Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14.07.2010, Az. 2 B 96/09

Die auf die Revisionszulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde der Klägerin ist nicht begründet.

Die Klägerin hält die [X.] des § 17a der [X.] ([X.]) für rechtswidrig und begehrt weitere Beihilfe in Höhe der einbehaltenen [X.]. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten das dem Begehren der Klägerin stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben.

Die Klägerin wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Frage auf,

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = [X.] 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 21 f.; stRspr). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn eine von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage bereits geklärt ist oder aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann. Die Beschwerde muss die Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage nachvollziehbar darlegen.

Es ist bereits zweifelhaft, ob die Beschwerdebegründung den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt. Sie beschränkt sich auf die Auseinandersetzung mit dem Umstand, dass es sich bei § 85 HmbBG in der maßgeblichen Fassung um ausgelaufenes Recht handelt, ohne deutlich zu machen, ob die aufgeworfene Frage sich auf die Beihilfeverordnung insgesamt beziehen soll - dafür spricht die gewählte Formulierung der Frage - oder lediglich auf die Regelung zur [X.], wofür die weiteren Ausführungen der Beschwerdebegründung sprechen. Unabhängig von diesem Gesichtspunkt liegt eine grundsätzliche Bedeutung nicht vor.

Soweit sich die aufgeworfene Frage lediglich auf die [X.] bezieht, lässt sie sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens auf der Grundlage der Senatsrechtsprechung beantworten. Die [X.] des § 17a [X.] genügte im maßgeblichen [X.]punkt den Anforderungen des [X.].

Der Vorbehalt des Gesetzes gilt wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfevorschriften für die Wahrung eines verfassungsgemäßen [X.]s auch für das Beihilferecht. Die tragenden Strukturprinzipien des Beihilfesystems müssen gesetzlich festgelegt werden; der Gesetzgeber muss auch die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen. Ansonsten könnte die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte [X.] durch Streichungen oder Kürzungen von [X.] eigenmächtig absenken (Urteile vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 = [X.] 232 § 79 [X.] Nr. 123 und vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 = [X.] 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94). Für die Einführung von pauschalen Eigenbeteiligungsregelungen ist in der Senatsrechtsprechung geklärt, dass der Gesetzgeber insbesondere die Verantwortung dafür übernehmen muss, welchen Rahmen die Eigenbeteiligung der Beamten nicht überschreiten darf und ob sowie ggf. nach welchen Gesichtspunkten die [X.] der Höhe nach gestaffelt werden muss. Im Regelfall wird die Einführung einer [X.] deshalb eines Parlamentsgesetzes bedürfen. Den Anforderungen des [X.] kann es auch genügen, wenn der Gesetzgeber dadurch tätig wird, dass er - unter Beachtung der hierfür im Übrigen maßgeblichen Voraussetzungen - Verordnungsrecht erlässt bzw. ändert (Urteil vom 20. März 2008 a.a.[X.]) oder dass er eine Rechtsgrundlage in Ansehung der sie ausfüllenden verordnungsrechtlichen Regelung schafft (Urteil vom 3. Juni 2009 - BVerwG 2 C 27.08 - [X.] 237.7 § 88 [X.]). Allerdings ist der Verordnungsgeber in dem letztgenannten Fall gehindert, durch nachfolgende Änderungen des [X.] den durch Einbeziehung des seinerzeitigen [X.] bestimmten Rahmen des Gesetzesrechts zu verlassen. [X.] er also das bestehende und vom Gesetzgeber in seinen [X.]en aufgenommene Verordnungsrecht ändern, so bedarf es hierfür wiederum einer Legitimation durch den Gesetzgeber (Urteil vom 3. Juni 2009 a.a.[X.]).

So liegt der Fall hier. Der [X.] hat mit Wirkung vom 15. Juni 2005 die bis dahin geltende Anlehnung des [X.] Beihilferechts an die Beihilfevorschriften des [X.] aufgehoben und zugleich eine Verordnungsermächtigung zur Einführung einer [X.] geschaffen. Nach dieser Rechtsgrundlage - § 85 Satz 3 des HmbBG - muss eine [X.], falls sie eingeführt wird, in Form jährlicher Beträge festgesetzt und durch eine Staffelung nach [X.] Gesichtspunkten sowie nach Besoldungsgruppen strukturiert werden. Die höchstzulässigen Beträge der [X.] sowie Fallgruppen und Beträge der Staffelungen enthielt die bis Ende 2007 geltende Gesetzesfassung nicht, doch ist dem Landesgesetzgeber im Zuge der Änderung des HmbBG der vollständige Entwurf der 7. Verordnung zur Änderung der [X.] übermittelt worden ([X.] 18/1924 vom 8. März 2005). Aus diesem Entwurf ergaben sich Anwendungsbereich, Beträge einschließlich Staffelung sowie Fallgruppen einer Minderung oder eines Wegfalls der [X.] aus [X.] Gründen und für Teilzeitbeschäftigte. Diesen Entwurf hat der [X.] der [X.] zustimmend zur Kenntnis genommen ([X.] 18/2134 vom 22. April 2005); nach Inkrafttreten des neu gefassten § 85 Satz 3 HmbBG am 15. Juni 2005 ist die Verordnung mit dem Wortlaut des der [X.] übermittelten Entwurfs mit Wirkung vom 1. August 2005 erlassen worden (7. Verordnung zur Änderung der [X.] vom 5. Juli 2005, [X.]). Damit hat der Landesgesetzgeber die Verantwortung nicht nur für die Einführung, sondern auch für die Ausgestaltung der [X.] übernommen. Allerdings war der Verordnungsgeber in der Folgezeit gehindert, Änderungen an diesem System ohne neuerliche Legitimation durch den parlamentarischen Gesetzgeber vorzunehmen; dieser hat die Regelungen zur [X.] mit Wirkung vom 1. Januar 2008 unmittelbar in § 85 HmbBG übernommen.

Damit ist zugleich entschieden, dass die in diesem Zusammenhang gerügte Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zu den [X.] vom 17. Juli 2004 (richtig: 17. Juni 2004) - BVerwG 2 C 50.02 - und vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - nicht vorliegt.

Soweit sich die Grundsatzbeschwerde über § 17a [X.] hinaus auf die [X.] Beihilfeverordnung insgesamt bezieht, ist die aufgeworfene Frage nicht entscheidungserheblich und deshalb nicht grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Auch wenn die Beihilfevorschriften im streitgegenständlichen [X.]raum insgesamt nicht dem Gesetzesvorbehalt genügten, war für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten des § 85 HmbBG in der ab dem 1. Januar 2008 geltenden Fassung jedenfalls von einer weiteren Anwendung der [X.] auszugehen, weil andernfalls die Bewilligung von Leistungen bei Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen nach einem einheitlichen Handlungsprogramm nicht sichergestellt gewesen wäre (vgl. Senatsurteil vom 17. Juni 2004 a.a.[X.] zu den Beihilfevorschriften des [X.]).

Auch die von der Klägerin als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,

Soweit die Beschwerde schließlich eine Divergenz zu dem [X.] des Senats in der Sache 2 B 15.08 (2 C 70.08) behauptet, ist diese weder dargelegt noch gegeben. In dem genannten Beschluss hat der Senat die Revision gegen das Urteil des [X.]n Oberverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2007 - 1 Bf 191/07 - wegen nachträglicher Divergenz zu der Senatsentscheidung vom 20. März 2008 (a.a.[X.]) zugelassen, weil das Berufungsgericht den Rechtssatz aufgestellt hatte, die Einführung einer [X.] im Beihilferecht sei nicht so wesentlich, dass eine Delegation an die Exekutive ausgeschlossen sei. Von dieser Rechtsauffassung ist das Berufungsgericht jedoch in der Folge - auch in der angegriffenen Entscheidung vom 26. Juni 2009 - abgerückt, so dass eine Divergenz nicht mehr besteht.