Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29.05.2013, Az. 6 C 10/11

Die Klägerin, die [X.], erbringt lizenzpflichtige Postdienstleistungen. Sie unterhielt in der hier maßgeblichen [X.] bis 2004 [X.] in eigenen Filialen (Unternehmensbereich - [X.] - Filiale), als sogenannte briefbetriebene Anlagen (Unternehmensbereich - [X.] - Brief) und in [X.] (Agenturen). Zu diesen Anlagen musste sie gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] anderen Anbietern von Postdienstleistungen gegen Entrichtung eines Entgelts Zugang gewähren. Dieses Entgelt war gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 [X.] i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] genehmigungsbedürftig, weil die Klägerin das entsprechende Leistungsangebot in ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen hatte. Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation und Eisenbahnen zur Genehmigung eines höheren Entgelts als die Behörde unter ihrer früheren Bezeichnung [X.] für Telekommunikation und Post für den genannten Zeitraum bewilligt hat.

Unter dem 3. Dezember 2001 beantragte die Klägerin bei der [X.], ihr als Entgelt für die Gewährung des Zugangs zu [X.] den Fixbetrag von 3,17 DM (1,62 €) pro Einlieferungsvorgang sowie als zusätzlichen variablen Entgeltbestandteil 0,15 DM (0,08 €) pro eingelieferter Sendung zu genehmigen.

In den der [X.] mit dem Entgeltantrag vorgelegten Kostennachweisen berechnete die Klägerin für den Postfachzugang in dem [X.] Filiale und in dem [X.] Brief [X.]. Sie berücksichtigte dabei ausgehend von den Werten der Kosten- und Ergebnisrechnung des Jahres 2000 und unter der Annahme prozentualer Steigerungen für die Jahre 2001 und 2002 diejenigen Besoldungs- und Tarifgruppen bis zur Stufe [X.] bzw. [X.], deren Vertreter tatsächlich Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Postfachzugang ausführten, entsprechend ihrem Anteil an dem gesamten Personalbestand der beiden Unternehmensbereiche. Durch eine Multiplikation der [X.] mit zuvor ermittelten unterschiedlichen [X.]n für fixe und variable Elemente der Annahme sowie für variable Elemente der Einsortierung wies die Klägerin - jeweils getrennt für den [X.] Filiale und den [X.] Brief - Personalkosten für die Annahme und für die Einsortierung von [X.] aus, erstere in Gestalt eines Fixbetrags je Annahmevorgang und eines variablen Betrags je 1 000 Sendungen, letztere nur in Form eines derartigen variablen Betrags. Auf diese Personalkosten erhob die Klägerin prozentuale Zuschläge für anteilige Gemeinkosten in Form von Sach- und Kapitalkosten, Kosten der Abteilungsleitung sowie Kosten für Leitung und Service. Die Kosten des Postfachzugangs in den Agenturen bestimmte die Klägerin nach den mit diesen vereinbarten Vergütungen, die aus einem festen Entgelt für jeden Einlieferungsvorgang und einem variablen Entgelt für die Einsortierung von [X.] bestanden. Um zu einem einheitlichen Preis zu kommen, nahm die Klägerin eine Gewichtung der Kosten vor, deren Maßstab die Anzahl der Postfächer bildete, die sie jeweils dem [X.] Filiale, dem [X.] Brief und den Agenturen zugeordnet hatte. Dabei zog sie die fixen Kosten für die Annahme von [X.] in dem [X.] Filiale und dem [X.] Brief sowie die mit den Agenturen vereinbarten Annahmekosten zu einem fixen Betrag pro Einlieferungsvorgang zusammen. Die variablen Kosten für die Annahme von [X.] in dem [X.] Filiale und dem [X.] Brief addierte sie mit den variablen Kosten für die Einsortierung von [X.] in diesen beiden Unternehmensbereichen und in den Agenturen zu einem variablen Betrag pro eingelieferter Sendung. Schließlich ergänzte die Klägerin die so gewonnenen Summen um einen von ihr als angemessen erachteten Gewinnzuschlag.

Mit Beschluss vom 6. Februar 2002 genehmigte die Beschlusskammer der [X.] lediglich ein Entgelt in Höhe von 1,14 DM (0,58 €) pro Einlieferungsvorgang und 0,08 DM (0,04 €) pro eingelieferter Sendung und lehnte den Entgeltantrag im Übrigen ab. Die [X.] akzeptierte zwar das zweigliedrige Entgeltmodell der Klägerin - das heißt die Aufteilung des Entgelts in einen fixen und einen variablen Teil - sowie deren [X.] für die Annahme und die Einsortierung von [X.] in dem [X.] Filiale und in dem [X.] Brief. Sie sah jedoch die von der Klägerin eingereichten Kalkulationsunterlagen in Teilen als unstimmig und lückenhaft an und griff deshalb auch auf Unterlagen aus einem Verfahren nach § 31 Abs. 2 [X.] zurück, das sie im [X.] gegen die Klägerin geführt hatte. Die Behörde gelangte hiernach zu dem Schluss, dass sich das beantragte Entgelt, soweit es die genehmigte Höhe übersteige, entgegen dem Gebot des § 20 Abs. 1 [X.] nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientiere. Sie rügte, die von der Klägerin für den [X.] Filiale und den [X.] Brief geltend gemachten [X.] wichen in nicht nachvollziehbarer Weise von den Ansätzen in dem Verfahren aus dem [X.] ab, beruhten auf einer nicht gerechtfertigten Einbeziehung der Personalkosten für im Hinblick auf die Aufgabenwahrnehmung überqualifizierte, nach der Besoldungsgruppe [X.] bzw. entsprechend tariflich vergütete Kräfte und nähmen für das [X.] eine Personalkostensteigerung in unrealistischer Höhe an. Weiter sei gegen Zuschläge für Gemeinkosten zwar dem Grunde nach nichts einzuwenden, jedoch widersprächen die von der Klägerin geforderten Beträge der Höhe nach dem [X.]. Anstelle der von der Klägerin ausgewiesenen prozentualen Zuschläge veranschlagte die [X.] in Anlehnung an das Verfahren aus dem [X.] einen festen Zuschlagsbetrag pro Sendung. Sie führte weiter aus, die von der Klägerin beanspruchten Kosten des Postfachzugangs in den Agenturen überstiegen diejenigen, die in dem [X.] Filiale entstünden, und genügten schon aus diesem Grund nicht dem Effizienzmaßstab. Bei der Gewichtung der geltend gemachten Kosten habe die Klägerin den [X.] Filiale, der im Vergleich mit dem [X.] Brief mit höher besoldeten Kräften besetzt sei, überbetont. Schließlich könne ein Gewinnzuschlag nicht zugebilligt werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, mit der die Klägerin ihr Begehren auf Erteilung einer Genehmigung der Entgelte in der von ihr beantragten Höhe weiterverfolgt hat. Der Berufung der Klägerin gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil hat das Oberverwaltungsgericht insoweit stattgegeben, als es den Beschluss der [X.] vom 6. Februar 2002, soweit in diesem die von der Klägerin geltend gemachten [X.] in Form der Sach- und Kapitalkosten nicht anerkannt worden waren, aufgehoben und die Beklagte insoweit zur Neubescheidung verpflichtet hat. Die [X.] habe diese Zuschläge nicht ohne Weiteres durch die in dem Verfahren aus dem [X.] auf Grund einer anderen Berechnungsmethodik gewonnenen Werte ersetzen dürfen. Im Übrigen ist die Berufung erfolglos geblieben. Insoweit hat das Berufungsgericht über die Begründung des angefochtenen Beschlusses hinaus auch auf eine unzureichende Darlegung der umstrittenen Kostenpositionen durch die Klägerin verwiesen.

Gegen das Berufungsurteil haben beide Beteiligten die von dem Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Die Klägerin hält das Berufungsurteil zum einen deshalb für fehlerhaft, weil das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der von ihm beanstandeten Behandlung der beantragten [X.] für Sach- und Kapitalkosten lediglich ein Bescheidungsurteil erlassen, nicht aber die Beklagte zur [X.] verpflichtet habe. Der [X.] stehe ein Beurteilungsspielraum, auf den eine derartige prozessuale Handhabung gestützt werden könne, bei der postrechtlichen [X.] nicht zu. Auch habe das Oberverwaltungsgericht den nach Maßgabe seiner Entscheidung zu genehmigenden Entgeltbetrag durchaus berechnen können. Zum anderen habe das Oberverwaltungsgericht, soweit es den zur Prüfung gestellten Kostenansätzen nicht gefolgt sei, die maßgeblichen formellen und materiellen Maßstäbe für die Genehmigung postrechtlicher Entgelte verkannt oder jedenfalls falsch angewandt.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Die Beklagte wendet gegen den der Berufung der Klägerin stattgebenden Teil des vorinstanzlichen Urteils ein, zwar sei das Oberverwaltungsgericht zu Recht von einem Beurteilungsspielraum der [X.] bei der Prüfung genehmigungsbedürftiger Entgelte im [X.] ausgegangen, es habe jedoch auch ein Bescheidungsurteil nicht erlassen dürfen, weil der Entgeltantrag hinsichtlich der beantragten Sach- und Kapitalkosten mangels Vorlage einer Gesamtschau der bei der Klägerin anfallenden Kosten nicht genehmigungsfähig gewesen sei. Im Übrigen habe das Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin zu Recht zurückgewiesen, da die in dem angefochtenen Beschluss vorgenommenen Streichungen und Kürzungen geltend gemachter Kostenpositionen - vor allem auch wegen nicht hinreichender Nachweise - nicht zu beanstanden seien.

Die Beteiligten treten jeweils der Revision der Gegenseite entgegen und beantragen deren Zurückweisung.

Die zulässige Revision der Klägerin ist mit dem Hauptantrag teilweise begründet und kann mit dem Hilfsantrag keinen weitergehenden Erfolg haben. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 [X.]), soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die [X.] habe den von der Klägerin für den [X.] und den [X.] geltend gemachten Personalkosten - mit Ausnahme der Personalkostensteigerung für das [X.] - und dem Kostenansatz der Klägerin für die Agenturen die Anerkennung (teilweise) versagen dürfen. Gleiches gilt, soweit das Berufungsgericht hinsichtlich der [X.] für Sach- und Kapitalkosten in dem [X.] und dem [X.], die es der Klägerin antragsgemäß in Übereinstimmung mit Bundesrecht zuerkannt hat, anstelle eines Verpflichtungsurteils nur ein Bescheidungsurteil erlassen hat. Der [X.] kann insoweit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 [X.] in der Sache selbst entscheiden und die Beklagte zur Erteilung einer entsprechenden [X.] verpflichten. Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht den angegriffenen Beschluss der [X.] vom 6. Februar 2002 ohne Verstoß gegen Bundesrecht als rechtmäßig beurteilt, soweit dieser die auf den [X.] und den [X.] bezogenen Ansätze der Klägerin betreffend die Personalkostensteigerung für das [X.] und die [X.] für Abteilungsleitung und für Leitung und Service, die von der Klägerin vorgenommene [X.] sowie deren Forderung nach einem Gewinnzuschlag abgelehnt hat. Insoweit ist die Revision der Klägerin unbegründet und gemäß § 144 Abs. 2 [X.] zurückzuweisen.

Weil das Oberverwaltungsgericht der Klägerin die [X.] für Sach- und Kapitalkosten in dem [X.] und dem [X.] im Einklang mit Bundesrecht zugebilligt hat, ist die zulässige Revision der Beklagten zur Gänze unbegründet und unterliegt deshalb der Zurückweisung nach § 144 Abs. 2 [X.].

Das Oberverwaltungsgericht hätte darauf erkennen müssen, dass die Klägerin, deren Klage trotz Ablaufs des [X.] der streitgegenständlichen [X.] nicht erledigt ist (1.), nach § 21 Abs. 3 [X.] Anspruch auf Genehmigung eines Entgelts hat, in das über die Maßgaben des angegriffenen regulierungsbehördlichen Beschlusses hinaus nicht nur die von dem Berufungsgericht zuerkannten [X.] für Sach- und Kapitalkosten in dem [X.] und dem [X.], sondern in dem genannten Umfang weitere Kosten nach Maßgabe ihrer Berechnung durch die Klägerin Eingang finden müssen (2.). Für den der Berufung der Klägerin stattgebenden Teil seiner Entscheidung hätte sich das Oberverwaltungsgericht nicht auf ein Bescheidungsurteil beschränken dürfen, sondern ein Verpflichtungsurteil erlassen müssen (3.).

1. Das Rechtsschutzbedürfnis für die von der Klägerin erhobene Klage ist nicht entfallen, obwohl die Geltungsdauer der [X.] vom 6. Februar 2002, deren betragsmäßige Aufstockung die Klägerin erstrebt, mit dem 30. Juni 2004 abgelaufen ist. Denn die Klägerin kann auf Grund einer in Vollzug eines stattgebenden Urteils zu erteilenden Genehmigung eines höheren Entgelts nachträglich einen finanziellen Ausgleich zu ihren Gunsten mit den Wettbewerbern, denen sie Zugang zu ihren [X.] gewährt hat, herbeiführen.

Nach § 23 Abs. 1 und 2 [X.] hat eine postrechtliche [X.], die einem Lizenznehmer erteilt wird, zur Folge, dass dieser nur die genehmigten Entgelte verlangen darf. Ferner sind Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, nur mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt; derartige Verträge sind unwirksam, wenn es trotz bestehender Genehmigungsbedürftigkeit an einem genehmigten Entgelt fehlt.

Eine [X.], die kraft Gesetzes derartige Wirkungen entfaltet, hat einen privatrechtsgestaltenden [X.]harakter. Dies hat der [X.] in ständiger Rechtsprechung (Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 [X.] 8.01 - BVerwGE 117, 93 <113> = [X.] 442.066 § 30 [X.] Nr. 1 S. 16, vom 25. Februar 2009 - BVerwG 6 [X.] 25.08 - [X.] 442.066 § 37 [X.] Nr. 2 Rn. 15, 19, vom 25. März 2009 - BVerwG 6 [X.] 3.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.] Nr. 2 Rn. 14, 21, 29, vom 25. November 2009 - BVerwG 6 [X.] 34.08 - [X.] 442.066 § 31 [X.] Nr. 1 Rn. 13, 30, vom 14. Dezember 2011 - BVerwG 6 [X.] 36.10 - [X.] 442.066 § 30 [X.] Nr. 5 Rn. 12 und vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 [X.] 3.11 - BVerwGE 143, 87 = [X.] 442.066 § 37 [X.] Nr. 4 Rn. 16) für die telekommunikationsrechtliche [X.] unter Bezugnahme auf die mit § 23 [X.] im [X.] wortgleiche Vorschrift des § 29 des am 26. Juni 2004 außer [X.] getretenen [X.] vom 25. Juli 1996 ([X.] 1120 - [X.] 1996) und die an deren Stelle getretene Bestimmung des § 37 des [X.] vom 22. Juni 2004 ([X.] 1190, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2012, [X.] 958 - [X.] 2004) entschieden. Eng verknüpft mit dieser Einschätzung hat der [X.] bereits vor der Aufnahme einer entsprechenden ausdrücklichen Regelung in § 35 Abs. 5 [X.] 2004 angenommen, dass eine telekommunikationsrechtliche [X.] Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses entfaltet (Urteile vom 21. Januar 2004 - BVerwG 6 [X.] 1.03 - BVerwGE 120, 54 <58 ff.> = [X.] 442.066 § 33 [X.] Nr. 3 [X.] ff., vom 25. März 2009 a.a.[X.] Rn. 25 und vom 9. Mai 2012 a.a.[X.] Rn. 59; für [X.] nach § 25 Abs. 5 [X.] 2004: Urteil vom 23. Juni 2010 - BVerwG 6 [X.] 36.08 - [X.] 442.066 § 38 [X.] Nr. 2 Rn. 16). Es spricht nichts dagegen, diese Maßstäbe auf die postrechtliche [X.] zu übertragen.

2. Die [X.] hat über die Genehmigung, der das Entgelt, das der Klägerin nach § 29 Abs. 1 Satz 1 [X.] für die Gewährung des [X.]s zusteht, gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 [X.] bedarf, auf der Grundlage des § 21 Abs. 3 [X.] zu entscheiden. Der Regelungsgehalt dieser Vorschrift bestimmt sich unter Berücksichtigung ihrer Einbettung in die Systematik der Normen, die die postrechtliche [X.] prägen (a). Auf dieser Grundlage ergibt sich die Berücksichtigungsfähigkeit der von der Klägerin geltend gemachten Kostenpositionen in dem eingangs beschriebenen Umfang (b). Entsprechend ist das der Klägerin zustehende Entgelt zu berechnen (c).

a) Die Bestimmung des § 21 Abs. 3 [X.] besagt in ihrem hier allein relevanten Satz 1 unter Berücksichtigung der in ihr enthaltenen unmittelbaren und mittelbaren Verweise auf § 21 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 [X.] sowie auf § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.], dass die [X.] in dem hier in Rede stehenden Einzelgenehmigungsverfahren zu versagen ist, wenn das Entgelt dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und dem Verbot nur auf Grund einer marktbeherrschenden Stellung durchsetzbarer Aufschläge nicht entspricht oder gegen andere Rechtsvorschriften verstößt. Die aus dem [X.] der Norm ableitbaren Maßgaben (aa) bilden die Grundlage für die in ihr ausdrücklich genannten Voraussetzungen ([X.]).

aa) Aus § 21 Abs. 3 Satz 1 [X.] ergibt sich nicht nur eine behördliche Befugnis zur Ablehnung einer beantragten [X.], sondern - obwohl die Vorschrift dies insoweit übereinstimmend mit § 27 Abs. 3 [X.] 1996 und anders als § 35 Abs. 3 Satz 1 [X.] 2004 nicht ausdrücklich bestimmt - auch ein Anspruch auf deren Erteilung, wenn die [X.] erfüllt bzw. Versagungsgründe nicht gegeben sind. Denn ohne einen solchen Anspruch fehlte es der in § 23 [X.] geregelten privatrechtsgestaltenden Wirkung der [X.] an einer tragfähigen Grundlage und Rechtfertigung (vgl. in diesem Sinne den Genehmigungsanspruch für das frühere Telekommunikationsrecht [X.]: Urteil vom 21. Januar 2004 a.a.[X.] S. 58 ff. bzw. [X.] ff.; für das Postrecht: [X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], Beck'scher [X.]-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 22 Rn. 2).

Für diesen Genehmigungsanspruch bestehen von § 21 Abs. 3 Satz 1 [X.] vorausgesetzte formelle Voraussetzungen. Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist die [X.] als Verwaltungsakt an einen in schriftlicher Form zu stellenden Antrag des regulierten Unternehmens gebunden. Zusammen mit diesem Antrag sind im Einzelgenehmigungsverfahren gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 der auf der Ermächtigungsgrundlage des § 21 Abs. 4 [X.] erlassenen Post- Entgeltregulierungsverordnung ([X.]) vom 22. November 1999 ([X.] 2386) alle Unterlagen und Nachweise vorzulegen, die die [X.] instand setzen, eine vollständige materielle Prüfung des beantragten Entgelts durchzuführen. Die beigebrachten Unterlagen und Nachweise müssen nach [X.], Anzahl und Inhalt - das heißt in quantitativer und qualitativer Hinsicht - sowohl die geltend gemachten Kosten belegen als auch die rechnerische Ermittlung der beantragten [X.] in nachvollziehbarer Form darstellen (so für die inhaltsgleiche Regelung in § 28 [X.] 1996 und § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der am 22. Juni 2004 außer [X.] getretenen Telekommunikations- Entgeltregulierungsverordnung <[X.]> vom 1. Oktober 1996 : [X.]/Stürmer, in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2000, § 27 Rn. 28 f.; zu § 33 Abs. 1 und 4 [X.] 2004 , aber ausdrücklich auch für den vorherigen Rechtszustand: [X.]/Lünenbürger, in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 33 Rn. 8, 41 f.).

Die allgemeine Amtsermittlungspflicht aus § 24 VwVfG wird hiernach durch eine dem antragstellenden Unternehmen auferlegte [X.] im Sinne des § 26 Abs. 2 VwVfG begrenzt (vgl. [X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 22 Rn. 12 f. und zu §§ 28 [X.] 1996, 2 [X.]: [X.]/Stürmer, in: [X.] u.a., a.a.[X.] § 28 Rn. 15d, 15e). Dies geschieht, um der [X.] die von § 22 Abs. 2 [X.] im Interesse des Unternehmens (BTDrucks 13/7774 S. 25; [X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 22 Rn. 26) geforderte Entscheidung innerhalb einer Frist von grundsätzlich nur sechs Wochen zu ermöglichen und innerhalb dieser Frist die Beteiligungsrechte Dritter - vor allem der nach § 44 Satz 2 [X.] i.V.m. § 74 Abs. 2 Nr. 3 [X.] 1996 auf Antrag beizuladenden Wettbewerber - zu wahren (vgl. zu §§ 28 [X.] 1996, 2 [X.]: [X.]/Stürmer, in: [X.] u.a., a.a.[X.] § 28 Rn. 15e).

Unterlagen und Nachweise, die das regulierte Unternehmen erst nach Abgabe des Antrags einreicht, muss die [X.] deshalb nur berücksichtigen, wenn dadurch die Einhaltung der Frist des § 22 Abs. 2 [X.] und die Wahrung der Rechte Dritter nicht gefährdet werden. Eine solche Gefährdung wird regelmäßig nur ausgeschlossen werden können, wenn das Unternehmen unverzüglich nachbessert (zu §§ 28 [X.] 1996, 2 [X.]: [X.]/Stürmer, in: [X.] u.a., a.a.[X.] § 28 Rn. 4, 15e). Wenn die [X.] ihrerseits im Verlauf der Kostenprüfung Lücken oder Unstimmigkeiten der eingereichten Unterlagen und Nachweise erkennt, hat sie zu prüfen, ob sie innerhalb der für die Genehmigung verbleibenden Frist von dem Unternehmen noch eine nähere Aufklärung erreichen kann. Allerdings muss jedwede Aufklärungsmaßnahme mit dem im Interesse des regulierten Unternehmens äußerst eng gezogenen zeitlichen Rahmen des [X.] und mit den in diesem Rahmen zu wahrenden Beteiligungsrechten Dritter vereinbar sein. Dies wird etwa dann angenommen werden können, wenn das Unternehmen das Gerüst für die Kostenprüfung im Wesentlichen bereitgestellt hat und lediglich noch konkretisierende Angaben fehlen, deren Prüfung keinen großen Zeitaufwand erfordert.

Ist nach diesen Maßgaben innerhalb der zur Verfügung stehenden Frist keine Vervollständigung der erforderlichen Unterlagen und Nachweise erreichbar und kann sich die [X.] die nötigen Informationen auch nicht ohne Weiteres - etwa durch einen Rückgriff auf aussagekräftige und geeignete Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren - selbst verschaffen, ist sie zur (teilweisen) Ablehnung des [X.] entsprechend den bestehenden Nachweislücken befugt und verpflichtet. Dies verdeutlicht die Vorschrift des § 2 Abs. 3 [X.]. Wenn diese der [X.] ein Versagungsermessen bei nicht vollständiger Vorlage der erforderlichen Unterlagen und Nachweise einräumt, bringt sie damit lediglich den Vorrang einer behördlichen Selbstbeschaffung von Informationen vor einer Versagung der Genehmigung zum Ausdruck, lässt jedoch unberührt, dass über einen Entgeltantrag, soweit es diesem an der erforderlichen Datengrundlage fehlt, nicht positiv entschieden werden darf (so für die bedeutungsgleichen Bestimmungen in § 2 Abs. 3 [X.] und § 35 Abs. 3 Satz 3 [X.] 2004: Urteil vom 25. November 2009 - BVerwG 6 [X.] 34.08 - [X.] 442.066 § 31 [X.] Nr. 1 Rn. 29, Beschlüsse vom 16. Juni 2010 - BVerwG 6 [X.] - juris Rn. 6 und vom 30. Juni 2010 - BVerwG 6 B 7.10 - juris Rn. 10).

Genehmigungsfähig sind hiernach von vornherein nur diejenigen Entgelte, die das regulierte Unternehmen insbesondere im Hinblick auf die entstehenden Kosten vollständig durch die erforderlichen Nachweise und Unterlagen unterlegt hat. Das Unternehmen trägt die formelle Darlegungslast und insoweit grundsätzlich auch die materielle Beweislast für die Kostengerechtigkeit des zur Genehmigung gestellten Entgelts (für § 27 [X.] 1996, §§ 2 und 3 [X.]: Beschluss vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 6 [X.] - juris Rn. 9 f.; vgl. auch Beschluss vom 5. Januar 2006 - BVerwG 6 [X.] f.).

Da das regulierte Unternehmen seinen Obliegenheiten innerhalb der der [X.] zur Verfügung stehenden Entscheidungsfrist des § 22 Abs. 2 [X.] genügen muss, ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit des beantragten Entgelts in einem gerichtlichen Verfahren über eine gegen eine [X.] angestrengte (Verpflichtungs-) Klage der Abschluss des Verwaltungsverfahrens (zur Maßgeblichkeit der Sachlage bei Erlass einer angefochtenen telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfügung als Dauerverwaltungsakt: Urteil vom 14. Dezember 2011 - BVerwG 6 [X.] 36.10 - [X.] 442.066 § 30 [X.] Nr. 5 Rn. 26 f.; vgl. allgemein zur Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Klageverfahren durch das materielle Recht die Nachweise bei [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2010, § 113 Rn. 90 ff.). Das Unternehmen kann deshalb im regulierungsbehördlichen Genehmigungsverfahren unvollständig gebliebene Nachweise und Unterlagen nicht im gerichtlichen Verfahren vervollständigen.

Auch von der [X.] kann das Unternehmen vor Ablauf der Geltungsdauer einer erteilten [X.] nicht allein durch Stellung eines auf bisher nicht beigebrachte Nachweise und Unterlagen gestützten neuen [X.] die Genehmigung eines höheren Entgelts verlangen. Es muss vielmehr zuvor eine Aufhebung der bestehenden Genehmigung nach §§ 48, 49 VwVfG erreichen. Lediglich im Fall einer vollständigen Ablehnung eines [X.] auf der Grundlage des § 2 Abs. 3 [X.] ist wegen der nicht bestehenden Gefahr inhaltlich widersprüchlicher Entscheidungen ein Neuantrag ohne Bindung an die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG möglich (vgl. dazu für das in gleicher Weise strukturierte telekommunikationsrechtliche [X.]sverfahren: Urteil vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 [X.] 3.11 - BVerwGE 143, 87 = [X.] 442.066 § 37 [X.] Nr. 4 Rn. 15 ff.).

[X.]) Von den in § 21 Abs. 3 Satz 1 [X.] genannten bzw. in Bezug genommenen materiellen [X.]svoraussetzungen der Einhaltung des Maßstabs der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des § 20 Abs. 1 [X.] und des Aufschlagsverbots nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] kommt dem erstgenannten Maßstab eine selbständige und die im Ergebnis entscheidende Bedeutung zu. Nach der Entwicklung der Rechtsprechung des [X.]s im Telekommunikationsrecht, die sich nicht nur auf die neuere Vorschrift des § 31 Abs. 1 Satz 2 [X.] 2004 (dazu Urteile vom 2. April 2008 - BVerwG 6 [X.] 15.07 - BVerwGE 131, 41 = [X.] 442.066 § 10 [X.] Nr. 1 Rn. 76 und vom 20. Oktober 2010 - BVerwG 6 [X.] 18.09 - [X.] 442.066 § 28 [X.] Nr. 3 Rn. 20), sondern auch auf die mit § 20 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] weithin wortgleichen Bestimmungen in § 24 Abs. 1 und Abs. 2 [X.] 1996 (dazu Urteil vom 23. November 2011 - BVerwG 6 [X.] 11.10 - [X.] 442.066 § 24 [X.] Nr. 5 Rn. 33; Beschluss vom 16. Juni 2010 a.a.[X.] Rn. 5) bezieht, bestimmt der Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zugleich den Inhalt des Aufschlagsverbots bzw. rechtfertigt jedenfalls im Fall seiner Überschreitung für sich allein die (teilweise) Versagung der [X.].

Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ergeben sich gemäß § 3 Abs. 2 [X.] aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen [X.] und vorbehaltlich ihrer Notwendigkeit für die Leistungsbereitstellung. [X.] dieser Grenzen sind Entgelte, auch soweit sie auf nachgewiesenen Kosten beruhen, in materieller Hinsicht grundsätzlich nicht genehmigungsfähig.

Etwas anderes gilt nur im Hinblick auf den in § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. [X.] ausdrücklich aufgenommenen Vorbehalt einer nachgewiesenen rechtlichen Verpflichtung oder eines nachgewiesenen sonstigen sachlich gerechtfertigten Grundes, dessen Eingreifen nach § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 [X.] zur Folge hat, dass auch für die effiziente Leistungsbereitstellung nicht notwendige und andere neutrale Aufwendungen in die [X.] Eingang finden. Diesem allgemeinen Vorbehalt ordnen § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] und § 3 Abs. 4 Satz 3 [X.] konkretisierend insbesondere die in angemessener Weise zu berücksichtigenden Kosten für die wesentlichen, im lizenzierten Bereich üblichen Arbeitsbedingungen, für die flächendeckende Versorgung mit Postdienstleistungen und für die Versorgungslasten der Beschäftigten der ehemaligen [X.] zu. Bereits nach dem Wortlaut dieser Zuordnung haben die in ihr genannten Kosten nur einen beispielhaften [X.]harakter. Nach dem Willen des Gesetzgebers (Begründung für den Vorschlag des Bundesrates zur Änderung des Gesetzentwurfs, auf den die zum Gesetz gewordene Fassung im Wesentlichen zurückgeht, BTDrucks 13/7774 [X.]) sollen hierdurch unter Aufhebung der in dem allgemeinen Vorbehalt enthaltenen Beweislastverteilung alle Sonderverpflichtungen erfasst werden, denen die [X.] - die Klägerin - unterworfen ist, soweit sie diese nicht durch zusätzliches ineffektives Wirtschaften erhöht hat (für diese Einschränkung: [X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 20 Rn. 135). Das größte Gewicht kommt dabei den [X.] zu, die sich daraus ergeben, dass unter anderem der Klägerin verfassungsrechtlich durch [X.]. 143b [X.] und gesetzlich durch § 2 Abs. 1 und 3 des Postumwandlungsgesetzes sowie §§ 2, 14 ff., 21 ff. des Postpersonalrechtsgesetzes (in der Ursprungsfassung [X.]. 3 und 4 des [X.] und der Telekommunikation vom 14. September 1994, [X.]) die Übernahme des Vermögens und des Personals der vormaligen [X.] auferlegt worden ist ([X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 20 Rn. 39 f., 127 ff., 135 f., [X.]. § 21 <§ 2 Rn. 16, 18>).

Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob und inwieweit bei der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als dem zentralen Maßstab der regulierungsbehördlichen Entgeltkontrolle im Post- und Telekommunikationssektor ein Beurteilungsspielraum besteht, ist in der Rechtsprechung des [X.]s bisher nicht abschließend geklärt. Der [X.] hat lediglich entschieden (Urteil vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 [X.] 19.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.] Nr. 3 Rn. 21, Beschluss vom 30. Juni 2010 a.a.[X.] Rn. 4), dass bei der Überprüfung von Kostenpositionen auf Richtigkeit und Erforderlichkeit, wie sie die [X.] regelmäßig kennzeichnen, die Anerkennung eines gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren behördlichen Entscheidungsspielraums jedenfalls nicht durchgängig geboten, sondern allenfalls in Bezug auf abgrenzbare Teilaspekte angezeigt ist. In Betracht kommen nur in besonderer Weise durch eine Abwägung gegenläufiger [X.] sowie ökonomische Wertungen und Prognosen geprägte Elemente der Kostenkontrolle, die - wie die weiteren Darlegungen ergeben werden - hier nicht in Rede stehen.

Die Anerkennung eines weitergehenden behördlichen Letztentscheidungsrechts ist auch in dem Urteil des [X.]s vom 23. November 2011 (a.a.[X.] Rn. 36 ff.) nicht angelegt. Zwar hat der [X.] dort zu § 24 Abs. 1 Satz 1 [X.] 1996 im Zusammenhang mit der Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen der Genehmigung von Entgelten für den Zugang zur [X.]leitung ausgeführt, der [X.] stehe bezogen auf das Erfordernis, Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren, ein - auf der Nahtstelle zum [X.] stehender - Beurteilungsspielraum zu. Hierdurch hat der [X.] jedoch lediglich die Vorgaben, die der [X.] in seinem Urteil vom 24. April 2008 - [X.]. [X.]-55/06 - (Slg. 2008, [X.]) für die in Rede stehende Berechnung im Anwendungsbereich von [X.]. 3 Abs. 3 der Verordnung ([X.]) Nr. 2887/2000 des [X.] und des Rates vom 18. Dezember 2000 über den entbündelten Zugang zum [X.] ([X.]) - das heißt in Bezug auf den Zugang durch Kupferleitungen - entwickelt hatte, auf die unionsrechtlich nicht geregelte Bemessung der Entgelte für den Zugang durch Glasfaserleitungen auf Grund der allgemeinen telekommunikationsrechtlichen Kostenvorschrift übertragen. Eine über diese begrenzte Problematik hinausgehende Bedeutung kommt der Entscheidung nicht zu.

b) Nach diesen Maßstäben kann die Klägerin die Genehmigung eines Entgelts für die Gewährung des [X.]s beanspruchen, das die von ihr geltend gemachten Personalkosten des [X.] und des [X.] mit Ausnahme der für das [X.] vorgesehenen Steigerung (aa) und von den angesetzten Zuschlägen für Gemeinkosten in den beiden Unternehmensbereichen diejenigen für Sach- und Kapitalkosten ([X.]), nicht jedoch diejenigen für Abteilungsleitung ([X.]) und für Leitung und Service ([X.]) umfasst. Weiter anzuerkennen sind die von der Klägerin für die Agenturen aufgewandten Kosten (ee), wogegen die Klägerin die Anerkennung der von ihr vorgenommenen [X.] (ff) sowie eines [X.] (gg) nicht verlangen kann.

aa) Die Personalkosten des [X.] und des [X.] hat die Klägerin mit [X.] von ... [X.] bzw. ... [X.] ausgewiesen und mittels zwischen den Beteiligten nicht umstrittener [X.] dem [X.] als Einzelkosten im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 [X.] in Gestalt fixer und variabler Annahmekosten sowie variabler [X.] zugeordnet. Demgegenüber hat die [X.] unbeanstandet von dem Oberverwaltungsgericht lediglich Personalkostenstundensätze von ... [X.] bzw. ... [X.] anerkannt. Die Diskrepanz beruht darauf, dass die [X.] die von der Klägerin ermittelten Ausgangswerte für die Bestimmung der Personalkostenstundensätze und die von der Klägerin für das [X.] zu Grunde gelegte Personalkostensteigerung gekürzt hat. Die Kürzung der Ausgangswerte ist rechtswidrig ([X.]), wogegen die Verminderung der für das [X.] prognostizierten Personalkostensteigerung nicht zu beanstanden ist ([X.]b).

[X.]) Die von der Klägerin mit ... [X.] pro Stunde in dem [X.] und von ... [X.] pro Stunde in dem [X.] errechneten Ausgangswerte hat die [X.] unter Berufung auf eine nicht nachvollziehbare Abweichung von den Ansätzen des Verfahrens aus dem [X.] und die Einbeziehung der nach der Besoldungsgruppe [X.] bzw. tariflich in entsprechender Weise vergüteten Kräfte auf Stundensätze von ... [X.] bzw. ... [X.] herabgesetzt. Dies hält rechtlicher Prüfung nicht stand.

Die Klägerin hat die von ihr angesetzten Personalkosten in formeller Hinsicht mit nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 2 [X.] hinreichenden Kostennachweisen belegt. Sie hat in dem Entgeltantrag und nochmals mit Schreiben vom 3. Januar 2002 auf die unter dem 12. Dezember 2001 gehaltene schriftliche Nachfrage der [X.] hin dargetan, dass sie für die Bestimmung der Ausgangswerte darauf abgestellt hat, welche Besoldungs- und Tarifgruppen in dem Personalbestand, der in den von ihr betriebenen [X.] für den [X.] tätig wird, überhaupt - das heißt unabhängig von der Zusammensetzung des Personals in einzelnen Anlagen - vertreten sind. Diese Besoldungs- und Tarifgruppen - solche bis zur Besoldungsgruppe [X.] bzw. der entsprechenden Tarifgruppe - hat sie in Entsprechung zu deren Anteil an dem gesamten Personalbestand in dem [X.] bzw. dem [X.] mit den in der Kosten- und Ergebnisrechnung des Jahres 2000 ausgewiesenen Personalkosten bei der Berechnung des Stundensatzes berücksichtigt.

Die derart belegten Kosten entsprechen auch materiell dem - erweiterten - Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 a.E. und 2 [X.] sowie § 3 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 und 3 [X.].

Die Klägerin hat die Personalkosten, die ihr für die Gewährung des [X.]s entstehen, im Sinne eines Vollkostenansatzes nach der tatsächlichen Personalkostenstruktur in dem [X.] und dem [X.] bestimmt. Dass dieser Vollkostenansatz als solcher einen anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsatz zur Kostenermittlung und Kostenberechnung im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 [X.] darstellt und damit zur Ausfüllung des Maßstabs der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung geeignet ist, stellt auch die Beklagte der Sache nach nicht in Abrede. Denn die [X.] hat in dem angefochtenen Beschluss nicht nur die von der Klägerin im Rahmen des hiesigen Verfahrens erstmals zur Genehmigung gestellte zweigliedrige Entgeltstruktur - das heißt die Kombination aus einem fixen, sendungsmengenunabhängigen und einem variablen, sendungsmengenabhängigen Entgeltanteil - akzeptiert, die von ihrer Anlage her einen Vollkostenansatz voraussetzt. Die Behörde hat vielmehr zusätzlich hervorgehoben, das zweigliedrige Entgelt sei [X.] als ein auf Grund der Annahme einer bestimmten Sendungsmenge berechnetes Pauschalentgelt. Sie hat sich damit zugleich gegen die als Alternative zu einem Vollkostenansatz in Betracht kommende Orientierung an den nach einem [X.] bestimmten Stückkosten gewandt. Denn eben diese Kalkulationsmethode lag dem von der Behörde mit dem Begriff des [X.] in Bezug genommenen eingliedrigen, pro eingelieferter Sendung bemessenen (Stück-) Entgelt zu Grunde, das die Klägerin in der Vergangenheit für den - unter anderem in dem Verfahren aus dem [X.] - nach § 31 Abs. 2 [X.] angeordneten [X.] erhoben hatte.

Um diesen von ihr im Grundsatz anerkannten Gleichlauf zwischen zweigliedrigem Entgelt und Vollkostenansatz bei der konkreten Berechnung der Ausgangswerte für die Bestimmung der Personalkostenstundensätze einzuhalten, hätte die [X.] nicht systemwidrig auf den für das frühere eingliedrige Entgelt der Klägerin verwandten Stück- bzw. [X.] zurückgreifen dürfen. Dies hat sie jedoch getan, indem sie die von der Klägerin ausgewiesenen Sätze denjenigen des Verfahrens aus dem [X.] angeglichen hat.

Soweit die [X.] den von der Klägerin für den [X.] und den [X.] geltend gemachten Personalkosten die Anerkennung unter Verweis auf einen nicht kosteneffizienten Einsatz von nach der Besoldungsgruppe [X.] oder entsprechend tariflich vergüteten Kräften versagt hat, kann dies ebenfalls keinen Bestand haben.

Das Oberverwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht mit für den [X.] nach § 137 Abs. 2 [X.] bindender Wirkung festgestellt, dass die berufliche Qualifikation, die den in der beschriebenen Weise vergüteten Mitarbeitern der Klägerin zur Verfügung steht, für die Ausführung der mit dem [X.] verbundenen Tätigkeiten nicht erforderlich ist. Wäre allein dieser Umstand maßgeblich, träfe die Beurteilung der [X.] zu, dass die insofern aufgewandten Personalkosten nicht dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des § 20 Abs. 1 [X.] und des § 3 Abs. 2 [X.] entsprechen. Denn Sinn des Effizienzmaßstabs in seiner reinen Form ist es, einen Als-ob-Wettbewerbspreis zu simulieren, das heißt mit dem regulierten Entgelt den Preis vorwegzunehmen, der sich in einem wirksamen Wettbewerbsumfeld durch den Zwang zu optimaler Nutzung der vorhandenen Ressourcen auf Grund der Marktkräfte einstellen würde (vgl. für das Telekommunikationsrecht: Urteile vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 [X.] 19.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.] Nr. 3 Rn. 18 und vom 25. November 2009 - BVerwG 6 [X.] 34.08 - [X.] 442.066 § 31 [X.] Nr. 1 Rn. 19). Ein Einsatz von für die konkrete Aufgabenwahrnehmung überqualifizierten und entsprechend zu hoch entlohnten Kräften wäre auf einem funktionierenden Markt unwirtschaftlich und damit auf Dauer nicht darstellbar.

Hiermit kann es jedoch in Anbetracht der normativen Erweiterungen des Maßstabs der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung - vor allem in Gestalt der Vorschriften des § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] und des § 3 Abs. 4 Satz 3 [X.] - nicht sein Bewenden haben. Wie bereits dargelegt, besteht der Zweck dieser Regelungen unter anderem darin, die Berücksichtigungsfähigkeit der [X.], die sich für die Klägerin aus der Übernahme des Personals der vormaligen [X.] ergeben, im Rahmen der Genehmigung postrechtlicher Entgelte sicherzustellen. Dies gilt nicht nur im Hinblick auf die in den Vorschriften ausdrücklich genannten Versorgungslasten, sondern auch generell für ein erhöhtes Niveau der Personalkosten aus den übernommenen [X.] und Arbeitsverträgen ([X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 20 Rn. 129).

Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig und daher im Revisionsverfahren auch ohne entsprechende tatrichterliche Feststellung zu beachten, dass nach der Besoldungsgruppe [X.] oder in entsprechender Weise tariflich vergütete Kräfte, die - jedenfalls was die Beamten anbelangt - zwingend aus dem Kreis der früheren [X.] stammen müssen, in dem [X.] und dem [X.] vorhanden sind und dort jedenfalls auch für die Gewährung des [X.]s eingesetzt werden. Diese Tätigkeit entspricht nach der tatsächlichen Feststellung des [X.] nicht der beruflichen Qualifikation der Betroffenen. Dieser Sachverhalt bildet eine hinreichende Grundlage dafür, den nicht effizienten Einsatz der in Rede stehenden Bediensteten - für die Beamten auch unter Berücksichtigung von § 6 Postpersonalrechtsgesetz - der überkommenen Personalstruktur der Klägerin zuzuordnen und deshalb die insoweit entstehenden Personalkosten im Rahmen der der Klägerin zu erteilenden [X.] zu berücksichtigen. Denn der Gesetzgeber wollte, wie bereits ausgeführt, mit der Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.], die durch § 3 Abs. 4 Satz 3 [X.] aufgenommen wird, der Klägerin vor allem die Geltendmachung der mit den [X.] aus der Rechtsnachfolge der [X.] verbundenen Kosten erleichtern und ihr insbesondere insoweit keine Beweislast auferlegen (vgl. dazu: [X.], in: [X.]/v. Danwitz/Herdegen/[X.]/[X.], a.a.[X.] § 20 Rn. 136, [X.]. § 21, § 2 [X.], Rn. 24).

[X.]b) Die Klägerin hat in ihrem Entgeltantrag für das [X.] eine Personalkostensteigerung von ... % zu Grunde gelegt. Demgegenüber hat die [X.] nur eine Steigerung von ... % anerkannt und darauf verwiesen, die Klägerin habe in ihrer der Behörde bekannten internen Personalplanung jedenfalls für den [X.] lediglich eine Personalkostensteigerung von ... % prognostiziert. Das Oberverwaltungsgericht hat die Kürzung tragend mit der Begründung bestätigt, die Klägerin habe die von ihr angesetzte höhere Steigerungsrate nicht mit belastbaren Zahlenwerten belegt. Die Klägerin ist mit der von ihr angesetzten Steigerungsrate zu Recht nicht durchgedrungen.

Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass die Klägerin schon die tatsächliche Grundlage für die von ihr prognostizierte Personalkostensteigerung nicht in der von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 [X.] geforderten Weise nachgewiesen hat. Denn sie hat in ihrem Entgeltantrag insoweit lediglich auf ihre interne Planung verwiesen. Konkretisierende Belege für diese pauschale Angabe hat sie trotz entsprechender Aufforderung der [X.] vom 12. Dezember 2001 auch im Rahmen ihres Schreibens vom 3. Januar 2002 im Genehmigungsverfahren im Ergebnis nicht beigebracht.

[X.]) Die von ihrem Entgeltantrag als Gemeinkosten für den [X.] und den [X.] erfassten Sach- und Kapitalkosten - letztere beschränkt auf Abschreibungen - hat die Klägerin in Form von prozentualen Zuschlägen auf die von ihr errechneten Personalkosten geltend gemacht. Sie hat für Sachkosten im [X.] ... % und im [X.] ... % sowie für Kapitalkosten im [X.] ... % und im [X.] ... % angesetzt. Die [X.] hat stattdessen für beide Kostenarten entsprechend der Handhabung in dem Verfahren aus dem [X.] nur einen einheitlichen Zuschlag von ... [X.] pro eingelieferter Sendung bewilligt. Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Klägerin gegen das diese behördliche Entscheidung bestätigende Urteil des [X.] stattgegeben und die prozentualen Zuschläge anerkannt. Diese Anerkennung ist nicht zu beanstanden.

Die Klägerin hat die entstehenden Sach- und Kapitalkosten in Form der ausgeworfenen Zuschläge als Gemeinkosten entsprechend den Anforderungen aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 [X.] belegt und dem [X.] zugeordnet. Die Klägerin hat in ihrem Entgeltantrag eingehend beschrieben, dass und wie sie im Rahmen der Kalkulation ihres zweigliedrigen Entgelts die Zuschläge auf Grund eines Vollkostenansatzes berechnet hat. Sie ist danach zu den genannten Prozentsätzen gelangt, indem sie bezogen auf alle den [X.] gewährenden Organisationseinheiten des [X.] und des [X.] auf der Grundlage der Werte der Kosten- und Ergebnisrechnung für das [X.] das Verhältnis zwischen den gesamten unmittelbaren Personalkosten dieser Einheiten sowie deren gesamten postfachbezogenen Sachkosten und gesamten unmittelbaren Abschreibungen gebildet hat. Die Klägerin hat weiter ausgeführt, dass sich die Abschreibungen in den betroffenen Einheiten des [X.] im Wesentlichen auf Schalteranlagen, [X.] und Betriebs- und Geschäftsausstattung sowie in denjenigen des [X.] im Wesentlichen auf Gebäude, [X.] und Betriebsausstattung bezogen. Sie hat hierzu jeweils gerundete Beträge angegeben. Die Klägerin hat ferner dargelegt, dass sie bei den Sachkosten der betroffenen Einheiten im [X.] Aufwendungen für [X.] und im [X.] Ausgaben für fremdbezogene Leistungen als nicht postfachbezogen unberücksichtigt gelassen hat, so dass im [X.] im Wesentlichen Aufwendungen für Reise- und Fahrtkosten, Dienstbedarf, Telekommunikation und Energie und Reinigung sowie im [X.] vor allem Aufwendungen für Reise- und Fahrtkosten, Dienstbedarf, Dienstkleidung, Telekommunikation, Instandhaltung und Energie und Reinigung in die Berechnung des Zuschlagswertes eingegangen sind. Auch diese Angaben hat die Klägerin mit gerundeten Beträgen unterlegt. Diese Darlegungen reichen in formeller Hinsicht aus. Das Prinzip für die Kalkulation und die Zuordnung der Kosten wird durch diese Angaben hinreichend verdeutlicht. Die von der Beklagten im Revisionsverfahren erhobene Forderung nach einer weitaus detaillierteren Aufschlüsselung und letztlich einer Gesamtschau sämtlicher in dem Unternehmen der Klägerin anfallenden Kosten führt ersichtlich zu weit.

Die Zuschläge sind in der von der Klägerin ermittelten Höhe auch materiell angemessen im Sinne des § 3 Abs. 2 [X.] und damit Teil der in dieser Vorschrift definierten Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gemäß § 20 Abs. 1 [X.]. Die hierzu von der [X.] in dem angefochtenen Beschluss und von der Beklagten im Gerichtsverfahren erhobenen Einwände gehen ins Leere.

Die Beklagte gesteht zu, dass das Verfahren, Gemeinkosten im Wege der [X.] den Personalkosten zuzuordnen, ein in der betrieblichen Praxis weit verbreitetes und aus betriebswirtschaftlicher Sicht nicht zu beanstandendes Kalkulationsverfahren darstellt. Die Methode ist überdies eng mit der auf einem Vollkostenansatz beruhenden zweigliedrigen Struktur des von der Klägerin zur Genehmigung gestellten Entgelts verbunden, die die Beklagte, wie bereits ausgeführt, ebenfalls im Grundsatz akzeptiert hat. Hiernach ist es - noch deutlicher als in dem bereits dargestellten Zusammenhang der Personalkosten - bereits im Ausgangspunkt verfehlt, wenn die Beklagte die Höhe der von der Klägerin angesetzten Sach- und Kapitalkosten durch einen Vergleich mit den Ansätzen für diese Kosten in dem Verfahren aus dem [X.] in Frage zu stellen sucht. Denn Gegenstand jenes Verfahrens war anders als hier keine aus einem fixen, sendungsmengenunabhängigen und einem variablen, sendungsmengenabhängigen Teil zusammengesetzte, auf einem Vollkostenansatz und in Bezug auf die Gemeinkosten auf einer [X.] beruhende Vergütung. Das seinerzeitige Verfahren bezog sich vielmehr auf ein eingliedriges, pro eingelieferter Sendung bemessenes und an den nach einem [X.] bestimmten Stückkosten orientiertes (Stück-) Entgelt. Systemimmanente Einwendungen gegen die Effizienz der von der Klägerin als Gemeinkosten geltend gemachten Sach- und Kapitalkosten hat weder die Beklagte erhoben noch sind diese sonst ersichtlich.

[X.]) Als weitere [X.] von Gemeinkosten hat die Klägerin für den [X.] und den [X.] in ihrem Entgeltantrag Kosten der Abteilungsleitung (Filialbezirksleitung bzw. Abteilungsleitung Auslieferung) ausgewiesen. Sie hat diese als Zuschläge auf sämtliche zuvor dargestellten Kosten in Höhe von ... % in dem [X.] und ... % in dem [X.] angesetzt. Die [X.] ist dem nicht gefolgt und hat wiederum in Anlehnung an das Verfahren aus dem [X.] nur einen weiteren Zuschlag von ... [X.] pro eingelieferter Sendung anerkannt. Dies hat vor dem Oberverwaltungsgericht Bestand gehabt. Hiergegen ist im Ergebnis nichts zu erinnern.

Die Klägerin hat für diese Gemeinkosten bereits die formellen [X.] aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 [X.] verfehlt. Sie hat zwar in dem Entgeltantrag nachvollziehbar beschrieben, dass sie die prozentualen Zuschläge für die Erhebung dieser Kosten berechnet hat, indem sie nach den Werten der Kosten- und Ergebnisrechnung für das [X.] die von ihr als postfachrelevant erachteten Kosten der Filialbezirksleitung bzw. der Abteilungsleitung Auslieferung in Relation zu den unmittelbaren Kosten der Leistungserstellung in ihren sämtlichen Filialen - ergänzt um die Vergütungen für die Agenturen - bzw. in der Auslieferung gesetzt hat.

Der Klägerin hätte es jedoch darüber hinaus oblegen, jedenfalls in einem Maße, wie sie es im Hinblick auf die Zuschläge für Sach- und Kapitalkosten erfüllt hat, die Bestandteile der Bezugsgrößen für die [X.] - hier also der Kosten der Filialbezirksleitung bzw. der Abteilungsleitung Auslieferung einerseits und der unmittelbaren Kosten der Leistungserstellung andererseits - anzugeben. Dies hat sie versäumt. Weiterhin hat die Klägerin ungeachtet des von ihr zu Grunde gelegten Vollkostenansatzes sowohl bei der Berechnung der Zuschläge für Sach- und Kapitalkosten als auch bei der hier in Rede stehenden Berechnung der Zuschläge für Kosten der Abteilungsleitung jeweils als nicht postfachbezogen eingestufte Kostenpositionen aus der Kalkulation ausgesondert. Diese Positionen hat sie hier anders als dort jedoch nicht benannt. In Anbetracht dieser gravierenden Unvollständigkeit der Kostenunterlagen bestand in dem fristgebundenen Genehmigungsverfahren kein Raum für eine weitere behördliche Aufklärung.

[X.]) Als dritte [X.] von Gemeinkosten hat die Klägerin für den [X.] und den [X.] in ihrem Entgeltantrag Kosten für Leitung und Service durch Zuschläge von ... % bzw. ... % auf die zuvor ermittelten Kosten geltend gemacht. Die [X.] hat auch diesen Ansatz verworfen und eine relevante Kostenbelastung durch den von ihr für die Kosten der Abteilungsleitung zugebilligten Zuschlag von ... [X.] pro eingelieferter Sendung erfasst gesehen. Das Oberverwaltungsgericht hat dies nicht beanstandet. Dieses Entscheidungsergebnis hat Bestand.

Dem Entgeltantrag der Klägerin fehlt es wie im Fall der Kosten der Abteilungsleitung an der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 [X.] erforderlichen Datengrundlage. Zwar ergibt sich aus den Darlegungen der Klägerin wieder die von ihr angewandte Methode für die Berechnung der Zuschläge. Denn nach den Erläuterungen in ihrem Entgeltantrag hat sie hierzu auf der Grundlage der Kosten- und Ergebnisrechnung des Jahres 2000 die Kosten für Leitung und Service für die Unternehmensbereiche Filiale und Brief in Bezug zu den gesamten Wertschöpfungskosten in diesen Bereichen gesetzt.

Die Klägerin hat aber auch hier die Bezugsgrößen der [X.] nicht mit der für die materielle Kostenprüfung erforderlichen Detailliertheit umschrieben. Für sie war ohne Weiteres erkennbar, dass sich diese Prüfung in Anbetracht der beträchtlichen Höhe der ausgeworfenen [X.] vor allem auf die Frage zu erstrecken hatte, ob sich hinter den als Gemeinkosten behandelten Daten etwa Positionen verbargen, die als Einzelkosten hätten behandelt werden müssen. Insoweit reicht die Angabe von 21 bzw. 26 in ihrer Bezeichnung überdies nicht durchweg verständlicher Kostenpositionen für den [X.] bzw. den [X.] in dem Entgeltantrag nicht aus. Zudem hat die Klägerin wiederum ihrer Einschätzung nach nicht postfachbezogene Kostenpositionen bei der Berechnung des Zuschlags nicht berücksichtigt, diese jedoch in offensichtlicher Weise nicht abschließend benannt und auch insoweit keine tragfähige Grundlage für eine Überprüfung zur Verfügung gestellt.

ee) Die Kosten für die Agenturen hat die Klägerin in ihrem Entgeltantrag auf der Grundlage der mit ihren Partnern geschlossenen Verträge angesetzt. Der Kostenansatz stimmt in seiner Struktur mit den Ansätzen für den [X.] und den [X.] insoweit überein, als die Kosten der Einsortierung von [X.] variabel bestimmt sind. Demgegenüber wird anders als bei den eigenen Unternehmensbereichen der Klägerin hinsichtlich der Kosten der Annahme von [X.] nicht zwischen einem fixen und einem variablen Kostenbestandteil unterschieden, sondern nur ein Fixbetrag ausgewiesen. Die [X.] hat den Kostenansatz der Klägerin für die Agenturen unabhängig von seiner Struktur wegen seiner Höhe als unvereinbar mit dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bewertet, weil er die Kosten des [X.]s selbst im Vergleich mit dem gegenüber dem [X.] teureren [X.] überschreite. Die Behörde hat die Kosten der Agenturen im Wesentlichen nach den Maßgaben der von ihr für den [X.] festgelegten Konditionen berücksichtigt. Das Oberverwaltungsgericht ist dem beigetreten. Diese Entscheidung kann keinen Bestand haben.

Die Klägerin kann die Anerkennung ihrer Kostenansätze für die Agenturen beanspruchen. Sie hat in formeller Hinsicht nachgewiesen, dass ihr die entsprechenden Kosten auf Grund der vertraglichen Absprachen mit ihren Partnern entstehen. Materiell können die Kosten nicht als ineffizient beurteilt werden.

Die Argumentation, die Agenturen verursachten nach den Ansätzen der Klägerin höhere Kosten für den [X.] als die Aufgabenerledigung durch die Klägerin selbst, und sei es durch den im Vergleich zu dem [X.] teureren [X.], ist nicht haltbar. Bei einem abstrakten Vergleich der von der Klägerin für die Agenturen und für den [X.] ausgeworfenen Kostensätze sind die Kosten der Agenturen zwar im Hinblick auf die fixen Kosten der Annahme höher als diejenigen des [X.]. Allerdings ist bereits insoweit zu berücksichtigen, dass bei den Agenturen keine variablen Kosten der Annahme anfallen. Was die Kosten der Einsortierung anbelangt, sind die Agenturen dann deutlich günstiger als der [X.]. Zudem hat die Klägerin von der Beklagten unwidersprochen vorgetragen, in der praktischen Anwendung wirke sich die unterschiedliche Gewichtung von fixen und variablen Elementen in der Kostenkalkulation für die Agenturen einerseits und für die eigenen Unternehmensbereiche der Klägerin andererseits dahingehend aus, dass die Kosten in den Agenturen bereits ab einer Menge von 18 Sendungen pro Einlieferungsvorgang unter denjenigen des [X.] lägen und dass diese Grenze selbst im Hinblick auf den kostengünstigeren [X.] immerhin schon bei 72 Sendungen erreicht werde. Diese Auswirkungen der eigenständigen Kostenkalkulation der Klägerin für die Agenturen sind im Rahmen des Maßstabs der effizienten Leistungsbereitstellung hinzunehmen.

ff) Die unterschiedlichen Kostensätze des [X.], des [X.] und der Agenturen hat die Klägerin in ihrem Entgeltantrag gewichtet und zu einem Fixbetrag pro Einlieferungsvorgang und einem variablen Betrag pro eingelieferter Sendung zusammengeführt. Sie hat für diese Gewichtung ... Postfächer (... %) dem [X.], ... Postfächer (... %) dem [X.] und ... Postfächer (... %) den Agenturen zugewiesen. Die [X.] hat diese Gewichtung zu Gunsten des kostengünstigeren [X.] verschoben und die Postfächer nach [X.] einer Mischkalkulation zu ... % dem [X.], zu ... % dem [X.] und zu ... % den Agenturen zugeordnet. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Gewichtung übernommen. Es besteht kein Anlass für eine Korrektur seitens des [X.]s.

Die Klägerin hat die beantragte, für sie günstige Gewichtung mit dem Schwerpunkt auf dem [X.] nicht mit hinreichenden Nachweisen und Unterlagen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 [X.] belegt. Die [X.] hat ihr im Genehmigungsverfahren mit Schreiben vom 12. Dezember 2001 vorgehalten, sie habe in dem Verfahren aus dem [X.] dem [X.] weitaus größeres Gewicht als in dem aktuellen Entgeltantrag beigemessen. Die Klägerin hat dies mit Schreiben vom 3. Januar 2002 vor allem damit gerechtfertigt, sie habe nunmehr anders als seinerzeit nicht auf die [X.] und deren Standort abgestellt, sondern die Anzahl der Postfächer in den Blick genommen und es für entscheidend erachtet, welchem Bereich die Kräfte zuzuordnen seien, die die Leistung des [X.]s bezogen auf die Postfächer tatsächlich erbrächten. Die überwiegende Zahl der briefbetriebenen Postfächer werde wegen einer bestehenden Verbindung mit einem Filialstandort und der eingeschränkten Sortierzeiten des Personals des [X.] faktisch nahezu ausschließlich von Kräften des [X.] betreut. Auf weitere Nachfrage der [X.] in der mündlichen Verhandlung vom 8. Januar 2002 hin hat die Klägerin mit Schreiben vom 16. Januar 2002 insbesondere Angaben zur Lage der Sortierzeiten in dem [X.] gemacht, jedoch keinen näheren Bezug zu bestimmten Mengen von [X.] hergestellt.

Diese Angaben gestatten nur den Schluss, dass die Klägerin durch das Abstellen auf die Zuordnung des tatsächlich mit dem [X.] befassten Personals zwar ein geeignetes Kriterium für die Gewichtung der in dem [X.], dem [X.] und den Agenturen entstehenden Kosten gefunden haben mag, dass sie dieses aber nicht durch belastbare Nachweise ausfüllen konnte. Durch den Umstand, dass die [X.] das Kriterium - wenn auch nicht in dem von der Klägerin beantragten Ausmaß - übernommen hat, wird die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.

gg) Als letzte Position hat die Klägerin in ihrem Entgeltantrag einen Gewinnzuschlag von ... % in Ansatz gebracht. Die [X.] hat diesem Zuschlag die Anerkennung versagt, das Oberverwaltungsgericht ist dem gefolgt. Diese Entscheidungen sind zu Recht ergangen.

Zwar umfasst der Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im [X.] nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 3 Abs. 2 [X.] auch einen dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlag und ist hier vom Ansatz her weiter gefasst als im Telekommunikationssektor, für den § 32 Abs. 1 Satz 1 [X.] 2004 - wie zuvor schon § 3 Abs. 2 [X.] - nur eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals vorsieht. Die Klägerin kann den begehrten Zuschlag jedoch bereits deshalb nicht verlangen, weil sie im Genehmigungsverfahren keinerlei Nachweise zum Beleg eines entsprechenden Anspruchs beigebracht, sondern sich auf die Bemerkung beschränkt hat, sie betrachte den Zuschlag in der genannten Höhe als angemessen.

c) Nach alledem ist das der Klägerin zustehende Entgelt wie folgt zu berechnen:

...

...

...

...

...

...

Im Ergebnis kann die Klägerin danach die Genehmigung eines Entgelts in Höhe von netto 2,04 [X.] (1,04 €) pro Einlieferungsvorgang und von netto 0,08 [X.] (0,04 €) pro eingelieferter Sendung beanspruchen.

3. Aus den bisherigen Darlegungen folgt zugleich, dass das Oberverwaltungsgericht, soweit es in Bezug auf die [X.] für Sach- und Kapitalkosten in dem [X.] und dem [X.] dem durch den angefochtenen regulierungsbehördlichen Beschluss vom 6. Februar 2002 nicht erfüllten Genehmigungsanspruch der Klägerin Rechnung getragen hat, die Sache hätte spruchreif machen und die Beklagte zur Erteilung einer entsprechenden Genehmigung hätte verpflichten müssen und sich nicht auf den Erlass eines bloßen Bescheidungsurteils beschränken durfte.

Ein Beurteilungsspielraum steht, wie ausgeführt, nicht inmitten. Auch bedarf es für die Errechnung des der Klägerin zustehenden Entgelts auf der Grundlage der anzuerkennenden Kostenpositionen keiner neuerlichen Befassung der [X.].