Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.04.2010, Az. 8 C 18/08

Der Kläger und die Klägerin (im Folgenden: Kläger) sind Mitglieder der beklagten Stadtverordnetenversammlung der [X.], bilden dort die Fraktion "Bürgerbündnis Für Frankfurt" ([X.]) und greifen mit ihrer Klage die Gültigkeit der von der [X.] am 18. Mai 2006 durchgeführten Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Magistrats (Gemeindevorstands) an.

Nach dem Ergebnis der Kommunalwahl vom 26. März 2006 entfielen von den 93 Sitzen der [X.] 34 auf die [X.], 22 auf die [X.], 14 auf [X.][X.], 6 auf die [X.], 6 auf [X.][X.], 4 auf die [X.], 3 auf die [X.] und jeweils ein Sitz auf die [X.], die [X.], die [X.] und die [X.]. In der zweiten Sitzung der [X.] am 18. Mai 2006 fand u.a. die Wahl der 14 ehrenamtlichen Magistratsmitglieder statt. Dabei lagen den Mitgliedern der [X.] ein gemeinsamer Wahlvorschlag der Fraktionen von [X.] und [X.][X.] sowie jeweils eigene Wahlvorschläge der Fraktionen der [X.], der [X.]/[X.], der [X.], der [X.] und des [X.] vor. Von den 93 abgegebenen Stimmen waren 92 gültig, die für folgende Wahlvorschläge abgegeben wurden:

Der gemeinsame Wahlvorschlag von [X.] und [X.][X.] erhielt vorab einen zusätzlichen Sitz nach der sog. [X.] des § 22 Abs. 4 des [X.] (KWG) zugeteilt und führte zu insgesamt 8 Sitzen, während die [X.] 3 Sitze sowie [X.][X.], die [X.] und die [X.] jeweils einen Sitz erhielten; der letzte Sitz war zwischen [X.] und [X.] ausgelost worden.

Nach erfolglosem Wahlwiderspruchsverfahren haben die Kläger beim [X.] Klage mit dem Begehren erhoben festzustellen, dass die am 18. Mai 2006 von der [X.] durchgeführte Wahl der ehrenamtlichen Magistratsmitglieder ungültig sei, später um den Hilfsantrag ergänzt, dass das Ergebnis der Wahl neu festzustellen sei. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 31. Januar 2007 abgewiesen. Der [X.] hat mit seinem am 6. Mai 2008 verkündeten Urteil die Berufung der Kläger zurückgewiesen und ihnen die Kosten des Berufungsverfahrens (mit Ausnahme der Auslagen der Beigeladenen) zu je einem Drittel auferlegt.

Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 17. November 2008 zugelassenen Revision machen die Kläger geltend, die tragenden Gründe des Berufungsurteils verletzten Bundesrecht. Die Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlages von [X.] und [X.][X.] sowie die Vorabzuteilung eines Sitzes auf diesen habe der [X.]-Fraktion die Chance der Erringung eines Magistratssitzes neben der gleichstarken [X.]-Fraktion genommen. Die [X.]-Fraktion sei deshalb als einzige der beiden aus jeweils 3 Mitgliedern bestehenden Fraktionen bei der Wahl leer ausgegangenen und sei im Magistrat der [X.] nicht repräsentiert. Wären die Wahlen auf der Grundlage jeweils allein eigener Wahlvorschläge der Fraktionen erfolgt, hätte sich die Sitzverteilung bei im Übrigen vergleichbarer Stimmabgabe wie am 18. Mai 2006 wie folgt dargestellt:

Damit hätte die Koalition von [X.] und [X.][X.] 7 von 14 ehrenamtlichen Magistratssitzen erhalten und es wäre ein Losentscheid zwischen den Wahlvorschlägen von [X.] und [X.] entbehrlich geworden, weil nach der rechnerischen Sitzverteilung auf beide Wahlvorschläge jeweils ein Sitz entfallen wäre. Das gleiche Wahlergebnis wäre eingetreten, wenn nicht nur jede Fraktion, sondern auch die nicht in Fraktionsstärke der [X.] angehörenden Stadtverordneten jeweils eigene Wahlvorschläge aufgestellt und diese gewählt hätten. Die Sitzverteilung wäre mit der vorstehend errechneten identisch gewesen.

Die zum Zeitpunkt der Erhebung der Wahlanfechtungsklage besetzten 10 hauptamtlichen Magistratsstellen würden seit der Abwahl von 4 [X.]-Dezernenten und der Neubesetzung von 5 Stellen sämtlich von der Koalition gehalten. Diese verfüge damit im Magistrat über eine überwältigende Mehrheit von 75 % (18 von 24) der Stimmen, während die Koalition in der Stadtverordnetenversammlung lediglich über 51,6 % (48 von 93) Sitze verfüge.

Das angegriffene Urteil verletze den in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG verankerten Spiegelbildlichkeitsgrundsatz und verstoße gegen den Grundsatz der wahlrechtlichen Chancengleichheit der Wahlbewerber, der ebenfalls in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verankert sei und der bei mittelbaren Wahlen durch die Gemeindevertretung verlange, dass jeder Fraktion und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt würden. Differenzierungen bedürften zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten "zwingenden" Grundes. Daran fehle es hier.

Das angegriffene Urteil verletze auch das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit, indem es die Stimmen der Wähler des gemeinsamen Wahlvorschlages durch dessen Zulassung überhaupt und insbesondere durch die Vorabzuteilung eines weiteren Sitzes auf diesen doppelt gewichtet habe. Es habe damit diesen Stimmen einen größeren Erfolgswert zugemessen als den auf die Wahlvorschläge einzelner Fraktionen abgegebenen Stimmen.

Es komme entgegen der Auffassung des [X.] nicht darauf an, dass der Magistrat kein Teil der Gemeindevertretung sei, sondern als Verwaltungsorgan tätig werde. Denn die infolge des Ergebnisses der Kommunalwahl in der Gemeindevertretung gebildeten Fraktionen müssten entsprechend ihrem Stärkeverhältnis zueinander durch Personal ihres Vertrauens auch im ehrenamtlichen Teil des Gemeindevorstands repräsentiert sein.

Die Kläger beantragen,

Die Beklagte beantragt,

Zur Begründung macht sie geltend: Das angegriffene Urteil des [X.] sei jedenfalls im Ergebnis richtig. Die von den Klägern angefochtenen Wahlen seien korrekt vorbereitet, durchgeführt und in der Verteilung der zu vergebenen Magistratssitze umgesetzt worden, und zwar aufgrund von Wahlvorschlägen "aus der Mitte" der Stadtverordnetenversammlung (§ 55 Abs. 3 [X.]) unter Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl (§ 55 Abs. 1 und 4 [X.]) und unter Beachtung der danach entsprechend anzuwendenden Verteilungsregelung des § 22 Abs. 3 und 4 KWG. Der "Grundsatz der Spiegelbildlichkeit", der aus dem Demokratiegebot abgeleitet sei und für Gemeindevertretungen im Sinne des Art. 28 Abs. 1 GG gelte, sei auf den Gemeindevorstand (Magistrat) nach der [X.] nicht übertragbar und gelte für die Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten nicht. Auch eine Verletzung der Chancengleichheit und ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit seien nicht ersichtlich. Der Grundsatz des "freien Mandats" (§ 35 Abs. 1 [X.]) sichere den Stadtverordneten das Recht, vor jeder Einflussnahme auf ihre Wahlentscheidung geschützt zu sein. Das gelte auch für den Fall, dass die Stimmabgabe zu Gunsten eines Wahlvorschlages erfolge, den ein Anderer bzw. eine andere Fraktion oder politische Gruppe eingebracht habe.

Der Vertreter des [X.] macht geltend, der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz sei auf die Wahl der ehrenamtlichen Magistratsmitglieder nicht anzuwenden, weil die Aufgaben des Magistrats als unabhängiges Verwaltungsorgan dies nicht erforderten. Die Anwendung der [X.] auf den gemeinsamen Wahlvorschlag sei verfassungsrechtlich unbedenklich.

Die zulässige Revision der Kläger ist nicht begründet. Die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung und Anwendung der kommunalrechtlichen Regelungen, wonach die am 18. Mai 2006 erfolgte Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Magistrats der [X.] gültig ist und nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG oder sonstiges [X.]recht verstößt, ist mit Bundesrecht vereinbar.

Die revisionsgerichtliche Prüfung muss von dem Inhalt der irrevisiblen Vorschriften des Kommunalrechts des [X.] ausgehen, den das Berufungsgericht durch Auslegung ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Das Revisionsgericht kann insoweit lediglich nachprüfen, ob Bundesrecht - insbesondere Bundesverfassungsrecht - ein anderes Ergebnis gebietet (stRspr; vgl. u.a. Urteile vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 8 [X.] 18.03 - BVerwGE 119, 305 <306> = [X.] 415.1 Allg. [X.] und vom 9. Dezember 2009 - BVerwG 8 [X.] 17.08 - juris). Das ist hier nicht der Fall.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die einschlägigen Vorschriften des [X.] [X.]rechts dahin ausgelegt, dass bei der Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des [X.]vorstands (Magistrats) der [X.] gemäß § 55 Abs. 4 [X.] [X.]ordnung ([X.]) mehrere Fraktionen, die sich - wie hier die Fraktionen von [X.]DU und [X.][X.] - durch einen Koalitionsvertrag zur Zusammenarbeit verpflichtet haben, einen gemeinsamen Wahlvorschlag einreichen dürfen mit der Folge, dass - abhängig vom Ergebnis der für die Wahlvorschläge abgegebenen Stimmen - eine andere Fraktion im ehrenamtlichen Teil des Magistrats unter Umständen weniger Sitze erhalten kann, als dies der Fall wäre, wenn jede Fraktion einen eigenen Vorschlag vorlegen würde (so im Ergebnis auch die vorherige Rechtsprechung des [X.]n Verwaltungsgerichtshofs, vgl. u.a. [X.], Urteil vom 17. Oktober 1991 - 6 UE 2422/90 - NVwZ-RR 1992, 371). Die Vorschrift des § 22 Abs. 4 KWG ("[X.]"), die eine Vorabzuteilung eines zu vergebenden Sitzes vorsehe, sei auch auf sog. "gemeinsame Wahlvorschläge" anzuwenden. Damit sei nicht zu beanstanden, dass der gemeinsame Wahlvorschlag von [X.]DU und [X.][X.] vorab einen zusätzlichen Sitz erhielt und beide Fraktionen bei 48 auf ihren Wahlvorschlag abgegebenen Stimmen dadurch (statt auf 7) auf 8 von 14 Sitzen im ehrenamtlichen Teil des Magistrats kamen.

Diese Auslegung der vorgenannten landesrechtlichen Bestimmungen durch den Verwaltungsgerichtshof, die auch im Fachschrifttum geteilt wird (vgl. etwa [X.] in: [X.]. u.a. (Hrsg.), [X.] [X.]ordnung, Kommentar, 1999 ff., § 55 Rn. 93; [X.]/Gern, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2005, Rn. 409; Foerstemann, Die [X.] in [X.], 6. Aufl. 2002, [X.] f.; [X.]/[X.]/Lüll, [X.] [X.]ordnung, Kommentar, Stand Juli 2007, § 55 [X.]. 2.3; [X.]/[X.], [X.] [X.]ordnung, 2. Aufl. 2008, § 55 Rn. 14), ist im Ergebnis mit Bundesrecht vereinbar. Dies gilt sowohl (1) für die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge für die Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des [X.]vorstands (Magistrats) auf der Grundlage von § 55 Abs. 3 [X.] als auch (2) für die Anwendung der Mehrheitsregel des § 55 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 4 und 3 KWG.

(1) Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge für die Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des [X.]vorstands (Magistrats) verletzt nicht den aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG abgeleiteten "[X.]sgrundsatz".

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und [X.]n eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Volkssouveränität und die Demokratie auf [X.] der [X.]n (vgl. [X.], Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76, 2 BvR 268/76 - [X.]E 47, 253 <272>; Urteil vom 31. Oktober 1990 - 2 BvR 2/89, 6/89 - [X.]E 83, 37 <53>). Daraus folgt, dass die [X.]vertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die [X.]bürger repräsentiert (vgl. Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 [X.] 20.91 - BVerwGE 90, 104 <105> = [X.] 415.1 [X.]). Da diese Repräsentation der ganzen Volksvertretung, d.h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte (vgl. [X.], Urteile vom 13. Juni 1989 - 2 [X.] - [X.]E 80, 188 <217 f.> und vom 16. Juli 1991 - 2 [X.] - [X.]E 84, 304 <321>). Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen (vgl. [X.], Urteile vom 14. Januar 1986 - 2 [X.], 2 [X.] - [X.]E 70, 324 <362 f.>, vom 16. Juli 1991 a.a.[X.] ff., 327 f. und vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 - [X.]E 120, 82 <120>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - BVerwG 8 [X.] 17.08 - juris Rn. 18). Nach der Rechtsprechung des [X.] (Urteil vom 13. Juni 1989 a.a.[X.]) muss grundsätzlich jeder Ausschuss des [X.] ein verkleinertes Bild des [X.] sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des [X.] wi[X.]piegeln. Aus dem Prinzip der [X.] Repräsentation und der Einbeziehung der [X.]vertreter in dieses Prinzip folgt, dass für [X.]vertretungen das Gleiche gilt. Auch die von der [X.]vertretung zu wählenden Ausschüsse dürfen deshalb nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die [X.]bürger bei der Wahl der [X.]vertretung mit entschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des [X.] dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum wi[X.]piegeln (vgl. Urteile vom 27. März 1992 a.a.[X.], vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 8 [X.] 18.03 - BVerwGE 119, 305 <307> = [X.] 415.1 Allg[X.] und vom 9. Dezember 2009 a.a.[X.] Rn. 19). Der Grundsatz der [X.] soll sicherstellen, dass der Ausschuss einer [X.]vertretung die Zusammensetzung des [X.] in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet.

Der Senat hat in seinem vorzitierten Urteil vom 9. Dezember 2009 (a.a.[X.]) deshalb die damals vom Berufungsgericht vertretene Auffassung ausdrücklich zurückgewiesen, die Ausschüsse einer [X.]vertretung müssten nicht notwendig ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse in der [X.]vertretung nach Fraktionen sein, sondern könnten auch ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse in der [X.]vertretung nach gemeinsamen Wahlvorschlägen verschiedener durch eine Koalitionsvereinbarung verbundener Fraktionen sein. Dies folgt daraus, dass der verfassungsrechtlich gebotene [X.]sgrundsatz den Anspruch jedes Mitgliedes der [X.]vertretung und jeder von den Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung schützt. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der [X.]vertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der [X.]vertretung durch [X.] gebildet haben. [X.] zu Gunsten einer Koalitionsmehrheit können deshalb nur durch dem [X.]sgrundsatz gleichrangige kollidierende verfassungsrechtliche Vorgaben gerechtfertigt werden (Urteil vom 9. Dezember 2009 a.a.[X.] Rn. 22).

Der so konkretisierte [X.]sgrundsatz gilt nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG allerdings nur für die Besetzung der aus der [X.]vertretung abgeleiteten Gremien (vgl. zum Parlamentsrecht [X.], Urteil vom 8. Dezember 2004 - 2 [X.] - [X.]E 112, 118 <146>), die an der Erfüllung der dem Plenum zugewiesenen Aufgaben als Vertretung des ([X.]-)Volkes mitwirken. Dagegen erstreckt sich der Anwendungsbereich des [X.]sgrundsatzes nicht auf die Bildung des [X.]vorstands, der kein Vertretungs-, sondern ein Verwaltungsorgan ist.

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahlen nur für die Bildung der Volksvertretung in den Ländern, Kreisen und [X.]n vor. Im Übrigen muss die verfassungsmäßige Ordnung der Länder, zu der auch die Kommunalverfassung gehört, nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG den Grundsätzen des [X.], [X.] und [X.] Rechtsstaates entsprechen. Danach sind die [X.] (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), aus denen sich die Gleichheit der kommunalen Mandatsträger und der daraus abzuleitende [X.]sgrundsatz ergeben, verfassungsrechtlich zwingend nur für die Wahl zu den kommunalen [X.] vorgeschrieben und auf die Bildung ihrer Teil- und Hilfsorgane zu übertragen, die an der [X.] teilhaben. Im Bereich der Verwaltungsorgane eröffnet Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG dem Kommunalgesetzgeber dagegen einen durch das Demokratiegebot begrenzten Gestaltungsspielraum. Für die Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Magistrats als des [X.] der [X.] lässt er die Besetzung aufgrund gemeinsamer Wahlvorschläge zu.

Nach der vom Verwaltungsgerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Vorschriften des [X.]rechts ist in [X.] der [X.]vorstand (in Städten gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 [X.]: Magistrat) gemäß § 66 Abs. 1 Satz 1 [X.] die "Verwaltungsbehörde der [X.]". Er besorgt nach den Beschlüssen der [X.]vertretung im Rahmen der bereitgestellten Mittel die laufende Verwaltung der [X.] (§ 9 Abs. 2 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 2 [X.]). Ihm gehören gemäß § 65 Abs. 1 [X.] der/die gemäß § 39 Abs. 1 und 3 [X.] unmittelbar von den Bürgerinnen und Bürgern der [X.] nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl für die Dauer von sechs Jahren gewählte (Ober-)Bürgermeister/in als Vorsitzende/r sowie die gemäß § 39a Abs. 1 [X.] von der [X.]vertretung gewählten hauptamtlichen und ehrenamtlichen Beigeordneten (§ 44 Abs. 2 [X.]) an. Deren Zahl ist in der Hauptsatzung der [X.] festgelegt, wobei die Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten die der ehrenamtlichen nicht übersteigen darf (§ 44 Abs. 2 Satz 4 [X.]). Die Wahl der hauptamtlichen Beigeordneten - kommunale [X.] - durch die [X.]vertretung erfolgt für die Dauer von sechs Jahren (§ 39a Abs. 2 Satz 1 [X.]), und zwar gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] für jede zu besetzende Stelle in einem besonderen Wahlgang nach Stimmenmehrheit. Die so in einer personenbezogenen Mehrheitswahl und für eine persönliche Amtszeit von sechs Jahren gewählten hauptamtlichen Magistratsmitglieder sind Dezernenten der Verwaltung und damit Teil der "Exekutive", die von dem/der (Ober-)Bürgermeister/in nach Maßgabe des § 70 Abs. 1 [X.] geleitet wird. Demgegenüber werden die ehrenamtlichen Magistratsmitglieder gemäß § 39a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 55 Abs. 1 Satz 1 und 2 [X.] von der [X.]vertretung in einem Wahlgang nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt, und zwar für die jeweilige Wahlzeit der [X.]vertretung, also jedes Mal neu nach einer Kommunalwahl durch die neu konstituierte [X.]vertretung für die Dauer ihrer Wahlperiode ("Legislaturperiode").

Danach werden die Mitglieder des [X.]vorstands (Magistrats) - mit Ausnahme des/der (Ober-)Bürgermeisters/in - zwar, ebenso wie die Mitglieder der Ausschüsse der [X.]vertretung, von der [X.]vertretung gewählt. Sie gehören jedoch einem gegenüber der [X.]vertretung eigenständigen Organ der [X.] an. Der [X.]vorstand (Magistrat) ist nach der maßgeblichen gesetzlichen Regelung ein Verwaltungsorgan, nicht aber eine vom [X.] gewählte Volksvertretung und - an[X.] als ein Ausschuss der [X.]vertretung - auch kein Teil der [X.]vertretung. Als eigenständiges Kommunalorgan hat er gegenüber der [X.]vertretung eigene Aufgaben und Zuständigkeiten. Seine Mitglieder haben - verglichen mit den Mitgliedern der [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung und ihrer Ausschüsse - auch einen anderen rechtlichen Status. Die ehrenamtlichen Mitglieder des Magistrats, deren Amtszeit erst mit der Aushändigung einer Urkunde über die Berufung in ihr Amt oder mit dem in der Urkunde genannten späteren Zeitpunkt beginnt (§ 46 Abs. 2 [X.]), sind kommunale Ehrenbeamte. Nach § 65 Abs. 2 Satz 1 [X.] dürfen sie nicht gleichzeitig Mitglieder der [X.]vertretung sein.

Nach den vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen Feststellungen besteht in [X.] keine gesetzliche Regelung, wonach sich das kommunale Verwaltungsorgan [X.]vorstand (Magistrat) nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammenzusetzen hätte. Das Grundgesetz verhält sich zur Frage der Zusammensetzung der Verwaltungsorgane der [X.]n im Verhältnis zur Stärke der Fraktionen in der [X.]vertretung nicht. Es normiert in Art. 20 Abs. 1 GG "lediglich", dass die [X.] ein "[X.]r und sozialer Bundesstaat" ist, in dem gemäß Art. 20 Abs. 2 GG alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Darüber hinaus gebietet Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern - und damit auch in den [X.]n - den "Grundsätzen des [X.], [X.] und [X.] Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes" entsprechen muss.

Es lässt sich weder aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG noch aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG ableiten, dass für die im Wege einer Verhältniswahl vorzunehmende Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des [X.] [X.]vorstand (Magistrat) ausschließlich Wahlvorschläge von einzelnen Mitgliedern oder von einzelnen Fraktionen der [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung gemacht und eingereicht werden dürfen.

Für den hauptamtlichen Teil des [X.] [X.]vorstand (Magistrat), also für die hauptamtlichen Beigeordneten, deren Wahl gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 [X.] jeweils in einem für jede zu besetzende Stelle besonderen Wahlgang nach Stimmenmehrheit erfolgt, kann es ohnehin - ebenso wie bei der Wahl des/der (Ober-)Bürgermeisters/in - keine Anwendung des "Grundsatzes der [X.]" geben. Anderenfalls müsste man postulieren, dass die Stellen der hauptamtlichen Beigeordneten (und des Bürgermeisters/Oberbürgermeisters) von [X.] wegen nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen der [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung vergeben werden müssten. Dafür fehlt es im Grundgesetz an jedem Anhaltspunkt, so dass die Wahl der (hauptamtlichen) Beigeordneten - in den vom Grundgesetz im Übrigen gezogenen Grenzen - allein nach Maßgabe der jeweiligen landesrechtlichen Regelung zu treffen ist.

Auch dann, wenn das kommunale Verwaltungsorgan [X.]vorstand (Magistrat) nicht strikt proportional nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen der [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung zusammengesetzt ist, fehlt diesem nicht die nach Art. 20 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG unabdingbare [X.] Legitimation, die sich auf die Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger der [X.] als dem Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, zurückführen lässt (vgl. dazu [X.], Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73 - [X.]E 38, 258 <271>). Das [X.] bekundet seinen Willen durch die Wahl der [X.]vertreter und handelt (abgesehen von Bürgerbegehren, Bürgerentscheiden etc.) durch seine gewählten Vertreter in der [X.]. Auch wenn eine unmittelbare Wahl der Mitglieder des [X.]vorstands (Magistrats) - mit Ausnahme des/der (Ober-)Bürgermeisters/in - in [X.] nicht vorgesehen ist, verschafft die aus einer allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl hervorgegangene [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung als Repräsentationsorgan aller [X.]bürgerinnen und -bürger dem [X.]vorstand (Magistrat) die erforderliche [X.] Legitimation, und zwar durch einen Akt, der ihr in ihrer Gesamtheit zugerechnet werden kann (vgl. dazu [X.], Urteil vom 10. Dezember 1974 a.a.[X.]). Dies gilt für die Wahl aller Mitglieder des [X.]vorstands, d.h. die ehrenamtlichen wie die hauptamtlichen Beigeordneten, in gleicher Weise ([X.], Urteil vom 10. Dezember 1974 a.a.[X.]). Der [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung darf in ihrer Gesamtheit als dem Organ, das in der [X.] den Volkswillen repräsentiert, die Entscheidung über die personelle Besetzung des [X.]vorstands (Magistrats), der ebenfalls einer [X.] Legitimation bedarf, nicht entzogen werden. Das wäre etwa dann der Fall, wenn im [X.] keine Abstimmung über Vorschläge stattfindet, sondern stattdessen lediglich auf Benennungsrechte der Fraktionen im Verhältnis ihrer Stärke abgestellt wird ([X.], Urteil vom 10. Dezember 1974 a.a.[X.] S. 272).

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen ist bei der von den Klägern angefochtenen Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten der [X.] genügt worden. Denn die Mitglieder der [X.] in ihrer Gesamtheit haben nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 [X.] aufgrund von Wahlvorschlägen aus der Mitte der [X.]vertretung abgestimmt und ihre Wahl getroffen. Die [X.]vertretung in ihrer Gesamtheit hat insofern mit dem Wahlakt den von ihr gewählten Mitgliedern des [X.]vorstands die erforderliche [X.] Legitimation verschafft.

Da der "Grundsatz der [X.]" - an[X.] als bei der Wahl von Mitgliedern der Ausschüsse der [X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung - nicht auf die Wahl der Mitglieder des kommunalen [X.] [X.]vorstand/Magistrat und nicht auf dessen Zusammensetzung anzuwenden ist, stellt sich die von den Klägern und in einer Alternativprüfung auch vom Verwaltungsgerichtshof aufgeworfene Frage nicht, ob bei Anwendung des "Grundsatzes der [X.]" auf die Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten die Zulassung "gemeinsamer Wahlvorschläge" aufgrund besonderer Gründe, etwa im Hinblick auf die "Funktionsfähigkeit der Volksvertretung", die "Notwendigkeit einer stabilen Regierungsmehrheit" (vgl. dazu Urteil vom 9. Dezember 2009 - BVerwG 8 [X.] 17.08 - juris Rn. 24 m.w.[X.]), den [X.] Grundsatz der Mehrheitsentscheidung oder aus anderen Gründen von [X.]rang, gerechtfertigt wäre.

Die vom Verwaltungsgerichtshof vorgenommene Auslegung und Anwendung der entscheidungserheblichen Regelungen des [X.] [X.]rechts verstoßen auch nicht gegen das "Prinzip der [X.]hancengleichheit". Denn alle Mitglieder und alle Fraktionen der [X.]vertretung haben in gleicher Weise gemäß § 55 Abs. 3 [X.] das Recht, "aus der Mitte der [X.]vertretung" Vorschläge für die Wahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Magistrats zu unterbreiten. "Aus der Mitte" der [X.]vertretung kommt ein Wahlvorschlag ersichtlich auch dann, wenn er von mehreren Fraktionen oder von mehreren [X.]vertretern aus verschiedenen Fraktionen vorgelegt wird. Alle Mitglieder der [X.]vertretung können sich gleichermaßen an der Aufstellung gemeinsamer Wahlvorschläge beteiligen und entscheiden, ob und gegebenenfalls bei welchen anderen Mitgliedern und/oder Fraktionen der [X.]vertretung sie sich um eine Zusammenarbeit bemühen wollen oder nicht. Diese Kooperation kann in einer Koalitionsvereinbarung formalisiert werden und auch die Verabredung zur Einreichung eines gemeinsamen Wahlvorschlages für die Wahl der haupt- und/oder der ehrenamtlichen Mitglieder des [X.]vorstands umfassen.

Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Fraktionen in der [X.]vertretung für die Wahl des [X.]vorstands eröffnet zwar, wie der vorliegende Fall zeigt, die Möglichkeit, andere Fraktionen, die im Falle einer alleinigen Zulassung (nur) von Wahlvorschlägen von [X.] bei der Besetzung der Sitze im ehrenamtlichen Teil des Magistrats - abhängig vom Wahlergebnis - berücksichtigt würden oder (im Falle eines Losentscheids) unter Umständen berücksichtigt werden könnten, hiervon im Ergebnis auszuschließen. Das gilt unabhängig davon, ob solche Möglichkeiten im Einzelfall manipulativ genutzt werden oder ob das Verdrängen der anderen Fraktion sich als unbeabsichtigte Nebenfolge der Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlages ergibt.

Die [X.]hancengleichheit der Wahl und der Mandatsausübung ist davon jedoch nicht betroffen. Die Gleichheit des Wahlvorschlagsrechts und die Stimmengleichheit sind gewahrt. Abweichungen gegenüber dem im Plenum bestehenden Proporz der Fraktionen stellen sich nicht als Verzerrungen der Mandatsgleichheit dar, weil die Tätigkeit im Verwaltungsorgan des [X.]vorstands/Magistrats nicht mehr der Mandatsausübung, sondern der Verwaltungstätigkeit zuzurechnen ist. Kein Mitglied und keine Fraktion einer [X.]vertretung hat von [X.] wegen einen Anspruch darauf, bewirken zu können, dass das kommunale Verwaltungsorgan [X.]vorstand/Magistrat genau entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen in der [X.]vertretung zusammengesetzt ist, also jede Fraktion genau eine diesem - auf die [X.]vertretung bezogenen Stärkeverhältnis - entsprechende Zahl von Sitzen erhält.

(2) Es verstößt auch nicht gegen Bundesrecht, dass dem gemeinsamen Wahlvorschlag der Fraktionen von [X.]DU und [X.][X.] bzw. diesen Fraktionen auf der Grundlage von § 55 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 4 KWG ("[X.]") vorab ein Sitz im ehrenamtlichen Teil des Magistrats zugeteilt worden ist. Das Berufungsgericht hat die Anwendbarkeit dieser [X.] auf die Wahl der ehrenamtlichen Magistratsmitglieder durch die Stadtverordnetenversammlung für zulässig erachtet.

Dagegen bestehen weder im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 20 Abs. 1 und 2 GG noch hinsichtlich Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken.

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach die von der Vorschrift erfassten Wahlen in den Ländern, Kreisen und [X.]n allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim sein müssen, bezieht sich, wie oben in anderem Zusammenhang dargelegt, lediglich auf die Wahl der Volksvertretung ([X.]/[X.]vertretung/Stadtverordnetenversammlung), nicht aber auf die Wahl oder Bestellung der Mitglieder der Verwaltungsorgane der [X.]n.

Auch der Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die verfassungsmäßige Ordnung in den Bundesländern den Grundsätzen des [X.], [X.] und [X.] Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen muss, lässt sich nicht entnehmen, dass es in den Bundesländern für die in den [X.]n durchzuführenden Wahlen der ehrenamtlichen Mitglieder des [X.] [X.]vorstand/Magistrat keine Regelungen geben darf, die sicherstellen, dass einem Wahlvorschlag, der die Mehrheit der abgegebenen Stimmen der wählenden Mitglieder der [X.]vertretung erhalten hat, auf der Grundlage von § 55 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 4 KWG ("[X.]") vorab ein Sitz im ehrenamtlichen Teil des Magistrats zugeteilt wird, damit ein solcher Wahlvorschlag auch die Mehrheit der zu verteilenden Sitze erhält. Der [X.] [X.]harakter der Wahl der Mitglieder des [X.]vorstands (Magistrats) wird dadurch nicht in Frage gestellt. Es ist Sache des jeweiligen [X.]gesetzgebers, in welcher Weise er insoweit die in seinem Bundesland geltende Kommunalverfassung ausgestaltet. Es steht ihm frei, eine "Mehrheitsregel" wie in § 55 Abs. 4 [X.] i.V.m. § 22 Abs. 4 KWG zu schaffen oder davon Abstand zu nehmen.