 [X.][X.]ergG.

Nach dem "Sonderbetriebsplan zur Verkippung fremder Erdmassen im [X.]" der Rechtsvorgängerin des [X.] vom 30. Juli 1995 sollen für den gesamten Tagebau die verfahrenstechnischen [X.]edingungen für die Fremdstoff- und [X.]auschuttverkippung geregelt werden. Dabei soll auch die Unbedenklichkeit des [X.] unter anderem durch die Festlegung bestimmter Abfallwerte und eines Annahmeregimes gesichert werden (S. 9 ff. unter 4.). Nach dem Nachtrag vom 4. September 1995 soll nach Abschluss der Verkippung der Endzustand an das ehemals vorhandene Geländerelief angepasst sein. Im [X.]escheid vom 17. Juli 1996 hat das [X.]ergamt S. den Sonderbetriebsplan mit Maßgaben für das Verfüllmaterial zugelassen (u.a. Ausschluss bestimmter Materialien in Nr. 1.2, Nachweispflichten und [X.] unter Nr. 3.7). Mit [X.]escheid des [X.]eklagten vom 21. April 2004 wurde die Verfüllung im Rahmen der [X.] des Tagebaus durch im Einzelnen bezeichnete Abfallarten nach der [X.] ([X.]) mit bestimmter Herkunft (Nr. 2.1) sowie zur Verwendung im Wegebau (Nr. 2.2.) unter Einhaltung bestimmter Zuordnungswerte (Nr. 2.3) zugelassen. Auch wenn die [X.] für das Verfüllmaterial als Auflagen bezeichnet wurden, ist nach der Auslegung der wesentliche Inhalt des Sonderbetriebsplans die Verfüllung des Restlochs mit bestimmten Materialien. Der [X.] wird durch die [X.]estimmungen Nr. 1.1, 1.2, 1.3.1 und 1.3.2 i.V.m. Nr. 1.6.7 des angefochtenen [X.]escheids dahingehend eingeschränkt, dass als betriebsfremdes Verfüllmaterial nur noch bestimmte Abfallarten zugelassen werden, die strengere Zuordnungswerte im Feststoff einhalten müssen. Wird durch die [X.]estimmungen danach in den wesentlichen Genehmigungsinhalt der Sonderbetriebsplanzulassung eingegriffen, handelt es sich inhaltlich nicht um eine nachträgliche Änderung von Auflagen.

b) Die angefochtenen [X.]estimmungen können entgegen der [X.]egründung des [X.]escheids (Ziff. 2) auch nicht als (Teil-)Widerruf der [X.]zulassung auf § 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] LSA i.V.m. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 [X.] gestützt werden. Der der Sonderbetriebsplanzulassung vom 17. Juli 1996 unter Ziffer 3.10 (2) beigefügte Widerrufsvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nr. 3 [X.]) ist rechtswidrig. Dieser Umstand ist nicht - wie geboten - in die Ermessenserwägungen eingestellt worden.

Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 [X.] darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen sind nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen schon dann gegeben, wenn der Widerrufsvorbehalt wirksam ist. Auf die Rechtmäßigkeit der [X.]eifügung des [X.] kommt es demnach - vorbehaltlich der Nichtigkeit, für die hier allerdings nichts ersichtlich ist - in dieser Hinsicht nicht an. Vielmehr muss der [X.]egünstigte, der von den ihm eröffneten [X.] (siehe [X.], Urteil vom 13. Dezember 2000 - 6 [X.] 5.00 - [X.]E 112, 263 <264 f.>) keinen Gebrauch gemacht hat, sich auch insoweit die [X.]estandskraft des [X.]escheids entgegenhalten lassen (vgl. [X.], Urteile vom 21. November 1986 - 8 [X.] 33.84 - [X.]uchholz 316 § 49 [X.] Nr. 9 S. 6 und vom 14. Dezember 1989 - 3 [X.] 30.87 - [X.]uchholz 418.21 Ap[X.]O Nr. 11 S. 11).

Im Rahmen der pflichtgemäßen Ausübung des Ermessens ist die Frage der Rechtmäßigkeit des [X.] demgegenüber von [X.]elang (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]onk/[X.], [X.], 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 40 f.; Suerbaum, in[X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand 2014, § 49 Rn. 77; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 19. Aufl. 2018, § 49 Rn. 37a; [X.], in: [X.]eckOK [X.], Stand 1. Oktober 2018, § 36 Rn. 58; siehe auch [X.], Urteil vom 14. Dezember 1989 - 3 [X.] 30.87 - [X.]uchholz 418.21 Ap[X.]O Nr. 11 S. 11 f. sowie [X.]eschluss vom 19. Mai 1994 - 1 [X.] 104.94 - [X.]uchholz 451.41 § 15 [X.] Nr. 6 S. 1 f.). Diese ist hier zu verneinen. Der Widerrufsvorbehalt verstößt gegen § 36 Abs. 1 Alt. 2 [X.]. Danach darf ein Verwaltungsakt, auf den - wie hier - ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung dann versehen werden, wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Zweck dieser Ermächtigung ist es allein, rechts- und anspruchsbegründende Voraussetzungen, deren Fehlen zur Versagung des Verwaltungsakts führen muss, auszuräumen. Sie rechtfertigt keine Nebenbestimmung, die sicherstellt, dass die Anspruchsvoraussetzungen auch erfüllt bleiben ([X.], Urteil vom 9. Dezember 2015 - 6 [X.] 37.14 - [X.] 153, 301 Rn. 13). Hierauf zielt aber der nicht näher begründete Widerrufsvorbehalt. Mit ihm soll der [X.]ehörde ersichtlich die Möglichkeit verschafft werden, auf zukünftige Entwicklungen auf einfachere Weise durch Aufhebung des Verwaltungsakts reagieren zu können, indem die Entstehung rechtlich geschützten Vertrauens verhindert wird (§ 49 Abs. 6 [X.]; [X.], Urteil vom 13. Dezember 2000 - 6 [X.] 5.00 - [X.]E 112, 263 <265>). Dies wi[X.]pricht der differenzierten Regelung über den Widerruf rechtmäßig erlassener Verwaltungsakte, die insbesondere dem [X.]estandsinteresse des [X.]etroffenen Rechnung trägt ([X.], Urteil vom 9. Dezember 2015 - 6 [X.] 37.14 - [X.] 153, 301 Rn. 20). [X.] die [X.]ehörde von dieser nach der gesetzgeberischen Konzeption nicht vorgesehenen Widerrufsmöglichkeit Gebrauch machen, muss sie insbesondere in Erwägung ziehen, ob dem [X.]etroffenen die [X.]erufung auf den Vertrauensschutz versagt bleiben soll. Dies hat der [X.]eklagte im angefochtenen [X.]escheid nicht getan; er stellt vielmehr unter Verweis auf den Widerrufsvorbehalt ausdrücklich darauf ab, dass Vertrauensschutz keine Rolle spiele.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.