Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 05.08.2015, Az. 6 C 9/14

Der Kläger wendet sich gegen die Genehmigung, die die [X.] für Telekommunikation und Post ([X.]) der [X.] für die von dieser im Jahr 2003 erhobenen Entgelte für lizenzpflichtige Postdienstleistungen erteilt hat. Der Kläger ist ein eingetragener Verein. Seine Mitglieder sind Unternehmen, die Postdienstleistungen erbringen.

Mit Beschluss vom 26. Juli 2002 entschied die [X.] auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 Nr. 2 [X.] sowie § 1 Abs. 2 und § 4 PEntgV über die Zusammenfassung von Dienstleistungen und die Vorgabe von Maßgrößen für die [X.] von Briefsendungen bis 1 000 Gramm ab dem 1. Januar 2003. Dieser Beschluss fasste die der [X.] unterliegenden Postdienstleistungen der Beigeladenen in drei Körben zusammen: dem Korb M (Postdienstleistungen im Monopol mit den ganz überwiegend der Exklusivlizenz der Beigeladenen nach § 51 [X.] unterfallenden Formaten Postkarte national, Standardbrief national, [X.]), dem Korb W (Postdienstleistungen im Wettbewerbsumfeld) und dem [X.] (Postalische Teilleistungen). Der Beschluss stellte zudem das [X.] für die Dienstleistungen der drei Körbe entsprechend dem nach den Absatzmengen des Jahres 2001 gewichteten Durchschnitt der jeweiligen Entgelte per 31. Dezember 2002 fest. Er zog außerdem als gesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate den Preisindex für die Lebenshaltung aller privaten Haushalte des [X.] heran, legte [X.] fest und formulierte Nebenbedingungen. Er bezeichnete ferner als Geltungszeit der [X.] den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007, unterteilte diesen Zeitraum in fünf [X.]n von je einem Jahr und bestimmte als Referenzzeitraum für jede [X.] das jeweils vorvergangene Kalenderjahr. Er überführte schließlich die genannten Festlegungen in eine Price-Cap-Formel für die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit der Entgelte in den jeweiligen [X.]n.

Eine Klage, mit der der Kläger die Aufhebung dieses Beschlusses und die Verpflichtung der [X.] zur Erteilung von [X.] im Einzelgenehmigungsverfahren begehrt hatte, wies das Verwaltungsgericht mit der Begründung ab, dem Kläger stehe kein subjektives Recht auf eine andere [X.] zur Seite. Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag des [X.] auf Zulassung der Berufung ab.

Mit Beschluss vom 12. September 2002 genehmigte die [X.] die von der Beigeladenen zur Genehmigung gestellten Entgelte für die [X.] 2003, nachdem sie festgestellt hatte, dass die durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 vorgegebenen Maßgrößen eingehalten seien.

Mit seiner auf Aufhebung dieser [X.], hilfsweise auf Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit gerichteten Klage ist der Kläger in erster Instanz erfolglos geblieben. Seine Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen: Die Klage sei zulässig. Insbesondere lasse sich die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten des [X.] nicht von vornherein mit einer für die Verneinung der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Gewissheit ausschließen. Die der Beigeladenen erteilte [X.] entfalte gemäß § 23 [X.] gegenüber deren Kunden eine privatrechtsgestaltende Wirkung. Dass es sich bei dem Kläger um einen Kunden der Beigeladenen handele, sei, was die Inanspruchnahme von Leistungen aus den Körben M und W anbelange, zu unterstellen. Die Klage sei jedoch unbegründet. Dies folge schon daraus, dass auch eine rechtswidrige [X.] den Kläger nicht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in seinen Rechten verletze. Die postrechtlichen Vorschriften über die [X.] hätten keinen drittschützenden Charakter. Aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 [X.] könne der Kläger subjektive Rechte gleichfalls nicht herleiten. Ein Eingriff in seine grundrechtlich geschützte Privatautonomie sei unabhängig von der Höhe des genehmigten Entgelts allein darin zu sehen, dass dieses Entgelt für ihn nicht frei verhandelbar sei. Dieser Eingriff sei gerechtfertigt, weil die durch Art. 2 Abs. 1 [X.] geschützte Privatautonomie des [X.] durch die Vorschrift des § 23 [X.], die Teil der verfassungsmäßigen Ordnung sei, eingeschränkt werde. Nicht durch Art. 2 Abs. 1 [X.] geschützt sei das Interesse des Kunden, dass die [X.] die zur Genehmigung gestellten Entgelte nur unter Einhaltung der postrechtlichen Vorschriften über die zulässige [X.] genehmige. Es widerspräche dem durch Art. 87f [X.] vorgegebenen Ziel des Postgesetzes, die Voraussetzungen für einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb zu schaffen, wenn jeder Postkunde gegen eine - in persönlicher Hinsicht nicht teilbare - [X.] klagen, damit eine Änderung der [X.] herbeiführen und hierdurch der Beigeladenen und ihren Wettbewerbern die für Investitionsentscheidungen erforderliche verlässliche Planungsgrundlage entziehen könnte. Der angefochtene [X.]sbeschluss sei überdies rechtmäßig. Es sei nicht im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 2 [X.] offenkundig, dass die streitigen Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder Nr. 3 [X.] nicht entsprächen. Ferner seien die durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 vorgegebenen Maßgrößen eingehalten, so dass gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] die Anforderungen des Aufschlagsverbots aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] als erfüllt gälten. Der [X.] sei nicht nichtig. Die von dem Kläger gegen seine Rechtmäßigkeit erhobenen Einwände griffen bereits deshalb nicht durch, weil der Beschluss in Bestandskraft erwachsen sei. Sie gingen auch in der Sache fehl. Insbesondere bestehe kein Anlass für die Annahme, dass die [X.] bei der Festlegung der Produktivitätsfortschrittsrate nicht - wie von § 4 Abs. 3 PEntgV gefordert - das Verhältnis des [X.]s zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung berücksichtigt habe. Dass diese Kosten in dem [X.] nicht ausdrücklich ausgewiesen seien und die Beklagte nach der Begründung des Beschlusses von einer vollständigen Annäherung der Entgelte an diese Kosten abgesehen habe, rechtfertige nicht den Schluss, diese Kosten seien gar nicht ermittelt worden. Eine betragsmäßige Übereinstimmung von effizienten und berücksichtigten Kosten verlange § 20 Abs. 1 [X.] nicht. Auch sog. neutralen Aufwendungen der Beigeladenen habe der [X.] auf der Grundlage von § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] zu Recht Rechnung getragen.

Mit seiner Revision verfolgt der Kläger sein Begehren auf Aufhebung des umstrittenen [X.]sbeschlusses weiter: Das Berufungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass er als Postkunde durch eine der Beigeladenen erteilte Genehmigung eines rechtswidrig überhöhten Entgelts nicht in seinen einfachrechtlich bzw. grundrechtlich gewährleisteten Rechten verletzt werde. Entgegen der Einschätzung des [X.] sei die angefochtene [X.] rechtswidrig. Sie verstoße gegen das in § 20 Abs. 1 [X.] enthaltene Gebot der Orientierung der Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und damit gegen eine andere Rechtsvorschrift im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 1 [X.]. Sie verletze zudem das Aufschlagsverbot des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.]. Dessen Anforderungen könnten nicht nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] wegen Einhaltung der durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 festgelegten Maßgrößen als erfüllt gelten. Dieser Beschluss sei ihm, dem Kläger, gegenüber nicht bestandskräftig geworden, denn er habe den Beschluss mangels eigener rechtlicher Betroffenheit nicht erfolgreich anfechten können. Der [X.] sei seinerseits rechtswidrig. Das Price-Cap-Verfahren dürfe von der [X.] nur angewandt werden, wenn bereits die Ausgangsentgelte nach den Bestimmungen des Postgesetzes genehmigt worden seien. An einer solchen Genehmigung fehle es hier ebenso wie an der aus § 21 Abs. 4 Satz 3 [X.] ableitbaren weiteren Voraussetzung einer Vorgabe zumindest abstrakter Kriterien für die Zusammensetzung der zu bildenden Produktkörbe durch den Verordnungsgeber. Ferner habe die [X.] jedenfalls die Kosten des nicht entgeltregulierten Fracht- und Paketbereichs nicht als nach § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] berücksichtigungsfähige neutrale Aufwendungen der Beigeladenen in die Maßgrößen einfließen lassen dürfen. Das Oberverwaltungsgericht habe in diesem Zusammenhang seinen Anspruch auf rechtliches Gehör und die Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts verletzt, weil es seinen diesbezüglichen Vortrag nicht zur Kenntnis genommen und nicht erforscht habe, inwieweit neutrale Aufwendungen aus nicht entgeltregulierten Bereichen berücksichtigt worden seien. Schließlich gehe aus dem [X.] entgegen der Annahme des [X.] nicht hervor, dass die [X.] die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für die in Rede stehenden Postdienstleistungen ermittelt habe. Ob eine Ermittlung der effizienten Kosten stattgefunden habe und das Ergebnis im Sinne des § 4 Abs. 3 PEntgV in die festgesetzten [X.] eingegangen sei, habe das Berufungsgericht unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO nicht aufgeklärt. Nach der Begründung des [X.]es habe die [X.] auf eine Annäherung der Entgelte an die ermittelten Kosten und Aufwendungen verzichtet.

Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil und begehren die Zurückweisung der Revision.

Die zulässige Revision des [X.] hat in der Sache nur zum [X.]eil Erfolg.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen, soweit der Kläger mit ihr die Aufhebung der Genehmigung von Entgelten für Postdienstleistungen in den Körben W und [X.] begehrt hat. Insoweit stellt sich das angefochtene Urteil jedenfalls aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil die Klage entgegen der Annahme des [X.] bezogen auf diesen [X.]eil der angegriffenen Genehmigung bereits unzulässig ist und deshalb schon aus diesem Grund abzuweisen war. Soweit der Kläger mit seiner Klage die Aufhebung der Genehmigung von Entgelten für Postdienstleistungen im Korb M begehrt, verletzt das angefochtene Urteil hingegen Bundesrecht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Insoweit ist die Klage zulässig und entgegen der Annahme des [X.] auch begründet. Das Oberverwaltungsgericht hätte deshalb auf die Berufung des [X.] diesen abtrennbaren [X.]eil der Genehmigung für das Rechtsverhältnis zwischen der [X.] und dem Kläger aufheben müssen. Weitere tatsächliche Feststellungen sind hierfür nicht erforderlich. Der [X.] kann deshalb insoweit in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

1. Die Klage ist nur zulässig, soweit sie sich gegen die Genehmigung von Entgelten für Postdienstleistungen im Korb M richtet; nur insoweit ist der Kläger nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Hingegen fehlt ihm die Klagebefugnis, soweit seine Klage sich gegen die Genehmigung von Entgelten für Postdienstleistungen in den Körben W und [X.] richtet.

a) Die Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben, wenn die Verletzung eigener Rechte des [X.] auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich ist. Diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des [X.] verletzt sein können ([X.], Urteile vom 10. Oktober 2002 - 6 [X.] 8.01 - [X.]E 117, 93 <95 f.> und vom 28. November 2007 - 6 [X.] 42.06 - [X.]E 130, 39 Rn. 11).

b) Der Kläger kann im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die angegriffene [X.] möglicherweise in seinem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 [X.] verletzt zu sein. Die allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne dieser Grundrechtsverbürgung umfasst die Vertragsfreiheit und damit das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln. Dieses Grundrecht ist nach Art. 19 Abs. 3 [X.] auch auf den Kläger als juristische Person des Privatrechts anwendbar. Die von ihm angegriffene Genehmigung hat nach § 23 Abs. 1 und 2 [X.] privatrechtsgestaltende Wirkung. Das regulierte Unternehmen darf ausschließlich die genehmigten Entgelte verlangen. Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, sind mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Fehlt es an einem genehmigten Entgelt, obwohl das Entgelt genehmigungsbedürftig ist, so sind die Verträge unwirksam. Aufgrund ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung greift die Genehmigung in die [X.] der Vertragspartner ein. An die Stelle eines von ihnen vereinbarten Entgelts tritt ein hoheitlich festgelegtes Entgelt.

Die Möglichkeit einer dadurch bewirkten Rechtsverletzung besteht für einen Kunden der [X.] als Kläger aber in tatsächlicher Hinsicht nur, wenn er mit der [X.] einen Beförderungsvertrag schließt und eine entgeltregulierte Dienstleistung tatsächlich in Anspruch nimmt. Nur in diesem Fall kann die [X.] in seine grundrechtlich garantierte [X.] eingreifen. Ist der Kläger hingegen kein konkretes Rechtsverhältnis als Kunde der [X.] eingegangen, ist offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch die angegriffene [X.] ausgeschlossen.

c) Dies entspricht der Rechtsprechung des [X.]s zu der vergleichbaren Lage im [X.]elekommunikationsrecht. Dort hat der [X.] die Klagebefugnis eines [X.], der die dem regulierten Unternehmen erteilte, nach § 37 [X.]KG 2004 - bzw. vormals § 29 [X.]KG 1996 - mit privatrechtsgestaltender Wirkung ausgestattete [X.] angreift und in einer dieser Wirkung zugänglichen Vertragsbeziehung zu dem regulierten Unternehmen steht, stets bejaht und hierfür auf eine mögliche Verletzung der durch Art. 2 Abs. 1 [X.] geschützten [X.] in ihrer Ausprägung durch das Recht, den Inhalt von vertraglichen Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln, verwiesen ([X.], Vorlagebeschluss vom 13. Dezember 2006 - 6 [X.] 23.05 - [X.] 442.066 § 24 [X.]KG Nr. 2 Rn. 15; Urteile vom 25. Februar 2009 - 6 [X.] 25.08 - [X.] 442.066 § 37 [X.]KG Nr. 2 Rn. 15, vom 25. März 2009 - 6 [X.] 3.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.]KG Nr. 2 Rn. 14, vom 25. November 2009 - 6 [X.] 34.08 - [X.] 442.066 § 31 [X.]KG Nr. 1 Rn. 13, vom 25. Februar 2015 - 6 [X.] 37.13 - N&R 2015, 184 Rn. 18 und vom 1. April 2015 - 6 [X.] 36.13 - juris Rn. 14 sowie - 6 [X.] 38.13 - juris Rn. 18). Der [X.] hat in Fällen in denen eine zunächst bestehende Leistungsbeziehung zwischen dem entgeltregulierten Unternehmen und dem Anfechtungskläger nach dem Vortrag der Beteiligten aufgelöst worden war, für die [X.] eine Klagebefugnis verneint ([X.], Urteile vom 25. Februar 2015 - 6 [X.] 37.13 - N&R 2015, 184 Rn. 19 und vom 1. April 2015 - 6 [X.] 38.13 - juris Rn. 19).

d) Die danach erforderliche tatsächliche Grundlage für eine mögliche Rechtsverletzung besteht nur, soweit die angegriffene Genehmigung Entgelte für Postdienstleistungen in dem Korb M betrifft. Nur insoweit kann der [X.] mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgehen, dass der Kläger diese Dienstleistungen in Anspruch genommen hat und entsprechende Rechtsverhältnisse mit der [X.] eingegangen ist. Für Dienstleistungen in den Körben W und [X.] gilt dies hingegen nicht.

aa) Was Dienstleistungen in dem Korb M anlangt, reicht für die Möglichkeit einer tatsächlichen Betroffenheit die Behauptung des [X.] aus, diese Leistungen der [X.] in Anspruch genommen zu haben. Die in dem Korb M enthaltenen, dem allgemeinen Lebensbedarf zuzuordnenden Briefsendungen werden von der [X.] aufgrund formlos geschlossener Verträge massenhaft ausgeführt. Nach der Lebenserfahrung verbietet sich die Annahme, dass der Kläger als ein im öffentlichen Raum tätiger wirtschaftlicher Interessenvertreter in der hier fraglichen Zeit vollkommen auf den Versand der durch den Korb M erfassten gängigen Briefformate, deren gewerbsmäßige Beförderung in der hier fraglichen Zeit nahezu ausschließlich der [X.] vorbehalten war, verzichtet haben könnte.

bb) Hingegen kann nicht festgestellt werden, dass zwischen der [X.] und dem Kläger Verträge über Postdienstleistungen aus den Körben W und [X.] zustande gekommen sind. Hierfür hat der Kläger keinen Nachweis erbracht. Er hat im gesamten Verfahren keine Verträge oder sonstigen aussagekräftigen Urkunden vorgelegt. Ebenso wenig hat der Kläger derartige Leistungsbeziehungen durch substantiierte Schilderungen konkretisiert. Sein Prozessbevollmächtigter hat sich vielmehr auf die pauschale Erklärung beschränkt, er gehe davon aus, dass der Kläger Leistungen aus dem Korb W in Anspruch genommen habe, und es sei auch nicht auszuschließen, dass der Kläger - im Rahmen eines unstreitig bestehenden Geschäftskundenvertrags mit der [X.] - Leistungen aus dem Korb [X.] nachgesucht habe. Dem Vortrag der [X.], unter der dem Kläger als Großkunden zugeteilten Kundennummer seien keine Umsätze zu verzeichnen gewesen, ist der Kläger nicht entgegengetreten. Der Geschäftskundenvertrag als solcher wird von der privatrechtsgestaltenden Wirkung der [X.], die Voraussetzung für die Annahme einer möglichen Rechtsverletzung ist, noch nicht erfasst, sondern erst der hier nicht nachgewiesene Abschluss konkreter Beförderungsverträge.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht gerechtfertigt, zu Gunsten des [X.] eine mit der [X.] eingegangene Beziehung über Postdienstleistungen aus den Körben W und [X.] zu unterstellen. Es ist vielmehr als ausgeschlossen zu erachten, dass der Kläger, der die Interessen von Wettbewerbern der [X.] vertritt, die teilweise sehr speziellen, ganz überwiegend nicht der Exklusivlizenz der [X.] unterfallenden und deshalb dem Wettbewerb unterworfenen Postdienstleistungen des Korbs W - wenn überhaupt - dann bei der [X.] nachgefragt hat. Ebenso spricht nichts dafür, dass der Kläger die auf Großkunden zugeschnittenen, großvolumigen Postdienstleistungen des Korbs [X.] ohne eine entsprechende Dokumentation genutzt hat.

2. Soweit die Klage danach zulässig ist, ist sie auch begründet. Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist die gegenteilige Beurteilung des [X.], weder werde der Kläger im Falle der objektiven Rechtswidrigkeit der Genehmigung im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in seinen Rechten verletzt noch sei die Genehmigung objektiv rechtswidrig.

a) Die einem regulierten Unternehmen erteilte [X.] ist auf die von einem [X.] erhobene Anfechtungsklage hin auf ihre Übereinstimmung mit den materiellen Vorschriften des Postrechts zur Regelung der [X.] zu überprüfen, sofern der Dritte die Leistungen des regulierten Unternehmens aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages in Anspruch nimmt, der durch die [X.] gestaltet wird. Die [X.] greift - wie dargelegt - aufgrund ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung in die Vertragsfreiheit der Vertragsparteien ein, indem sie an die Stelle eines frei vereinbarten Entgelts ein hoheitlich festgesetztes Entgelt setzt. Ist die [X.] objektiv rechtswidrig, ist auch der Eingriff in die [X.] rechtswidrig und kann - hier wie auch sonst - von den davon Betroffenen als Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 [X.] abgewehrt werden, ohne dass es darauf ankommt, ob die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen auch dem Schutz des Kunden zu dienen bestimmt sind und deshalb für sich genommen drittschützende Wirkung haben. Sobald der Dritte als Kunde des regulierten Unternehmens einen Vertrag über eine entgeltregulierte Dienstleistung abschließt, hat er dafür wegen der privatrechtsgestaltenden Wirkung der Genehmigung das hoheitlich festgesetzte Entgelt zu zahlen. Er wird von dieser Rechtsfolge der Genehmigung erfasst und kann sie im Fall ihrer Rechtswidrigkeit als Eingriff in sein Recht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] bezogen auf sein Rechtsverhältnis zu dem regulierten Unternehmen - wie jeder Adressat eines ihn belastenden Verwaltungsakts - aufgehoben verlangen.

Das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.] verlangt nicht nur, dass eine Norm, welche die allgemeine Handlungsfreiheit einschränkt, formell und materiell verfassungsgemäß ist, sondern auch, dass die für sich verfassungsgemäße Norm im Einzelfall rechtmäßig, nämlich ihren Voraussetzungen gemäß angewandt wird. Auch die objektiv rechtswidrige Anwendung einer die Handlungsfreiheit einschränkenden Norm verletzt das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 [X.]. Deshalb kann eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 [X.] nicht allein mit der (zutreffenden) Begründung des [X.] verneint werden, § 23 [X.] sei mit der dort angeordneten privatrechtsgestaltenden Wirkung der [X.] [X.]eil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 [X.] und schränke als solcher die [X.] der Kunden ein.

Dass die einem regulierten Unternehmen erteilte [X.] auf die von einem [X.] erhobene Anfechtungsklage hin auf ihre Übereinstimmung mit den materiellen Vorschriften zur Regelung der [X.] zu überprüfen ist, sofern der Dritte die Leistungen des regulierten Unternehmens aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages in Anspruch nimmt, der durch die [X.] gestaltet wird, hat der [X.] bereits für das [X.]elekommunikationsrecht entschieden ([X.], Vorlagebeschluss vom 13. Dezember 2006 - 6 [X.] 23.05 - [X.] 442.066 § 24 [X.]KG Nr. 2 Rn. 15, 20 ff.; Urteile vom 25. Februar 2009 - 6 [X.] 25.08 - [X.] 442.066 § 37 [X.]KG Nr. 2 Rn. 15, 22, vom 25. März 2009 - 6 [X.] 3.08 - [X.] 442.066 § 35 [X.]KG Nr. 2 Rn. 14, 19 ff., 32, vom 25. November 2009 - 6 [X.] 34.08 - [X.] 442.066 § 31 [X.]KG Nr. 1 Rn. 13, 16 ff., 30, vom 25. Februar 2015 - 6 [X.] 37.13 - N&R 2015, 184 Rn. 18, 34 ff., 53 und vom 1. April 2015 - 6 [X.] 36.13 - juris Rn. 14, 19 ff., 38 sowie - 6 [X.] 38.13 - juris Rn. 18, 34 ff., 52). Für den Gleichklang von [X.] in der telekommunikationsrechtlichen und in der [X.] spricht generell die Gleichartigkeit der wesentlichen Regelungsstrukturen (vgl. in diesem Sinne: [X.], Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 [X.] 10.11 - [X.]E 146, 325 Rn. 17, 28, 31 f.). Diese Übereinstimmung wird für den an die privatrechtsgestaltende Wirkung der [X.] anknüpfenden Anfechtungsrechtsschutz nicht dadurch in Frage gestellt, dass die telekommunikationsrechtlichen Entgelte in der Regel - nach geltendem Recht unter dem Vorbehalt des § 39 [X.]KG 2004 - auf der Vorleistungsebene für die Rechtsverhältnisse zwischen dem marktmächtigen Unternehmen und seinen unternehmerischen Wettbewerbern reguliert werden, während [X.] der [X.] die Endkundenebene und damit auch den postalischen Massenverkehr mit den dort bestehenden rechtlichen und faktischen Grenzen einer freien Vertragsgestaltung betrifft. Entscheidend ist, dass hier wie dort durch Verwaltungsakt von hoher Hand gestaltend auf privatrechtliche Vertragsverhältnisse zugegriffen wird und deshalb in dem einen wie in dem anderen Fall beide Vertragsparteien nach Art. 19 Abs. 4 [X.] Anspruch auf eine gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Eingriffs in ihre grundrechtlich geschützte [X.] haben.

Dass die Rechtmäßigkeit einer [X.] auf die Anfechtungsklage eines [X.] nur in der eingeschränkten Weise überprüfbar ist, wie das Oberverwaltungsgericht sie befürwortet, ist entgegen seiner Einschätzung weder in den Vorschriften des [X.]es über die [X.] noch in Art. 87f [X.] angelegt. Abgesehen davon, dass sich ein dahingehender gesetzgeberischer Regelungswille dem Gesetz nicht mit der notwendigen Klarheit entnehmen lässt, fehlt es auch an einem hinreichend gewichtigen Sachgrund für eine solche Beschränkung (vgl. zu den Voraussetzungen einer die Rechtsschutzgarantie einschränkenden gesetzlichen Ausgestaltung: [X.], Beschlüsse vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - [X.]E 101, 106 <123 ff.> und vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - [X.]E 129, 1 <21 ff.>; [X.], Vorlagebeschluss vom 26. Februar 2014 - 6 [X.] 3.13 - [X.]E 149, 94 Rn. 24, 31 f.). Die Einschätzung des [X.] trifft nicht zu, es werde die für die Investitionsentscheidungen der [X.] und ihrer Wettbewerber erforderliche verlässliche Kalkulations- und Planungsgrundlage zerstört und dem aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag des Art. 87f [X.] abgeleiteten Ziel des [X.]es widersprochen, die Voraussetzungen für einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb zu schaffen, wenn jeder Postkunde durch eine verwaltungsgerichtliche Klage eine Änderung der genehmigten [X.] herbeiführen könne. Entgegen der Annahme des [X.] ist die von einem einzelnen Kunden erfolgreich angefochtene postrechtliche [X.] nicht stets mit Wirkung gegenüber jedermann aufzuheben. In der Rechtsprechung des [X.]s ist geklärt, dass im [X.]elekommunikationsrecht die erfolgreiche Anfechtungsklage eines Vertragspartners des regulierten Unternehmens nur insoweit zu einer Aufhebung der [X.] führen kann, als diese sich auf das Rechtsverhältnis zwischen dem regulierten Unternehmen und dem jeweiligen Kläger auswirkt (grundlegend: [X.], Urteil vom 25. September 2013 - 6 [X.] 13.12 - [X.]E 148, 48 Rn. 65 ff. und zuletzt: Urteil vom 1. April 2015 - 6 [X.] 38.13 - juris Rn. 18). Gesichtspunkte, die durchgreifend in Frage stellen könnten, dass die Aufhebung auch einer postrechtlichen [X.] lediglich inter partes wirkt, sind nicht ersichtlich, so dass auch insoweit einer Übernahme der in der telekommunikationsrechtlichen Rechtsprechung des [X.]s entwickelten Grundsätze nichts entgegensteht.

b) Der angefochtene Beschluss vom 12. September 2002 ist rechtswidrig, soweit die [X.] die nach § 19 Satz 1 [X.] i.V.m. §§ 5 Abs. 1, 51 Satz 1, 53 [X.] genehmigungsbedürftigen Entgelte für die Postdienstleistungen der [X.] aus dem Korb M genehmigt hat. Die Beigeladene kann nach § 21 Abs. 3 [X.] die Genehmigung eines Entgelts in der von der [X.] zuerkannten Höhe nicht beanspruchen. Zwar sind die in § 21 Abs. 3 Satz 2 [X.] und § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 [X.] normierten Gründe für eine Versagung der Genehmigung nicht erfüllt, jedoch fehlt es nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] und § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] an der Genehmigungsfähigkeit der beantragten Entgelte.

aa) Das Oberverwaltungsgericht hat die [X.] zu Recht nicht befugt gesehen, die Genehmigung der beantragten Entgelte gestützt auf die Versagungsgründe des § 21 Abs. 3 Satz 2 [X.] und des § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 [X.] abzulehnen. Es ist nicht im Sinne des § 21 Abs. 3 Satz 2 [X.] offenkundig, dass die Entgelte den Anforderungen des [X.] aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.] oder des [X.] nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 [X.] nicht entsprechen. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass ein Verstoß gegen die in § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 [X.] genannten anderen Rechtsvorschriften vorliegt, denen nach der Gesetzessystematik jedenfalls die Bestimmung des § 20 Abs. 1 [X.], die den Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung enthält, nicht zuzurechnen ist.

bb) Die Genehmigung der Entgelte war in der von der [X.] beantragten Höhe gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] wegen eines Verstoßes gegen das Aufschlagsverbot aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] zu versagen. Zwar hielten die beantragten Entgelte die festgelegten Maßgrößen ein, so dass nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] das Aufschlagsverbot als eingehalten galt. Jedoch hätte das Berufungsgericht die Festlegung der Maßgrößen inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen und dabei die Rechtswidrigkeit der festgelegten Produktivitätsfortschrittsrate feststellen müssen. Deren Rechtswidrigkeit führt zur Rechtswidrigkeit der Genehmigung der den Korb M betreffenden Entgelte der [X.], so dass der Kläger die entsprechende ([X.]eil-)Aufhebung des [X.]sbeschlusses vom 12. September 2002 verlangen kann.

aaa) Das [X.] sieht das Price-[X.]ap-Verfahren gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 2 [X.] als Verfahrensart für die [X.] neben dem Einzelgenehmigungsverfahren nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 [X.] vor. Kennzeichen des in § 1 Abs. 2 sowie §§ 4, 5 und 8 Abs. 1 der Post-[X.]sverordnung (PEntgV) vom 22. November 1999 ([X.] I S. 2386) näher geregelten Price-[X.]ap-Verfahrens ist seine zweistufige Ausgestaltung. Auf der ersten Stufe werden Dienstleistungen in Körben zusammengefasst, für die so zusammengefassten Dienstleistungen das gewichtete [X.] festgestellt und Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte - insbesondere die zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens - vorgegeben, die Referenzzeiträume für die Maßgrößen festgelegt sowie die Geltungsdauer der Entscheidung, die regelmäßig in einzelne Price-[X.]ap-Perioden unterteilt ist, bestimmt. Auf der zweiten Verfahrensstufe, dem [X.]sverfahren, prüft die Behörde nur noch, ob mit den zur Genehmigung gestellten Entgelten die zuvor festgelegten Maßgrößen eingehalten werden.

bbb) Im vorliegenden Fall legte die [X.] die Maßgrößen in dem an die Beigeladene gerichteten Beschluss vom 26. Juli 2002 fest. In dem [X.]sbeschluss vom 12. September 2002 legte die [X.] dar, dass die von der [X.] für die Price-[X.]ap-Periode 2003 beantragten Entgelte - unter ihnen diejenigen für die Dienstleistungen des Korbs M - die durch den Beschluss vom 26. Juli 2002 vorgegebenen Maßgrößen einhielten. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass diese Darlegungen zutreffen. Diese Feststellung ist tatsächlicher Natur und bindet den [X.] nach § 137 Abs. 2 VwGO, weil sie der Kläger nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat. Nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] gelten bei Einhaltung der Maßgrößen die Anforderungen des Aufschlagsverbots aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] als erfüllt, was wiederum gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] zur Folge hat, dass die [X.] nicht wegen eines Verstoßes gegen das Aufschlagsverbot versagt werden darf.

ccc) Mit diesem Ergebnis kann es für die Anfechtung des [X.]sbeschlusses vom 12. September 2002 durch den Kläger indes nicht sein Bewenden haben. Vielmehr verlangt die in Art. 19 Abs. 4 [X.] enthaltene Garantie des effektiven Rechtsschutzes, dass sich der [X.] vom 26. Juli 2002 als Grundlage der konkreten Genehmigung auf eine inzident vorzunehmende Kontrolle hin als rechtmäßig erweist.

Nach der Funktionsweise des postrechtlichen Price-[X.]ap-Verfahrens hängt die auf der zweiten Verfahrensstufe zu prüfende Genehmigungsfähigkeit der in einer Price-[X.]ap-Periode beantragten Entgelte davon ab, dass die auf das Preisniveau des [X.] bezogene mittlere gewichtete Preisänderungsrate für den jeweiligen Dienstleistungskorb das zulässige Maß, wie es sich aus den vorgegebenen Maßgrößen ergibt, nicht übersteigt. Diese Prüfung hat allerdings den [X.]harakter einer bloßen Berechnung. Die zulässige Höhe des durchschnittlichen Entgelts der in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen wird abstrakt bereits auf der ersten Verfahrensstufe bestimmt.

Die Entscheidung, die die [X.] auf der ersten Verfahrensstufe trifft, ist ein Verwaltungsakt. In dieser Rechtsform ergehen nach ausdrücklicher Bestimmung durch § 46 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 [X.] i.V.m. § 73 Abs. 1 Satz 2 [X.]KG 1996 bzw. § 132 Abs. 1 Satz 2 [X.]KG 2004 die Entscheidungen der [X.] im Bereich der [X.] nach §§ 19 ff. [X.]. Zum Kreis dieser Entscheidungen zählt im Rahmen des Price-[X.]ap-Verfahrens nicht nur die auf der zweiten Stufe zu erlassende [X.], sondern auch der Akt, der die erste Stufe mit den beschriebenen, für die zweite Stufe verbindlichen Festlegungen abschließt. Dieser Verwaltungsakt - der [X.], hier in Gestalt des Beschlusses der [X.] vom 26. Juli 2002 - ergeht, wie sich aus § 8 Abs. 1 Satz 2 PEntgV ergibt, gegenüber dem regulierten Unternehmen (vgl. [X.], in: [X.]/von [X.]/[X.]/[X.]/[X.] , Beck'scher [X.]-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 21 Rn. 47; [X.]. zu § 21, § 8 PEntgV Rn. 8; für das [X.]elekommunikationsrecht: Stamm, in: [X.]/[X.] , [X.]KG, 2. Aufl. 2008, § 32 Rn. 34 und § 34 Rn. 57; Höffler, in: [X.]/[X.]/Scherer/Graulich , [X.]KG, 2. Aufl. 2015, § 33 Rn. 12).

In dem derart ausgestalteten zweistufigen Price-[X.]ap-Verfahren ist eine Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung einer [X.] auf die Versagungsgründe der zweiten Stufe nur dann gerechtfertigt, wenn und soweit der die erste Stufe abschließende [X.] - für die Betroffenen erkennbar - einer wirkungsvollen gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden konnte (vgl. zu ähnlichen Konstellationen: [X.], Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - [X.]E 129, 1 <32 f.>; [X.], Urteil vom 24. Juni 2004 - 7 [X.] 21.03 - [X.] 428 § 1 Abs. 7 VermG Nr. 14 S. 50 f.). Dies ist im Hinblick auf den Kläger nicht der Fall.

Der [X.] vom 26. Juli 2002 konnte gegenüber dem Kläger nicht in Bestandskraft erwachsen, weil der Kläger mangels einer Bekanntgabe des Beschlusses an ihn bzw. mangels einer öffentlichen Bekanntgabe des Beschlusses nach § 41 Abs. 3 und 4 VwVfG nicht gehalten war, gegen diesen Klage zu erheben. Im Rahmen des gleichwohl anhängig gemachten Klageverfahrens hat der Kläger einen wirkungsvollen Rechtsschutz nicht erlangt. Denn die seinerzeitige Klage ist zwar durch Sachurteil abgewiesen worden, jedoch ohne eine Überprüfung der materiellen Rechtmäßigkeit des [X.]es, sondern allein unter Verweis darauf, dass dem Kläger kein subjektives Recht auf eine andere [X.] zur Seite stehe.

ddd) Der hiernach inzident zu überprüfende [X.] vom 26. Juli 2002 ist entgegen der - insoweit hilfsweise angestellten - Beurteilung des [X.] mit den Bestimmungen der [X.] nicht vereinbar. Dabei hat das Berufungsgericht allerdings zu Recht keine Zweifel im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Price-[X.]ap-Verfahrens als solches gehegt. Ferner kann die Berechtigung der berufungsgerichtlichen Annahme, dass die [X.] die durch § 20 Abs. 1 [X.] und § 4 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 2 PEntgV in Bezug genommenen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ermittelt hat, ebenso dahingestellt bleiben wie diejenige, dass die Behörde sog. neutrale Aufwendungen im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] in zulässiger Weise berücksichtigt hat. Der [X.] erweist sich jedenfalls deshalb als rechtswidrig, weil die [X.] bei der Bestimmung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate der [X.] die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht in der durch § 20 Abs. 1 [X.] und § 4 Abs. 3 und 4 PEntgV gebotenen Weise berücksichtigt hat.

(1) Die Zulässigkeit des Price-[X.]ap-Verfahrens setzt keine nach §§ 19 ff. [X.] genehmigten Ausgangsentgelte voraus. Vielmehr kann die [X.], soweit es - wie hier - an derartigen Entgelten fehlt, auf die tatsächlich erhobenen Entgelte zurückgreifen. Die Gefahr, dass ein ungerechtfertigt hohes, nicht durch Einzelentgeltgenehmigungsverfahren vorab gemindertes [X.] durch die Anwendung des Price-[X.]ap-Verfahrens fortgeschrieben werden könnte, besteht nicht. Denn gemäß § 4 Abs. 3 PEntgV ist bei der Vorgabe von Maßgrößen, insbesondere bei der Festlegung der nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens das Verhältnis des [X.]s zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV zu berücksichtigen, das heißt es ist - nach Maßgabe der noch folgenden Darlegungen - eine Angleichung der Entgelte an die effizienten Kosten herbeizuführen.

Ferner bedarf es für die Anwendung des Price-[X.]ap-Verfahrens keiner über den Bestand der Post-[X.]sverordnung hinausgehender verordnungsrechtlicher Vorgaben. Allerdings überantwortet die Vorschrift des § 21 Abs. 4 Satz 3 [X.] die Bestimmung der Bestandteile und des Inhalts der in § 21 Abs. 1 Nr. 2 [X.] genannten Maßgrößen und Körbe dem Verordnungsgeber. Diese Ermächtigung kann indes sinnvoller Weise nur so verstanden werden, dass es zwar notwendig aber auch ausreichend ist, wenn in beiderlei Hinsicht - wie in § 1 Abs. 2 und § 4 PEntgV geschehen - durch Rechtsverordnung, das heißt normativ die abstrakt-generellen Kriterien beschrieben werden, während die [X.] für die [X.] in dem jeweiligen, auf einen bestimmten Lizenznehmer und dessen Dienstleistungen bezogenen Price-[X.]ap-Verfahren entsprechend dem administrativen [X.]harakter dieser Aufgabe zuständig ist ([X.], in: [X.]/von [X.]/[X.]/[X.]/[X.] , Beck'scher [X.]-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 21 Rn. 36 f., 44, 70).

(2) In materieller Hinsicht bestimmt § 20 Abs. 1 [X.], dass sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben. Nach der bereits erwähnten Vorschrift des § 4 Abs. 3 PEntgV gehen in Anknüpfung hieran die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bezogen auf ihr Verhältnis zum [X.] in die für das regulierte Unternehmen festgelegte Produktivitätsfortschrittsrate ein, wobei nach § 4 Abs. 4 PEntgV auch die Produktivitätsfortschrittsraten von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit Wettbewerb zu berücksichtigen sind. Die [X.] muss - zumindest einmalig zum Zeitpunkt der Feststellung des [X.]s - für jede einzelne Leistung eines Korbs im Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV die langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung, den angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, den dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlag und die Notwendigkeit dieser Kosten für die Leistungsbereitstellung feststellen. Hierfür hat das regulierte Unternehmen [X.] beizubringen (zutreffend: [X.] für [X.]elekommunikation und Post, Mitteilung Nr. 433/2001, Price-[X.]ap-Regulierung 2003 für Postdienstleistungen - Eckpunkte -, [X.]. Reg[X.]P S. 2519 <2521, 2523>; für das [X.]elekommunikationsrecht: Winzer, in[X.], Beck'scher [X.]KG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 33 Rn. 27; [X.]/[X.], in: [X.] , [X.]KG, 3. Aufl. 2013, § 33 Rn. 27).

Es unterliegt ferner keinem Zweifel, dass im Price-[X.]ap-Verfahren nicht anders als im Einzelgenehmigungsverfahren (vgl. für dieses: [X.], Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 [X.] 10.11 - [X.]E 146, 325 Rn. 30) der Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus § 20 Abs. 1 Alt. 1 [X.] durch § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] erweitert wird ([X.], in: [X.]/von [X.]/[X.]/[X.]/[X.] , Beck'scher [X.]-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 20 Rn. 2, 127 f.; für das [X.]elekommunikationsrecht: Stamm, in: [X.]/[X.] , [X.]KG, 2. Aufl. 2008, § 34 Rn. 40). Danach sind im Rahmen der [X.] auch für die effiziente Leistungsbereitstellung nicht notwendige und andere neutrale Aufwendungen zu berücksichtigen, die auf einer nachgewiesenen rechtlichen Verpflichtung oder einem nachgewiesenen sonstigen sachlichen Grund beruhen. Dabei handelt es sich im Hinblick auf die Beigeladene insbesondere um diejenigen Kosten, die aus [X.] herrühren, die die Beigeladene in ihrer Eigenschaft als Rechtsnachfolgerin der vormaligen [X.] treffen.

Darauf, ob das Oberverwaltungsgericht verfahrensfehlerfrei zu dem Schluss gelangt ist, dass die [X.] vor Erlass des [X.]es vom 26. Juli 2002 die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für die betroffenen Postdienstleistungen der [X.] ermittelt hat, kommt es für die Entscheidung des [X.]s nicht an. Gleiches gilt für die Frage, ob das Berufungsgericht zu Recht angenommen hat, dass die in der Begründung des [X.]es vom 26. Juli 2002 genannten, über die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung hinausgehenden Aufwendungen von der [X.] in Übereinstimmung mit den Vorgaben des § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] berücksichtigt worden sind bzw. ob es insoweit jedenfalls weiterer Aufklärung über die Zusammensetzung des in dem [X.] umschriebenen Kostenrasters und über die Maßstäbe, nach denen die betroffenen Kostenpositionen den entgeltregulierten Postdienstleistungen zugeordnet worden sind, bedurft hätte.

(3) Selbst wenn unterstellt wird, dass das Berufungsurteil in beiderlei Hinsicht nicht der Aufhebung unterliegt, steht es gleichwohl nicht im Einklang mit Bundesrecht, weil es unbeanstandet gelassen hat, dass die [X.] bei dem Erlass des [X.]es vom 26. Juli 2002 auch ihre Bindung durch den um die neutralen Aufwendungen erweiterten Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht beachtet hat. Denn in der Begründung des [X.]es heißt es, von einer vollständigen Annäherung der Entgelte an die - erweiterten - Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sei abgesehen worden. Im Rahmen der Berücksichtigung des Verhältnisses des [X.]s zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 4 Abs. 3 PEntgV seien die Ziele aus § 2 Abs. 2 [X.] gegeneinander abzuwägen gewesen. Eine im Kundeninteresse liegende weitere Absenkung der Entgelte der [X.] hätte wegen der damit einhergehenden Verringerung der Gewinnerwartungen den bereits tätigen, finanzschwächeren Wettbewerbern der [X.] ihre Wettbewerbsfähigkeit genommen bzw. für potentielle neue Wettbewerber eine zu hohe Markteintrittsbarriere geschaffen und dadurch die Bedingungen für die Herbeiführung und Sicherstellung von Wettbewerb erheblich verschlechtert. Ein Vergleich mit liberalisierten und teilliberalisierten Märkten im Sinne von § 4 Abs. 4 PEntgV habe zum Ergebnis gehabt, dass eine zunächst ausreichende Annäherung an das internationale [X.] erreicht werde.

Durch diese in der Begründung des [X.]es vom 26. Juli 2002 dokumentierte Vorgehensweise hat die [X.] bei der Festlegung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate der [X.] nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV nicht die - im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] erweiterten - Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung in der durch § 20 Abs. 1 [X.] gebotenen und deshalb von § 4 Abs. 3 PEntgV verlangten Weise in ihrem Verhältnis zu dem nach § 4 Abs. 1 PEntgV festgestellten [X.] berücksichtigt. Hiernach muss die Produktivitätsfortschrittsrate - auch in ihrem Zusammenspiel mit den anderen Maßgrößen nach § 4 Abs. 2 PEntgV und unterstützt durch einen Vergleich im Sinne von § 4 Abs. 4 PEntgV - so gewählt werden, dass die durch sie definierte Entgeltobergrenze für die in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen während der gesamten Geltungsdauer des [X.]es nach der zum Zeitpunkt des [X.] zu erwartenden Entwicklung der Verhältnisse voraussichtlich nicht oberhalb der durchschnittlichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zuzüglich der darüber hinaus berücksichtigungsfähigen Kosten liegt. Anders gewendet, muss die Produktivitätsfortschrittsrate unter Berücksichtigung des [X.]s und der Preissteigerungsrate in der Zeitschiene das Entgelt abbilden, das für eine effiziente Unternehmenstätigkeit benötigt wird. Die [X.] hat sich in Widerspruch zu diesen rechtlichen Vorgaben zu einer [X.] auf der Grundlage einer bloßen Abwägung der postrechtlichen [X.] befugt erachtet.

Der [X.] steht allerdings für die Bestimmung der zu erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate des regulierten Unternehmens nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 und 4 PEntgV ein Beurteilungsspielraum zu (a.A., jedoch gleichwohl administrative [X.] betonend: [X.], in: [X.]/von [X.]/[X.]/[X.]/[X.] , Beck'scher [X.]-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 21 Rn. 48, [X.]. zu § 21, § 4 PEntgV Rn. 15; für das [X.]elekommunikationsrecht: Stamm, in: [X.]/[X.] , [X.]KG, 2. Aufl. 2008, § 34 Rn. 61 f.). Die Voraussetzungen, die vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 [X.] für die Annahme eines solchen behördlichen Letztentscheidungsrechts bestehen (vgl. hierzu aus der Rechtsprechung des [X.]s zuletzt: [X.], Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 [X.] 16.13 - N&R 2015, 173 Rn. 36 ff.), sind erfüllt. Ein derartiges Recht ist im Gesetzeswortlaut deutlich angelegt. Nach der Bestimmung des § 21 Abs. 1 Nr. 2 [X.] sind die für die Durchführung des Price-[X.]ap-Verfahrens entscheidenden Maßgrößen innerhalb der durch die Post-[X.]sverordnung definierten abstrakt-generellen Kriterien von der [X.] [X.] vorzugeben. Ferner besteht ein tragfähiger Sachgrund für eine Reduzierung der gerichtlichen Kontrolle dieser behördlichen Vorgaben. Die [X.] hat eine auf die gesamte Geltungsdauer des [X.]es bezogene, bewertende Prognoseentscheidung darüber zu treffen, ob, in welchem Umfang und in welcher Frist dem regulierten Unternehmen in dem jeweiligen ökonomischen Umfeld durch Rationalisierung oder Innovation eine Steigerung der Produktivität gelingen kann. Für diese Entscheidung ist die [X.], die gemäß § 44 Satz 2 [X.] i.V.m. §§ 74 ff. [X.]KG 1996 bzw. §§ 134 ff. [X.]KG 2004 in dem förmlichen Beschlusskammerverfahren entscheidet, personell und verfahrensmäßig prädestiniert. Schließlich steht in Anbetracht der nach der Rechtsprechung des [X.]s gebotenen gerichtlichen Kontrolle regulierungsbehördlicher Beurteilungsspielräume (vgl. auch hierzu nur: [X.], Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 [X.] 16.13 - N&R 2015, 173 Rn. 43) die zu gewährleistende Substanz des Rechtsschutzes nicht in Frage.

Dieser Beurteilungsspielraum ist indes durch § 20 Abs. 1 [X.] und § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] gesetzlich beschränkt. Der [X.] hat bereits entschieden, dass der in § 20 Abs. 1 [X.] enthaltene Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zugleich den Inhalt des Aufschlagsverbots aus § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] bestimmt und insoweit - vorbehaltlich der Erweiterung durch § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] - einen bindenden [X.]harakter hat, so dass er die Entgeltobergrenze definiert und nicht lediglich einen Orientierungspunkt für eine weitergehende Prüfung darstellt ([X.], Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 [X.] 10.11 - [X.]E 146, 325 Rn. 28 ff.). Nach dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes gilt dieser - im Sinne von § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. und Satz 2 [X.] erweiterte - Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus § 20 Abs. 1 [X.] mit seiner das Aufschlagsverbot des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 [X.] ausfüllenden Wirkung im Grundsatz unabhängig davon, in welcher Verfahrensart - Einzelgenehmigung oder Price-[X.]ap - ein postrechtliches Entgelt genehmigt wird. Dies entspricht für den Bereich des Universaldienstes auch den unionsrechtlichen Vorgaben. Denn Art. 12 der Richtlinie 97/67/[X.] und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des [X.] und die Verbesserung der Dienstequalität ([X.] L 15 S. 14), für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch die Richtlinie 2002/39/[X.] und des Rates vom 10. Juni 2002 ([X.] L 176 S. 21), schreibt unter anderem die Kostenorientiertheit der [X.]arife vor, was auf den Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung deutet (vgl. dazu für das [X.]elekommunikationsrecht: [X.], Urteil vom 25. September 2013 - 6 [X.] 13.12 - [X.]E 148, 48 Rn. 19).

Dadurch dass der Gesetzgeber zwei verschiedene Verfahrensarten für die [X.] zur Verfügung gestellt hat, hat er lediglich den für die Funktionsweise dieser Verfahren notwendigen Unterschieden im Hinblick auf die Wirkkraft des - erweiterten - Maßstabs der Kosteneffizienz Raum gegeben. Dies bedeutet für das Price-[X.]ap-Verfahren, dass die Genehmigung nicht, wie dies im Einzelgenehmigungsverfahren nach § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 [X.] der Fall ist, unmittelbar an der Einhaltung des durch den besagten Maßstab bestimmten Aufschlagsverbots hängt, sondern durch diesen Maßstab gemäß § 21 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 [X.] i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 2 [X.] vermittelt über die Maßgrößen des [X.]es - insbesondere die Produktivitätsfortschrittsrate - geprägt wird. Dem ist durch die Auslegung des § 4 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 und 4 PEntgV in der hier zu Grunde gelegten Weise Rechnung zu tragen.

3. [X.] beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beigeladene hat in allen Rechtszügen Anträge gestellt. Sie ist einerseits gemäß § 154 Abs. 3 VwGO an der Kostentragung zu beteiligen, andererseits entspricht die Erstattungsfähigkeit ihrer außergerichtlichen Kosten der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO.