Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.04.2012, Az. 3 C 20/11

Die Beteiligten streiten über Gebühren für amtliche [X.] und Fleischuntersuchungen.

Die Klägerin ist ein Schlachtunternehmen mit Sitz im [X.]. Das [X.] zog sie mit den angefochtenen Bescheiden zu Gebühren für Fleischhygieneuntersuchungen im Zeitraum September 2008 bis Januar 2010 (ohne die Monate April und Juni 2009) in Gesamthöhe von 366 000,10 € heran. Die Gebühren berücksichtigten die Personal- und Sachkosten des Landratsamts für die Kontrollen einschließlich anteiliger allgemeiner Verwaltungskosten.

Mit der Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die [X.] widersprächen den Vorgaben der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004. Bei der Kalkulation und Zusammensetzung der Gebühr dürften nur Löhne und Gehälter der für die Kontrollen eingesetzten amtlichen Tierärzte und Fachassistenten sowie Kosten für dieses Personal angesetzt werden. Hingegen seien allgemeine Verwaltungskosten nach [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 bei der Bemessung der Gebühren nicht anrechnungsfähig. Zudem hat die Klägerin gerügt, der [X.] beschäftige mehr amtliche Tierärzte als notwendig. Insgesamt würden für die amtlichen Untersuchungen in ihrem Betrieb vier Tierärzte eingesetzt, was in keinem Verhältnis zu der anfallenden Schlachtmenge stehe und vermeidbare Zusatzkosten verursache. Nicht nachvollziehbar sei auch, dass an einigen Schlachttagen zwei Tierärzte gleichzeitig in ihrem Betrieb im Einsatz seien.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2010 abgewiesen. Die [X.] fänden ihre Rechtsgrundlage in Art. 1, Art. 2 und Art. 5 Abs. 1 des [X.] Kostengesetzes i.V.m. [X.]. 7.IX.11 des [X.]. Die Gebührensätze stünden in Einklang mit den Vorgaben der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004. Die Berücksichtigung allgemeiner Verwaltungskosten in der Gebührenkalkulation sei nicht zu beanstanden. Zum Personal im Sinne von [X.] der Verordnung zähle auch das im Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen eingesetzte Verwaltungspersonal. Daher könnten die hierfür anfallenden Löhne und Gehälter sowie sonstigen Kosten bei der Gebührenberechnung angesetzt werden. Demzufolge habe der Beklagte auch Kosten für Leistungen von [X.]n wie der Personal- oder der Kassenstelle ansetzen dürfen. Die [X.] erledigten die mit der Beschäftigung des [X.] verbundenen gebührentechnischen, arbeitsvertraglichen und vergütungstechnischen Arbeiten, ohne die die Gebührenerhebung nicht durchgeführt und das [X.] für seine eigentlichen Aufgaben nicht entlastet werden könnte. Ebenso wenig unterliege die Zahl der im Betrieb der Klägerin eingesetzten amtlichen Tierärzte rechtlichen Bedenken. Der Beklagte habe schlüssig dargelegt, dass sie für die anfallenden Kontrollaufgaben erforderlich seien.

Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 30. März 2011 zurückgewiesen. Bei der Gebührenkalkulation dürfe auch ein Anteil für Verwaltungskosten einschließlich der Kosten des [X.] in [X.]n berücksichtigt werden. Die Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 verfolge das Ziel, effektive amtliche Kontrollen sicherzustellen und die dafür anfallenden Kosten durch Erhebung kostendeckender Gebühren auf die Betriebe umzulegen. Es sei daher nicht ernsthaft zweifelhaft, dass [X.] im Sinne von [X.] der Verordnung nicht nur die unmittelbar mit der [X.] und Fleischuntersuchung befassten Veterinäre und Fachassistenten umfasse, sondern auch solche Behördenmitarbeiter einbeziehe, die die Untersuchungen verwaltungsmäßig erfassten und umsetzten. Der gegenüber der Richtlinie 85/73/[X.] veränderte Normwortlaut stehe nicht entgegen, weil damit keine inhaltliche Änderung bezweckt gewesen sei. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass im Betrieb der Klägerin insgesamt zunächst vier, später drei amtliche Tierärzte für die Kontrollen eingesetzt worden seien. Der Beklagte habe die Erforderlichkeit der von ihm beschäftigten Veterinäre unter Verweis auf die Einplanung von Vertretungsfällen (Urlaub, Erkrankung, Fortbildung) nachvollziehbar dargelegt. Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 liege nicht vor. Unerheblich sei, dass gelegentlich zwei Tierärzte gleichzeitig im Schlachtbetrieb der Klägerin tätig gewesen seien. Es handele sich um einige wenige Überschneidungen, die sachlich gerechtfertigt seien und zeitlich nicht ins Gewicht fielen. Schließlich sei auch Art. 17 der Europäischen Grundrechtecharta nicht verletzt. Das Ziel einer effektiven Überwachung der Lebensmittelsicherheit rechtfertige die tatsächlichen und finanziellen Belastungen, die aus den amtlichen Untersuchungen für die Schlachtunternehmen resultierten. Für eine Unverhältnismäßigkeit der streitigen Gebührenforderung sei nichts ersichtlich.

Mit der Revision wiederholt und vertieft die Klägerin ihren bisherigen Vortrag. Entscheidend für die Auslegung von Art. 27 Abs. 4 i.V.m. [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 sei, dass Sozialabgaben und Verwaltungskosten nicht mehr als Ausgaben benannt würden, die bei der Gebührenberechnung in Ansatz zu bringen seien. Zu berücksichtigen sei außerdem, dass der Verordnungsgeber einen risikobezogenen Ansatz verfolge. Häufigkeit und Umfang der amtlichen Kontrollen seien der Bewertung des Risikos anzupassen, das von dem jeweiligen Betrieb für die Lebensmittelsicherheit ausgehe. Damit solle ein Anreiz für die Unternehmen gesetzt werden, sich risikominimierend zu verhalten. Dem widerspreche der Ansatz von allgemeinen Verwaltungskosten in der Gebührenkalkulation; denn diese Kosten fielen ungeachtet des jeweiligen Betriebsrisikos an. Das angegriffene Urteil verletze zudem das unionsrechtliche Verhältnismäßigkeitsgebot. Die berufungsgerichtliche Auslegung von Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 werde Art. 16 und Art. 17 Grundrechtecharta nicht gerecht.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen Bundes- oder [X.]srecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Nach der für den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht (§ 137 Abs. 1 VwGO; § 560 ZPO [X.]. § 173 VwGO) [X.]uhen die angefochtenen Gebührenbescheide auf Art. 1, Art. 2, Art. 5 Abs. 1 des [X.] [X.]es ([X.]) vom 20. Februar 1998 ([X.]) und § 1 der Verordnung ü[X.] den Erlass des [X.] zum [X.] ([X.] - [X.]) vom 12. Okto[X.] 2001 ([X.]) [X.]. [X.]. 7.IX.11 [X.], jeweils in den bei [X.] gültigen Fassungen.

Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 [X.] erheben die Behörden des Staates für Tätigkeiten, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen (Amtshandlungen), Kosten (Gebühren und Auslagen) nach den Vorschriften des ersten Abschnitts des Gesetzes. Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst, im Übrigen diejenige Person, in deren Interesse die Amtshandlung vorgenommen wird (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 [X.]). Art. 5 Abs. 1 [X.] bestimmt, dass das [X.] im Benehmen mit den in der Vorschrift genannten weiteren Stellen das [X.] als Rechtsverordnung erlässt. Darin sind Gebühren durch feste Sätze (Festgebühren), nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung (Wertgebühren), nach dem durch die Amtshandlung verursachten Zeitaufwand (Zeitgebühren) oder innerhalb eines Rahmens (Rahmengebühren) festzusetzen. Nach Art. 5 Abs. 5 [X.] sind die Gebühren und Auslagen für den Fall, dass ein Rechtsakt der [X.] enthält, nach Maßgabe dieser Vorschriften festzulegen.

Die [X.] 5 der [X.]. 7.IX.11 [X.] nennt als gebührenpflichtigen Tatbestand "Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Ü[X.]wachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs und Art. 31 Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004", darunter 5.6 "Frischfleischuntersuchung nach Art. 5 Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 ([X.] und/oder [X.], Ü[X.]prüfung der Information zur Lebensmittelkette, Wohlbefinden der Tiere, Entfernung, Getrennthalten und ggf. Kennzeichnung von spezifiziertem Risikomaterial und sonstigen tierischen Nebenprodukten sowie Probenahmen und Laboruntersuchungen) einschließlich Genusstauglichkeitskennzeichnung". Die Unterziffern der [X.] 5.6 führen die verschiedenen Kategorien von Schlachttieren an. Das [X.] legt für jede dieser Tarifpositionen einen Gebührenrahmen je Tier fest. Auf dieser Grundlage hat das [X.] die Gebührensätze für [X.] und [X.] im Gebiet des [X.] festgesetzt, darunter die hier einschlägigen "Gebühren für Großbetriebe" zu den Tarifpositionen 5.6.1. ff. für den Gültigkeitszeitraum 1. Septem[X.] bis 31. Dezem[X.] 2008 und für den Zeitraum ab 1. Januar 2009.

Der Verwaltungsgerichtshof hat keine Fehler bei der Kalkulation der Kosten und Bemessung der Gebührensätze festgestellt. Insbesondere hat er angenommen, dass die Gebührensätze die tatsächlich entstehenden Kosten [X.]ücksichtigen und keine Kostenü[X.]deckung vorliegt. Er hat des Weiteren festgestellt, dass die Anzahl der im Betrieb der Klägerin insgesamt eingesetzten amtlichen Tierärzte - unter Berücksichtigung eines "personellen Puffers für [X.]" - erforderlich ist, um die Durchführung der vorgeschriebenen [X.] und [X.] sicherstellen zu können. Schließlich ist er davon ausgegangen, dass die Höhe der Gebührenforderung für die Klägerin zumutbar gewesen ist und sie nicht unverhältnismäßig in ihrer unternehmerischen Freiheit beschränkt hat. Diese Feststellungen sind für den Senat bindend, weil die Klägerin dagegen keine begründeten Verfahrensrügen erhoben hat (§ 137 Abs. 2 VwGO).

2. Ausgehend hiervon ist eine Verletzung von Bundesrecht nicht ersichtlich. Namentlich stehen der Gebührenheranziehung Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. Urteil vom 13. Septem[X.] 2006 - BVerwG 6 [X.] 10.06 - [X.] KWG Nr. 20 ) nicht entgegen. Sowohl die amtlichen [X.] und Fleischhygienekontrollen als auch die daran anknüpfende Gebührenpflicht [X.]uhen auf sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls. Auch genügen die landesrechtlichen Gebührenvorschriften dem Gesetzesvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot. Art. 1 und Art. 5 [X.] als Ermächtigungsnorm für die Gebührenerhebung und den Erlass des [X.] bestimmen, für welche Maßnahmen und nach welchem Maßstab durch Rechtsverordnung Gebühren festzulegen sind. Art. 6 Abs. 2 [X.] macht weitere Vorgaben für die Ermittlung der Gebühr innerhalb eines Rahmens. Tatbestand und Höhe der Gebühr sind in [X.] 5.6 [X.] hinreichend genau bezeichnet. Nicht zu beanstanden ist, dass das [X.] lediglich einen Gebührenrahmen vorsieht und die Festsetzung der konkreten Gebührensätze den Verwaltungen in den kreisfreien Städten und Kreisen obliegt (Urteil vom 20. Dezem[X.] 2007 - BVerwG 3 [X.] 50.06 - [X.] 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 m.w.[X.]). Schließlich wahrt die Gebührenerhebung die vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gezogenen Grenzen.

3. Die angegriffenen Gebühren sind auch mit [X.]srecht vereinbar.

a) Die streitigen Gebührenbescheide betreffen nach dem 31. Dezem[X.] 2007 durchgeführte amtliche [X.] und [X.]. Maßgeblich ist hiernach die Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 vom 29. April 2004 ü[X.] amtliche Kontrollen zur Ü[X.]prüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen ü[X.] Tiergesundheit und Tierschutz ([X.], [X.]. [X.]) in der Fassung der Verordnungen ([X.]) Nr. 737/2008 vom 28. Juli 2008 ([X.]), Nr. 1029/2008 vom 20. Okto[X.] 2008 ([X.]) und Nr. 596/2009 vom 18. Juni 2009 ([X.]). Die Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 ersetzt die Richtlinie 85/73/[X.] vom 29. Januar 1985 ü[X.] die Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen nach den Richtlinien 89/662/[X.], 90/425/[X.], 90/675/[X.] und 91/496/[X.] ([X.], zuletzt geändert durch die Richtlinie 97/79/[X.] vom 18. Dezem[X.] 1997, [X.]), die mit Wirkung vom 1. Januar 2008 aufgehoben wurde (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004).

aa) Nach dem allgemeinen Grundsatz in Art. 26 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass angemessene finanzielle Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mitteln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteuerung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erforderlichen personellen und sonstigen Mittel [X.]eitgestellt werden können. Gemäß Art. 27 Abs. 1 steht es den Mitgliedstaaten frei, Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Allerdings sorgen die Mitgliedstaaten (u.a.) bezüglich der in [X.] Abschnitt A genannten Tätigkeiten dafür, dass eine Gebühr erhoben wird (Art. 27 Abs. 2; obligatorische Gebührenerhebung). Zu diesen Tätigkeiten gehören amtliche [X.] und Fleischhygieneuntersuchungen (vgl. Art. 1, Art. 2 Nr. 1 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004; [X.] Abschnitt [X.]. [X.]). Das ergibt sich aus der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 vom 29. April 2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Ü[X.]wachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs ([X.]) in der Fassung der Verordnungen ([X.]) Nr. 1791/2006 vom 20. Novem[X.] 2006 ([X.] Nr. 363 S. 1), Nr. 1021/2008 vom 17. Okto[X.] 2008 ([X.]) und Nr. 219/2009 vom 11. März 2009 ([X.]). Art. 5 der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 trifft nähere Vorgaben für die amtliche Ü[X.]wachung von Frischfleisch und regelt insbesondere die Anforderungen an die Durchführung von [X.] und [X.]. Zwar verweist Art. 27 Abs. 2 [X.]. [X.] Abschnitt [X.] ([X.]) Nr. 882/2004 auf "Tätigkeiten, die unter die Richtlinien 89/662/[X.], 90/425/[X.], 93/119/[X.] und 96/23/[X.] fallen und für die die Mitgliedstaaten derzeit Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/[X.] erheben". Jedoch ist [X.] Abschnitt [X.] nach dem Inkrafttreten der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 und der Aufhebung der Richtlinie 85/73/[X.] dahin auszulegen, dass auf die in der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 vorgesehenen Inspektionen und Kontrollen Bezug genommen wird. Das wird bestätigt durch Art. 1 Abs. 1a der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004, wonach die Verordnung zusätzlich zu der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 gilt. Allerdings beschränkt sich die Gebührenerhebungspflicht nach Art. 27 Abs. 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 auf solche von der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 erfassten Kontrolltätigkeiten, die zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 [X.]eits aufgrund der Art. 1, 2 und 3 der Richtlinie 85/73/[X.] gebührenpflichtig waren (vgl. [X.], Stellungnahme vom 7. März 2008 zur Auslegung der Art. 26 bis 29 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 ü[X.] amtliche Kontrollen - [X.]/[X.]/[X.]/an [X.]) 120217 -, Vorbemerkungen). Das trifft auf die hier in Rede stehenden amtlichen Kontrollen zu.

bb) Art. 27 Abs. 4 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 bestimmt, dass die gemäß Art. 27 Abs. 1 oder 2 zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen Gebühren nicht höher sein dürfen als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß [X.] (Buchst. a) und dass sie auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden können oder gegebenenfalls den in [X.] Abschnitt B bzw. Anhang V Abschnitt B festgelegten (Mindest-)Beträgen entsprechen (Buchst. b). Die nach [X.] "Bei der Berechnung der Gebühren zu [X.]ücksichtigende Kriterien" sind: 1. Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals, 2. Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten und 3. Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung. Art. 27 Abs. 5 Buchst. a sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Festsetzung der Gebühr die Art des betroffenen Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren [X.]ücksichtigen. Art. 27 Abs. 10 verbietet den Mitgliedstaaten, neben den nach Art. 27 Abs. 2 [X.]. Abs. 4 erhobenen Gebühren sonstige Gebühren für die Durchführung der Verordnung zu erheben; ausgenommen sind nur Kosten aufgrund zusätzlicher amtlicher Kontrollen im Sinne von Art. 28 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004.

b) Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die den angefochtenen Gebührenbescheiden zugrunde liegenden Gebührensätze mit Art. 27 Abs. 4 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 vereinbar sind. Bei den in die Gebührenkalkulation des Beklagten eingeflossenen Sozialabgaben und allgemeinen Verwaltungskosten handelt es sich um [X.]ücksichtigungsfähige Kosten im Sinne von Art. 27 Abs. 4 [X.]. [X.] der Verordnung. Die Vorschriften ü[X.] die Gebührenerhebung zur Finanzierung amtlicher [X.] und [X.] in Art. 26, Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 stehen in Kontinuität mit der Vorgängerregelung der Richtlinie 85/73/[X.]. Die Vorgaben für die Berechnung der Gebühren nach [X.] der Verordnung knüpfen an Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie an und führen dessen Regelungsgehalt fort.

aa) Nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/[X.] wurden die von den Mitgliedstaaten für veterinär- und hygienerechtliche Kontrollen zu erhebenden [X.]sgebühren in der Weise festgelegt, dass sie außer den [X.] und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle auch die Verwaltungskosten deckten, die durch die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstanden; hinzugerechnet werden konnten noch die Kosten der Fortbildung des [X.]. Die hierzu verabschiedete Protokollerklärung des [X.] und der [X.] vom 24. Januar 1989 zur Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 ([X.], [X.]) stellte klar, dass die nach Art. 5 Abs. 1 zu deckenden Kosten neben den Kosten für das [X.] auch die Kosten für Verwaltungspersonal erfassten (vgl. unter Abschnitt II vor Nr. 1 und Abschnitt [X.]. [X.]). Des Weiteren erhellen in der Protokollerklärung benannte Kostenpositionen wie "Aufsicht, Personalplanung und -einsatz, Organisation, Schriftverkehr und anderes, Leitungstätigkeiten" (Abschnitt [X.]. [X.]), "Geräte und Ausstattungsgegenstände der Verwaltung (z.B. Büromöbel, Schreibmaschinen)" (Abschnitt [X.]. [X.] Nr. 2) oder "Vermischte Verwaltungsausgaben" (Abschnitt [X.]. [X.] Nr. 11), dass auch allgemeine Verwaltungskosten (Verwaltungsgemeinkosten) bei der Gebührenkalkulation ansatzfähig waren. In Einklang damit ist die Rechtsprechung davon ausgegangen, dass der Kostenbegriff im Sinne von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/[X.] auch anteilige Verwaltungskosten für Leistungen so genannter Querschnittsämter (z.B. Personalstelle, Rechtsamt, [X.]) einbezog (vgl. [X.], Urteil vom 26. März 2009 - 17 A 3510/03 - juris Rn. 59 f.; [X.], Urteil vom 10. Februar 2011 - 2 S 2251/10 - [X.], 737 = juris Rn. 41).

bb) Der Umfang der anrechenbaren [X.] hat durch die Nachfolgeregelung in Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 [X.]. [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 keine Veränderung erfahren. Die Verordnung enthält keinen Anhaltspunkt, dass sie mit der bisherigen Berechnungspraxis bricht und die bei der [X.] gegenü[X.] der bisherigen Rechtslage beschränkt werden sollen.

In Fortführung der Ziele der Richtlinie 85/73/[X.] bezweckt der Verordnungsge[X.] mit den Vorschriften ü[X.] die Finanzierung amtlicher Fleischhygienekontrollen, dass in den Mitgliedstaaten für die Durchführung der Kontrollen ausreichende Finanzmittel [X.]eitstehen. Daher sollen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Gebühren erheben können, um die Kosten zu decken, die durch die Kontrolltätigkeiten entstehen (Erwägungsgrund 32; Art. 26, Art. 27 Abs. 1 und 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004). Den Mitgliedstaaten soll ein wirksames Instrument zur Finanzierung der Ü[X.]wachungsaufgaben an die Hand gegeben werden, damit die anforderungsgemäße Durchführung der amtlichen Kontrollen nicht durch fehlendes Personal oder unzureichende Sachmittel in Frage gestellt ist. Das verlangt, bei der [X.] sämtliche Kosten zu [X.]ücksichtigen, die bei der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen anfallen. Nur bei einer vollständigen Kostendeckung ist gewährleistet, dass ü[X.] die Gebührenerhebung ausreichende Finanzmittel aufgebracht werden, damit die erforderlichen personellen und sachlichen Ressourcen [X.]eitgestellt werden können, um eine effiziente und wirksame Wahrnehmung der Kontrollaufgaben sicherzustellen. Hierbei kann es für die Anrechenbarkeit von Kostenpositionen keinen Unterschied machen, ob die verwaltungsmäßigen Tätigkeiten, die neben der Inspektion und Untersuchung der Schlachttiere und des Frischfleisches anfallen, von dem [X.] selbst wahrgenommen werden oder a[X.] auf Verwaltungspersonal ü[X.]tragen und gegebenenfalls auch als Querschnittsaufgaben zentralisiert werden. Vielmehr können alle mit den Ü[X.]wachungsaufgaben im Zusammenhang stehenden Kosten auf den Gebührenschuldner umgelegt werden, unabhängig davon wie die zuständige Behörde organisiert und das nationale Verwaltungsverfahren ausgestaltet ist.

Der Einwand der Klägerin, der Anrechenbarkeit von allgemeinen Verwaltungskosten stehe der risikobezogene Ansatz im [X.] Lebensmittelrecht entgegen, geht fehl. Richtig ist, dass nach Art. 27 Abs. 5 Buchst. a der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 bei der Festsetzung der Gebühren die Art des Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren zu [X.]ücksichtigen sind. Das steht im Zusammenhang mit Art. 4 Abs. 9 der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004, wonach Art und Umfang der amtlichen Ü[X.]wachung eines Betriebs von den Ergebnissen der Risikobewertung abhängen. Hierzu hat die zuständige Behörde regelmäßig Folgendes zu bewerten: die Risiken für die Gesundheit der Bevölkerung und gegebenenfalls für die Tiergesundheit (Buchst. a), im Falle von [X.] die Aspekte des Wohlbefindens der Tiere (Buchst. b), Art und Umfang der durchgeführten Prozesse (Buchst. c) und das bisherige Verhalten des Lebensmittelunternehmers hinsichtlich der Einhaltung des Lebensmittelrechts (Buchst. d). Eine vergleichbare Regelung findet sich als allgemeine Verpflichtung für die Organisation amtlicher Kontrollen in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004. Des Weiteren bestimmt Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004, dass bei der [X.] des Bedarfs an amtlichem Personal für die Schlachtlinie der einzelnen Schlachthöfe ein risikobezogener Ansatz zu verfolgen ist (Satz 1). Die Zahl der amtlichen Mitarbeiter muss von der zuständigen Behörde festgelegt und ausreichend sein, so dass alle Anforderungen der Verordnung erfüllt werden können (Satz 2). Nach Art. 5 Abs. 5 Buchst. a sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass sie ü[X.] genügend amtliches Personal verfügen, damit die amtliche Ü[X.]wachung in der in Anhang I Abschnitt II[X.]. II festgelegten Häufigkeit erfolgen kann. Hiernach ist die von der Behörde zu treffende Risikobewertung ausschlaggebend dafür, in welcher Häufigkeit und mit welchem Umfang amtliche Kontrollen durchzuführen sind. Die Annahme eines höheren Risikos bedingt einen erhöhten behördlichen Personalaufwand, weil eine intensivere Kontrolltätigkeit geboten ist; umgekehrt führt die Annahme eines geringeren Risikos zu einem entsprechend niedrigeren Personalaufwand. Daraus lässt sich a[X.] nichts für die Rechtsauffassung der Klägerin gewinnen, allgemeine Verwaltungskosten seien bei der [X.] nicht zu [X.]ücksichtigen. Rechtfertigt die Risikobewertung eine Reduzierung der amtlichen Kontrollen in einem Betrieb, fallen für die nicht durchgeführten Untersuchungen insgesamt keine Gebühren an; die Frage der Differenzierung zwischen Kosten, die auf das [X.] entfallen, und Verwaltungskosten stellt sich nicht.

cc) Aus dem Wortlaut der Regelung in [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 ergibt sich nichts Abweichendes. Den textlichen Änderungen im Vergleich zu der bisherigen Formulierung in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/[X.] lässt sich nicht entnehmen, dass der Umfang der anrechenbaren Verwaltungskosten gegenü[X.] der früheren Rechtslage beschränkt werden soll.

Sozialabgaben und allgemeine Verwaltungskosten dürfen bei der [X.] [X.]ücksichtigt werden, weil es sich um Kosten handelt, die im Sinne von Art. 27 Abs. 1 der Verordnung "durch die amtlichen Kontrollen entstehen" und die im Sinne von [X.] als "Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal" zu qualifizieren sind. Der Begriff des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals rechtfertigt entgegen dem [X.] ohne Weiteres, darunter nicht nur das [X.] - amtliche Tierärzte und Fachassistenten (vgl. Art. 2 Abs. 1 Buchst. f und h, Art. 5, Anhang I der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004) - zu verstehen, sondern auch Verwaltungspersonal, das in die Abwicklung der Ü[X.]wachungsaufgaben eingebunden ist und Leistungen erbringt, die der amtlichen Kontrolle zuzurechnen sind. Nichts anderes gilt für die [X.] Sprachfassung ("staff involved in the official controls") und die [X.] Fassung ("personnel chargé des contrôles officiels").

Das entspricht auch der Auffassung der [X.] in ihrer Stellungnahme vom 7. März 2008 zur Auslegung der Art. 26 bis 29 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004. Darin heißt es, dass sich der Begriff des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals nicht unbedingt auf Personen beschränke, die bei den Kontrollen persönlich anwesend seien (a.a.[X.], Antwort zu Frage 8, [X.]). Die von der [X.] bejahte Anrechenbarkeit von [X.] wird nicht dadurch relativiert, dass sie in ihrer Stellungnahme anschließend zur Frage der Berücksichtigungsfähigkeit von "Verwaltungskosten" ausführt, nach der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 komme es darauf an, ob die den Verwaltungskosten zurechenbaren Kostenpositionen von den in [X.] aufgeführten Kriterien gedeckt seien (a.a.[X.], Antwort zu Frage 9, [X.]). Die Antwort der [X.] bezieht sich auf den Befund, dass in [X.] der Begriff der Verwaltungskosten als solcher nicht genannt wird. Ungeachtet dessen umfasst der dortige Kostenbegriff auch [X.], die sich dem Bereich der Verwaltungskosten zuordnen lassen, wie die Aufzählung unter Nr. 2 ("einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und Nebenkosten") zeigt. Die Antwort der [X.] bringt daher nicht mehr zum Ausdruck, als dass die Anrechenbarkeit von "Verwaltungskosten" davon abhängt, wie der Begriff "des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals" zu verstehen ist. Wird davon, wie gezeigt, auch Verwaltungspersonal erfasst, ergibt sich aus [X.] Nr. 1 und 2 der Verordnung zugleich, dass die für die Tätigkeit dieses Personals anfallenden Kosten in die Gebühren[X.]echnung einfließen dürfen.

Dieses Normverständnis wird außerdem durch Art. 2 Nr. 1 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 bestätigt. Amtliche Kontrolle im Sinne der Verordnung meint danach jede Form der Kontrolle, die von der zuständigen Behörde oder der [X.] zur Verifizierung der Einhaltung des Futtermittel- und Lebensmittelrechts sowie der Bestimmungen ü[X.] Tiergesundheit und Tierschutz durchgeführt wird. Zur Durchführung der amtlichen [X.] und Fleischhygienekontrollen im Sinne von Art. 27 Abs. 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 und Art. 5 der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 gehören a[X.] neben den [X.] der amtlichen Tierärzte und Fachassistenten auch deren verwaltungsmäßige Erfassung und Abwicklung einschließlich der Gebührenerhebung.

c) Ebenso wenig lassen die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Erforderlichkeit der von dem Beklagten eingesetzten amtlichen Tierärzte eine Verletzung von [X.]srecht erkennen.

Nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. [X.] ([X.]) Nr. 882/2004 tragen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Sorge dafür, dass sie ü[X.] ausreichendes und entsprechend qualifiziertes und erfahrenes Personal verfügen oder Zugang dazu haben, damit die amtlichen Kontrollen und Kontrollaufgaben effizient und wirksam durchgeführt werden können. Art. 5 Abs. 5 der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 spezifiziert diese Verpflichtung, wie dargestellt, für den Bereich der amtlichen Ü[X.]wachung von Frischfleisch. Die Zahl der amtlichen Mitarbeiter muss ausreichend sein, um die vorgeschriebenen Kontrollen anforderungsgemäß durchführen zu können. Anhang I Abschnitt II[X.]. II Nr. 1 Buchst. a der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 konkretisiert, dass in [X.] während der gesamten Dauer der [X.] und der [X.] mindestens ein amtlicher Tierarzt anwesend sein muss; eine Ausnahme ist nur unter den in Anhang I Abschnitt II[X.]. II Nr. 2 geregelten Voraussetzungen möglich. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen die unionsrechtlichen Vorgaben angenommen, dass die Zahl der beim Beklagten beschäftigten und im Betrieb der Klägerin insgesamt eingesetzten amtlichen Tierärzte erforderlich sei, um die Ü[X.]wachungsaufgaben in der vorgeschriebenen Form erfüllen zu können. Die Feststellung ist, wie [X.]eits ausgeführt, für den Senat bindend.

d) Das Berufungsurteil verstößt auch nicht gegen Art. 16 und Art. 17 der [X.]harta der Grundrechte der Europäischen [X.] (GR[X.]h).

Nach Art. 6 Abs. 1 des Vertrags ü[X.] die [X.] i.d.[X.] ([X.]) erkennt die [X.] die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der [X.]harta der Grundrechte der Europäischen [X.] niedergelegt sind; die [X.]harta und die Verträge sind rechtlich gleichrangig. Art. 16 GR[X.]h bestimmt, dass die unternehmerische Freiheit nach dem [X.]srecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt wird. Art. 17 Abs. 1 Satz 1 GR[X.]h schützt das Recht jeder Person, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darü[X.] zu verfügen und es zu vererben. Nach Satz 3 kann die Nutzung des Eigentums gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist. Diese Rechte binden nach Art. 51 GR[X.]h die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der [X.] sowie die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des [X.]srechts. Nach Maßgabe von Art. 52 Abs. 1 GR[X.]h sind Einschränkungen der in der [X.]harta anerkannten Rechte gerechtfertigt, wenn sie gesetzlich vorgesehen und erforderlich sind und wenn sie dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Schließlich müssen die Einschränkungen verhältnismäßig sein.

Offenbleiben kann, ob der Schutz[X.]eich des unionsrechtlichen Eigentumsrechts hier ü[X.]haupt [X.]ührt ist. Jedenfalls ist eine etwaige in der Gebührenerhebung liegende Beschränkung dieses Rechts nach Art. 17 Abs. 1 Satz 3, Art. 52 Abs. 1 GR[X.]h gerechtfertigt. Die angefochtenen Gebührenbescheide stehen, wie gezeigt, mit den unionsrechtlichen Vorgaben der Verordnungen ([X.]) Nr. 882/2004 und Nr. 854/2004 in Einklang und dienen dem Gemeinwohl. Damit liegt auch kein unzulässiger Eingriff in die nach Art. 16 GR[X.]h geschützte unternehmerische Freiheit der Klägerin vor.

4. Zur Einholung einer Vorabentscheidung des [X.] nach Art. 267 Abs. 3 des Vertrags ü[X.] die Arbeitsweise der Europäischen [X.] (A[X.]) besteht kein Anlass. Die von der Revision aufgeworfenen Fragen begründen keine Vorlagepflicht. Die Anrechenbarkeit von Sozialabgaben und Verwaltungskosten (einschließlich [X.] und allgemeiner Verwaltungskosten) bei der Bemessung von Gebühren für amtliche [X.] und [X.] nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 [X.]. [X.] der Verordnung ([X.]) Nr. 882/2004 (Vorlagefrage 1) ist - wie gezeigt - nicht zweifelhaft. [X.] ergeben sich auch nicht in Bezug auf die zweite Frage zur Berücksichtigung von Art. 16 und Art. 17 GR[X.]h bei der Auslegung von Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004. Aus Art. 6 [X.] [X.]. Art. 51, Art. 52 GR[X.]h ergibt sich eindeutig, dass Art. 16 und Art. 17 GR[X.]h bei der Anwendung von sekundärem [X.]srecht zu beachten sind, also soweit ihr Schutz[X.]eich betroffen ist, bei der Auslegung der Verordnung ([X.]) Nr. 854/2004 zu [X.]ücksichtigen sind. Die dritte Vorlagefrage lässt sich ohne Weiteres bejahen. Aus den Verordnungen ([X.]) Nr. 882/2004 und Nr. 854/2004 [X.]. dem unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebot ergibt sich, dass Häufigkeit und Umfang der amtlichen Kontrollen einschließlich der Zahl des eingesetzten Personals nicht ü[X.] das Maß hinausgehen dürfen, das für die anforderungsgemäße Durchführung der Kontrollaufgaben erforderlich ist. Im Einklang damit hat das Berufungsgericht für das Revisionsgericht bindend festgestellt, dass der von der Klägerin beanstandete Einsatz des [X.] dem Umfang nach erforderlich war. Schließlich zeigt auch der Einwand der Klägerin, allein dem [X.] komme ein Verwerfungsmonopol für sekundäres [X.]srecht zu, eine Vorlagepflicht nicht auf. Hier geht es nicht um die Verwerfung von Rechtsakten der [X.]sorgane wegen Verstoßes gegen primäres [X.]srecht, sondern um die Auslegung von Normen des sekundären [X.]srechts.