Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19.09.2012, Az. 6 P 3/11

Aufgrund einer Bitte, die das Vertrauensgremium des [X.] in seiner Sitzung vom 25. März 2009 geäußert hatte, erstellte der Chef des [X.], der Beteiligte zu 2, in seiner Eigenschaft als [X.]oordinator der Nachrichtendienste "[X.] Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des [X.]". Mit Schreiben vom 21. September 2009 übersandte er die "Leitlinien" dem Präsidenten des [X.]nachrichtendienstes, dem Beteiligten zu 1, mit der Bitte, die Regelungen im [X.]nachrichtendienst in [X.] zu setzen. Mit Schreiben vom 18. Januar 2010 bat der Personalrat der Zentrale beim [X.]nachrichtendienst, der Antragsteller, den Beteiligten zu 2, ihn bei der Inkraftsetzung der "Leitlinien" für den Bereich des [X.]nachrichtendienstes im Wege der Mitwirkung zu beteiligen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 zunächst mit Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals mit Schreiben vom 26. Juli 2010 jeweils mit der Begründung ab, in der Erstellung und Übersendung der "Leitlinien" liege keine unmittelbar gegenüber den Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes wirkende und gegebenenfalls beteiligungspflichtige Maßnahme des [X.].

Mit Schreiben vom 26. März 2010 leitete der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsverfahren zur Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten ein. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 4. Mai 2010 Einwände. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 regte der Beteiligte zu 1 an, den noch in zwei Punkten verbliebenen Bedenken des Antragstellers Rechnung zu tragen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 mit Schreiben vom 10. November 2010 unter Hinweis auf die Aussagen der "Leitlinien" ab. In der Verhandlung vom 27. Januar 2011 zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1 konnte in der noch strittigen Frage der Genehmigungsdauer der Nebentätigkeiten keine Einigung erzielt werden. Von einer Anrufung des Beteiligten zu 2 im Rahmen des Stufenverfahrens sah der Antragsteller ab, weil er sich davon nichts versprach. Dies teilte er dem Beteiligten zu 2 mit Schreiben vom 2. Februar 2011 mit, kündigte darin aber zugleich die Anrufung des [X.]verwaltungsgerichts wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" an. Am 13. April 2011 setzte der Beteiligte zu 1 die Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme der Nebentätigkeiten in [X.].

Bereits mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 hatte der Antragsteller beim Beteiligten zu 1 beantragt, die [X.]osten zu übernehmen, die ihm durch Einschaltung eines Rechtsanwalts im Rahmen eines [X.]en Beschlussverfahrens wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" entstehen würden. Dies lehnte der Beteiligte zu 1 im Schreiben vom 11. Januar 2011 mit der Begründung ab, die beabsichtigte Rechtsverfolgung sei wegen entgegenstehender Rechtsprechung des [X.]verwaltungsgerichts offensichtlich aussichtslos.

Am 19. Mai 2011 hat der Antragsteller das [X.]verwaltungsgericht angerufen. Er trägt vor: Seine Beteiligung in der Funktion der Stufenvertretung umfasse Maßnahmen des Beteiligten zu 2 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde gegenüber dem nachgeordneten [X.]nachrichtendienst. Bei den "Leitlinien" handele es sich um mitwirkungspflichtige [X.]en in innerdienstlichen Angelegenheiten der beim [X.]nachrichtendienst beschäftigten Beamten, Arbeitnehmer und Soldaten. Durch sie würden Entscheidungen des Beteiligten zu 1 zur Genehmigung einer Nebentätigkeit gesteuert, die ihrerseits beteiligungspflichtig seien. Unerheblich sei, dass von den "Leitlinien" auch Personal des [X.]amtes für Verfassungsschutz und des militärischen Abschirmdienstes betroffen sei, für welches es an seiner, des Antragstellers, Zuständigkeit fehle.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte zu 2 beantragt,

Er trägt vor: Der Antrag zu 1 sei bereits wegen Verwirkung unzulässig. Im [X.] an das Schreiben vom 26. Juli 2010 habe sich der Antragsteller auf das Mitwirkungsverfahren beim [X.]nachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen. Er, der Beteiligte zu 2, habe daher darauf vertraut, dass der Antragsteller nicht an den zu derselben Angelegenheit ergangenen "Leitlinien" beteiligt werden wolle. Abgesehen davon sei der Antrag zu 1 unbegründet. Die [X.]en Beteiligungstatbestände beträfen das Rechtsverhältnis zwischen Dienststelle und Personalrat. Der Chef des [X.] in seiner Eigenschaft als Beauftragter der [X.]regierung für die Nachrichtendienste und sein Vertreter in dieser Funktion seien keine Dienststellen im [X.]en Sinne. Das Umsetzungsschreiben vom 21. September 2009 an den [X.]nachrichtendienst sei nicht als Vorbereitung einer [X.] mitwirkungspflichtig. Denn dieses Schreiben habe der [X.] in seiner Funktion als [X.]oordinator für die Nachrichtendienste verfasst und damit erst den Anstoß zur Vorbereitung der [X.] durch den [X.]nachrichtendienst gegeben. Der Antrag zu 2 werde anerkannt. Das [X.]kanzleramt habe dem Antragsteller keine Veranlassung gegeben, dieses Begehren gerichtlich durchzusetzen.

Der Beteiligte zu 1 hält den Antrag zu 3 für unbegründet. Zur Begründung nimmt er auf sein Schreiben vom 11. Januar 2011 Bezug. Im Übrigen bezweifelt er seine Passivlegitimation.

Der Senat hat eine dem Antrag zu 2 entsprechende Feststellung zu treffen, nachdem der Beteiligte zu 2 das dahingehende Begehren des Antragstellers anerkannt hat. Nach Maßgabe des Tenors hat somit der Beteiligte zu 2 den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen, wenn er als Dienststellenleiter für die Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes beteiligungspflichtige Maßnahmen trifft. Dagegen sind die Anträge im Übrigen abzulehnen. Die Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des [X.] unterliegen nicht der Mitwirkung des Antragstellers (Antrag zu 1). Der Beteiligte zu 1 ist nicht verpflichtet, die außergerichtlichen [X.]osten zu ersetzen, die dem Antragsteller durch das vorliegende Verfahren entstanden sind (Antrag zu 3).

A. Der Antrag zu 1 ist zulässig, aber nicht begründet.

1. Der Antrag zu 1 ist nicht wegen Verwirkung unzulässig.

Der Beteiligte zu 2 hat die "Leitlinien" unter dem 21. September 2009 dem Beteiligten zu 1 übermittelt. Dass der Antragsteller von der Existenz der "Leitlinien" unterrichtet war, bevor sie der Beteiligte zu 1 am 9. November 2009 in sein dienststelleninternes elektronisches Informationssystem eingestellt hat, ist nicht ersichtlich. Angesichts dessen war das an den Beteiligten zu 2 gerichtete Begehren des Antragstellers vom 18. Januar 2010, an der Inkraftsetzung der "Leitlinien" im Geschäftsbereich des [X.]nachrichtendienstes beteiligt zu werden, nicht verspätet.

Dass der Antragsteller im [X.] an das Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 26. Juli 2010 sein Mitwirkungsrecht diesem gegenüber nicht weiter verfolgt, sondern sich auf das Mitwirkungsverfahren beim [X.]nachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen hat, kann ihm nicht vorgehalten werden. Dieses Verhalten war schon deswegen sach- und [X.], weil der Antragsteller seine Rechte für den Fall wahren musste, dass sich seine Auffassung vom Maßnahmecharakter der "Leitlinien" des [X.] später als nicht zutreffend herausstellen sollte. Abgesehen davon durfte er es als möglich in Erwägung ziehen, seine Einwände gegen die "Leitlinien" im Mitwirkungsverfahren beim [X.]nachrichtendienst erfolgreich geltend machen zu können. Erst nachdem sich diese Vorstellung aufgrund des Schreibens des Beteiligten zu 2 vom 10. November 2010 zerschlagen hatte, hat er seine Beteiligung an den "Leitlinien" gegenüber dem Beteiligten zu 2 erneut aufgegriffen. Dass er davon abgesehen hat, das Mitwirkungsverfahren beim [X.]nachrichtendienst durch Anrufung des Beteiligten zu 2 auf die zweite Stufe zu bringen (§ 86 Nr. 8 Satz 3 [X.]), beruhte darauf, dass er dieses Verfahren zur Wahrung seines Mitwirkungsrechts - anders als die direkte Beteiligung durch den Beteiligten zu 2 - nicht als effektiv betrachtet hat. Diese Rechtsauffassung ist zwar unzutreffend, wie noch darzulegen sein wird, die daraus gezogene Schlussfolgerung des Antragstellers kann aber nicht als missbräuchliches Verhalten dem Beteiligten zu 2 gegenüber gewertet werden.

2. Der Antrag zu 1 ist jedoch nicht begründet.

Rechtsgrundlage für das streitige Mitwirkungsbegehren des Antragstellers ist § 78 Abs. 1 Nr. 1 [X.]. Danach wirkt der Personalrat - vorbehaltlich der hier nicht gegebenen Beteiligung der Spitzenorganisationen nach § 118 [X.] - bei der Vorbereitung von [X.]en einer Dienststelle für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs mit.

a) Nicht einschlägig sind hier die Mitwirkungstatbestände nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7, § 86 Nr. 9 [X.] betreffend Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit. Die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 [X.] erfassen ausschließlich Maßnahmen des [X.], welche sich auf das einzelne Beschäftigungsverhältnis beziehen (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.]/Peiseler, [X.]personalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 75 Rn. 7, § 76 Rn. 4; [X.]/[X.]/[X.], in: [X.], Stand Januar 2007, [X.] § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 5; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.]personalvertretungsgesetz, Stand Juli 2008, § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 8; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 75 Rn. 1). [X.] nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7 [X.] ist daher die konkrete Entscheidung des [X.], mit welcher er dem einzelnen Beschäftigten die Genehmigung der Nebentätigkeit versagt oder die erteilte Genehmigung widerruft. Darum geht es hier nicht. Die in Rede stehenden "Leitlinien" behandeln vielmehr in abstrakt-genereller Hinsicht die formellen und materiellen Voraussetzungen, unter denen bei den Nachrichtendiensten des [X.] eine Nebentätigkeit genehmigt wird.

b) Nicht zu behandeln sind ferner andere Mitbestimmungstatbestände wie etwa § 75 Abs. 3 Nr. 8 und 15 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 [X.], die ihrem Gegenstand nach durch die "Leitlinien" erfasst sein mögen. Denn da die Beteiligungsrechte des Personalrats im Bereich des [X.]nachrichtendienstes ohnehin auf ein Mitwirkungsrecht beschränkt sind (§ 86 Nr. 9 [X.]), verlieren die speziellen Mitbestimmungstatbestände im Verhältnis zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 [X.] ihre sonst gegebene Trennschärfe. Sie gestatten dem Antragsteller keine Einwände, die er nicht auch bei Wahrnehmung seines Mitwirkungsrechts nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 [X.] vorbringen kann (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - [X.] 250 § 86 [X.] Nr. 5 Rn. 20 ff.).

c) Das Mitwirkungsrecht des Antragstellers kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, der Beteiligte zu 2 habe hier nicht als [X.] verantwortlicher Dienststellenleiter gehandelt.

Solange der Beteiligte zu 2 in seiner ressortübergreifenden Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste damit befasst war, in Abstimmung mit den anderen Ministerien und den nachgeordneten Diensten die "Leitlinien" zu erarbeiten, war das Stadium des [X.] noch nicht erreicht. Dessen Einleitung setzt nach § 72 Abs. 1 [X.] voraus, dass der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme für die Beschäftigten seines Geschäftsbereichs zu erlassen. Dieser Zeitpunkt war bis zum Ende der ressortübergreifenden Tätigkeit des Beteiligten zu 2 in Bezug auf die "Leitlinien" noch nicht erreicht.

Dies änderte sich, als der Beteiligte zu 2 unter dem 21. September 2009 die "Leitlinien" dem Beteiligten zu 1 übermittelte und darum bat, deren Regelungen im Geschäftsbereich des [X.]nachrichtendienstes in [X.] zu setzen. Damit handelte er der Sache nach als Leiter der obersten Dienstbehörde, welcher gegenüber der ihm nachgeordneten Dienststelle, dem [X.]nachrichtendienst, von seinem Weisungsrecht Gebrauch machte. Dass der [X.], der zugleich mit der [X.]oordination der Nachrichtendienste befasst ist, das Schreiben vom 21. September 2009 unterzeichnet hat, steht nicht entgegen. Denn er hat dabei für die Dienststelle [X.]kanzleramt und unter Verantwortung ihres Leiters, des Beteiligten zu 2, gehandelt (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 a.a.[X.] Rn. 9). Dass er gleich lautende Schreiben an die [X.]ministerien des Innern und der Verteidigung verfasst hat, ist unerheblich. Denn während er den anderen Ministerien gegenüber lediglich Empfehlungen aussprechen konnte, war sein Handeln im eigenen nachgeordneten Geschäftsbereich verbindlich (vgl. in diesem Zusammenhang Beschlüsse vom 7. Mai 1981 - BVerwG 6 P 35.79 - [X.] 238.38 § 60 RhPPersVG Nr. 1 und vom 19. Oktober 1983 - BVerwG 6 P 16.81 - [X.] 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 4 S. 8).

d) Die "Leitlinien" des Beteiligten zu 2 sind jedoch keine Maßnahme gegenüber den Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes.

aa) Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats setzt voraus, dass der zuständige Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme zu treffen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 [X.]). Nichts anderes gilt für das Mitwirkungsrecht (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 [X.]). Dieser Grundsatz findet auch im Mitwirkungsverfahren beim [X.]nachrichtendienst Anwendung (vgl. § 86 Nr. 8 Satz 3 [X.]).

bb) Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist unter einer Maßnahme im [X.]en Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - [X.] 251.95 § 51 [X.] Rn. 11 m.w.N.).

cc) In der Senatsrechtsprechung ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des [X.] nicht; er trifft vielmehr eine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des [X.] kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Daraus ergibt sich, dass der Erlass einer obersten Dienstbehörde keine Maßnahme ist, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt (vgl. Beschlüsse vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - [X.] 250 § 75 [X.] Nr. 107 Rn. 10 sowie vom 2. September 2009 - BVerwG 6 [X.] - [X.] 250 § 69 [X.] Nr. 31 Rn. 4 f.). So liegt es hier.

dd) Der Beteiligte zu 2 hat im Schreiben vom 21. September 2009 den Beteiligten zu 1 gebeten, "die Regelungen im [X.]nachrichtendienst in [X.] zu setzen". Daraus ergibt sich zunächst, dass der Beteiligte zu 2 davon abgesehen hat, durch die Veröffentlichung der "Leitlinien" in einem eigenen, ministerialen Mitteilungsblatt Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des nachgeordneten [X.]nachrichtendienstes zu begründen. Darüber hinaus spricht die Formulierung "in [X.] setzen" dagegen, dass der Beteiligte zu 2 den Beteiligten zu 1 hinsichtlich der Veröffentlichung der "Leitlinien" lediglich als Boten benutzen wollte. Letzteres liegt im Übrigen deswegen fern, weil die "Leitlinien" hinsichtlich der Thematik einer Nebentätigkeit beim [X.]nachrichtendienst sowohl in verfahrens- als auch in [X.] Hinsicht allenfalls eine Teilregelung darstellen. Wie allen Beteiligten des vorliegenden Verfahrens bekannt war, existierte im September 2009 bereits die Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten vom 21. März 2007 in der Fassung vom 8. Dezember 2008. Zwar ist denkbar, dass die oberste Dienstbehörde eine für die Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs verbindliche Rahmenrichtlinie erlässt, die vom Leiter der nachgeordneten Dienststelle auszufüllen ist. Dass solches hier vom Beteiligten zu 2 vorgesehen war, lässt sich seinem Schreiben vom 21. September 2009 nicht ansatzweise entnehmen.

ee) Abgesehen davon hat der Beteiligte zu 2 im Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals im Schreiben vom 26. Juli 2010 klargestellt, dass er mit der Abfassung und Übermittlung der "Leitlinien" keine Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes begründen wollte. Diese [X.]larstellung ist [X.] beachtlich. Die oberste Dienstbehörde ist befugt, über ihre Erlasse, auch soweit sie beteiligungspflichtig sind, zu verfügen. Sie kann sie aufheben oder ändern. Sie kann auch klarstellen, ob ihr Erlass selbst Rechte und Pflichten der Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs begründen oder ob es sich dabei lediglich um eine verwaltungsinterne Weisung handeln soll, die es der nachgeordneten Dienststelle überlässt, allgemeine Regelungen mit Wirkung auf die Beschäftigungsverhältnisse zu treffen. Durch eine derartige [X.]larstellung werden Rechte der [X.] nicht beeinträchtigt. Denn im einen wie im anderen Fall ist eine effiziente Beteiligung sichergestellt.

Angesichts der vorbezeichneten [X.]larstellungen ist unerheblich, dass der Beteiligte zu 1 mit seiner Bekanntgabe der "Leitlinien" am 9. November 2009 im [X.]ommunikationssystem des [X.]nachrichtendienstes dem Antragsteller möglicherweise Anlass zu der Annahme gegeben hat, die Regelungen in den "Leitlinien" seien für die Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes sofort verbindlich.

ff) Für die Effektivität der Beteiligung ist es unerheblich, ob der Chef des [X.] oder der Präsident des [X.]nachrichtendienstes die Maßnahme trifft.

Wenn der Chef des [X.] gegenüber Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, so ist der Personalrat der Zentrale in der Funktion der Stufenvertretung zu beteiligen (§ 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 [X.]). Das einstufige Mitwirkungsverfahren richtet sich nach § 72 Abs. 1 bis 3 [X.] (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = [X.] 250 § 86 [X.] Nr. 6 Rn. 44; [X.], a.a.[X.] § 86 Rn. 31; [X.]/[X.]/[X.], a.a.[X.] [X.] § 86 Rn. 21a). Der Personalrat der Zentrale kann in den Verhandlungen mit dem Chef des [X.] alle Einwendungen geltend machen, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Er kann vorbringen, dass der vorgesehene Erlass mit Rechtsvorschriften nicht im Einklang steht oder dass durch ihn bestehende Entscheidungsspielräume nicht den Interessen der Beschäftigten entsprechend ausgefüllt werden.

Gleichwertig ist die Beteiligung, wenn der Präsident des [X.]nachrichtendienstes für die Maßnahme zuständig ist. Der Personalrat der Zentrale ist zur Beteiligung berufen, wenn der Präsident des [X.]nachrichtendienstes Maßnahmen für seinen gesamten Geschäftsbereich zu treffen beabsichtigt (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.[X.] Rn. 46; [X.], a.a.[X.] § 86 Rn. 29; [X.]/[X.]/[X.], a.a.[X.], Stand Februar 2010, [X.] § 86 Rn. 21a). Eine Weisung des Chefs des [X.] in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde bindet zwar den Präsidenten des [X.]nachrichtendienstes, nicht aber den dort gebildeten Personalrat. Dieser ist daher nicht gehindert, im Mitwirkungsverfahren auf der ersten Stufe die Recht- oder Zweckmäßigkeit der Weisung in Frage zu stellen. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall dem Präsidenten des [X.]nachrichtendienstes nicht, beim Chef des [X.] mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation des Personalrats mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen (vgl. Beschluss vom 2. September 2009 a.a.[X.] Rn. 7). [X.]ommt es zwischen dem Präsidenten des [X.]nachrichtendienstes und dem Personalrat der Zentrale nicht zu einer Einigung, so gelangt das Mitwirkungsverfahren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 [X.] auf die zweite und letzte Stufe; der Chef des [X.] entscheidet nach Verhandlung mit dem Personalrat der Zentrale endgültig (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.[X.] Rn. 44; [X.], a.a.[X.] § 86 Rn. 30; [X.]/[X.]/[X.], a.a.[X.] [X.] § 86 Rn. 22). Auch auf der zweiten Stufe kann der Personalrat der Zentrale alle Einwendungen erheben, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Dazu gehört die Befugnis, die Recht- oder Zweckmäßigkeit einer Weisung des [X.] in Zweifel zu ziehen.

Zu Recht hat sich daher der Beteiligte zu 1 mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 mit der Bitte gewandt, dem Anliegen des Antragstellers in zwei Punkten zu entsprechen. Nach ablehnender Antwort und Abschluss des [X.] auf der ersten Stufe stand es dem Antragsteller frei, nach Maßgabe von § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 [X.] den Beteiligten zu 2 anzurufen und diesem gegenüber seine Argumentation weiter zu verfolgen. Das Anliegen des Beteiligten zu 2, nach Möglichkeit mit den "Leitlinien" eine einheitliche Vorgabe für alle drei Nachrichtendienste des [X.] zu schaffen, hinderte ihn daran nicht. Dem Beteiligten zu 2 ist es gesetzlich nicht untersagt, Änderungswünschen des Antragstellers für [X.] zu entsprechen, welche er in seiner Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste erarbeitet hat.

B. Den Antrag zu 2 hat der Beteiligte zu 2 anerkannt. In diesem Umfang ergeht ein Anerkenntnisbeschluss gemäß § 307 ZPO. Bedenken gegen die Zulässigkeit dieses Ausspruchs bestehe nicht.

1. Nach der Rechtsprechung des [X.]gerichtshofs können allerdings die Parteien grundsätzlich nicht über Prozess- und Rechtsmittelvoraussetzungen verfügen, so dass diese auch im Falle eines Anerkenntnisses vom Gericht zu prüfen sind (vgl. [X.], Urteile vom 8. Oktober 1953 - [X.]/51 - [X.]Z 10, 333 <335>, vom 25. November 1993 - [X.] - juris Rn. 6 und vom 20. März 2001 - [X.] - juris Rn. 8 sowie Beschluss vom 10. November 2009 - [X.]/09 - juris Rn. 15; ebenso [X.], Urteil vom 20. März 1974 - 4 [X.] - juris Rn. 22). Andererseits bringt die [X.]ostenregelung in § 93 ZPO zum Ausdruck, dass unter dem Gesichtspunkt der Prozessvoraussetzungen gegen den Erlass eines [X.] dann keine Bedenken bestehen, wenn der [X.] durch sein Verhalten zur Erhebung der [X.]lage keine Veranlassung gegeben hat (vgl. [X.], Urteil vom 19. April 2005 - 9 [X.] - [X.] Nr. 43 zu § 15 BErzGG [X.]; [X.], in: [X.], ZPO, Band 4, 22. Aufl. 2008, § 307 Rn. 49; [X.], in: [X.]/Schütze, ZPO, 3. Aufl. 2007, § 307 Rn. 19; [X.]/[X.]/[X.]/[X.], ZPO, 70. Aufl. 2012, § 93 Rn. 1). Fehlendes Rechtsschutzbedürfnis steht daher dem Erlass eines [X.] nicht entgegen.

2. Voraussetzung für einen Anerkenntnisbeschluss im [X.]en Beschlussverfahren ist, dass die Beteiligten über den streitigen Gegenstand im Sinne von § 83a Abs. 1 ArbGG verfügen können. Dies ist für den konkreten streitigen [X.] zu bejahen, in Bezug auf Mitbestimmungsrechte in künftigen Fällen im Allgemeinen zu verneinen (vgl. [X.], in: [X.][X.]/Prütting/Müller-Glöge, Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2009, § 80 Rn. 57, § 83a Rn. 8; [X.], in: G[X.]-ArbGG, Stand September 2010, § 80 Rn. 49, § 83a Rn. 13; [X.], in: [X.]/[X.], Arbeitsgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2011, § 83a Rn. 7; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], Arbeitsgerichtsgesetz, 4. Aufl. 2011, § 83a Rn. 3).

Bei dem Antrag zu 2 handelt es sich zwar nicht um einen konkreten [X.], sondern um ein weit gefasstes abstraktes Begehren. Dass der Chef des [X.], wenn er beteiligungspflichtige Maßnahmen gegenüber den Beschäftigten des [X.]nachrichtendienstes trifft, den Personalrat der Zentrale zu beteiligen hat, ergibt sich jedoch ohne Weiteres aus den gesetzlichen Bestimmungen in § 82 Abs. 1 und § 86 Nr. 8 Satz 2 [X.] und der dazu ergangenen Senatsrechtsprechung (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.[X.] Rn. 44). In diesem Fall wird mit dem Anerkenntnisbeschluss lediglich eine höchstrichterlich bereits geklärte Rechtslage festgeschrieben.

C. Der Antrag zu 3 ist nicht begründet.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 [X.] trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden [X.]osten. Nach den dazu in der Rechtsprechung anerkannten Grundsätzen hat die Dienststelle die außergerichtlichen [X.]osten, die dem Personalrat durch Beauftragung eines Rechtsanwalts entstanden sind, immer dann zu tragen, wenn die Rechtsverfolgung nicht von vornherein aussichtslos war oder mutwillig betrieben wurde. Das Begehren des Personalrats auf Feststellung eines Beteiligungsrechts ist von vornherein aussichtslos, wenn sich seine Abweisung nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften und dazu gegebenenfalls vorliegender Rechtsprechung geradezu aufdrängt (vgl. Beschlüsse vom 25. Februar 2004 - BVerwG 6 P 12.03 - [X.] 250 § 44 [X.] Nr. 34 S. 19, vom 11. Oktober 2010 - BVerwG 6 P 16.09 - [X.] 251.95 § 17 [X.] Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 29. April 2011 - BVerwG 6 PB 21.10 - [X.] 250 § 44 [X.] Nr. 39 Rn. 5). Eine Rechtsverfolgung ist insbesondere dann mutwillig, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird oder wenn die Hinzuziehung des Rechtsanwalts rechtsmissbräuchlich erfolgt und deswegen das Interesse der Dienststelle an der Begrenzung ihrer [X.]ostentragungspflicht missachtet wird (vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2010 a.a.[X.] Rn. 16 m.w.N.). Ein vergleichbarer Fall ist mit Blick auf den Rechtsgedanken in § 93 ZPO gegeben, wenn die Anrufung des Gerichts durch den Personalrat unnötig ist, weil die Dienststelle ihm das geltend gemachte Recht nicht bestreitet.

1. Der Antrag zu 1 war hier im Zeitpunkt der Antragstellung am 19. Mai 2011 offensichtlich aussichtslos. Dies ergibt sich mit Blick auf die klarstellenden Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 2. Februar und 26. Juli 2010 und mit Blick auf den zitierten Senatsbeschluss vom 2. September 2009 - BVerwG 6 [X.] - ([X.] 250 § 69 [X.] Nr. 31), auf den der Beteiligte zu 1 in seinem Schreiben vom 11. Januar 2011 ausdrücklich hingewiesen hat.

2. Wegen des Antrages zu 2 war die Rechtsverfolgung mutwillig. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beteiligte zu 2 seit Ergehen des [X.] vom 26. November 2008 (a.a.[X.] Rn. 44) das ihm gegenüber bestehende Beteiligungsrecht des Antragstellers in seiner Eigenschaft als Stufenvertretung gemäß § 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 [X.] jemals bestritten hat.