Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.05.2020, Az. 6 C 1/19

Die Sprungrevision des [X.] ist zulässig. Die gesetzli[X.]hen Voraussetzungen für die Einlegung dieses Re[X.]htsmittels liegen vor: Das Verwaltungsgeri[X.]ht hat die Sprungrevision im Urteil zugelassen. Die Beklagte hat der Einlegung der Sprungrevision s[X.]hriftli[X.]h zugestimmt (§ 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat die Zustimmungserklärung seiner Revisionss[X.]hrift beigefügt (§ 134 Abs. 1 Satz 3 VwGO). Die Zustimmung der Beigeladenen ist ni[X.]ht erforderli[X.]h gewesen (Gemeinsamer Senat der obersten Geri[X.]htshöfe des [X.], Bes[X.]hluss vom 16. März 1976 - GmS-OGB 1/75 - BVerwGE 50, 369). Der Kläger hat die Sprungrevision form- und fristgere[X.]ht eingelegt und begründet (§ 139 Abs. 1 und 3 VwGO).

Die Sprungrevision des [X.] ist teilweise, nämli[X.]h hinsi[X.]htli[X.]h des Aufhebungsantrags, ni[X.]ht aber hinsi[X.]htli[X.]h des Feststellungsantrags begründet. Das angefo[X.]htene Urteil verletzt, soweit das Verwaltungsgeri[X.]ht die Anfe[X.]htungsklage abgewiesen hat, [X.]re[X.]ht, nämli[X.]h die Regelungen des [X.] über die Höhe genehmigungsbedürftiger Entgelte, deren Einhaltung der Kläger vermittelt dur[X.]h Art. 2 Abs. 1 [X.] zur geri[X.]htli[X.]hen Prüfung stellen kann. Auf diese Klage ist der Bes[X.]hluss der [X.]netzagentur vom 4. Dezember 2015 mit Re[X.]htswirkungen für die Beteiligten ("inter partes") insoweit aufzuheben, als die [X.]netzagentur der Beigeladenen für den Zeitraum von 2016 bis 2018 ein Entgelt von 0,70 € für die Beförderung eines Standardbriefs genehmigt hat (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dagegen steht das angefo[X.]htene Urteil im Ergebnis mit dem revisiblen Re[X.]ht in Einklang, soweit das Verwaltungsgeri[X.]ht die Klage abgewiesen hat festzustellen, dass die Beklagte zur Abs[X.]höpfung zu viel vereinnahmter Entgelte der Beigeladenen verpfli[X.]htet ist.

Die Genehmigung des Entgelts für eine [X.] auf der Grundlage der [X.]n für mehrere, zur Entgeltbestimmung in einem Korb zusammengefasster Dienstleistungen, ist selbständig anfe[X.]htbar (1.). [X.] sind befugt, die [X.] für eine [X.] anzufe[X.]hten, wenn sie diese Leistung in Anspru[X.]h nehmen (2.). Au[X.]h [X.]en des [X.] wie die Beförderung von [X.] unterliegen der [X.] na[X.]h dem [X.] (3.). Bei der Ermittlung der [X.]n in einem Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren ist der erweiterte Effizienzkostenmaßstab des [X.] zu bea[X.]hten (4.). Die [X.]netzagentur hat die [X.] der Produktivitätsforts[X.]hrittsrate der Beigeladenen re[X.]htswidrig ermittelt, weil die angewandte Bestimmung der Post-[X.]sverordnung für die Ermittlung des [X.] mit dem postgesetzli[X.]hen Effizienzkostenmaßstab unvereinbar und aus diesem Grund unwirksam war (5.). Darüber hinaus bestehen Zweifel, ob die Berü[X.]ksi[X.]htigung von Kosten, die der entgeltregulierten [X.] ni[X.]ht verursa[X.]hungsgere[X.]ht zugeordnet werden können, bei der Entgeltbildung mit dem [X.] vereinbar ist (6.). Das [X.] bietet keine Handhabe für die Abs[X.]höpfung zu viel vereinnahmter Entgelte. Kunden können die Rü[X.]kerstattung von Entgelten ni[X.]ht im Wege der öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]hen Folgenbeseitigung verlangen (7.).

1. Die [X.] für eine bestimmte [X.], im vorliegenden Fall die Genehmigung eines Entgelts von 0,70 € für die Beförderung eines Standardbriefs, ist au[X.]h dann selbständig anfe[X.]htbar, wenn sie auf [X.]n beruht, die die [X.]netzagentur in einem Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren für die dur[X.]hs[X.]hnittli[X.]hen Änderungsraten der Entgelte mehrerer in einem Korb zusammengefasster Dienstleistungen ermittelt hat (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 Satz 3 des [X.] vom 22. Dezember 1997 - [X.] - <[X.] I S. 3294>; §§ 4 und 5 der Post-[X.]sverordnung vom 22. November 1999 - PEntgV - <[X.] [X.]>).

a) Aufgrund der Bedeutung der [X.]n für die Bestimmung der Entgelte der zusammengefassten Dienstleistungen kann die Re[X.]htswidrigkeit einer [X.] die Re[X.]htswidrigkeit aller auf deren Grundlage genehmigten Entgelte na[X.]h si[X.]h ziehen (vgl. unter 4. b)). Dessen ungea[X.]htet handelt es si[X.]h bei jeder Genehmigung des Entgelts einer Dienstleistung des Korbes um eine eigenständig anfe[X.]htbare Regelung. Jede Genehmigung legt ein gesondertes Entgelt für die Inanspru[X.]hnahme einer bestimmten standardisierten Dienstleistung des Korbes fest. Dieser Regelungsgehalt wird dur[X.]h § 19 Satz 1 [X.] vorgegeben, der die Genehmigungspfli[X.]ht für Entgelte anordnet, die ein den betreffenden Markt beherrs[X.]hender Lizenznehmer auf einem Markt für lizenzpfli[X.]htige [X.]en erhebt. Diese Genehmigungspfli[X.]ht erstre[X.]kt si[X.]h auf die einzelne Dienstleistung eines insoweit marktbeherrs[X.]henden Unternehmens. Es bestimmt die Leistungsmerkmale na[X.]h wirts[X.]haftli[X.]hen Gesi[X.]htspunkten; ein maßgebendes Merkmal ist das Entgelt. Eine Dienstleistung wird dadur[X.]h gekennzei[X.]hnet und von anderen Leistungsangeboten abgegrenzt, dass das Unternehmen hierfür ein gesondertes Entgelt erhebt ([X.], in: [X.], 2. Aufl. 2004, § 21 Rn. 13). Daher legt der Bes[X.]hluss der [X.]netzagentur vom 4. Dezember 2015 Entgelte für vers[X.]hiedene Arten von Briefdienstleistungen, die die Beigeladene anbietet, in unters[X.]hiedli[X.]her Höhe fest.

Dem entspri[X.]ht, dass si[X.]h die privatre[X.]htsgestaltende Wirkung einer [X.] auf alle Verträge erstre[X.]kt, mit denen si[X.]h das Unternehmen verpfli[X.]htet, eine bestimmte standardisierte Dienstleistung zu erbringen. Die Genehmigung legt das hierfür zu entri[X.]htende Entgelt für die Dauer ihrer Geltung re[X.]htsverbindli[X.]h fest. Weder kann das Unternehmen ein Entgelt in einer Höhe verlangen, die es auf dem Markt dur[X.]hsetzen könnte, no[X.]h sind abwei[X.]hende Vereinbarungen mit Kunden über die [X.] mögli[X.]h (§ 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 [X.]).

b) Die Anfe[X.]htung einer [X.] mit dem Ziel ihrer Aufhebung na[X.]h § 42 Abs. 1 VwGO ist au[X.]h na[X.]h Ablauf ihrer Geltungsdauer mögli[X.]h. Dadur[X.]h tritt keine Erledigung na[X.]h § 43 Abs. 2 VwVfG ein. Zwar verliert die [X.] ihre re[X.]htsgestaltende Wirkung für die Zukunft. Jedo[X.]h entfaltet sie diese Wirkung na[X.]h wie vor für diejenigen Verträge, die das Unternehmen während ihrer Geltungsdauer abges[X.]hlossen hat.

2. a) Dritte sind na[X.]h § 42 Abs. 2 VwGO bere[X.]htigt, die Genehmigung des Entgelts für eine bestimmte [X.] geri[X.]htli[X.]h anzufe[X.]hten, wenn sie diese Dienstleistung während der Geltungsdauer der Genehmigung in Anspru[X.]h genommen haben. Unter dieser Voraussetzung greift die [X.] in die Vertragsfreiheit als Ausprägung des Grundre[X.]hts der allgemeinen Handlungsfreiheit na[X.]h Art. 2 Abs. 1 [X.] ein. Hierauf können si[X.]h na[X.]h Art. 19 Abs. 3 [X.] au[X.]h juristis[X.]hen Personen wie der Kläger berufen. Der Grundre[X.]htss[X.]hutz umfasst das Re[X.]ht, den Inhalt vertragli[X.]her Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatli[X.]hen Bindungen auszuhandeln. Diese Vertragsfreiheit wird dur[X.]h die re[X.]htsgestaltende Wirkung der [X.] na[X.]h § 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 [X.] beeinträ[X.]htigt, weil weder das regulierte Unternehmen no[X.]h seine Kunden Einfluss auf die Höhe des Entgelts nehmen können (BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 [X.] 8.14 [[X.]:[X.]:BVerwG:2015:050815U6[X.]8.14.0] - BVerwGE 152, 355 Rn. 12 ff.). Die dur[X.]h Art. 2 Abs. 1 [X.] ges[X.]hützte Vertragsfreiheit ist verletzt, wenn die [X.] gegen materiell-re[X.]htli[X.]he Vors[X.]hriften verstößt, die die [X.] regeln. Diese Prüfung umfasst die re[X.]htmäßige Anwendung dieser Vors[X.]hriften (BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 [X.] 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 21 f.).

Dana[X.]h kann der Kläger die dur[X.]h den Bes[X.]hluss vom 4. Dezember 2015 erteilte [X.] für die Beförderung von [X.] anfe[X.]hten. Denn das Verwaltungsgeri[X.]ht hat na[X.]h § 137 Abs. 2 VwGO bindend festgestellt, dass er sol[X.]he Briefsendungen im [X.] von 2016 bis 2018 von der Beigeladenen hat befördern lassen.

b) Wird eine [X.] auf die Anfe[X.]htungsklage dur[X.]h Geri[X.]htsurteil aufgehoben, ist die Wirkung dieses Urteils na[X.]h § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf die Verträge des [X.] mit dem Unternehmen bes[X.]hränkt. Die [X.] behält ihre re[X.]htsgestaltende Wirkung für Verträge anderer Kunden, die während ihrer Geltungsdauer abges[X.]hlossen wurden; diese Verträge gelten mit dem genehmigten Entgelt fort ([X.]; vgl. BVerwG, Urteile vom 25. September 2013 - 6 [X.] 13.12 [[X.]:[X.]:[X.]] - BVerwGE 148, 48 Rn. 65 ff. und vom 17. August 2016 - 6 [X.] 50.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - BVerwGE 156, 75 Rn. 10).

3. Au[X.]h [X.]en des [X.] wie die Beförderung von [X.] unterliegen na[X.]h Maßgabe des § 19 [X.] der [X.] gemäß §§ 20 ff. [X.]. Dies hat zur Folge, dass die Entgelte für [X.] sowohl dem erweiterten Effizienzkostenmaßstab na[X.]h § 20 Abs. 1 und 2 Satz 2 [X.] als au[X.]h dem Maßstab der Ers[X.]hwingli[X.]hkeit na[X.]h § 11 Abs. 1 Satz 1 [X.] genügen müssen.

a) Der Universaldienst ist dadur[X.]h gekennzei[X.]hnet, dass die dazu gehörenden, als unabdingbar angesehenen [X.]en flä[X.]hende[X.]kend, d.h. im gesamten [X.]gebiet, einheitli[X.]h in einer bestimmten Qualität und zu einem ers[X.]hwingli[X.]hen Preis erbra[X.]ht werden (§ 11 Abs. 1 Satz 1 bis 3 [X.]). Die [X.]regierung hat Inhalt und Umfang des [X.] aufgrund der Ermä[X.]htigung des § 11 Abs. 2 Satz 1 [X.] in der [X.] vom 15. Dezember 1999 - [X.] - ([X.] [X.]), zuletzt geändert dur[X.]h Artikel 3 Absatz 26 des Gesetzes vom 7. Juli 2005 ([X.] I S. 1970) festgelegt. Die Aufre[X.]hterhaltung des [X.] mit bestimmten [X.]en und einem bestimmten Leistungsstandard ist dur[X.]h Verfassungs- und Unionsre[X.]ht gewährleistet.

Die verfassungsre[X.]htli[X.]hen Vorgaben ergeben si[X.]h aus Art. 87f Abs. 1 [X.]. Dana[X.]h gewährleistet der [X.] im Berei[X.]h des Postwesens und der Telekommunikation na[X.]h Maßgabe eines [X.]gesetzes flä[X.]hende[X.]kend angemessene und ausrei[X.]hende Dienstleistungen. Na[X.]h Art. 87f Abs. 2 Satz 1 [X.] werden diese Dienstleistungen als privatwirts[X.]haftli[X.]he Tätigkeiten dur[X.]h die aus dem Sondervermögen Deuts[X.]he [X.]post hervorgegangenen Unternehmen, d.h. im Berei[X.]h des Postwesens dur[X.]h die Beigeladene und dur[X.]h andere private Anbieter erbra[X.]ht. Aus Art. 87f Abs. 1 [X.] folgt zum einen ein Regelungsauftrag für den [X.]gesetzgeber, der die Anforderungen an den Universaldienst unter Bea[X.]htung des dur[X.]h Art. 87f Abs. 1 [X.] gewährleisteten Standards inhaltli[X.]h konkretisieren muss. Zum anderen muss der [X.] na[X.]h der Privatisierung des Postwesens die ihm auferlegte Gewährleistungspfli[X.]ht für die Dur[X.]hführung des bundesgesetzli[X.]h näher bestimmten [X.] dadur[X.]h erfüllen, dass er dessen Wahrnehmung dur[X.]h private Unternehmen dauerhaft si[X.]herstellt ([X.], Bes[X.]hluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 [[X.]:[X.]:[X.]:2003:rs20031007.1bvr171201] - [X.]E 108, 370 <392 ff.>; zum Ganzen [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 87f Rn. 30).

Diese Anforderungen folgen unionsre[X.]htli[X.]h aus der Ri[X.]htlinie 2008/6/[X.] des Europäis[X.]hen Parlaments und des Rates zur Änderung der Ri[X.]htlinie 97/67/[X.] im Hinbli[X.]k auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeins[X.]haft vom 20. Februar 2008 - [X.] - ([X.] 52 S. 3). Na[X.]h deren Art. 3 Abs. 1 stellen die Mitgliedstaaten si[X.]her, dass ständig flä[X.]hende[X.]kend ein Angebot von [X.]en einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer zur Verfügung steht (Universaldienst). Na[X.]h Art. 4 Abs. 1 Satz 1 [X.] stellt jeder Mitgliedstaat si[X.]her, dass die Erbringung des [X.] gewährleistet ist. Na[X.]h Art. 4 Abs. 2 Satz 1 [X.] benennen die Mitgliedstaaten ein oder mehrere Unternehmen als Universaldienstanbieter, sodass das gesamte Hoheitsgebiet abgede[X.]kt werden kann.

Die Leistungen des [X.] sollen der gesamten Bevölkerung Zugang zu den als unabdingbar geltenden [X.]en ermögli[X.]hen. Daher steht der verfassungs- und unionsre[X.]htli[X.]he Auftrag, den Universaldienst zu ausrei[X.]henden und angemessenen Bedingungen si[X.]herzustellen, unabhängig neben dem Ziel, die Privatisierung des Postwesens dur[X.]h die weitere Öffnung der Postmärkte zu fördern (vgl. unter 3. b) und [X.])). Das Ziel, einen funktionierenden [X.]markt zu s[X.]haffen, kann Eins[X.]hränkungen des [X.] jedenfalls dann ni[X.]ht re[X.]htfertigen, wenn die verfassungs- und unionsre[X.]htli[X.]h flä[X.]hende[X.]kend vorgegebenen Anforderungen unters[X.]hritten werden. Folgeri[X.]htig ist Maßstab für die Entgelte von [X.] deren Ers[X.]hwingli[X.]hkeit bzw. Tragbarkeit (§ 11 Abs. 1 Satz 1 [X.]; Art. 3 Abs. 1 [X.]). Die Entgelte müssen so bemessen sein, dass sie flä[X.]hende[X.]kend für alle S[X.]hi[X.]hten der Bevölkerung bezahlbar sind (vgl. von [X.], in: [X.], 2. Aufl. 2004, § 11 Rn. 44; [X.], a.a.[X.], § 20 Rn. 141).

b) Demgegenüber zielt die Regulierung der Entgelte für [X.]en na[X.]h §§ 19 ff. [X.] darauf ab, entspre[X.]hend dem Privatisierungsauftrag des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 [X.] die Entwi[X.]klung der Postmärkte hin zu funktionierenden [X.]märkten zu fördern. Zu diesem Zwe[X.]k sollen der Beigeladenen, soweit sie eine marktbeherrs[X.]hende Stellung innehat, re[X.]htsverbindli[X.]h Entgelte für diese Leistungen in einer Höhe vorges[X.]hrieben werden, die sie auf einem [X.]markt erzielen könnte ("Als-ob-[X.]preis"). Dem entspri[X.]ht die Festsetzung von Entgelten, die vorrangig an den Kosten ausgeri[X.]htet sind, die die Beigeladene unter Marktbedingungen aufwenden würde, um eine [X.] zu erbringen (vgl. unter 4. [X.])).

[X.]) Die Geltung der [X.] na[X.]h §§ 19 ff. [X.] für [X.]en des [X.] folgt aus § 20 Abs. 3 [X.]. Dana[X.]h bleiben die Regelungen des [X.] dur[X.]h § 11 Abs. 1 [X.] und die [X.] unberührt. Na[X.]h den Materialien zum [X.] soll diese Bestimmung klarstellen, dass die Entgelte für Grundversorgungsleistungen ni[X.]ht na[X.]h diesem Verfahren, d.h. na[X.]h §§ 20 ff. [X.], sondern dur[X.]h die Festlegung ers[X.]hwingli[X.]her Preise bestimmt werden ([X.]. 13/7774 S. 24/25). Allerdings kommt dieser Bemerkung keine ents[X.]heidende Bedeutung zu, weil sie keinen Nieders[X.]hlag im [X.] gefunden hat (von [X.], in: [X.], 2. Aufl. 2004, § 6 [X.] Rn. 25; [X.], a.a.[X.], § 20 Rn. 141). Na[X.]h dem Wortsinn der gesetzli[X.]hen Formulierung, dass die Regelungen des [X.] "unberührt bleiben", gelten diese zusätzli[X.]h neben denjenigen der §§ 19 ff. [X.] fort.

Deren Anwendbarkeit auf Leistungen des [X.] entspri[X.]ht dem Zwe[X.]k der §§ 19 ff. [X.]. Dur[X.]h die [X.] will der [X.]gesetzgeber die von Art. 87f Abs. 2 Satz 1 [X.] geforderte Privatisierung des Postwesens voranbringen. Der verfassungsre[X.]htli[X.]he Privatisierungsauftrag erstre[X.]kt si[X.]h auf das gesamte Postwesen, d.h. auf [X.]en, die die Deuts[X.]he [X.]post zu Zeiten des [X.] erbra[X.]ht hat. Hierzu gehören insbesondere die Leistungen des [X.]. Au[X.]h insoweit soll na[X.]h der Marktöffnung an die Stelle des [X.] ein [X.]han[X.]englei[X.]her Wettbewerb privater Unternehmen für die Erbringung von [X.]en treten (BVerwG, Urteile vom 25. April 2001 - 6 [X.] 6.00 - BVerwGE 114, 160 <168 ff.> und vom 21. Januar 2004 - 6 [X.] 1.03 [[X.]:[X.]:BVerwG:2004:210104U6[X.]1.03.0] - BVerwGE 120, 54 <80>). Es dient der Förderung eines sol[X.]hen [X.], der Beigeladenen als Gesamtre[X.]htsna[X.]hfolgerin der Deuts[X.]hen [X.]post die unter Marktbedingungen erzielbaren Entgelte für [X.]en re[X.]htsverbindli[X.]h vorzugeben, soweit sie eine marktbeherrs[X.]hende Stellung innehat. Dies ist gerade im Berei[X.]h des [X.] der Fall (zum Ganzen [X.], in: von [X.]/[X.]/[X.], [X.], 7. Aufl. 2018, Art. 87f Rn. 61; [X.], in: [X.], 2. Aufl. 2004, Verfassungsre[X.]htli[X.]he Grundlagen Rn. 23 f. und 48).

d) Für den Begriff der marktbeherrs[X.]henden Stellung im Sinne von § 19 Satz 1 [X.] als Voraussetzung der Genehmigungspfli[X.]ht verweist § 4 Nr. 6 [X.] auf § 18 des Gesetzes gegen [X.]bes[X.]hränkungen - GWB - i.d.[X.] der Bekanntma[X.]hung vom 26. Juni 2013 ([X.] I S. 1750, 3245). Dana[X.]h kommt es insbesondere auf die Höhe des Marktanteils des Unternehmens, die Stärke des tatsä[X.]hli[X.]hen oder potentiellen [X.] und das Fehlen von Auswei[X.]hmögli[X.]hkeiten der Na[X.]hfrager an.

Diese Voraussetzungen der [X.]spfli[X.]ht haben für die Beförderung von [X.] dur[X.]h die Beigeladene im [X.] vorgelegen. Diese Dienstleistung ist na[X.]h § 5 Abs. 1 [X.] lizenzpfli[X.]htig. Na[X.]h den tatsä[X.]hli[X.]hen Feststellungen des Verwaltungsgeri[X.]hts, das insoweit die Feststellungen der [X.]netzagentur bestätigt hat, hat die Beigeladene im [X.] über eine beherrs[X.]hende Stellung auf dem Markt für Briefdienstleistungen verfügt. Die Beigeladene hat auf diesem Markt einen Anteil von mehr als 80 %. Sie ist das einzige Unternehmen, das [X.] flä[X.]hende[X.]kend im gesamten [X.]gebiet erbringt. Insoweit besteht Wettbewerb allenfalls in Großstädten und Ballungsräumen sowie im Ges[X.]häftskundenmarkt. Diese Feststellungen binden den Senat (§ 137 Abs. 2, § 134 Abs. 4 VwGO).

4. Die [X.]netzagentur hat das Entgelt für die Beförderung von [X.] zu Re[X.]ht auf der Grundlage der in einem Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren ermittelten [X.]n na[X.]h § 4 PEntgV festgelegt. Dabei ist sie si[X.]h grundsätzli[X.]h bewusst gewesen, dass bei der Auslegung der verordnungsre[X.]htli[X.]hen Begriffe und deren Anwendung der erweiterte Effizienzkostenmaßstab na[X.]h § 20 Abs. 1 und 2 [X.] Geltung beanspru[X.]ht.

a) Das [X.] stellt alternativ zwei Verfahrensarten für die Ermittlung des genehmigungsfähigen Entgelts für [X.]en zur Verfügung: Zum einen das Verfahren für die Genehmigung des Entgelts einer einzelnen Dienstleistung auf der Grundlage der auf diese Dienstleistung entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Zum anderen das Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren auf der Grundlage der [X.]n für die dur[X.]hs[X.]hnittli[X.]hen Änderungsraten der Entgelte für die in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 [X.]). Aufgrund der Verordnungsermä[X.]htigung des § 21 Abs. 4 Satz 1 [X.] hat die [X.]regierung das Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren in § 1 Abs. 1 PEntgV als Regelverfahren bestimmt. Na[X.]h § 1 Abs. 2 PEntgV ist es für die [X.] von Dienstleistungen anzuwenden, die in einem Korb zusammengefasst werden können, weil si[X.]h die erwartete Stärke des [X.] ni[X.]ht wesentli[X.]h unters[X.]heidet. Die [X.]netzagentur hat in dem [X.]nbes[X.]hluss vom 23. November 2015 dargelegt, dass dies in Bezug auf die einbezogenen Briefdienstleistungen der Fall gewesen ist; das Verwaltungsgeri[X.]ht hat diese Annahme stills[X.]hweigend gebilligt.

b) Aufgrund der Verordnungsermä[X.]htigungen na[X.]h § 21 Abs. 4 Satz 1 bis 3 [X.] hat die [X.]regierung den Ablauf des Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahrens und die für die Entgeltbestimmung ents[X.]heidenden [X.]n in §§ 4 und 5 PEntgV geregelt. Dana[X.]h ist zunä[X.]hst das Ausgangsentgeltniveau der im Korb zusammengefassten Dienstleistungen festzustellen (§ 4 Abs. 1 PEntgV; vgl. unter 4. d)). Hierfür sind die Entgelte für diese Dienstleistungen na[X.]h den [X.] zu gewi[X.]hten (Pri[X.]e-[X.]ap-Index). Grundlage sind die zu Beginn des [X.]s genehmigten Entgelte, deren Re[X.]htmäßigkeit ni[X.]ht mehr geprüft wird. Ein re[X.]htswidrig überhöhtes Entgelt wirkt si[X.]h na[X.]h § 4 Abs. 3 PEntgV im neuen [X.] ni[X.]ht entgelterhöhend aus (BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 [X.] 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 35).

Als [X.]n hat die [X.]regierung die gesamtwirts[X.]haftli[X.]he Preissteigerungsrate, die zu erwartende Produktivitätsforts[X.]hrittsrate des regulierten Unternehmens sowie die Nebenbedingungen festgelegt, die geeignet und erforderli[X.]h sind, um die Einhaltung der Anforderungen na[X.]h § 20 Abs. 2 [X.] zu gewährleisten (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 PEntgV). Bei der Vorgabe der [X.]n, insbesondere bei der Festlegung der Produktivitätsforts[X.]hrittsrate, ist das Verhältnis des [X.] zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu berü[X.]ksi[X.]htigen (§ 4 Abs. 3 PEntgV). Die zulässigen Änderungsraten für die Entgelte der im Korb zusammengefassten Dienstleistungen ergeben si[X.]h aus dem Pri[X.]e-[X.]ap-Index abzügli[X.]h der Produktivitätsforts[X.]hrittsrate unter Berü[X.]ksi[X.]htigung der gesamtwirts[X.]haftli[X.]hen Preissteigerungsrate ([X.], in: [X.], 2. Aufl. 2004, § 21 Rn. 38).

[X.]) Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes sind au[X.]h im Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren die Entgeltmaßstäbe des [X.] zu bea[X.]hten. Dies betrifft die Bestimmung des [X.] der in § 4 Abs. 2 PEntgV festgelegten [X.]n und deren Anwendung in einem konkreten Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren.

Na[X.]h § 20 Abs. 1 [X.] haben si[X.]h die Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren. Ungea[X.]htet dieses Wortlauts besteht kein Spielraum für die Anwendung dieses Entgeltmaßstabs. Das genehmigte Entgelt muss diejenigen Kosten abbilden, die ein kosteneffizient handelndes Unternehmen für die Leistungserbringung aufwenden würde. Na[X.]h diesem Maßstab hat die [X.]netzagentur zu prüfen, ob die tatsä[X.]hli[X.]hen Kosten der Leistungserbringung ("Ist-Kosten") bis zum Ende des [X.]s vernünftigerweise dur[X.]h Innovations- und Rationalisierungsmaßnahmen gesenkt werden können. Auf diese Weise soll si[X.]hergestellt werden, dass das genehmigte Entgelt den Preis simuliert, den das regulierte Unternehmen in einem funktionierenden Wettbewerb unter Marktbedingungen für seine Dienstleistung verlangen könnte (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 - 6 [X.] 10.11 [[X.]:[X.]:BVerwG:2013:290513U6[X.]10.11.0] - BVerwGE 146, 325 Rn. 28). Bei der Ermittlung dieses "Als-ob-[X.]preises" ist der Gewinn, den ein Unternehmen in einem funktionierenden [X.]markt voraussi[X.]htli[X.]h erwirts[X.]haften könnte, als Bestandteil der Effizienzkosten einzubeziehen (vgl. unter 5.).

Der Effizienzkostenmaßstab wird dur[X.]h § 20 Abs. 2 [X.] erweitert. Na[X.]h dessen Satz 2 sind die Kosten für die Einhaltung der wesentli[X.]hen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Berei[X.]h übli[X.]h sind, sowie die Kosten einer flä[X.]hende[X.]kenden Versorgung mit [X.]en und die Kosten aus der Übernahme von [X.] für die Bes[X.]häftigten, die aus der Re[X.]htsna[X.]hfolge der Deuts[X.]hen [X.]post entstanden sind, angemessen zu berü[X.]ksi[X.]htigen. Dabei handelt es si[X.]h um Kosten, die na[X.]h § 20 Abs. 1 [X.] bei der Entgeltbildung außer Betra[X.]ht blieben. Das regulierte Unternehmen hätte diese Kosten als Verlust hinzunehmen, weil sie anfallen, um re[X.]htli[X.]he Verpfli[X.]htungen zu erfüllen, und aus diesem Grunde ni[X.]ht dur[X.]h kosteneffizientes Handeln eingespart werden können (vgl. Höls[X.]her, in: S[X.]heurle/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 32 Rn. 54). Infolge der gesetzli[X.]hen Erweiterung sind Kosten na[X.]h § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] berü[X.]ksi[X.]htigungsfähig, die ein Unternehmen unter Gesi[X.]htspunkten der Kosteneffizienz ni[X.]ht eingehen würde, aber aufwenden muss, um die normativen Anforderungen des [X.] zu erfüllen (vgl. unter 3. a)).

Der erweiterte Effizienzkostenmaßstab na[X.]h § 20 Abs. 1 und 2 [X.] stellt au[X.]h im [X.]nverfahren ni[X.]ht ledigli[X.]h eine Orientierungsgröße für die Entgeltfestsetzung dar, sondern bildet die Obergrenze des genehmigungsfähigen Entgelts. Dem ist dur[X.]h die Auslegung des Begriffs der zu erwartenden Produktivitätsforts[X.]hrittsrate des regulierten Unternehmens na[X.]h § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV und dur[X.]h die Anwendung dieser [X.] bei der [X.] Re[X.]hnung zu tragen (BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 [X.] 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 43).

d) Davon ausgehend hat die [X.]netzagentur na[X.]h der Feststellung des [X.] auf der Grundlage der Kostenunterlagen der Beigeladenen angenommen, von dieser könnten im [X.] keine weiteren kostensenkenden Rationalisierungsmaßnahmen erwartet werden. Au[X.]h hat die [X.]netzagentur ermittelt, wel[X.]he unter Effizienzgesi[X.]htspunkten ni[X.]ht zu re[X.]htfertigende Kosten die Beigeladene für die Beförderung von Standardbriefsendungen aufwendet, um die normativen Anforderungen des [X.], vor allem die Verpfli[X.]htung zur bundesweit einheitli[X.]hen Zustellung an se[X.]hs Wo[X.]hentagen, zu erfüllen.

5. Die angefo[X.]htene Genehmigung des Entgelts für die Beförderung eines Standardbriefs in Höhe von 0,70 € verletzt den Kläger in seiner Re[X.]htsstellung aus Art. 2 Abs. 1 [X.], weil die [X.]netzagentur in dem [X.]nbes[X.]hluss vom 23. November 2015 die bis zum Ende des [X.]s zu erwartende Produktivitätsforts[X.]hrittsrate der Beigeladenen re[X.]htswidrig bestimmt hat. Die [X.]netzagentur hat den zu erwartenden Gewinn der Beigeladenen na[X.]h § 3 Abs. 2 Satz 2 der Post-[X.]sverordnung i.d.[X.] vom 29. Mai 2015 ([X.] I S. 892) - PEntgV 2015 - aufgrund der Gewinnmargen, d.h. der Umsatzrenditen, verglei[X.]hbarer europäis[X.]her Postunternehmen ermittelt. Diese Veränderung des dur[X.]h § 20 Abs. 1 [X.] vorgegebenen [X.] ist unwirksam, weil sie ni[X.]ht von einer Verordnungsermä[X.]htigung des [X.] gede[X.]kt ist.

Die re[X.]htswidrige Bestimmung einer Produktivitätsforts[X.]hrittsrate von -5,8 % dur[X.]h den [X.]nbes[X.]hluss vom 23. November 2015 zieht die Re[X.]htswidrigkeit der angefo[X.]htenen [X.] vom 4. Dezember 2015 na[X.]h si[X.]h, weil das genehmigte Entgelt von 0,70 € auf dieser Produktivitätsforts[X.]hrittsrate beruht. Der [X.]nbes[X.]hluss ist aufgrund seiner Vorwirkungen im Rahmen der Anfe[X.]htungsklage eines Vertragspartners des regulierten Unternehmens gegen die [X.] inzident auf seine Re[X.]htmäßigkeit zu überprüfen (BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 [X.] 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 32). Die inzidente Re[X.]htmäßigkeitskontrolle des [X.]nbes[X.]hlusses bes[X.]hränkt si[X.]h jedo[X.]h auf die für die angefo[X.]htene [X.] ents[X.]heidungserhebli[X.]hen [X.]n im Sinne von § 4 Abs. 2 PEntgV. Sie erfasst ni[X.]ht die in dem Bes[X.]hluss ebenfalls enthaltenen Bestimmungen, unter wel[X.]hen Voraussetzungen Dienstleistungen in einen bestehenden Korb aufgenommen oder aus einem Korb herausgenommen werden (vgl. § 4 Abs. 5 PEntgV).

a) In Übereinstimmung mit § 20 Abs. 1 [X.] bestimmt § 3 Abs. 2 Satz 1 PEntgV 2015, dass zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ein angemessener Gewinnzus[X.]hlag gehört. Na[X.]h Satz 2 waren bei der Ermittlung des [X.] insbesondere die Gewinnmargen sol[X.]her Unternehmen als Verglei[X.]h heranzuziehen, die in anderen europäis[X.]hen Ländern auf den mit dem lizenzierten Berei[X.]h verglei[X.]hbaren Märkten tätig sind. Die Bestimmungen des § 3 Abs. 2 PEntgV gelten na[X.]h § 4 Abs. 3 PEntgV au[X.]h für das Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren. Dementspre[X.]hend hat die [X.]netzagentur den Gewinnzus[X.]hlag und damit die Produktivitätsforts[X.]hrittsrate der Beigeladenen für den [X.] von 2016 bis 2018 na[X.]h § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV 2015 aufgrund eines Verglei[X.]hs der Gewinnmargen aller europäis[X.]hen Postunternehmen ermittelt, deren nationaler Markt dem Regulierungsrahmen der europäis[X.]hen Postri[X.]htlinie 2008/6/[X.] unterliegt, die auf diesem Markt wie die Beigeladene flä[X.]hende[X.]kend Leistungen des [X.] erbringen und mit [X.] zwis[X.]hen 80 % und nahezu 100 % eine marktbeherrs[X.]hende Stellung für die Beförderung von Briefsendungen innehaben. Na[X.]h Ablauf des vorliegend maßgebenden [X.]s hat die [X.]regierung die Vorgaben für die Verglei[X.]hsbetra[X.]htung der Umsatzrenditen erneut geändert (§ 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV i.d.[X.] vom 14. März 2019 <[X.] I S. 338>).

Demgegenüber war na[X.]h der Vorgängerregelung des § 3 Abs. 2 PEntgV i.d.[X.] vom 22. November 1999 ([X.] [X.]) ein dem unternehmeris[X.]hen Risiko angemessener Gewinnzus[X.]hlag Bestandteil der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung. Maßstab für die Bestimmung dieses Risikos war die angemessene Verzinsung des Kapitals, das das regulierte Unternehmen für die Leistungserbringung eingesetzt hat.

Mit der Änderung des verordnungsre[X.]htli[X.]hen Maßstabs für die Gewinnermittlung in § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV 2015 hat die [X.]regierung als Verordnungsgeber der Beigeladenen eine höhere Umsatzrendite und damit höhere Entgelte für Briefdienstleistungen zugebilligt. Damit hat sie darauf reagiert, dass die Sendungsmengen in dem von der Beigeladenen si[X.]hergestellten Universaldienst kontinuierli[X.]h zurü[X.]kgehen und die fixen Personalkosten einen erhebli[X.]hen Anteil der Kosten der Leistungserbringung ausma[X.]hen. Die Beigeladene sollte die Mittel für erforderli[X.]he Investitionen im Briefges[X.]häft zur Verfügung haben (Amtli[X.]he Begründung des [X.]ministeriums für Wirts[X.]haft und Energie ).

b) Na[X.]h Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] ist Verordnungsre[X.]ht der Exekutive abgeleitetes Re[X.]ht. Der Verordnungsgeber kann nur tätig werden, wenn ihn der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber zur Re[X.]htsetzung ermä[X.]htigt. Dabei muss der Gesetzgeber die Ermä[X.]htigung na[X.]h Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] dur[X.]h die gesetzli[X.]he Vorgabe von Inhalt, Zwe[X.]k und Ausmaß der Ermä[X.]htigung inhaltli[X.]h konkretisieren. Er muss das zu erlassende Verordnungsre[X.]ht na[X.]h Tendenz und Programm so genau umreißen, dass si[X.]h die Grenzen des Zulässigen s[X.]hon aus der gesetzli[X.]hen Ermä[X.]htigung erkennen und vorhersehen lassen. Die Grenzen dieser Vorgaben lassen si[X.]h ni[X.]ht allgemein bestimmen. Sie ri[X.]hten si[X.]h na[X.]h den Besonderheiten der Regelungsmaterie, ihrer allgemeinen Bedeutung sowie der Eingriffsintensität der Maßnahmen, die dem Verordnungsgeber überantwortet werden (stRspr, vgl. [X.], Bes[X.]hlüsse vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 - [X.]E 58, 257 <277> und vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - [X.]E 78, 249 <273>).

Dies bedeutet, dass der Verordnungsgeber weder die Sa[X.]hmaterien, in denen er Re[X.]ht setzt, no[X.]h dessen Inhalte autonom bestimmen kann. Vielmehr ist er darauf bes[X.]hränkt, [X.] auszuführen. Dementspre[X.]hend ist es dem Verordnungsgeber verwehrt, originären politis[X.]hen Gestaltungswillen zu entwi[X.]keln. Au[X.]h darf er gesetzli[X.]he Regelungen ni[X.]ht dur[X.]h Verordnungsre[X.]ht autonom ergänzen oder erweitern, wenn er Handlungsbedarf sieht. Dadur[X.]h übers[X.]hreitet er seine begrenzten, vom parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber abgeleiteten [X.]. Im Übrigen muss das Verordnungsre[X.]ht dem Vorrang des Gesetzes genügen. Das ni[X.]ht von einer gesetzli[X.]hen Ermä[X.]htigung gede[X.]kte oder dem Vorrang des Gesetzes ni[X.]ht genügende Verordnungsre[X.]ht ist unwirksam (stRspr, vgl. [X.], Bes[X.]hlüsse vom 20. Oktober 1981 und vom 8. Juni 1988, a.a.[X.]).

[X.]) Dana[X.]h war der dur[X.]h § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV 2015 eingeführte Maßstab der Umsatzrendite für die Ermittlung des zu erwartenden Gewinns des regulierten Unternehmens ni[X.]ht von den [X.]n gede[X.]kt, die der [X.]regierung als Verordnungsgeber dur[X.]h § 21 Abs. 4 Satz 1 bis 3 [X.] eingeräumt sind. Die Sätze 1 und 2 des § 21 Abs. 4 [X.] betreffen das Verhältnis, den Ablauf und die Gestaltung der [X.]sverfahren na[X.]h § 21 Abs. 1 Nr. 1 und 2 [X.]. In Satz 1 des § 21 Abs. 4 [X.] ermä[X.]htigt der Gesetzgeber die [X.]regierung, dur[X.]h Re[X.]htsverordnung nähere Bestimmungen über die in Absatz 1 genannten Verfahrensarten zu erlassen. In Satz 2 wird die Ermä[X.]htigung ausgespro[X.]hen, Einzelheiten des Verfahrens zu regeln.

Dur[X.]h § 21 Abs. 4 Satz 3 [X.] wird die [X.]regierung ermä[X.]htigt, den Inhalt der [X.]n na[X.]h § 21 Abs. 1 Nr. 2 [X.] zu bestimmen. Dadur[X.]h hat der Gesetzgeber die [X.]regierung beauftragt, dur[X.]h Re[X.]htsverordnung die für die Entgeltbestimmung maßgebenden Kriterien und ihr Verhältnis zueinander festzulegen, dur[X.]h deren Anwendung im konkreten Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren die [X.]netzagentur die dur[X.]hs[X.]hnittli[X.]hen Änderungsraten der Entgelte der im Korb zusammengefassten Dienstleistungen zu ermitteln hat.

Diese weitrei[X.]hende Ermä[X.]htigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.], weil die [X.]regierung als Verordnungsgeber bei der Festlegung der [X.]n den erweiterten Effizienzkostenmaßstab na[X.]h § 20 Abs. 1 und 2 [X.] bea[X.]hten muss (vgl. unter 4. [X.])). Die [X.]regierung darf diesen gesetzli[X.]hen Maßstab ni[X.]ht dur[X.]h Verordnungsre[X.]ht inhaltli[X.]h verändern. Die Bestimmung der [X.]n na[X.]h § 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 PEntgV, insbesondere der [X.] der zu erwartenden Produktivitätsforts[X.]hrittsrate des regulierten Unternehmens, muss den si[X.]h aus § 20 Abs. 1 und 2 [X.] ergebenden Vorgaben Re[X.]hnung tragen. Der [X.]netzagentur muss es mögli[X.]h sein, die [X.]n im konkreten Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahren gesetzeskonform anzuwenden.

d) Dana[X.]h war die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV 2015 unwirksam, weil sie den Rahmen übers[X.]hritt, den die Verordnungsermä[X.]htigung des § 21 Abs. 4 Satz 3 [X.] für die Bestimmung des Inhalts von [X.]n eröffnet. Die angeordnete Ermittlung des [X.] aufgrund der Gewinnmargen europäis[X.]her Verglei[X.]hsunternehmen stellte eine Änderung des [X.] na[X.]h § 20 Abs. 1 [X.] dar, zu der der [X.]gesetzgeber die [X.]regierung ni[X.]ht ermä[X.]htigt. Da die [X.]netzagentur den zu erwartenden Gewinn der Beigeladenen na[X.]h § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV 2015 ermittelt und bei der Bestimmung der Produktivitätsforts[X.]hrittsrate na[X.]h § 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV berü[X.]ksi[X.]htigt hat, hat sie diese [X.] re[X.]htswidrig bestimmt und auf dieser Grundlage ein re[X.]htswidriges Entgelt genehmigt.

Der Effizienzkostenbegriff des § 20 Abs. 1 [X.] umfasst einen Gewinnzus[X.]hlag, der die zu erwartende Kapitalrendite des regulierten Unternehmens abbildet. Es ist die angemessene Verzinsung des Kapitals zu ermitteln, das das regulierte Unternehmen einsetzt, um die [X.] zu erbringen. Dieses Verständnis folgt aus der Gesetzessystematik und dem Normzwe[X.]k des § 20 Abs. 1 [X.].

Das [X.] erläutert den Entgeltmaßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne von § 20 Abs. 1 [X.] ni[X.]ht näher. Der Umstand, dass diese Regelung seit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1. Januar 1998 unverändert geblieben ist, lässt darauf s[X.]hließen, dass sie na[X.]h wie vor den damals geltenden Effizienzkostenbegriff normiert. Maßgebend ist derjenige Begriffsinhalt, der damals allgemein anerkannt war. Au[X.]h das [X.] ([X.]) hat den Begriff in der ursprüngli[X.]hen Fassung des [X.] ([X.] I S. 1120) ni[X.]ht näher konkretisiert. Die Begriffsbestimmung findet si[X.]h in § 3 Abs. 2 der Telekommunikations-[X.]sverordnung vom 1. Oktober 1996 - [X.] - ([X.] [X.]). Dana[X.]h ergeben si[X.]h die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus den langfristigen zusätzli[X.]hen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zus[X.]hlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils eins[X.]hließli[X.]h einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals. Diese Regelung hat der [X.]gesetzgeber im Jahr 2004 wortglei[X.]h in das [X.] übernommen und unverändert beibehalten (§ 31 Abs. 2 Satz 1 [X.] i.d.[X.] vom 22. Juni 2004 <[X.] I S. 1190>, § 32 Abs. 1 Satz 1 [X.] i.d.[X.] vom 3. Mai 2012 <[X.] I S. 958>). Dana[X.]h ergibt si[X.]h der zu erwartende Gewinn aus der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals. Es gibt keinen Anhaltspunkt, der darauf hindeutet, dass der [X.]gesetzgeber im Jahr 1997 in § 20 Abs. 1 [X.] einen davon abwei[X.]henden eigenständigen Effizienzkostenbegriff einführen, insbesondere für den Gewinnzus[X.]hlag ni[X.]ht auf die Kapitalrendite, sondern auf die Umsatzrendite von Unternehmen in anderen europäis[X.]hen Ländern abstellen wollte.

Für die Maßgebli[X.]hkeit der Kapitalrendite für die Effizienzkosten na[X.]h § 20 Abs. 1 [X.] spri[X.]ht au[X.]h, dass das [X.] diesen Maßstab in einem anderen [X.], nämli[X.]h für die Bere[X.]hnung eines Ausglei[X.]hsanspru[X.]hs des Universaldienstleisters, enthält. Na[X.]h § 15 Abs. 1 Satz 1 [X.] kann ein Lizenznehmer für eine ihm auferlegte Universaldienstverpfli[X.]htung einen Ausglei[X.]h von der Regulierungsbehörde verlangen, wenn er na[X.]hweist, dass die langfristigen zusätzli[X.]hen Kosten der effizienten Bereitstellung der von ihm geforderten Dienstleistung eins[X.]hließli[X.]h einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals die Erträge der Dienstleistung übersteigen. Na[X.]h § 15 Abs. 2 Satz 2 [X.] bestimmt si[X.]h die Höhe des Ausglei[X.]hs na[X.]h den dur[X.]h die Erbringung der Dienstleistung entstehenden Kosten eins[X.]hließli[X.]h einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals abzügli[X.]h der mit der Dienstleistung erzielten Erträge.

Dieses Verständnis des Effizienzkostenbegriffs na[X.]h § 20 Abs. 1 [X.] in Bezug auf den Gewinnzus[X.]hlag entspri[X.]ht au[X.]h dem Zwe[X.]k der [X.] na[X.]h §§ 20 ff. [X.]. Wie unter 3. [X.]) und 4. [X.]) dargelegt, soll dadur[X.]h der Wettbewerb auf den [X.] gestärkt werden. Die Entgelte des marktbeherrs[X.]henden Unternehmens sollen die Höhe ni[X.]ht übersteigen, die das Unternehmen in einem funktionierenden [X.]markt unter Marktbedingungen verlangen könnte. Zur Bestimmung dieser Entgelte sind die tatsä[X.]hli[X.]hen Kosten, die das Unternehmen für die Leistungserbringung aufwendet, daraufhin zu prüfen, ob aus der Si[X.]ht eines kosteneffizient handelnden Unternehmens Einsparmögli[X.]hkeiten bestehen (stRspr, vgl. BVerwG, Vorlagebes[X.]hluss vom 10. Dezember 2014 - 6 [X.] 18.13 [[X.]:[X.]:BVerwG:2014:101214B6[X.]18.13.0] - BVerwGE 151, 56 Rn. 46 f.). Diese Prüfung setzt eine unternehmensspezifis[X.]he Betra[X.]htung voraus. Maßgebend sind die Verhältnisse des regulierten Unternehmens, insbesondere seiner betriebli[X.]hen Strukturen und Produktionsprozesse.

Dieser Betra[X.]htungsweise entspri[X.]ht ein Maßstab für die Ermittlung des unternehmeris[X.]hen Gewinns, der das Risiko des regulierten Unternehmens im Wettbewerb zum Ausdru[X.]k bringt. Es gilt festzustellen, wel[X.]hen Gewinn das Unternehmen in einem [X.]han[X.]englei[X.]hen Wettbewerb ohne marktbeherrs[X.]hende Stellung erwirts[X.]haften könnte. Diese Gewinnerwartung wird dur[X.]h die angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals, d.h. dur[X.]h eine kapitalmarkt- und bran[X.]henübli[X.]he Rendite abgebildet (Höls[X.]her, in: S[X.]heurle/[X.], [X.], 3. Aufl. 2018, § 32 Rn. 46). Diese Rendite hängt von der konkreten Struktur der Kapitalkosten des Unternehmens und deren Verzinsung ab, für die wiederum der auf einem e[X.]hten [X.]markt zu erwartende Erfolg maßgebend ist. Für das eingesetzte Eigenkapital ist eine marktübli[X.]he Verzinsung anzusetzen. Die Rendite ist na[X.]h einer anerkannten Methode des Kapitalkosteneinsatzes zu ermitteln (zu den Bere[X.]hnungsmethoden: [X.], in: [X.]/[X.]/S[X.]herer/Grauli[X.]h, [X.], 2. Aufl. 2015, § 32 Rn. 22 ff.). Dementspre[X.]hend sah § 3 Abs. 2 PEntgV 1999 ([X.] [X.]) vor, den Gewinnzus[X.]hlag na[X.]h dem Risiko des regulierten Unternehmens zu ermitteln.

e) Darüber hinaus bietet das [X.] keine Handhabe für eine [X.] von [X.]en aufgrund einer Verglei[X.]hsmarktbetra[X.]htung. Tritt eine sol[X.]he Betra[X.]htung an die Stelle der Ermittlung der Effizienzkosten aufgrund der Kostensituation des regulierten Unternehmens, gilt der ermittelte Verglei[X.]hspreis als der "Als-Ob-[X.]preis". Eine unternehmensspezifis[X.]he Überprüfung dieses Preises findet ni[X.]ht statt (vgl. für die isolierte Verglei[X.]hsmarktbetra[X.]htung na[X.]h § 35 Abs. 1 Satz 2 [X.]: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 [X.] 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 23; Vorlagebes[X.]hluss vom 25. Februar 2015 - 6 [X.] 33.13 [[X.]:[X.]:BVerwG:2015:250215B6[X.]33.13.0] - Bu[X.]hholz 442.066 § 35 [X.] Nr. 8 Rn. 22 f.). Entspre[X.]hendes gilt, wenn - wie in § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV 2015 vorgesehen - die Höhe des [X.] anhand einer Verglei[X.]hsmarktbetra[X.]htung ermittelt werden soll.

Aufgrund dieser grundlegenden Vers[X.]hiedenheit der Methoden zur Ermittlung des genehmigungsfähigen Entgelts bedarf es einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] genügenden und dem Vorrang des § 20 Abs. 1 [X.] wahrenden gesetzli[X.]hen Ermä[X.]htigung, um dem Verordnungsgeber die Einführung von Elementen einer Verglei[X.]hsmarktbetra[X.]htung anstelle einer Effizienzkostenprüfung zu ermögli[X.]hen. Der [X.]gesetzgeber muss jedenfalls den dur[X.]h den Verglei[X.]h zu ermittelnden Faktor, hier die Gewinnmarge, sowie Kriterien für die Auswahl der Verglei[X.]hsmärkte und der Verglei[X.]hsunternehmen vorgeben. So kann der Gesetzgeber die Einbeziehung von funktionierenden [X.]märkten, aber au[X.]h von Märkten mit einem marktbeherrs[X.]henden Unternehmen anordnen (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 6 [X.] 36.08 [[X.]:[X.]:BVerwG:2010:230610U6[X.]36.08.0] - Bu[X.]hholz 442.066 § 38 [X.] Nr. 2 Rn. 24 ff.). Dementspre[X.]hend hat der [X.]gesetzgeber im [X.] im Jahr 2004 die Verglei[X.]hsmarktbetra[X.]htung als weitere Methode der [X.] neben der Effizienzkostenprüfung gesetzli[X.]h verankert (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Au[X.]h diese Entwi[X.]klung hat der Gesetzgeber im [X.] ni[X.]ht na[X.]hvollzogen; dieses enthält keinen Hinweis auf eine Verglei[X.]hsmarkbetra[X.]htung.

6. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Ents[X.]heidung der [X.]netzagentur, für die Bestimmung der [X.] Produktivitätsforts[X.]hrittsrate (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 PEntgV) na[X.]h dem Tragfähigkeitsprinzip Kosten der Beigeladenen zu berü[X.]ksi[X.]htigen, die den im Korb zusammengefassten Briefdienstleistungen ni[X.]ht verursa[X.]hungsgere[X.]ht zugeordnet werden können, ni[X.]ht von der Erweiterung des [X.] na[X.]h § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] gede[X.]kt ers[X.]heint. Dana[X.]h dürfte die Einbeziehung von Kosten, die verursa[X.]hungsgere[X.]ht der Leistungserbringung in anderen Ges[X.]häftsberei[X.]hen zuzuordnen sind, ni[X.]ht mögli[X.]h sein. Der Grundsatz der verursa[X.]hungsgere[X.]hten [X.] muss dem Normzwe[X.]k des § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] Re[X.]hnung tragen; er kommt dadur[X.]h in der gesetzli[X.]hen Formulierung zum Ausdru[X.]k, dass Kosten na[X.]h § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] "angemessen" zu berü[X.]ksi[X.]htigen sind.

Die Entgeltbestimmung na[X.]h dem erweiterten Effizienzkostenmaßstab des § 20 Abs. 1 und 2 [X.] bezieht si[X.]h na[X.]h § 19 Satz 1 [X.] auf bestimmte [X.]en (vgl. unter 1. a)). Dies legt die Annahme nahe, dass diejenigen Kosten zugrunde zu legen sind, die das Unternehmen aufwendet, um diese Dienstleistungen zu erbringen. Na[X.]h diesem Ansatz sind als Kosten einer flä[X.]hende[X.]kenden Versorgung mit [X.]en na[X.]h § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] nur diejenigen ni[X.]hteffizienten Kosten berü[X.]ksi[X.]htigungsfähig, die dadur[X.]h verursa[X.]ht werden, dass die Beigeladene die normativen Anforderungen des [X.] erfüllt. Dana[X.]h bietet die Erweiterung des [X.] dur[X.]h § 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] keine Handhabe, um Kosten aus anderen Ges[X.]häftsberei[X.]hen der Beigeladenen, die in keinem Ursa[X.]hen- oder Zure[X.]hnungszusammenhang mit den Dienstleistungen des Pri[X.]e-[X.]ap-Verfahrens stehen, entgelterhöhend in dieses Verfahren einzubeziehen. Es spri[X.]ht viel dafür, dass es der [X.]netzagentur verwehrt ist, ohne gesetzli[X.]he Grundlage autonom Kriterien für Abwei[X.]hungen vom Gebot der verursa[X.]hungsgere[X.]hten Zuordnung zu entwi[X.]keln und anzuwenden.

7. Hinsi[X.]htli[X.]h des zweiten Klageantrags ist die Sprungrevision des [X.] unbegründet. Das Verwaltungsgeri[X.]ht hat im Ergebnis zu Re[X.]ht ents[X.]hieden, dass die Beklagte ni[X.]ht verpfli[X.]htet ist, Entgelte für die Beförderung von [X.], die die Beigeladene aufgrund der [X.] vom 4. Dezember 2015 vereinnahmt hat, im Wege der Folgenbeseitigung abzus[X.]höpfen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Insoweit stellt si[X.]h das angefo[X.]htene Urteil aus anderen als den vom Verwaltungsgeri[X.]ht angeführten Gründen als ri[X.]htig dar.

a) Eine Verpfli[X.]htung der Beklagten zur Abs[X.]höpfung re[X.]htswidrig vereinnahmter Entgelte für [X.]en besteht ni[X.]ht, weil sie gesetzli[X.]h ni[X.]ht vorgesehen ist. Die [X.]netzagentur ist nur im Rahmen ihrer gesetzli[X.]hen Zuständigkeiten als Regulierungsbehörde bere[X.]htigt und verpfli[X.]htet, Ents[X.]heidungen im Berei[X.]h der [X.] na[X.]h §§ 19 ff. [X.] zu treffen. Sol[X.]he Befugnisse bestehen na[X.]h § 22 Abs. 2 und 3 [X.] für Ents[X.]heidungen über Anträge auf Erteilung von [X.]en sowie na[X.]h § 23 Abs. 3 [X.] für die Untersagung eines Vertrags, der ein anderes als das genehmigte Entgelt enthält oder unwirksam ist, weil die erforderli[X.]he [X.] fehlt. Die vom Kläger angestrebte Entgeltabs[X.]höpfung ist im [X.] ni[X.]ht vorgesehen.

b) Im Übrigen umfasst die dur[X.]h Art. 2 Abs. 1 [X.] ges[X.]hützte Vertragsfreiheit des [X.] als Kunden der Beigeladenen keinen Anspru[X.]h auf die angestrebte Entgeltabs[X.]höpfung. Es liegt auf der Hand, dass ein Kunde ni[X.]ht die Abs[X.]höpfung von Entgelten verlangen kann, die andere Kunden an die Beigeladene bezahlt haben. Seine Anfe[X.]htungsmögli[X.]hkeit bes[X.]hränkt si[X.]h auf diejenigen entgeltregulierten [X.]en, die er in Anspru[X.]h genommen hat. Dementspre[X.]hend wird die [X.] aufgrund einer erfolgrei[X.]hen Anfe[X.]htungsklage nur insoweit aufgehoben, als die Vertragsbeziehungen des [X.] mit der Beigeladenen betroffen sind. Ansonsten bleiben die [X.] und damit die von ihr gestalteten Verträge wirksam, sodass eine Rü[X.]kerstattung von Entgelten ni[X.]ht in Betra[X.]ht kommt (vgl. unter 2. b)). Dessen ungea[X.]htet eröffnet die Re[X.]htsstellung na[X.]h Art. 2 Abs. 1 [X.] einem Kunden der Beigeladenen ni[X.]ht die Mögli[X.]hkeit, als Sa[X.]hwalter anderer Kunden aufzutreten.

[X.]) Aus der geri[X.]htli[X.]hen Aufhebung einer [X.] folgt kein öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]her Anspru[X.]h des erfolgrei[X.]hen [X.] auf Rü[X.]kerstattung von Entgelten unter dem Gesi[X.]htspunkt der Folgenbeseitigung. Ein öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]her Folgenbeseitigungsanspru[X.]h setzt voraus, dass eine subjektive Re[X.]htsposition unmittelbar dur[X.]h öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]hes Verwaltungshandeln verletzt und dadur[X.]h ein re[X.]htswidriger Zustand ges[X.]haffen worden ist, der andauert. Der Anspru[X.]h ist auf die Beseitigung dieses re[X.]htswidrigen Zustandes und auf Wiederherstellung des früheren Zustandes geri[X.]htet. Er umfasst alle no[X.]h andauernden Folgen des re[X.]htswidrigen Vorgehens, die der handelnden Behörde zuzure[X.]hnen sind. Die Beseitigung der Vollziehungsfolgen eines vom Geri[X.]ht aufgehobenen Verwaltungsakts kann prozessual dur[X.]h einen Antrag na[X.]h § 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO geltend gema[X.]ht werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juli 1984 - 3 [X.] 81.82 - BVerwGE 69, 366 <368 ff.> und vom 23. Mai 1989 - 7 [X.] 2.87 - BVerwGE 82, 76 <95>; Bes[X.]hluss vom 2. Dezember 2015 - 6 B 33.15 [[X.]:[X.]:[X.]] - Bu[X.]hholz 402.02 PAuswG Nr. 10 Rn. 10).

Die geri[X.]htli[X.]he Aufhebung einer [X.] für [X.]en lässt keinen auf Entgeltrü[X.]kerstattung geri[X.]hteten öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]hen Folgenbeseitigungsanspru[X.]h entstehen, weil die Re[X.]htsfolgen der Aufhebung auf dem Gebiet des Zivilre[X.]hts eintreten. Die Aufhebung der [X.] führt dazu, dass die von ihr gestalteten Verträge zwis[X.]hen dem erfolgrei[X.]hen Kläger und der Beigeladenen unwirksam sind (§ 23 Abs. 2 Satz 2 [X.]). Die Rü[X.]kabwi[X.]klung ri[X.]htet si[X.]h na[X.]h dem Re[X.]ht der ungere[X.]htfertigten Berei[X.]herung (§§ 812 ff. [X.] ). Es ist Sa[X.]he des [X.] zu ents[X.]heiden, ob und in wel[X.]hem Umfang er die berei[X.]herungsre[X.]htli[X.]he Rü[X.]kerstattung der von ihm bezahlten Entgelte geltend ma[X.]ht. Für eine Zahlungsklage sind na[X.]h § 13 [X.] die ordentli[X.]hen Geri[X.]hte zuständig.

8. Die Kostenents[X.]heidung beruht auf § 155 Abs. 1, § 154 Abs. 3, § 159 Satz 1 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO. Der Beigeladenen können na[X.]h § 154 Abs. 3 VwGO Kosten aufgegeben werden, weil sie im Revisionsverfahren einen Sa[X.]hantrag gestellt hat. Da sie ein Kostenrisiko eingegangen ist, entspri[X.]ht es na[X.]h § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, ihre außergeri[X.]htli[X.]hen Kosten dem Kläger aufzuerlegen, soweit sie obsiegt hat. Ausgehend von einer wirts[X.]haftli[X.]h glei[X.]hen Bedeutung beider Klageanträge obsiegen und verlieren der Kläger auf der einen Seite, die Beklagte und die Beigeladene auf der anderen Seite jeweils zur Hälfte.