Bundesfinanzhof, Urteil vom 28.09.2010, Az. VII R 45/09

I. Die Klägerin und Revisionsbeklagte (Klägerin) betreibt den [X.]. Dieser ist vom Beklagten und Revisionskläger ([X.] --[X.]--) in die Liste der besonderen Landeplätze gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g der Zollverordnung ([X.]) für Luftfahrzeuge, die zur Personenbeförderung im nichtgewerblichen Verkehr oder Gelegenheitsverkehr einfliegen (Vorschriftensammlung der [X.] Z 06 13-2), aufgenommen worden.

Im April 2001 beantragte die Klägerin, den [X.] als [X.] zu bestimmen. Das [X.] ermächtigte daraufhin die zuständige Oberfinanzdirektion ([X.]), der Klägerin für die Dauer eines Jahres [X.] gemäß § 5 Abs. 4 [X.] für gewerbliche Drittlandsflüge zu genehmigen (sog. Probebetrieb), wovon die [X.] der Klägerin im Dezember 2001 Mitteilung machte. Auf den nach Jahresablauf gestellten Verlängerungsantrag der Klägerin lehnte das [X.] mit an die [X.] gerichtetem Erlass sowohl den Antrag auf Bestimmung als [X.] als auch die Verlängerung der Ermächtigung der [X.] zu [X.] ab. Über diese Entscheidung des [X.] unterrichtete das örtlich zuständige Hauptzollamt ([X.]) die Klägerin mit Schreiben vom 3. Juli 2003, das mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war. Der Einspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.

Auf die daraufhin zunächst gegen das [X.] erhobene Klage, die später im Wege der Klageänderung gegen das [X.] gerichtet wurde, hob das Finanzgericht ([X.]) aus den in der Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern ([X.]) 2006, 316 veröffentlichten Gründen die Entscheidung des [X.], den [X.] weder als [X.] zu bestimmen noch einen weiteren Probebetrieb zu genehmigen, auf und verpflichtete das [X.], unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden; im Übrigen wurde die Klage abgewiesen.

Mit seiner Revision hat das [X.] zunächst geltend gemacht, dass die Klägerin nicht klagebefugt sei; eine lediglich wirtschaftliche Betroffenheit reiche insoweit nicht. Jedenfalls sei die Klägerin durch die Entscheidung nicht in ihren Rechten verletzt. Mit der Bekanntgabe der Zollflugplätze im [X.] komme die [X.] Zollverwaltung der ihr obliegenden zollamtlichen Überwachung durch Bezeichnung der im grenzüberschreitenden Warenverkehr zu benutzenden Verkehrswege nach. Das für die Bestimmung der Zollflugplätze maßgebliche Kriterium sei daher die ordnungsgemäße zollamtliche Überwachung, die eine Kanalisierung des ein- und ausfliegenden Luftverkehrs erfordere; auch dürften verwaltungsökonomische Gründe insoweit angeführt werden.

Der erkennende Senat hat mit Urteil vom 10. Oktober 2007 [X.] ([X.], 458, [X.] 2008, 13) das [X.]-Urteil geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Auf die hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerde der Klägerin hat das [X.] ([X.]) das Senatsurteil mit Beschluss vom 31. August 2009  1 BvR 3275/07 ([X.] 2009, 291) aufgehoben und die Sache an den [X.] zurückverwiesen. Das [X.] war der Ansicht, dass die Entscheidung des [X.], welcher Flugplatz [X.] sei, die Rahmenbedingungen des Flughafenbetriebs ändere, insoweit eine berufsregelnde Tendenz aufweise und eine hinsichtlich der Berufsausübungsfreiheit eingriffsgleiche Wirkung habe. Die behördliche Entscheidung müsse daher auch die nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) geschützte Berufsausübungsfreiheit des betroffenen Flugplatzbetreibers berücksichtigen.

Das [X.] ist der Ansicht, dass die Ablehnung der Aufnahme des [X.] in die [X.] auch unter Berücksichtigung dieses [X.]-Beschlusses rechtmäßig sei. Bei einer solchen Entscheidung würden außer den --auch vom [X.] genannten-- öffentlichen Belangen, wie z.B. der möglichst verwaltungsökonomischen Erfüllung der Pflicht zur Überwachung und Kanalisierung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs, die Interessen und Belange des Flugplatzbetreibers stets berücksichtigt. Im Streitfall habe aber dieses Interesse der Klägerin in Anbetracht des während des Probebetriebs nur geringen Drittlandsverkehrs auch bei wohlwollender Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens, dass die Bedeutung des Flugplatzes noch steigen könne, nicht überwogen. Die Zollverwaltung müsse auf einem [X.] präsent sein. Der entsprechende organisatorische und personelle Aufwand sei aber nur zu rechtfertigen, wenn dieses [X.] regelmäßig und dauerhaft ausgelastet sei, wovon bei dem [X.] jedoch nicht ausgegangen werden könne.

Die Klägerin ist der Ansicht, dass die die Aufnahme eines Flugplatzes in die [X.] regelnden Rechtsvorschriften zu unbestimmt seien, weil sie keine materiellen Kriterien enthielten, und deshalb verfassungsrechtlichen Anforderungen für einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit nicht genügten. Jedenfalls sei der Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit, der in der Versagung der beantragten Aufnahme ihres Flugplatzes in die [X.] liege, unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig. Dies folge aus den Feststellungen des [X.], denen zufolge nicht mangelnder Bedarf oder sonstige wirtschaftliche oder verwaltungsökonomische Gründe, sondern der Schutz des [X.] vor Konkurrenz ausschlaggebend für die Ablehnung ihres Antrags gewesen sei. Im Übrigen habe das [X.] das Kriterium eines angeblich fehlenden Bedarfs bei anderen Zollflugplätzen nicht herangezogen und habe in ihrem Fall nicht berücksichtigt, dass es für den Nachweis eines solchen Bedarfs gerade erforderlich sei, dass der Flugplatz bereits über alle verkehrs- und zollrechtlich erforderlichen Genehmigungen verfüge, um Frachtflüge für sich akquirieren zu können.

II. Die Revision des [X.] ist begründet; sie führt zur Änderung der Vorentscheidung und zur [X.]bweisung der Klage in vollem Umfang (§ 126 [X.]bs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung --[X.]O--). Das Urteil des [X.] verletzt Bundesrecht (§ 118 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.]O). Die Klage ist zulässig (1.), jedoch nicht begründet (2.).

1. Hinsichtlich der im Rahmen der Zulässigkeit der Klage zu prüfenden Klagebefugnis der Klägerin verweist der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die [X.]usführungen im Urteil in [X.], 458, [X.], 13. Ob --wie das [X.] meint-- [X.]rt. 243 [X.]bs. 1 Unterabs. 1 des Zollkodex ([X.]) an die Befugnis, Entscheidungen der Zollbehörden anzufechten, geringere [X.]nforderungen stellt als § 40 [X.]bs. 2 [X.]O hinsichtlich der Klagebefugnis, kann offenbleiben, weil die Klagebefugnis der Klägerin nach letztgenannter Vorschrift gegeben ist. Da nach dem [X.]-Beschluss in [X.] 2009, 291 davon auszugehen ist, dass die Entscheidung über die [X.]ufnahme eines Flugplatzes in die [X.] die Berufsausübungsfreiheit des [X.]s tangiert, besteht die --zur Bejahung der Klagebefugnis ausreichende-- Möglichkeit, dass die angefochtene Entscheidung des [X.] eigene Rechte der Klägerin verletzt.

[X.]ndere gegen die Zulässigkeit der Klage sprechende Gesichtspunkte sind nicht ersichtlich.

2. Die [X.]blehnung der beantragten [X.]ufnahme des [X.] in die [X.] ist rechtmäßig (§ 101 Satz 1 [X.]O).

a) Nach [X.]rt. 38 [X.]bs. 1 Buchst. a [X.] sind in das Zollgebiet der [X.] verbrachte Waren vom [X.] unverzüglich und gegebenenfalls unter Benutzung des von den Zollbehörden bezeichneten Verkehrswegs zu der von den Zollbehörden bezeichneten Zollstelle oder einem anderen von diesen Behörden bezeichneten oder zugelassenen Ort zu befördern. Werden Waren auf dem Luftweg befördert, sind sie mit dem Überfliegen der Grenze des [X.] der [X.] in das Zollgebiet verbracht (vgl. [X.]rt. 3 [X.]bs. 3 [X.]). Hinsichtlich der dem [X.], d.h. in diesem Fall dem Flugzeugführer, nach [X.]rt. 38 [X.]bs. 1 [X.] obliegenden Beförderungspflicht zur bezeichneten Zollstelle unter Benutzung des vorgeschriebenen Verkehrswegs schreibt § 2 [X.]bs. 2 des Zollverwaltungsgesetzes ([X.]) vor, dass einfliegende Luftfahrzeuge nur auf einem [X.] landen und ausfliegende nur von einem solchen abfliegen dürfen. Die [X.] werden nach § 2 [X.]bs. 4 Satz 2 [X.] i.V.m. § 3 [X.]bs. 1 ZollV im [X.] bekanntgegeben (s. auch [X.]-1).

Es handelt sich hierbei --wie der Senat bereits mit Urteil vom 31. Januar 2005 [X.] ([X.], 350, [X.] 2005, 236) hinsichtlich der sog. besonderen Landeplätze sowie im Streitfall mit Urteil in [X.], 458, [X.], 13 ausgeführt [X.] nicht um eine an den [X.] gerichtete Entscheidung, mit der seinem Flugplatz ein besonderer Status verliehen wird, sondern allein um eine an den jeweiligen Flugzeugführer gerichtete und von diesem zu befolgende zollrechtliche Verkehrsregelung.

Die Entscheidung eröffnet dem [X.] die Chance, dass Flugzeuge im grenzüberschreitenden Verkehr seinen Flugplatz benutzen, verleiht ihm aber keinerlei Rechte und erlegt ihm keine Pflichten auf. Gleichwohl hat das [X.] --in den erkennenden Senat bindender [X.] der negativen Entscheidung des [X.] über die [X.]ufnahme eines Flugplatzes in die [X.] eine hinsichtlich der Berufsausübungsfreiheit des [X.]s eingriffsgleiche Wirkung beigemessen, so dass dessen berufliche Belange bei einer gerichtlichen Überprüfung einer Entscheidung zu berücksichtigen seien.

b) [X.]nders als die Klägerin meint und auch seitens des [X.] bezweifelt wurde, stellen [X.]rt. 38 [X.]bs. 1 Buchst. a [X.], § 2 [X.]bs. 2 und [X.]bs. 4 Satz 2 [X.] sowie § 3 [X.]bs. 1 ZollV eine verfassungskonforme Rechtsgrundlage für die Bestimmung von [X.]n dar. Da diese Vorschriften für die Entscheidung, welcher Flugplatz in die [X.] aufzunehmen ist, keine die Zollverwaltung bindenden Voraussetzungen bezeichnen, steht diese Entscheidung in deren pflichtgemäßem Ermessen, wovon auch das [X.] ausgegangen ist. Dass diese Entscheidung nach dem [X.]-Beschluss in [X.] 2009, 291 auch die grundgesetzlich geschützte Berufsausübungsfreiheit eines [X.]s tangiert, der über seinen Flugplatz auch Drittlandsverkehre abwickeln will, hat --wie das [X.] in dem genannten Beschluss ebenfalls ausgeführt [X.] nicht zur Folge, dass die der Entscheidung zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften in ihren Tatbeständen beschriebene materielle Kriterien enthalten müssten, welche den verfassungsrechtlichen [X.]nforderungen an einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit genügen. Denn das der Zollverwaltung eingeräumte Ermessen bei der Entscheidung über die Bestimmung eines [X.]es ist nicht etwa völlig frei und für jegliche Erwägungen offen und somit im Sinne verfassungsrechtlicher [X.]nforderungen nicht hinreichend bestimmt, sondern Sinn und Zweck der vorstehend genannten zollrechtlichen Vorschriften machen vielmehr --wie der Senat bereits mit Urteil in [X.], 458, [X.], 13 ausgeführt [X.] deutlich, nach welchen Kriterien die Entscheidung, welche Flugplätze für Drittlandsverkehre bestimmt werden, zu treffen ist.

Die Vorschriften über die ordnungsgemäße Beförderung in das Zollgebiet der [X.] verbrachter Waren auf einem bestimmten Verkehrsweg zu einer von den Zollbehörden bezeichneten Zollstelle betreffen die der Zollverwaltung obliegende [X.]ufgabe der Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs (vgl. § 1 [X.]bs. 1 [X.]). Diese [X.]ufgabe hat die Zollverwaltung effektiv zu erfüllen, was eine ordnungsgemäße Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs unter gleichzeitig schonendem Einsatz öffentlicher Mittel sachlicher und personeller [X.]rt bedeutet. Die Zollverwaltung trifft daher die Entscheidung, welche Verkehrswege zu der bezeichneten Zollstelle einzuhalten sind, wenn Waren in das Zollgebiet der [X.] verbracht werden, vorrangig nach --dieser effektiven [X.]ufgabenerfüllung [X.] verwaltungsorganisatorischen, verwaltungsökonomischen, haushaltspolitischen und ggf. sicherheitspolitischen Gesichtspunkten (vgl. insoweit auch [X.]bs. 5 und 6 der neugefassten Dienstvorschrift für [X.], besondere Landeplätze, andere Flugplätze sowie Einzelfälle der Befreiung vom [X.], [X.]-0). Eine --von der Klägerin geforderte-- gesetzliche Regelung der Bestimmung von [X.]n müsste in gleicher, zumindest ähnlicher Weise diese Kriterien als für die Entscheidung maßgeblich vorschreiben. Dementsprechend hat das [X.] in dem Beschluss in [X.] 2009, 291 unter Hinweis auf seine Rechtsprechung ausgeführt, dass diese sich aus Systematik und Zwecksetzung der zollrechtlichen Vorschriften ergebenden Kriterien eine verfassungsrechtlichen [X.]nforderungen genügende gesetzliche Regelung der Berufsausübung darstellen, solange bei der Entscheidung, welcher Flugplatz [X.] sein soll, die Berufsausübungsfreiheit des --durch die Entscheidung allerdings nur mittelbar-- betroffenen [X.]s mit dem ihr zukommenden Gewicht berücksichtigt wird.

c) Unter Zugrundelegung dieser für die Ermessensausübung maßgeblichen Gesichtspunkte ist die Entscheidung des [X.], den [X.] in die [X.] nicht aufzunehmen, rechtlich nicht zu beanstanden.

Soweit --wie im [X.] die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln oder zu entscheiden, prüft das Gericht nach § 102 Satz 1 [X.]O, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder die Behörde von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Hinsichtlich dieser letztgenannten [X.]lternative --die im Streitfall allein in Betracht kommt-- ist die gerichtliche Prüfung darauf beschränkt, ob ein sog. Ermessensfehlgebrauch vorliegt, die [X.]usübung des Ermessens also rechtlich zu beanstanden ist; hingegen ist das Gericht nicht befugt, eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen und diese an die Stelle der behördlichen Ermessensentscheidung zu setzen (vgl. Gräber/von [X.], Finanzgerichtsordnung, 7. [X.]ufl., § 102 Rz 14).

Dass das [X.] im Streitfall diese Grenzen seiner Prüfungsbefugnis überschritten und in nicht zulässiger Weise sein eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens gesetzt hat, wird in [X.]nbetracht seiner mehrfach verwendeten Formulierung deutlich, dass bestimmte Gründe, welche das [X.] für seine Entscheidung angegeben hat, "nicht überzeugen". Denn für die gerichtliche Prüfung einer Ermessensentscheidung gemäß § 102 [X.]O kommt es nicht darauf an, ob das Gericht bestimmte Ermessenserwägungen der Behörde für überzeugend hält, sie also in gleicher oder ähnlicher Weise angestellt hätte, sondern allein darauf, ob die nach dem Sinn und Zweck der [X.] in Betracht kommenden Erwägungen --zu denen im Streitfall nach dem [X.]-Beschluss in [X.] 2009, 291 auch die angemessene Berücksichtigung beruflicher Belange der Klägerin [X.] angestellt wurden und ob die für die Entscheidung maßgeblichen Erwägungen dem Zweck der Ermächtigung entsprechen und somit sachgerecht sind oder ob für die Entscheidung sachwidrige Erwägungen bestimmend waren.

[X.]nders als das [X.] meint, lässt sich jedoch nicht feststellen, dass die der angefochtenen Entscheidung des [X.] zugrunde liegenden Erwägungen sachwidrig sind oder die beruflichen und wirtschaftlichen Interessen der Klägerin bei dieser Entscheidung in einer ihre Berufsausübungsfreiheit unzumutbar beschränkenden Weise unberücksichtigt blieben.

aa) Die für die Entscheidung des [X.] maßgebenden Gründe ergeben sich aus seinen Erlassen vom 11. März und 23. Mai 2003, deren Inhalt der Klägerin seinerzeit bekannt gegeben worden ist, sowie aus dem Vorbringen des [X.] im finanzgerichtlichen Verfahren, mit dem es seine angegriffene Entscheidung verteidigt und die diesbezüglichen Gründe näher erläutert bzw. ergänzt hat (§ 102 Satz 2 [X.]O). Danach hat das [X.] bei seiner Entscheidung die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin, mit ihrem Flugplatz am Flugverkehrsaufkommen mit [X.] partizipieren zu können, gegen verwaltungsorganisatorische und verwaltungsökonomische Gründe abgewogen und hat Letztgenannten den Vorrang mit der Begründung eingeräumt, dass bei dem bisher festgestellten nur geringen [X.]ufgabenvolumen im Bereich der Ein- und [X.]usfuhrabfertigung gewerblicher Warensendungen die dauerhafte Einrichtung einer [X.]bfertigungsstelle nicht in Betracht komme und dass somit an einem als [X.] ausgewiesenen [X.] anfallende [X.] von einem 30 km entfernt liegenden Zollamt vorgenommen werden müssten, womit die Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs nur unzulänglich gewährleistet sei. Diese Erwägungen des [X.] können nicht als sachwidrig angesehen werden.

bb) Ebenso wenig sachwidrig ist es, dass das [X.] den auf Seiten der Klägerin bestehenden Bedarf, mit dem Flugplatz auch für Drittlandsverkehre zur Verfügung stehen zu können, nach den Ergebnissen des einjährigen Probebetriebs beurteilt hat. Vielmehr ist es aus rechtlichen Gründen nicht zu beanstanden, wenn das [X.] nicht allein aufgrund eines vom [X.] geäußerten Wunsches und aufgrund dessen nicht sicherer Prognosen hinsichtlich der weiteren Verkehrsentwicklung einen Flugplatz in die [X.] aufnimmt --was für die Zollverwaltung erhebliche organisatorische und personelle Maßnahmen sowie den Einsatz sachlicher Mittel nach sich zieht-- und auf das Eintreffen der Prognosen hofft, sondern eine eigene prognostische Einschätzung des zu erwartenden Flugaufkommens vornimmt und ggf. versucht, den angeblich bestehenden Bedarf für die Zulassung von [X.] einem Wirklichkeitstest zu unterziehen. Der [X.]nsicht des [X.], vom [X.] könne lediglich verlangt werden, ein entsprechendes Potenzial und die glaubhafte [X.]bsicht, dieses zu nutzen, nachzuweisen, kann nicht gefolgt werden.

Das [X.] musste deshalb den [X.] auch nicht allein auf der Grundlage eines seitens der Klägerin vorgelegten Entwicklungs- und Flächenkonzepts aus dem [X.], das auch nur mögliche, nicht aber sichere Entwicklungen des Flugplatzes beschrieb, in die [X.] aufnehmen. Vielmehr durfte das [X.] hierin eine das [X.]ntragsbegehren der Klägerin zwar stützende, aber gleichwohl ungewisse Prognose sehen und seine Entscheidung allein von den Erkenntnissen aus dem der Klägerin gewährten Probebetrieb abhängig machen, welche --wie sich dann erwies-- mehr als deutlich von der Prognose des Entwicklungs- und Flächenkonzepts abwichen.

cc) Mit der [X.]nsicht des [X.], die vom [X.] aus den Erkenntnissen des Probebetriebs gezogenen Schlussfolgerungen könnten "nicht überzeugen", wird --wie ausgeführt-- kein Ermessensfehlgebrauch belegt. Ob ein solcher Probebetrieb in zeitlicher Hinsicht lang genug bemessen ist, um zu brauchbaren Erkenntnissen hinsichtlich der weiteren Verkehrsentwicklung zu führen, lässt sich nur unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls beurteilen. In [X.]nbetracht der in der [X.] des sog. Probebetriebs am [X.] angefallenen drei [X.]usfuhrabfertigungen, also nur drei stattgefundener [X.]bflüge in [X.], durfte das [X.] allerdings von einem deutlich gewordenen fehlenden Bedarf für die [X.]bwicklung von [X.] über den [X.] ausgehen, so dass es nicht sachwidrig erscheint, dass es trotz der seitens der Klägerin geschilderten Schwierigkeiten, Drittlandsflüge während dieser [X.] zu akquirieren, die während des Probebetriebs gewonnenen Erkenntnisse als für seine Entscheidung ausreichend zugrunde gelegt und keine [X.]nhaltspunkte dafür gesehen hat, dass das Flugverkehrsaufkommen mit [X.] im Fall der Verlängerung des Probebetriebs signifikant steigen werde.

dd) Wenn das [X.] in [X.]nbetracht eines nach seiner Einschätzung derart geringen zu erwartenden [X.] auf dem [X.] zu der [X.]uffassung gelangt ist, dass die einen erheblichen [X.]ufwand fordernde Einrichtung einer [X.]bfertigungsstelle auf diesem Flugplatz verwaltungsorganisatorisch und verwaltungsökonomisch nicht zu vertreten sei, dass aber auch die Überwachung des Flugplatzes aus der [X.] durch das nächste, allerdings 30 km entfernt liegende Zollamt [X.] nicht in Betracht komme, weil auf einem [X.] Flugverkehre mit [X.] jederzeit stattfinden könnten und die Zollverwaltung daher präsent sein müsse, so stellt dies --wie ausgeführt-- keine sachwidrige Erwägung dar. Es kommt insoweit nicht darauf an, dass das [X.] diese Erwägungen für "nicht überzeugend" gehalten und es für "durchaus denkbar" gehalten hat, die zollamtliche Überwachung durch eine mobile [X.]bfertigungsstelle vom Zollamt [X.] aus durchzuführen, denn es liegt im Wesen eines gesetzlich eingeräumten Verwaltungsermessens, dass es der Entscheidung der zuständigen Behörde überlassen ist, welche der mehreren durch den Ermessensspielraum eröffneten Handlungsmöglichkeiten sie nach [X.]bwägung der maßgeblichen Gesichtspunkte für zweckmäßig hält und ergreift. Das Gericht kann keine andere in Betracht kommende [X.]lternative wählen, die seiner [X.]nsicht nach die zweckmäßigste ist, und es kann deshalb im Rahmen der Ermessensprüfung von der Verwaltung nicht verlangen, ihre Ressourcen großzügiger einzusetzen.

ee) Soweit das [X.] gemeint hat, die finanzielle Beteiligung des [X.] an dem [X.] habe maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung gehabt, den [X.] nicht in die [X.] aufzunehmen, um eine unerwünschte Konkurrenz fernzuhalten, handelt es sich nicht um eine Tatsachenfeststellung, an die der Senat gemäß § 118 [X.]bs. 2 [X.]O im Revisionsverfahren gebunden ist. Eine Bindung an die tatsächlichen Feststellungen des [X.] tritt nämlich dann nicht ein, wenn die getroffenen Feststellungen auf einer Verletzung von bei der Beweiswürdigung zu beachtenden Rechtsgrundsätzen beruhen, was (u.a.) dann der Fall ist, wenn es den Feststellungen an einer hinreichenden Grundlage fehlt, die das Revisionsgericht in die Lage versetzt nachzuvollziehen, wie das [X.] zu der seine Entscheidung tragenden Überzeugung gelangt ist, es also gleichsam ins Blaue hinein Feststellungen getroffen hat, die sich in Wahrheit als Mutmaßungen oder bloße Unterstellungen erweisen (Senatsurteil vom 17. Mai 2005 [X.]/04, [X.], 70, [X.] 2005, 341).

So verhält es sich aber hinsichtlich des vom [X.] in diesem Zusammenhang erkannten [X.]. Dass es dem [X.] bei seiner Entscheidung darum ging, den [X.] vor Konkurrenz zu schützen, ergibt sich weder aus seinen Erlassen vom 11. März und 23. Mai 2003 noch aus seinem Vorbringen im finanzgerichtlichen Verfahren. Das [X.] folgert dies lediglich aus vagen Indizien und spekuliert in nicht nachvollziehbarer Weise über die Hintergründe der vom [X.] getroffenen Entscheidung. Denn wenn das [X.] in dem vom [X.] angeführten Schreiben vom 11. September 2000 auf den bereits bestehenden [X.] Y als möglicherweise zu berücksichtigenden Gesichtspunkt verweist, so besagt dies nichts über einen beabsichtigten unzulässigen Schutz vor Konkurrenten oder eine Vermischung öffentlicher mit privatwirtschaftlichen Interessen. Da --wie ausgeführt-- die Zollverwaltung auf die effektive Erfüllung ihrer [X.]ufgabe der Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs unter gleichzeitig schonendem Einsatz öffentlicher Mittel zu achten hat, kann bei ihrer Entscheidung, welcher Flugplatz [X.] sein soll, das Vorhandensein bereits bestehender anderer [X.] in der betreffenden Region durchaus ein sachgerechter Gesichtspunkt sein. Denn wenn in einer bestimmten Region das Flugverkehrsaufkommen mit [X.]n mit den bestehenden [X.]n bewältigt werden kann, ohne dass es zu Verzögerungen im Personenverkehr oder bei der Warenabfertigung kommt, bedeutet die Einrichtung weiterer Grenzzollstellen an Flughäfen dieser Region eine nicht erforderliche Verwendung öffentlicher Mittel.

Dass die Erwägungen in einer hausinternen Mitteilung des [X.] vom 20. Dezember 2004, in denen das [X.] ein Indiz für seine [X.]nnahme gesehen hat, für die ablehnende Entscheidung des [X.] betreffend den [X.] ursächlich gewesen sein könnten, kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil diese Entscheidung des [X.] bereits im Jahr 2003 gefallen ist.

Ebenso wenig kann es für die [X.]nnahme des [X.], Schutz vor Konkurrenz habe eine Rolle gespielt, darauf ankommen, dass die für die Bestimmung eines [X.]es angeblich erforderlichen ca. 2 000 [X.]bfertigungen pro Jahr auch am [X.] Y nicht erreicht werden. Wenn auf diesem [X.] --wie das [X.] ermittelt [X.] in den Jahren 2003 und 2004 ca. 1 250 bzw. ca. 900 zollrelevante Flugbewegungen stattgefunden haben, so wird in [X.]nbetracht entsprechender Flugbewegungen auf dem [X.] während der [X.] des Probebetriebs umso mehr deutlich, dass die Zollverwaltung seinerzeit keinen nachhaltigen konkreten Bedarf für einen [X.] X erkennen musste und dass die [X.]nnahme, das [X.] habe den [X.] vor Konkurrenz durch den [X.] schützen wollen, eine fernliegende Mutmaßung ist.

ff) Wie sich aus den Erlassen des [X.] vom 11. März und 23. Mai 2003 sowie seinem Vorbringen im finanzgerichtlichen Verfahren ergibt, hat das [X.] bei seiner den [X.] betreffenden Entscheidung nicht nur öffentliche Belange, sondern auch das berufliche Interesse der Klägerin an einer Teilhabe an [X.] berücksichtigt. Dass es sich hierbei nicht lediglich um eine leere Behauptung handelt, verdeutlicht der Umstand, dass das [X.] der Klägerin den Nachweis eines konkreten auf ihrem Flugplatz erkennbaren Bedarfs für die [X.]bwicklung von [X.] mit [X.]n während des sog. Probebetriebs ermöglicht und erst nach dessen [X.]bschluss seine Entscheidung getroffen hat.

Soweit das [X.] bei der [X.]bwägung der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte den durch [X.]rt. 12 [X.]bs. 1 GG geschützten beruflichen Interessen der Klägerin gleichwohl nicht den Vorrang vor den öffentlichen Belangen eingeräumt hat, hat es die grundgesetzlich garantierte Berufsausübungsfreiheit auch mit dem ihr zukommenden Gewicht berücksichtigt.

Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit (die Berufswahlfreiheit ist nach dem [X.]-Beschluss in [X.] 2009, 291 im Streitfall nicht tangiert) sind nach der ständigen Rechtsprechung des [X.] (vgl. den vorstehend genannten [X.]-Beschluss, m.w.N.) auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sind. Die vom [X.] im Streitfall auf der gesetzlichen Grundlage der [X.]rt. 38 [X.]bs. 1 Buchst. a [X.], § 2 [X.]bs. 2 und [X.]bs. 4 Satz 2 [X.] sowie § 3 [X.]bs. 1 ZollV getroffene Ermessensentscheidung trägt diesen verfassungsrechtlichen [X.]nforderungen Rechnung. Die effektive --d.h. ordnungsgemäße, aber zugleich öffentliche Mittel schonend einsetzende-- Erfüllung der der Zollverwaltung obliegenden [X.]ufgabe, den grenzüberschreitenden Warenverkehr zu überwachen, ist ein Grund des Gemeinwohls, der die Beschränkung der Berufsausübung eines [X.]s, dessen Flugplatz nicht in die [X.] aufgenommen ist, zu rechtfertigen vermag.

Für den Streitfall ist auch nicht ersichtlich, dass diese berufliche Beschränkung die Klägerin in unverhältnismäßiger Weise trifft. Da der einjährige Probebetrieb für den [X.] mit nur drei [X.] während dieser [X.] keinen nachhaltigen Bedarf für die [X.]bwicklung von [X.] mit [X.] hat erkennen lassen und auch im Nachhinein keine konkreten [X.]nhaltspunkte dafür festgestellt worden sind, welche die Möglichkeit einer insoweit deutlich steigenden Tendenz nahe legen, wird die Klägerin durch die zollrechtliche Leitung der Drittlandsverkehre über andere Flugplätze in ihrer Berufsausübung nicht in unzumutbarer Weise beschränkt. Die [X.]nzahl der Flugverkehre, auf deren [X.]bwicklung sie wegen der fehlenden [X.]bestimmung verzichten muss, ist nach der aufgrund der bisherigen Feststellungen zu treffenden Prognose äußerst gering. Demgegenüber durfte den zu berücksichtigenden verwaltungsorganisatorischen und verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten der Zollverwaltung der Vorrang eingeräumt werden.

d) Die Sache ist spruchreif (§ 101 Satz 1 [X.]O). [X.]nhaltspunkte für die [X.]nnahme, dass vom [X.] bisher nicht ermittelte Tatsachen die Ermessensentscheidung des [X.] als sachwidrig erscheinen lassen könnten, bestehen nicht. Die Klägerin hat zwar im Revisionsverfahren behauptet [X.] das [X.] mangels konkreten Vorbringens im erstinstanzlichen Verfahren allerdings keine Feststellungen getroffen [X.], dass andere Flugplätze in der [X.] in die [X.] aufgenommen worden seien, obwohl auch dort nur geringfügige Flugverkehre mit [X.] stattfänden. Dies allein rechtfertigt jedoch nicht die [X.]nnahme einer ermessensfehlerhaften Entscheidung des [X.] im Streitfall, denn da --wie ausgeführt-- bei der Entscheidung, welcher Flugplatz [X.] ist, eine Vielzahl unterschiedlicher Gesichtspunkte zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen ist, kann diesen Gesichtspunkten im Einzelfall auch unterschiedliches Gewicht zukommen. So können z.B. auch die vom [X.] in dem Beschluss in [X.] 2009, 291 erwähnten strukturpolitischen Folgen für die Raumordnung Berücksichtigung finden und es kann daher eine Rolle spielen, dass eine bisher strukturschwache Region über keine bzw. nur geringe Möglichkeiten verfügt, Flugverkehre mit [X.] stattfinden zu lassen. [X.]us dem Umstand, dass bei einer Entscheidung über die [X.]ufnahme eines Flugplatzes in die [X.] bestimmte Erwägungen im Vordergrund standen, kann somit nicht hergeleitet werden, dass diese Erwägungen auch hinsichtlich eines anderen Flugplatzes maßgebend sein müssen.

Etwas anderes ergäbe sich nur, wenn die Zollverwaltung das ihr eingeräumte Ermessen in ständiger Praxis dahin ausgeübt hätte, einen für den betreffenden Flugplatz festgestellten nachhaltigen konkreten Bedarf für Flugverkehre mit [X.] regelmäßig nicht oder jedenfalls nicht in einer für die Entscheidung maßgebenden Weise zu berücksichtigen (sog. Selbstbindung der Verwaltung). Für eine solche Verwaltungspraxis des [X.], die im Übrigen dem Zweck der Ermessensermächtigung schwerlich entsprechen würde, ergeben jedoch die insoweit nicht weiter substantiierten, lediglich einige ihrer [X.]nsicht nach einschlägige Beispiele nennenden [X.]usführungen der Klägerin keinen Hinweis, der eine Zurückverweisung der Sache an das [X.] zur weiteren Sachaufklärung rechtfertigt.

e) [X.]us den genannten Gründen ist die Entscheidung des [X.], den sog. Probebetrieb nicht zu verlängern, ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. [X.]ußer der Behauptung der Klägerin, es bestehe bei einem mehr als nur einjährigen Probebetrieb die Möglichkeit oder gar Wahrscheinlichkeit, einen steigenden Bedarf für die [X.]bwicklung von [X.] auf dem [X.] nachzuweisen, gibt es insbesondere in [X.]nbetracht der nahezu gegen null gehenden [X.] während des bisherigen Probebetriebs keine konkreten [X.]nhaltspunkte für eine solche [X.]nnahme.

Der sog. Probebetrieb bestand im Übrigen nur darin, dass zur Erteilung von Einzelbefreiungen vom [X.], die gemäß § 2 [X.]bs. 3, § 3 [X.]bs. 4 und § 5 [X.]bs. 4 ZollV unter den dort genannten Voraussetzungen ohnehin jederzeit gewährt werden können, die [X.] ermächtigt worden war. Da das [X.] im finanzgerichtlichen Verfahren erklärt hat, die Erteilung von Einzelbefreiungen für die Zukunft nicht grundsätzlich ablehnen zu wollen, führt allein der Umstand, dass die Ermächtigung der [X.] zur Erteilung dieser Befreiungen widerrufen worden ist und die diesbezügliche Zuständigkeit somit zunächst wieder beim [X.] lag ([X.]bs. 12 Unterabs. 3 der Dienstvorschrift zur Erfassung des Warenverkehrs, [X.]), inzwischen aber dem jeweils zuständigen HZ[X.] übertragen ist ([X.]bs. 12 der Dienstvorschrift zu den [X.] und [X.], [X.], sowie [X.]bs. 20 ff. der neugefassten Dienstvorschrift für [X.], besondere Landeplätze, andere Flugplätze, sowie Einzelfälle der Befreiung vom [X.], [X.]-0), nicht zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung der Klägerin in ihrer Berufsausübung.