Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.09.2018, Az. 7 C 23/16

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, gegen die Beigeladene eine abfallrechtliche Untersagungsverfügung zu erlassen.

Die Klägerin nimmt im [X.] die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen [X.] wahr. Seit dem 1. Januar 2014 führt sie eine Getrenntsammlung von Alttextilien und -schuhen in einem Bring- und Holsystem in ihrem [X.] durch. Die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen, die dort seit 1997 Altkleider sammelte, zeigte am 31. Mai 2012 eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen an. In ihrer Stellungnahme gegenüber der beklagten oberen Abfallbehörde machte die Klägerin u.a. geltend, dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, und beantragte die Befristung bis zum 31. Dezember 2013. Dies lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 4. September 2013 ab.

Das Verwaltungsgericht wies die nach Ablauf des Befristungszeitraums auf Untersagung der Sammlung gerichtete Klage als unbegründet ab. Die hiergegen gerichtete Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht nach Anhörung der Beteiligten mit Beschluss vom 1. Juni 2016 zurückgewiesen. Die Klage sei bereits unzulässig. Die Klägerin sei nicht klagebefugt. Es bestehe kein subjektiv-öffentliches Recht, das der Klägerin den geltend gemachten Unterlassungsanspruch einräume. Weder die Eingriffsbefugnis nach § 18 Abs. 5 Satz 2 [X.] noch die darin in Bezug genommene Sachnorm des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 17 Abs. 3 [X.] gebe den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ein subjektiv-öffentliches Recht auf staatliches Einschreiten. § 17 Abs. 3 [X.] sei keine Schutznorm, sondern diene lediglich den im Rahmen der Abfallentsorgung zu berücksichtigenden öffentlichen Interessen. Auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG könne die Klägerin sich nicht berufen.

Zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Sie habe aus § 18 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 [X.] einen Anspruch auf Einschreiten. Die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 [X.] weise insbesondere im Bereich lukrativer Abfallfraktionen, in dem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der wettbewerblichen Konkurrenz durch gewerbliche Sammlungen ausgesetzt sei, individualschützende Elemente auf. Während der Begriff des öffentlichen Interesses in § 17 Abs. 1 Satz 3 [X.] rein ordnungsrechtlicher Natur sei, weise die Konkretisierung dieses Begriffs in Gestalt der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] über die Gewährleistung der Entsorgungssicherheit zum Wohle der Allgemeinheit hinaus. Es gehe auch um das betriebswirtschaftliche Auslastungs- und Amortisationsinteresse des öffentlich-rechtlichen [X.], der damit als Institution geschützt werde. Dies werde durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. Des Weiteren liege der Verfahrensbeteiligung nach § 18 Abs. 4 [X.] ebenfalls die Vorstellung zugrunde, dass durch eine konkurrierende gewerbliche Sammlung in eine Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen [X.] eingegriffen werden könne. Die Klage sei schließlich auch begründet; sie habe einen Anspruch auf Erlass einer Untersagungsverfügung.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,

Sie verteidigen das angefochtene Urteil und führen ergänzend aus, dass die Klage jedenfalls unbegründet sei.

Der Vertreter des [X.] beim [X.] unterstützt die Revision.

Die zulässige Revision der Klägerin ist nicht begründet und demnach zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). In Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung gegen das klagabweisende Urteil des [X.] wegen Unzulässigkeit der Klage zurückgewiesen (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass der Klägerin für die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Untersagung der gewerblichen Sammlung der Beigeladenen die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis fehlt.

1. Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein, und wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich erscheint. Eine Verpflichtungsklage ist nur begründet, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts gegeben ist; dies setzt einen Rechtssatz voraus, der die Behörde zum Erlass dieses Verwaltungsakts verpflichtet oder wenigstens ermächtigt und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt sowie den jeweiligen Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht ([X.], Urteil vom 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - [X.]E 104, 115 <118>). Für die Klagebefugnis reicht es dabei aus, dass ein solcher Anspruch auf der Grundlage des Klagevorbringens nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (siehe hierzu [X.], Urteil vom 18. Dezember 2014 - 4 C 36.13 - [X.]E 151, 138 Rn. 38 m.w.N.).

2. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht diese Voraussetzungen wegen des Fehlens einer die Klägerin begünstigenden Anspruchsgrundlage verneint.

a) Das von der Klägerin begehrte abfallbehördliche Einschreiten findet zwar in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 [X.] ([X.]) eine Rechtsgrundlage. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 [X.] genannten Voraussetzungen an[X.] nicht zu gewährleisten ist. Nach der letztgenannten Bestimmung besteht eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht, wenn dieser Abfall durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt wird, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. [X.] öffentliche Interessen stehen einer gewerblichen Sammlung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 [X.] entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] gefährdet. Dies ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 [X.]). Letzteres ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 [X.]).

b) Neben die bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen aus dem [X.] (Art. 20 Abs. 3 GG) folgende [X.] Handlungspflicht der Behörde tritt aber nur dann ein Anspruch eines [X.] auf Einschreiten, wenn dieser durch den rechtswidrigen Zustand in seinen Rechten verletzt wird und er folglich die Abwehr der Beeinträchtigung verlangen kann. Das ist hier nicht der Fall.

aa) Eine Verletzung in subjektiven Rechten liegt vor, wenn der Verstoß gegen eine Schutznorm, d.h. eine Vorschrift geltend gemacht wird, die den von ihrem Regelungsgehalt Betroffenen nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm zu schützen bestimmt ist und ihm die Rechtsmacht verleiht, eine Verletzung der Norm insbesondere vor Gericht geltend zu machen. Fehlt es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung, setzt dies, soweit es um ein subjektiv-öffentliches Recht im Verhältnis Bürger-Staat geht, bei dem die [X.] durch Art. 19 Abs. 4 GG sichergestellt wird, zum einen voraus, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit hinreichend unterscheidet. Aus dem Schutzzweck der Norm muss sich zum anderen ergeben, dass sie unmittelbar (auch) dem rechtlichen Interesse dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt ([X.], Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - [X.]E 117, 93 <99>). Entsprechendes gilt ungeachtet der Reichweite des Begriffs des subjektiv-öffentlichen Rechts, wenn Rechte im staatlichen Binnenbereich in Rede stehen. Aufgabenzuweisungen an und Zuständigkeiten von [X.] sind zwar - vorbehaltlich einer ausnahmsweise begründeten Grundrechtsträgerschaft (siehe etwa [X.], Urteil vom 19. März 1997 - 6 C 8.95 - [X.]E 104, 170 <176 ff.>) - keine Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG, so dass deren gerichtliche Durchsetzung verfassungsrechtlich nicht gewährleistet ist ([X.], in: [X.]/[X.], GG, Stand April 2018, Art. 19 Abs. 4 Rn. 147 f.). Sie können gleichwohl Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sein, sofern die Rechtsordnung einzelnen Rechtsträgern oder deren Organen verselbständigte Rechtspositionen im "organschaftlichen Rechtskreis" einräumt, die im Konfliktfall auch gegenüber anderen [X.] durchsetzbar sein sollen (vgl. [X.], in: [X.]., VwGO, 2. Aufl. 2018, § 42 Rn. 55; Wahl, in: [X.]/[X.]/Bier, VwGO, Stand Mai 2018, vor § 42 Abs. 2 Rn. 118 ff.; [X.], in: [X.]/[X.], VwGO, 23. Aufl. 2017, § 42 Rn. 80). Solche Rechtspositionen sind nicht beschränkt auf die Sicherung von Mitwirkungs- und Verfahrensrechten zur Optimierung von Entscheidungen (zum [X.] zwischen sog. Kontrastorganen siehe [X.], in: [X.]/[X.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2016, § 12 Rn. 27 und [X.], ebd., § 8 Rn. 53 ff.), sondern können sich auch auf das von der Verwaltungseinheit wahrgenommene Sachinteresse beziehen. Diese wehrfähigen Rechtspositionen unterscheiden sich insoweit von den sonstigen subjektiv-öffentlichen Rechten, die Ausdruck von Individualität und Personalität sind, als sie durch ihre Gemeinwohlorientierung gekennzeichnet sind (vgl. Wahl, a.a.[X.], Rn. 120).

bb) Eine solche Rechtsposition ist der Klägerin, der auf der Grundlage der einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen (§ 3 Abs. 1 Abfallgesetz des [X.] vom 1. Februar 2010, GVBl. [X.], zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes vom 10. Dezember 2015, GVBl. LSA [X.], § 3 Satz 1 des Gesetzes über die kommunalen Anstalten des öffentlichen Rechts vom 3. April 2001, GVBl. [X.]) die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen [X.] im Wege der Delegation übertragen sind, nicht eingeräumt. Der Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 [X.] schließt dies zwar nicht aus (1); eine Regelung, die der Klägerin erlaubt, sich gegen eine Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit gerichtlich zur Wehr zu setzen, kann der Norm jedoch nicht entnommen werden (2).

(1) Mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] wird ein dessen Rechtskreis betreffendes Schutzgut vom Gesetz ausdrücklich benannt, dem bei der Entscheidung über die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen Rechnung zu tragen ist. Als normativer Ansatzpunkt für eine subjektive Rechtsposition ist dies entgegen der Auffassung des [X.] nicht deswegen untauglich, weil in § 17 Abs. 3 [X.] lediglich der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 [X.] aufgeführte Begriff des öffentlichen Interesses abschließend konkretisiert wird, was wiederum nur das Interesse der Allgemeinheit an einer funktionierenden öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung, nicht aber ein Interesse am Schutz des öffentlich-rechtlichen [X.] "um seiner selbst willen" erfasst. Denn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger verfolgt keine eigennützigen und insoweit privaten Interessen, die dem durch das öffentliche Interesse umschriebenen Gemeinwohl gegenüberzustellen sind. Vielmehr sind das öffentliche Interesse und das Interesse des öffentlich-rechtlichen [X.] an der Gewährleistung der Voraussetzungen einer effektiven Aufgabenerfüllung aufgrund der dann gegebenen Orientierung am aufgabenbezogenen Gemeinwohl gleichgerichtet. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Funktionsfähigkeit auch betriebswirtschaftliche Aspekte umfasst.

(2) Die Subjektivierung einer Rechtsposition ist mit der Erwähnung eines die Klägerin betreffenden Schutzguts nicht verbunden. Den Vorschriften des [X.]es ist eine solche Ausgestaltung nicht zu entnehmen.

Bei der Ermittlung des zutreffenden Verständnisses von § 17 Abs. 3 [X.] ist unbeachtlich, dass die Klägerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und die [X.] verschiedenen Rechtsträgern zugeordnet sind und es sich insoweit um einen Außenrechtsstreit handelt. Denn eine Vermutungsregel zugunsten eines Drittschutzes (vgl. hierzu [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 14 Rn. 63) kann daraus bereits deswegen nicht folgen, weil diese verwaltungsorganisatorische Einbettung vom [X.] nicht vorgegeben wird. Vielmehr eröffnet das Gesetz in § 17 Abs. 1 Satz 1 [X.] dem Landesgesetzgeber insoweit Regelungsspielräume. Von diesen kann er auch in einer Weise Gebrauch machen, die wegen der zulässigen Doppelzuständigkeit einer Behörde (siehe hierzu [X.], Urteil vom 11. Juli 2017 - 7 C 36.15 - LKV 2018, 69 Rn. 16 ff.) auf einen Innenrechtsstreit führt, der gegebenenfalls eine gegenteilige Vermutung nach sich ziehen könnte. Diese unterschiedliche organisationsrechtliche Ausgestaltung ist für die gebotene einheitliche Auslegung der bundesrechtlichen Bestimmung ohne Belang.

Demgegenüber ist von entscheidender Bedeutung, dass § 17 Abs. 3 [X.] nicht die Abgrenzung von unmittelbar auf die Bewältigung einer Verwaltungsaufgabe bezogener Zuständigkeiten zweier Hoheitsträger bzw. Verwaltungseinheiten regelt, sondern die Trennlinie zwischen den Zugriffsmöglichkeiten des gewerblichen Sammlers und der verbleibenden (Auffang-)Zuständigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] zieht. Nach Maßgabe dieser Bestimmung ist dem gewerblichen Sammler eine grundrechtlich geschützte Rechtsposition zugewiesen, über deren Reichweite (zunächst) die [X.] entscheidet. Die reale Ausnutzung dieser materiellen Rechtsposition kann beeinträchtigt werden, wenn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hiergegen ein Klagerecht eingeräumt und der gewerbliche Sammler einem gegebenenfalls mit zeitlichen Verzögerungen und sonstigen Unwägbarkeiten verbundenen Prozessrisiko ausgesetzt wird. Der hierin liegende Grundrechtseingriff fordert, sofern - wie hier - das konkurrierende Interesse des [X.] nicht seinerseits grundrechtlich geschützt und schon deswegen gemäß Art. 19 Abs. 4 GG prozessual bewehrt ist, wegen des Vorbehalts des Gesetzes eine hinreichend deutliche normative Entscheidung gerade für die Möglichkeit einer gerichtlichen Geltendmachung des Gegenrechts (vgl. [X.], a.a.[X.] § 42 Rn. 66 f.). Daran fehlt es.

Der Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen [X.] ist der für die Entscheidung nach § 18 Abs. 5 [X.] zuständigen [X.] aufgegeben. Der Bedeutung der damit bezweckten institutionellen Sicherung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zugewiesenen Verwaltungsaufgabe wird durch das Recht zur Stellungnahme nach § 18 Abs. 4 Satz 1 [X.] Rechnung getragen, das zur Aufbereitung der Entscheidungsgrundlage beiträgt. Soweit der sachliche Gegenstand dieses Schutzauftrags in den Gesetzesmaterialien als Rechtsposition bezeichnet worden ist ([X.]. 17/6052 S. 88) - und dies durch den weiteren Verlauf der Beratungen ([X.]. 17/7505 S. 4, 48) nicht überholt sein sollte -, bezieht sich das nur auf das Verhältnis zur [X.]; zu prozessualen Folgen verhalten sie sich nicht.

Eine ausdrückliche Aussage, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Beachtung der gesetzlichen Vorgaben einklagen und folglich ein Vorgehen gegen den gewerblichen Sammler verlangen kann, enthält das Gesetz nicht. Dieser Befund wird nicht durch hinreichend deutliche, bei der Auslegung zu beachtende Anhaltspunkte ausgeglichen, die für die Gewährung eines solchen Klagerechts streiten könnten. Vielmehr belegt nicht zuletzt die Entstehungsgeschichte der Neuregelung des Abfallrechts, dass der Einfluss des öffentlich-rechtlichen [X.] auf die Bewertung der und die Entscheidung über die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen vor dem Hintergrund unionsrechtlicher Vorgaben zurückgedrängt werden sollte. Diese gebieten in einer solchen durch wettbewerbliche Elemente gekennzeichneten Situation die Neutralität der entscheidenden Behörde ([X.]. 17/6052 S. 88, 17/6645 S. 4 f.). Auf eine bundesrechtliche Normierung zur Sicherung einer neutralen Entscheidung wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens zwar verzichtet, am [X.] aber festgehalten und dessen Verwirklichung organisationsrechtlichen Vorkehrungen auf Landesebene überlassen ([X.]. 17/7505 S. 47; [X.], Urteil vom 11. Juli 2017 - 7 C 36.15 - LKV 2018, 69 Rn. 16 ff.). Der Wechsel hin zur Entscheidung durch die zur Neutralität verpflichtete [X.] bliebe unvollkommen, wenn sich der gewerbliche Sammler nicht nur mit der zur Entscheidung berufenen [X.], sondern auch mit dem in der Sache betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gerichtlich auseinan[X.]etzen müsste. Ein abweichender Regelungswille hätte einen nachvollziehbaren Nie[X.]chlag finden müssen. Eine nicht dokumentierte allgemeine Übereinstimmung der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten über die Klagebefugnis des öffentlich-rechtlichen [X.], auf die der Vertreter des [X.] verweist, ist hierfür unzureichend. Im Übrigen kann entgegen dem Einwand der Klägerin auch keine Rede davon sein, dass der öffentlich-rechtlich Entsorgungsträger ohne ein Klagerecht "schutzlos gestellt" würde; dieser Einwand verkennt die Gesetzesbindung der [X.].

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.