Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 08.12.2014, Az. 6 B 26/14

Die Beschwerde ist unbegründet. Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.

1. Die Klägerin hält die Frage für rechtsgrundsätzlich,

Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht; denn sie entzieht sich einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung. Die Erledigung eines Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO tritt - worauf die Klägerin selbst hinweist - mit dem Wegfall der [X.] Regelung ein, also soweit der Verwaltungsakt gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam wird (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/Bier, VwGO, Stand: März 2014, § 113 Rn. 81). Da das Gesetz den [X.] des Verwaltungsakts bei den übrigen in § 43 Abs. 2 VwVfG genannten Varianten entweder - wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung - an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder - wie im Fall des Zeitablaufs - an einen eindeutig bestimmbaren Tatbestand knüpft, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise“ im Sinne der letzten Variante des § 43 Abs. 2 VwVfG nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt ist. Als Fallgruppen kommen etwa der Wegfall des Regelungsobjekts, die inhaltliche Überholung, der einseitige Verzicht bzw. die Antragsrücknahme oder der Umstand in Betracht, dass der Verwaltungsakt aufgrund geänderter Sach- und Rechtslage gegenstandslos geworden ist (vgl. Urteil des Senats vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 [X.] 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 19).

Ob eine derartige Fallgestaltung vorliegt mit der Folge, dass eine Anfechtungsklage wegen Wegfalls des [X.] unzulässig wird und nur noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts begehrt werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des konkreten Einzelfalles und ist einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Hieran ändert auch der Hinweis der Klägerin nichts, dass zwei Kammern des [X.] hinsichtlich des Eintritts der Erledigung einer inhaltlich identischen Anordnung gegenüber der Klägerin und einem ihrer Wettbewerber zu entgegengesetzten Ergebnissen gelangt seien.

2. Die Klägerin wirft weiter als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,

Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig; denn sie lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres bejahen. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 [X.] kann die [X.] einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht Verpflichtungen in Bezug auf [X.] erteilen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die an die Klägerin gerichtete Anordnung der [X.], zur Vorbereitung des nächsten [X.] für [X.] die Kostenrechnung für die Terminierungsentgelte nach Maßgabe eines vorgegebenen Kalkulationsschemas auszugestalten, jedenfalls auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützt werden kann ([X.]). Wie die Klägerin selbst einräumt, steht diese Auslegung im Einklang mit dem Gesetzeswortlaut. Die in der Beschwerdebegründung geltend gemachten systematischen und teleologischen Gesichtspunkte rechtfertigen keine Einschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift.

Zwar enthält § 29 Abs. 2 [X.] im Unterschied zu § 29 Abs. 1 [X.] nicht ausdrücklich die Voraussetzung, dass die Anordnung „im Rahmen oder zur Vorbereitung von Verfahren der [X.]“ ergeht. Auch ist in systematischer Hinsicht zu berücksichtigen, dass die Anwendung der Kostenrechnungsmethode von der [X.] oder einer von dieser beauftragten unabhängigen Stelle überprüft (§ 29 Abs. 2 Satz 3 [X.]) und das Prüfergebnis einmal jährlich veröffentlicht wird (§ 29 Abs. 2 Satz 4 [X.]). Dies mag darauf hindeuten, dass die Anordnung von [X.] nach § 29 Abs. 2 [X.] auch oder sogar in erster Linie die materielle Konsistenz und Kontinuität der Methode über mehrere Entgeltanträge hinweg bezwecken soll, um auf diese Weise der Geltendmachung von Kostenänderungen ohne gleichzeitige Veränderung der Ausgangsdaten entgegenzuwirken (vgl. [X.], in: [X.] (Hrsg.), [X.], 3. Aufl. 2013, § 29 Rn. 27; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]’scher [X.], 4. Aufl. 2013, § 29 Rn. 50; [X.]/Lünenbürger, in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 24). Aus dem Erfordernis der periodischen Überprüfung lässt sich indes entgegen der Auffassung der Klägerin offensichtlich nicht ableiten, dass der Regelungszweck der Vorschrift auf die Gewährleistung langfristiger Methodenkonsistenz und -kontinuität im Rahmen der [X.] beschränkt wäre und die Anordnung von [X.] folglich grundsätzlich nicht isoliert auf ein konkretes [X.] bezogen werden dürfte. Aus dem in den Gesetzesmaterialien verdeutlichten Sinn und Zweck der Regelung, dem zugrunde liegenden Unionsrecht sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt vielmehr das Gegenteil.

In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wird zu der - damals noch als § 27 nummerierten - Vorschrift hervorgehoben (vgl. BTDrucks 15/2316 S. 67 f.), dass ohne Zugriff auf umfassende Informationen über Kosten, Umsatzzahlen etc. vor dem Hintergrund existierender Informationsasymmetrien zwischen der [X.] und dem regulierten Unternehmen eine sachgerechte Arbeit der Behörde nicht möglich sei. Wesentliche Informationen könnten der internen Kostenrechnung entnommen werden. Insoweit erscheine es erforderlich, dass die [X.] Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht angemessene und geeignete Auflagen zur Ausgestaltung der [X.] machen könne. Ferner findet sich der Hinweis auf die mit der Regelung bezweckte Umsetzung von Artikel 13 Abs. 1 und 4 der [X.] (Richtlinie 2002/19/[X.] Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung [X.] 108 S. 7) sowie Artikel 17 der Universaldienstrichtlinie (Richtlinie 2002/22/[X.] Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten ([X.] 108 S. 51).

Diese Erwägungen lassen erkennen, dass der Gesetzgeber mit der Neufassung der [X.] des § 29 [X.] als Nachfolgeregelung von § 31 [X.] 1996 auf die in fast allen [X.] wiederkehrenden, auch gerichtlich ausgetragenen Auseinandersetzungen zwischen der [X.] und den betroffenen Unternehmen über den Umfang der Vorlagepflichten und die inhaltliche Ausgestaltung der vorzulegenden Kostenunterlagen reagieren wollte (vgl. [X.], in: [X.] (Hrsg.), [X.], 3. Aufl. 2013, § 29 Rn. 2; [X.], in: [X.]/[X.], [X.]’scher [X.], 4. Aufl. 2013, § 29 Rn. 2). Die [X.] sollte in die Lage versetzt werden, die von ihr für die [X.]saufgabe benötigten Informationen rechtzeitig und umfassend beschaffen zu können (vgl. [X.], a.a.[X.] Rn. 4; [X.], a.a.[X.] Rn. 13). Im Unterschied zur früheren Rechtslage (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 [X.] 1996) hat der Gesetzgeber deshalb die Befugnisse der [X.], von den regulierten Unternehmen detaillierte Angaben zum Leistungsangebot, Umsatz und anderen für die [X.] relevanten Daten anzufordern (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]) sowie Vorgaben für die Ausgestaltung der Kostenrechnung zu machen (§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.]), in mehrfacher Weise ausgebaut. Neben der Verdoppelung der Höchstgrenze des Zwangsgeldes (§ 29 Abs. 4 [X.]) ist im Hinblick auf den engen Rahmen der in § 31 Abs. 6 Satz 3 [X.] in der hier anwendbaren, bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai 2012 ([X.]) geltenden Fassung ([X.] a.F.; jetzt § 31 Abs. 4 Satz 3) geregelten zehnwöchigen Entscheidungsfrist (vgl. hierzu zuletzt Vorlagebeschluss vom 25. Juni 2014 - BVerwG 6 [X.] 10.13 - NVwZ 2014, 1586 <1590 f.> = juris Rn. 33 ff.) vor allem die zeitliche Erstreckung der genannten Befugnisse auf die Phase der „Vorbereitung von Verfahren der [X.]“ zu erwähnen, die die Informationsbeschaffung durch die [X.] wesentlich erleichtert (vgl. [X.], a.a.[X.] Rn. 3; [X.], a.a.[X.] Rn. 8, 17). Insbesondere aber hat der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 29 Abs. 2 [X.] die Anordnungsbefugnisse der [X.], die nach überwiegender Ansicht (vgl. hierzu [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand: März 2007, § 29 Rn. 28 m.w.[X.]) bisher darauf beschränkt waren, Angaben über Kosten in bestimmter Form zu erlangen, auf Vorgaben zu den Berechnungsmethoden erstreckt, mit der die Kosten ermittelt und bestimmten Kostenträgern zugeordnet werden, und damit um ein „materielles“ Element ergänzt (vgl. [X.], a.a.[X.] Rn. 1, 16; [X.], a.a.[X.] Rn. 50; [X.]/Lünenbürger, in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 21). Die von der Klägerin befürwortete einschränkende Auslegung des Wortlauts des § 29 Abs. 2 [X.] widerspräche offensichtlich der mit der Neufassung der Regelung bezweckten Stärkung und Komplettierung der [X.] der [X.].

Gegen die Annahme, eine Anordnung von [X.] nach § 29 Abs. 2 [X.] dürfe - anders als eine auf § 29 Abs. 1 [X.] gestützte Anordnung - nicht isoliert auf ein konkretes [X.] bezogen werden, sprechen auch die unionsrechtlichen Vorgaben, deren Umsetzung die Vorschrift dient. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der [X.] kann die nationale [X.] einem Betreiber mit erheblicher Marktmacht Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und bestimmte Auflagen in Bezug auf [X.] erteilen. Im Bereich der Regulierung von [X.] gewährleisten die nationalen [X.]n nach Art. 17 Abs. 4 Satz 1 der Universaldienstrichtlinie, dass die erforderlichen und geeigneten [X.] eingesetzt werden. Die nationalen [X.]n können das Format und die anzuwendende Berechnungsmethode vorgeben (Art. 17 Abs. 4 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie). Die dem § 29 [X.] zugrunde liegenden Richtlinien sehen mithin eine umfassende, lediglich durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzte (vgl. Art. 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 4 der [X.]) Befugnis der nationalen [X.]n zur Einwirkung auf die Ausgestaltung der von einem regulierten Unternehmen angewandten Kostenrechnungsmethodik vor. Eine Differenzierung zwischen Vorgaben, die die äußere Form und Darstellung der Kostenrechnung betreffen, und solchen Vorgaben, die sich auf die Art und Weise der Kostenermittlung beziehen, ist im Unionsrecht nicht angelegt.

Im Übrigen würde die Annahme, dass § 29 Abs. 2 Satz 1 [X.] die Beklagte nicht dazu ermächtige, für die Kostenrechnung des regulierten Unternehmens materielle Vorgaben zu machen, die unmittelbar auf ein spezifisches [X.] bezogen sind, auch zu einem erheblichen Wertungswiderspruch führen. Denn die auf Dauer oder zumindest auf einen längeren Zeitraum hin angelegte regulierungsbehördliche Steuerung der betrieblichen Erfassung von [X.], die auch nach Auffassung der Klägerin auf die Vorschrift gestützt werden kann, greift offensichtlich intensiver in die Rechtssphäre des regulierten Unternehmens ein als eine lediglich auf die Vorbereitung der Entscheidung über einen konkreten Entgeltgenehmigungsantrag beschränkte Anordnung. Macht die [X.] von der ihr durch § 29 Abs. 2 Satz 1 [X.] eingeräumten Befugnis, einem marktmächtigen Unternehmen Verpflichtungen hinsichtlich der von ihm anzuwendenden Kostenrechnungsmethode aufzuerlegen, nicht im Sinne einer allgemeinen, anlassübergreifenden Regelung, sondern nur in Bezug auf ein konkretes [X.]sverfahren Gebrauch, trägt dies letztlich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung (vgl. in diesem Zusammenhang auch [X.], a.a.[X.] Rn. 56; [X.]/Lünenbürger, in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 26; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand: März 2007, § 29 Rn. 29).

3. Die Klägerin möchte schließlich die Frage geklärt wissen,

Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision; denn sie ist nicht entscheidungserheblich. Zwar hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die streitgegenständliche Anordnung, selbst wenn sie in einigen Teilbereichen über eine bloße Abfrage derjenigen Daten, die sich unmittelbar aus dem von der Klägerin praktizierten Kostenrechnungssystem ergeben, hinausgehen und eine durch den angeordneten [X.] verbindlich vorgegebene Aufbereitung und Zuordnung der Daten erfordern sollte, auf § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.] gestützt werden könne ([X.]). Das Ergebnis, dass für die angegriffene Anordnung eine ausreichende Rechtsgrundlage vorhanden sei, hat das Verwaltungsgericht jedoch selbstständig tragend auch auf die Begründung gestützt, dass die angefochtene Anordnung jedenfalls von § 29 Abs. 2 Satz 1 [X.] gedeckt sei ([X.]). Wie oben unter 2. ausgeführt, liegt der insoweit geltend gemachte [X.] nicht vor. Ist aber eine angegriffene Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein [X.] geltend gemacht wird und vorliegt. Wenn nur für eine Begründung ein Zulassungsgrund eingreift, kann diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (Beschluss vom 4. Oktober 2013 - BVerwG 6 B 13.13 - [X.] Hochschulrecht Nr. 181 Rn. 20 m.w.[X.]).

4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.