Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.01.2019, Az. 8 C 1/18

Die Klägerin betreibt eine [X.]. Darin gewinnt sie aus Abfallgemischen (Hausmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle, [X.] und Sperrmüll) in einem mehrstufigen Verfahren [X.], die in Kraft-, Zement- und Kalkwerken als [X.]rsatz für fossile [X.]nergieträger zum [X.]insatz gelangen.

Unter dem 13. Juni 2012 beantragte die Klägerin die [X.]egrenzung der [X.][X.]G-Umlage für das [X.] nach §§ 40 f. [X.][X.]G 2012. Die [X.]eklagte lehnte diesen Antrag mit [X.]escheid vom 4. Februar 2013 ab. Widerspruch und Klage blieben erfolglos.

Der [X.] hat auch die [X.]erufung der Klägerin zurückgewiesen und zur [X.]egründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die [X.]egrenzung der [X.][X.]G-Umlage für das [X.]. Sie betreibe an der zu begünstigenden Abnahmestelle kein Unternehmen des produzierenden Gewerbes im Sinne von § 3 Nr. 14 [X.][X.]G 2012 i.V.m. Abschnitt [X.] oder [X.] der Klassifikation der Wirtschaftszweige des [X.], Ausgabe 2008 ([X.] 2008). Ihre Tätigkeit sei der Unterklasse 38.21.0 in Abschnitt [X.] und daher nicht den Abschnitten [X.] oder [X.] der [X.] 2008 zuzuordnen. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht stünden dieser Zuordnung entgegen.

Zur [X.]egründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Zuordnung ihrer Tätigkeit zur Unterklasse 38.21.0 der [X.] 2008 sei fehlerhaft und entspreche nicht den anerkannten juristischen Auslegungsmethoden. Die Herstellung gütegesicherter [X.] sei vom Wortlaut dieser Unterklasse nicht erfasst. Gesetzgebungsgeschichte und Systematik führten nicht zu einem anderen [X.]rgebnis. [X.]ntsprechendes gelte für den Regelungszweck, da die Tätigkeit der Klägerin nicht auf die [X.]eseitigung von Abfall, sondern auf die [X.]rmöglichung bestimmter Produktionsprozesse ausgerichtet sei. Die Tätigkeit der Klägerin sei damit der Unterklasse 32.99.0 in Abschnitt [X.] der [X.] 2008 zuzuordnen und stelle produzierendes Gewerbe im Sinne von § 3 Nr. 14 [X.][X.]G 2012 dar.

Die Klägerin beantragt,

Die [X.]eklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Zutreffend hat das [X.]erufungsgericht das [X.] als rechtlichen Maßstab für den Antrag der Klägerin auf [X.]egrenzung der [X.]-Umlage herangezogen. Die Vorschriften dieses Gesetzes sind zwar außer [X.] getreten, stellen aber weiterhin die Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte [X.]egrenzung der Umlage für das [X.] dar (vgl. § 103 Abs. 1 [X.] 2017; [X.]VerwG, Urteil vom 31. Mai 2011 - 8 [X.] 52.09 - [X.] 451.178 [X.] Nr. 1 Rn. 15).

2. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.] begrenzt das [X.] auf Antrag für eine Abnahmestelle die [X.]-Umlage, die von [X.]lektrizitätsversorgungsunternehmen an Letztverbraucher, die stromintensive Unternehmen des produzierenden Gewerbes mit hohem Stromverbrauch oder Schienenbahnen sind, weitergegeben wird, entsprechend der §§ 41 und 42 [X.]. Ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht hat das [X.]erufungsgericht einen solchen Anspruch der Klägerin auf [X.]egrenzung der Umlage deswegen verneint, weil sie kein Unternehmen des produzierenden Gewerbes ist. Dazu gehört jedes Unternehmen, das an der zu begünstigenden Abnahmestelle dem [X.]ergbau, der Gewinnung von Steinen und [X.]rden oder dem verarbeitenden Gewerbe in entsprechender Anwendung der Abschnitte [X.] und [X.] der Klassifikation der Wirtschaftszweige des [X.], Ausgabe 2008 (im Folgenden: [X.] 2008) zuzuordnen ist (§ 3 Nr. 14 [X.]). Letzteres ist auf der Grundlage der nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen des [X.]erufungsgerichts zu verneinen.

Zutreffend hat das [X.]erufungsgericht die gesetzliche [X.]ezugnahme in § 3 Nr. 14 [X.] auf die Abschnitte [X.] und [X.] der [X.] 2008 als deren - verfassungsrechtlich unbedenkliche (vgl. [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 31. Mai 2011 - 1 [X.]vR 857/07 - [X.]VerfG[X.] 129, 1 <21>) - Inkorporation in das [X.] interpretiert und daraus den Schluss gezogen, dass das [X.] bei seiner [X.]eurteilung einer Unternehmenstätigkeit die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 zugrunde zu legen und sich bei deren Anwendung an die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung zu halten hat. Anderes ergibt sich nicht daraus, dass § 3 Nr. 14 [X.] eine nur "entsprechende Anwendung" der Abschnitte [X.] und [X.] der [X.] 2008 vorsieht. Diese in der Gesetzessprache durchaus geläufige Formulierung (vgl. etwa § 173 Satz 1 VwGO) erklärt sich aus der Verweisung auf Regelungen eines anderen Sachbereichs. Ihr lässt sich ebenso wenig wie den sonstigen Regelungen des [X.] oder anderen Normen ein [X.]eurteilungsspielraum des [X.]undesamtes bei der Auslegung des [X.]egriffs des produzierenden Gewerbes entnehmen (vgl. [X.]VerwG, [X.]eschluss vom 26. Juli 2018 - 8 [X.] 41.17 - juris Rn. 11 f.).

[X.]ei dem danach gebotenen systematischen Verständnis der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 sind die für alle Abschnitte geltenden Vorbemerkungen zu berücksichtigen, aus denen sich ergibt, dass dieses Regelwerk sich gegenseitig ausschließende Kategorien enthält und damit jedes [X.]lement nur in eine Kategorie eingeordnet werden darf (Vorbemerkungen, S. 7). Die Zuordnung eines Unternehmens zu einer Unterklasse der [X.] 2008 schließt daher die Zuordnung zu einer anderen oder weiteren Unterklasse aus.

Ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht hat das [X.]erufungsgericht die Klägerin der Unterklasse 38.21.0 in Abschnitt [X.] der [X.] 2008 zugeordnet. Die Gewinnung von [X.]n aus gemischten Abfällen unterschiedlicher Herkunft stellt eine von der genannten Unterklasse erfasste Tätigkeit dar. Diese Zuordnung entspricht Wortlaut (a), Systematik (b) und Historie (c) der Regelung sowie den vom Gesetzgeber verfolgten Zwecken (d); höherrangiges Recht steht ihr nicht entgegen (e). [X.]ine Zuordnung zu Abschnitt [X.] oder [X.] der [X.] 2008, insbesondere zu der von der Klägerin für einschlägig erachteten Unterklasse 32.99.0, scheidet damit aus.

a) Die Unterklasse 38.21.0 der [X.] 2008 ist nicht auf die statistische [X.]rfassung von Tätigkeiten der Abfallbeseitigung beschränkt. Die Gruppe 38.2, der die erwähnte Unterklasse zugehört, hat nicht nur die [X.]eseitigung von Abfällen, sondern auch die dafür erforderliche Vorbehandlung ([X.] 2008, [X.]) zum Gegenstand. Die Unterklasse 38.21.0 selbst, in der die [X.]ehandlung von Abfällen ausdrücklich bezeichnet ist, umfasst unter anderem die Vorbehandlung nicht gefährlicher Abfälle durch andere Verfahren (als Verbrennen) mit der damit verbundenen [X.]rzeugung von [X.]rsatzbrennstoffen oder anderen Nebenprodukten zur Weiterverwendung. Diese [X.]eschreibung trifft auf die Tätigkeit der Klägerin zu. Soweit sie meint, die von ihr produzierten [X.] seien keine [X.]rsatzbrennstoffe im Sinne der Unterklasse 38.21.0, ist ihr nicht zu folgen. Das [X.]erufungsgericht hat festgestellt, dass die von der Klägerin produzierten [X.]rennstoffe zwar bestimmten Qualitätsanforderungen genügen, unbeschadet dessen aber als [X.]rsatz für fossile [X.]rennstoffe zum [X.]insatz gelangen. Auf der Grundlage dieser den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen handelt es sich nach dem klaren Wortsinn um [X.]rsatzbrennstoffe. Das Produkt der Tätigkeit der Klägerin dient ferner, wie es die Unterklasse 38.21.0 der [X.] 2008 ausdrücklich vorsieht, zur Weiterverwendung als [X.]nergieträger.

b) Dieses Verständnis der Unterklasse 38.21.0 steht mit der Systematik der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 im [X.]inklang. Danach erfasst eine verarbeitende Tätigkeit im Sinne der [X.] 2008 die Transformation von Materialien, Substanzen oder Komponenten in neue Produkte. Materialien, Substanzen oder Komponenten sind nur Roh- oder Grundstoffe aus Land- und Forstwirtschaft, Fischerei oder [X.]ergbau sowie Fertigerzeugnisse oder Halbwaren anderer verarbeitender Tätigkeiten ([X.] 2008, [X.]), nicht jedoch die von der Klägerin verarbeiteten gemischten Abfälle unterschiedlicher Herkunft. Selbst die Verarbeitung von Abfällen zu Sekundärrohstoffen ist daher nicht als Herstellung von Waren im Sinne von neuen [X.]nderzeugnissen anzusehen ([X.] 2008, S. 186).

Diese systematische Grundentscheidung der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 wird in ihrer Unterklasse 38.21.0 folgerichtig umgesetzt. Die dortige Zuordnung richtet sich vorrangig nicht nach dem entstehenden Produkt, sondern stets nach der Tätigkeit der [X.]ehandlung oder Verarbeitung von Abfällen. Ihr hat der [X.] insoweit ausschlaggebendes Gewicht für die Zuordnung beigemessen.

Dass die von der Klägerin produzierten [X.]rennstoffe aus ihrer Sicht ein Hauptprodukt und kein Nebenprodukt ihrer Tätigkeit darstellen, steht einer Zuordnung zur Unterklasse 38.21.0 nicht entgegen. Die normative Qualifikation der entstehenden [X.] als "Nebenprodukt" beruht auf der Systematik der [X.] 2008, nach der die [X.]ehandlung gemischter Abfälle (und nicht die etwa damit verbundene [X.]ntstehung eines Produkts) als für die Klassifikation maßgeblicher Hauptzweck gilt. Diese [X.]ntscheidung des [X.]s bleibt unberührt davon, dass die entstehenden Produkte aus der wirtschaftlichen oder sonstigen subjektiv geprägten Sicht eines [X.]etroffenen den Hauptzweck oder das Hauptprodukt seiner Tätigkeit bilden. Die Nebensächlichkeit ihrer [X.]ntstehung aus der Sicht des [X.] wird dadurch bestätigt, dass es für die Zuordnung von Abfallbehandlungs- und -beseitigungsverfahren zur Unterklasse 38.21.0 nicht auf das Vorliegen oder Fehlen solcher Produkte ("mit oder ohne" ...) ankommt.

Der von der Klägerin angenommene Wertungswiderspruch zu Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes tritt durch diese Interpretation der hier maßgeblichen Regelungen nicht ein. Ihnen lässt sich kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass die Nebenprodukte einer der Unterklasse 38.21.0 zuzuordnenden Tätigkeit stets Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes darstellen müssten, zumal diese Nebenprodukte "zur Weiterverwendung" gewonnen werden. Im [X.]inklang hiermit hat das [X.]erufungsurteil in den Senat bindender Weise (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass die von der Klägerin hergestellten [X.]rsatzbrennstoffe nicht als Abfall anzusehen sind.

c) [X.]ine anderweitige Zuordnung folgt nicht aus der Gesetzesbegründung. Dort heißt es zwar, das in der [X.]egriffsbestimmung des § 3 Nr. 14 [X.] genannte produzierende Gewerbe zeichne sich im Wesentlichen durch die Herstellung eines anderen Produkts im Sinne einer substanziellen Veränderung von Materialien oder durch die Veredelung von [X.]rzeugnissen aus. [X.]s erfolge regelmäßig eine mechanische, physikalische oder chemische Umwandlung von Stoffen oder Teilen in Waren, wobei bei der Herstellung von Waren Rohstoffe in Waren umgewandelt würden. [X.]ntscheidendes Kriterium sei, dass das Unternehmen durch seine wirtschaftliche Tätigkeit aus den Ausgangsmaterialien tatsächlich eine neue Ware herstelle ([X.]T-Drs. 17/6071, [X.]). Doch ist damit, wie sich aus der Verwendung der Formulierungen "im Wesentlichen" und "regelmäßig" entnehmen lässt, der Regelfall des produzierenden Gewerbes bezeichnet. Für die [X.]ehandlung und Verarbeitung von gemischten Abfällen unterschiedlicher Herkunft, wie sie im [X.]etrieb der Klägerin erfolgt, enthält die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 indessen die bereits erläuterte spezielle Regelung. Sie lässt sich nicht durch einen Hinweis auf die allgemein gehaltene Darlegung der legislatorischen Absichten in den Gesetzesmaterialien überwinden, zumal die von der Klägerin verarbeiteten gemischten Abfälle - wie bereits ausgeführt - gerade keine Materialien im Sinne der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 darstellen und ihre Veränderung daher nicht der Tätigkeit des produzierenden Gewerbes unterfällt.

d) Das dargestellte Verständnis der Unterklasse 38.21.0 der [X.] 2008 steht im [X.]inklang mit dem vom [X.] verfolgten Ziel, in Abschnitt [X.] insgesamt die auf gemischte Abfälle bezogenen Tätigkeiten zu erfassen, die mit deren [X.]ntsorgung (Sammlung, [X.]ehandlung und [X.]eseitigung) in Zusammenhang stehen. Dies entspricht dem umfassenden Regelungszweck, der damit nicht nur einzelne Aspekte der [X.]ntsorgung von Abfällen oder gar nur deren [X.]eseitigung zum Gegenstand hat, sondern auch die Zuführung der [X.]ndprodukte, die bei der [X.]ehandlung von Abfällen entstehen, zu neuen Produktionsprozessen ([X.] 2008, [X.]). Nichts anderes stellt die Gewinnung von [X.]n dar.

e) [X.]ine andere Zuordnung ist nicht aus verfassungsrechtlichen, an den allgemeinen Gleichheitssatz anknüpfenden [X.]rwägungen geboten. [X.]ei der [X.]ntscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle [X.]egünstigungen gefördert werden sollen, ist der Normgeber weitgehend frei. Zwar darf der Staat Subventionen und finanzielle [X.] nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen; sie müssen sich gemeinwohlbezogen durch sachliche Gründe rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz [X.]estand haben. [X.] stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote. Solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme [X.]egünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden ([X.]VerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 10 [X.] 1.17 - NVwZ 2019, 80 Rn. 18 m.w.N.).

Die [X.]ntscheidung des [X.]s der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008, die [X.]ehandlung und [X.]eseitigung von Abfällen insgesamt nicht dem verarbeitenden Gewerbe (Abschnitt [X.]), sondern einem eigenen Abschnitt (Abschnitt [X.]) zuzuordnen, ist nicht als willkürlich anzusehen, da es sich dabei um einen sowohl in der Lebenswirklichkeit als auch in der Rechtsordnung eingrenzbaren Sachverhalt handelt. Gleiches gilt im Hinblick auf den parlamentarischen Gesetzgeber, der diese Unterscheidung durch die [X.]eschränkung der Verweisung in § 3 Nr. 14 [X.] übernommen hat. Dass lediglich die in Abschnitt [X.] und [X.] der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 genannten Unternehmen in den Genuss der besonderen Ausgleichsregelung (§§ 40 ff. [X.]) kommen, entspricht dem vom Gesetzgeber verfolgten Grundprinzip des [X.], dass die aus diesem Gesetz resultierenden Kosten über die [X.]-Umlage verursachergerecht von allen Stromverbrauchern getragen werden sollen. Da jede Ausnahme hiervon die übrigen Stromverbraucher zusätzlich belastet, sind Abweichungen von dem Grundprinzip auf die objektiv erforderlichen [X.]ereiche zu begrenzen ([X.]T-Drs. 17/6071, [X.]). In Anbetracht dieser Zielsetzung ist es nicht sachwidrig, die [X.]egünstigung zur Verhinderung missbräuchlicher Inanspruchnahme gesetzlich durch eine restriktive Konkretisierung der Zugehörigkeit zum produzierenden Gewerbe einzugrenzen und sie dazu auf die den Abschnitten [X.] und [X.] der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 zuzuordnenden Unternehmen zu beschränken.

Der die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 in das [X.] inkorporierende Gesetzgeber hat die ihm von der Verfassung gezogenen Grenzen auch nicht durch eine gleichheitswidrige Zuordnung bestimmter anderer Herstellungs- und Verarbeitungsprozesse überschritten. Denn in diesen Fällen liegt anders als bei der Tätigkeit der Klägerin keine Vorbehandlung gemischter Abfälle vor; eine abweichende Zuordnung ist deswegen nicht zu beanstanden. Der Umstand, dass die Herstellung von [X.]rennholz und -pellets der Unterklasse 16.29.0 in Abschnitt [X.] der [X.] 2008 zugeordnet wird ([X.] 2008, [X.]), ist sachlich gerechtfertigt, weil diese Pellets jedenfalls nicht vollständig aus gemischten Abfällen, sondern aus Pressholz oder Holzersatzstoffen wie Kaffeesatz oder [X.] hergestellt werden. [X.]ntsprechendes gilt im Hinblick auf die Gewinnung von Silber aus [X.], die der Unterklasse 24.41.0 in Abschnitt [X.] der [X.] 2008 zugeordnet ist (vgl. [X.] 2008, [X.]), denn auch hierbei findet keine [X.]ehandlung gemischter Abfälle, sondern die Verarbeitung eines bestimmten Reststoffs statt.

Schließlich folgt auch aus dem Unionsrecht kein anderes [X.]rgebnis. Die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 übernimmt die in der Verordnung ([X.]G) Nr. 1893/2006 des [X.]uropäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Aufstellung der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige NA[X.][X.] Revision 2 europarechtlich vorgegebene Klassifikation (Kodierung) und fügt zur [X.]rfüllung des über die [X.] Interessen hinausgehenden Informationsbedarfs eine weitere Gliederungsebene (fünfte Ziffer der Kodierung) hinzu ([X.] 2008, [X.]). [X.]ine Divergenz der nationalen Regelungen zu unionsrechtlichen Vorgaben liegt damit nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.