Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.12.2016, Az. 2 C 31/15

2. Senat | REWIS RS 2016, 647

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Gegenstand

Absenkung der Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare in NRW


Leitsatz

1. Landesrecht ist im Rahmen des § 127 Nr. 2 BRRG einer revisionsrechtlichen Prüfung nur zugänglich, soweit es sich um materielles Beamtenrecht handelt.

2. Vorschriften des Grundgesetzes finden auf ein landesrechtliches Gesetzgebungsverfahren insoweit Anwendung, als sie aufgrund des Homogenitätsgebots des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Landesgesetzgebung verbindlich sind.

3. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze für die Änderung einer Rechtsverordnung durch den parlamentarischen Gesetzgeber (BVerfGE 114, 196 <234 ff.>) gelten auch für den erstmaligen Erlass einer Verordnung.

4. Durch die Bezugnahme auf den Begriff der "Unterhaltsbeihilfe" ist die Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 3 JAG NRW 2003 (juris: JAG NW) im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt, weil aus der Verwendung dieses Begriffs hervorgeht, dass der Unterhaltsbeihilfe eine existenzsichernde Funktion zukommen soll.

5. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG findet in landesrechtlichen Gesetzgebungsverfahren keine Anwendung; es unterliegt nicht dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG.

6. Ein landesverfassungsrechtliches Zitiergebot (hier: Art. 70 Satz 3 LV NRW ) ist nicht revisibel.

Tatbestand

1

Der Kläger stand ab Oktober 2012 als Rechtsreferendar in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis zum Beklagten. Im Oktober 2013 beanstandete er gegenüber dem Beklagten die Höhe der ihm gewährten [X.]. Im Januar 2014 hat er Klage erhoben, mit der er nach mehrfacher Klageerweiterung einzelnen Monaten zugeordnete Teilbeträge der von ihm insgesamt beanspruchten [X.] geltend gemacht hat. Das Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben. Im Hinblick auf einen Betrag von 3,66 Euro für den Monat Januar 2013 und einen Betrag von 10,00 Euro für den Monat Januar 2014 sowie bezüglich des Antrags des [X.], die Nachzahlungen ohne Abzug des Arbeitnehmeranteils am Gesamtsozialversicherungsbeitrag zu bewirken, hat es die Klage abgewiesen.

2

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen beider Beteiligter zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Auf Grundlage der [X.]n-Verordnung des Beklagten habe der Kläger Anspruch auf Zahlung einer [X.] in Höhe von 85 Prozent des höchsten nach dem [X.] gewährten Anwärtergrundbetrags zuzüglich eines Familienzuschlags. Die [X.] sei nicht an den niedrigeren Sätzen des Landesbesoldungsrechts zu bemessen. Der Kläger habe jedoch keinen Anspruch auf Zahlung einer [X.] in Höhe von 100 Prozent des entsprechenden Anwärtergrundbetrags. Mit der 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz vom 28. Oktober 2005 sei die Höhe der [X.] auf 85 Prozent des vorherigen Wertes abgesenkt worden. Diese Verordnung sei wirksam zustande gekommen. Der Verordnungsgeber sei nicht deswegen an ihrem Erlass gehindert gewesen, weil die Ausgangsverordnung vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst erlassen worden sei. Die Verordnung habe von Anfang an nicht den Rang eines formellen Gesetzes erlangt. Damit sei die spätere Änderung durch den Verordnungsgeber ermöglicht worden. Die Verordnungsermächtigung genüge auch dem Bestimmtheitsgebot der Landesverfassung. Unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut ergebe sich, dass es um eine monatliche [X.] gehe, mithin um eine monatliche Zahlung, die helfe, den Lebensunterhalt zu bestreiten, ähnlich den Anwärterbezügen. Damit sei der Zweck der [X.] bestimmt, Inhalt und Ausmaß ergäben sich zwanglos aus dem zur Erfüllung dieses Zwecks Erforderlichen. Schon der parlamentarische Gesetzgeber habe bei Erlass der [X.]n-Verordnung im Jahr 1999 das Zitiergebot der Landesverfassung beachtet. Es verstoße nicht gegen dieses Gebot, wenn in der 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz nicht nochmals die Verordnungsermächtigung genannt werde. Der Verordnungsgeber habe nur punktuelle, nicht aus sich heraus verständliche Regelungen vorgenommen. Zur inhaltlichen Erfassung dieser Änderungen sei es ohnehin erforderlich, die Ausgangsrechtsverordnung in der geänderten oder konsolidierten Fassung in den Blick zu nehmen; diese werde dem Zitiergebot durch Nennung der Rechtsgrundlage in der Präambel nach wie vor gerecht. Es bestehe auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit Forstreferendaren, deren Bezüge nicht ebenfalls auf 85 Prozent des vorherigen Wertes abgesenkt worden seien. Die für die Absenkung angeführte Begründung, der so verringerte Betrag entspreche dem Durchschnittsbetrag der [X.] für Rechtsreferendare in anderen Bundesländern, sei tragfähig. So werde auch vermieden, dass sich (angehende) Referendare aus anderen Ländern nur deshalb beim Beklagten bewerben, um in den Genuss der höheren Bezüge zu kommen. Dies könnte zu einer Belastung des Ausbildungssystems beim Beklagten führen. Im Vergleich zu Forstreferendaren hätten Rechtsreferendare auch bessere Nebenverdienstmöglichkeiten. Von den nachzuzahlenden Beträgen seien die Sozialabgaben abzuziehen.

3

Hiergegen wendet sich der Kläger mit der vom Senat zugelassenen Revision.

4

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger weitere [X.] für den Monat Januar 2013 in Höhe von 3,66 € brutto und für den Monat Januar 2014 in Höhe von 10,00 € brutto nebst Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 25. März 2014 zu zahlen, sowie festzustellen, dass von diesen Beträgen wie auch von den bereits rechtskräftig zugestandenen Beträgen, welche den Gegenstand der Anträge zu 1. und zu 2. im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gebildet haben, kein Abzug von Sozialversicherungsbeiträgen zu erfolgen hat,

und

das Urteil des [X.] für das [X.] vom 27. Oktober 2014 und das Urteil des [X.] vom 8. Mai 2014 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.

5

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

6

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgeri[X.]hts verletzt kein revisibles Re[X.]ht. Gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kann die Revision u.a. darauf gestützt werden, dass das angefo[X.]htene Urteil auf der Verletzung von Bundesre[X.]ht beruht. Das Berufungsurteil verstößt weder gegen Vors[X.]hriften des Grundgesetzes (1.) no[X.]h gegen die Vors[X.]hriften des [X.] ([X.]) über die Abzugsfähigkeit des Arbeitnehmeranteils am Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrag (2.).

7

Soweit der Kläger das Normsetzungsverfahren beanstandet, ist zu differenzieren: Etwaige Verstöße gegen die Landesverfassung des [X.]n ([X.]) sind ni[X.]ht [X.]. Die Landesverfassung ist kein Bestandteil des Bundesre[X.]hts im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Etwaige Verstöße hiergegen sind au[X.]h ni[X.]ht im Rahmen des § 127 Nr. 2 [X.] [X.]. Na[X.]h dieser Vors[X.]hrift kann die Revision außer auf die Verletzung von Bundesre[X.]ht darauf gestützt werden, dass das angefo[X.]htene Urteil auf der Verletzung von Landesre[X.]ht beruht. Die Vors[X.]hrift betrifft ihrem systematis[X.]hen Kontext na[X.]h nur Klagen aus dem Beamtenverhältnis. Da auf das Re[X.]htsreferendariat des [X.] gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 des Beamtengesetzes für das [X.] ([X.]) in der während seines [X.] geltenden Fassung vom 21. April 2009 (GV. [X.]. [X.]) die Vors[X.]hriften über Beamte entspre[X.]hend anzuwenden waren, wird au[X.]h dessen Re[X.]htsverhältnis zum [X.]n hiervon erfasst. Aus dem Anknüpfungspunkt im Beamtenverhältnis folgt aber, dass § 127 Nr. 2 [X.] nur auf Landesbeamtenre[X.]ht Anwendung findet; alle Normen, die materiell dem Landesbeamtenre[X.]ht zuzuordnen sind - glei[X.]h ob sie in einem als sol[X.]hem bezei[X.]hneten "[X.] enthalten sind -, sind dana[X.]h [X.] ([X.], Urteile vom 17. Januar 1962 - 6 [X.] 60.60 - [X.]E 13, 303 <303 ff.>, vom 26. Januar 2012 - 2 [X.] 7.11 - [X.] 237.95 § 208 [X.] Nr. 1 Rn. 19 und - ausführli[X.]h vom 23. Juni 2016 - 2 [X.] 18.15 - NVwZ-RR 2016, 907 Rn. 24 ff. m.w.[X.]). Im Umkehrs[X.]hluss ist sol[X.]hes Landesre[X.]ht ni[X.]ht [X.], das ni[X.]ht dem materiellen Beamtenre[X.]ht angehört. Hierzu gehören insbesondere diejenigen Bestimmungen der Landesverfassung, wel[X.]he allein das Normsetzungsverfahren betreffen und keinen beamtenspezifis[X.]hen Bezug aufweisen.

8

Vors[X.]hriften des Grundgesetzes finden hingegen auf ein landesre[X.]htli[X.]hes Gesetzgebungsverfahren nur insoweit Anwendung, als sie aufgrund des Homogenitätsgebots des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] au[X.]h für die Landesgesetzgebung verbindli[X.]h sind ([X.], Bes[X.]hlüsse vom 10. Oktober 1972 - 2 BvL 51/69 - [X.]E 34, 52 <58 ff.> und vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 - [X.]E 139, 19 Rn. 56, jeweils m.w.[X.]). Dies unterliegt revisionsgeri[X.]htli[X.]her Überprüfung.

9

1. Die Annahme des Berufungsgeri[X.]hts, die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von [X.]n an Re[X.]htsreferendare (2. [X.] Justiz) vom 28. Oktober 2005 (GV. [X.]. S. 831) sei wirksam, ist revisionsre[X.]htli[X.]h ni[X.]ht zu beanstanden. Zunä[X.]hst konnte der Verordnungsgeber mittels einer Re[X.]htsverordnung die Verordnung über die Gewährung von [X.]n an Re[X.]htsreferendare ([X.]) ändern, obwohl diese als Artikel [X.] zur Änderung dienstre[X.]htli[X.]her Vors[X.]hriften vom 20. April 1999 (GV. [X.]. [X.]) vom parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber erlassen worden war (a). Zudem ist die Ermä[X.]htigungsgrundlage des § 32 Abs. 3 Satz 6 des Gesetzes über die juristis[X.]hen Prüfungen und den juristis[X.]hen Vorbereitungsdienst (Juristenausbildungsgesetz [X.] - [X.] [X.]) vom 11. März 2003 (GV. [X.]. [X.]) hinrei[X.]hend bestimmt (b). Au[X.]h die Annahme des Berufungsgeri[X.]hts, das Zitiergebot werde dur[X.]h die 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz ni[X.]ht verletzt, kann aus revisionsre[X.]htli[X.]her Si[X.]ht ni[X.]ht beanstandet werden ([X.]). S[X.]hließli[X.]h verstößt die dur[X.]h die 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz vorgenommene Absenkung der Höhe der [X.] auf 85 Prozent des vorherigen Wertes ni[X.]ht gegen den allgemeinen Glei[X.]hheitssatz des Art. 3 Abs. 1 [X.] (d).

a) Die [X.]n-Verordnung vom 20. April 1999 konnte dur[X.]h die Verordnung vom 28. Oktober 2005 geändert werden. Ein Verstoß gegen das Re[X.]htsstaatsgebot oder den Grundsatz der Gewaltenteilung liegt hierin ni[X.]ht. Beide Grundsätze sind im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] für die verfassungsmäßige Ordnung in den [X.] verbindli[X.]h ([X.], Bes[X.]hlüsse vom 10. Oktober 1972 - 2 BvL 51/69 - [X.]E 34, 52 <58 ff.> und vom 24. Mai 1995 - 2 [X.] - [X.]E 93, 37 <66>).

Ohne abs[X.]hließend festlegen zu müssen, inwieweit den [X.] bei der Konkretisierung dieser Grundsätze Spielräume zustehen, ist hier jedenfalls ein Verstoß gegen die genannten, aus dem Grundgesetz herzuleitenden Prinzipien zu verneinen, weil si[X.]h der [X.] mit dem Erlass der 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz jedenfalls im Rahmen dessen bewegt hat, was au[X.]h das Grundgesetz zulässt.

aa) Zunä[X.]hst hat es si[X.]h bei der [X.]n-Verordnung um ein taugli[X.]hes Objekt einer exekutiven Änderungsverordnung gehandelt. Die [X.]n-Verordnung vom 20. April 1999 stand von Anfang an im Range einer Re[X.]htsverordnung. Dem steht ni[X.]ht entgegen, dass sie im Rahmen eines sogenannten [X.] dur[X.]h den parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber selbst erlassen worden ist. Zwar differenziert Art. 20 Abs. 2 [X.] in Ausprägung des Grundsatzes der Gewaltenteilung zwis[X.]hen der Ausübung der Staatsgewalt dur[X.]h besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Re[X.]htspre[X.]hung. Das hat zur Folge, dass der Gesetzgeber grundsätzli[X.]h Gesetze erlässt, während die Re[X.]htsverordnung das typis[X.]he Mittel der Normsetzung dur[X.]h die vollziehende Gewalt ist. Voraussetzung und Folgen der Re[X.]htsetzung in der einen und der anderen Form sind na[X.]h dem Grundgesetz vers[X.]hieden und stehen ni[X.]ht zur freien Disposition des Normgebers ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <235>). Deswegen wird zum Teil au[X.]h angenommen, eine vom Gesetzgeber erlassene Norm sei stets Gesetz im formellen Sinne ([X.], Bes[X.]hluss vom 15. November 1967 - 2 BvL 22/64 - [X.]E 22, 330 <346>; [X.], in: von [X.]/[X.]/Star[X.]k, [X.], 6. Aufl. 2010, Art. 80 Abs. 1 Rn. 26; Harats[X.]h, in: [X.], [X.], 3. Aufl. 2015, Art. 80 Rn. 5 ff.; [X.], in: [X.]/[X.], Stand Januar 2017, Art. 80 Rn. 88 ff.; [X.], in: S[X.]hmidt-Bleibtreu/[X.]/Henneke, [X.], 13. Aufl. 2014, Art. 80 Rn. 13; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 2. Aufl. 2013, Art. 80 Rn. 50 ff.).

Dem Bedürfnis, au[X.]h sol[X.]he Teile einer Re[X.]htsverordnung, die vom Gesetzgeber erlassen worden sind, dur[X.]h die Exekutive ändern zu können, ist die Staatspraxis früher mit Hilfe einer sogenannten [X.] begegnet. Mit ihr ordnete der Gesetzgeber die Rü[X.]kkehr zum einheitli[X.]hen Verordnungsrang au[X.]h derjenigen Teile einer Re[X.]htsverordnung an, die vom Gesetzgeber selbst erlassen worden waren und damit - jedenfalls na[X.]h der zuvor ges[X.]hilderten Auffassung - den Rang eines Gesetzes im formellen Sinne einnahmen (vgl. [X.], Handbu[X.]h der Re[X.]htsförmli[X.]hkeit, 2. Aufl. 1999 Rn. 704 ff.). Ziel eines sol[X.]hen Vorgehens war es, Normen hybriden [X.]harakters zu vermeiden, bei denen für den Re[X.]htsanwender ni[X.]ht hinrei[X.]hend klar wäre, wel[X.]hen ihrer Teile Gesetzes- und wel[X.]hen Verordnungsrang zukommt. Ein sol[X.]hes Mis[X.]hgebilde wäre aus re[X.]htsstaatli[X.]her Si[X.]ht insbesondere im Hinbli[X.]k auf die Aspekte der Normenklarheit und [X.] äußerst bedenkli[X.]h ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <236 f.>).

bb) Na[X.]h der jüngeren Re[X.]htspre[X.]hung des Bundesverfassungsgeri[X.]hts ist hingegen der Erlass einer Re[X.]htsverordnung dur[X.]h den parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Die so erlassene Norm ist von Anfang an Re[X.]ht im Range einer Verordnung. Eine [X.] kann in diesem Zusammenhang allenfalls klarstellende Bedeutung erlangen ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <240>). Mit dieser Re[X.]htspre[X.]hung hat das Bundesverfassungsgeri[X.]ht ein s[X.]hon lange bestehendes Bedürfnis der Staatspraxis anerkannt, bei der Änderung komplexer Regelungsgefüge, in denen förmli[X.]hes Gesetzesre[X.]ht und auf ihm beruhendes Verordnungsre[X.]ht ineinander vers[X.]hränkt sind, au[X.]h das Verordnungsre[X.]ht anzupassen. Die Veränderung eines Regelungsprogramms und erst re[X.]ht die grundlegende Reform eines ganzen Re[X.]htsgebiets kann dana[X.]h in vielen detailliert normierten Berei[X.]hen sinnvoll nur bewerkstelligt werden, wenn sowohl förmli[X.]he Gesetze als au[X.]h auf ihm beruhende Verordnungen in einem einheitli[X.]hen Vorgang geändert und aufeinander abgestimmt werden ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <234 f.>). Im Hinbli[X.]k auf den Grundsatz der Formenstrenge der Re[X.]htsetzung, wona[X.]h dem parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber bei der Re[X.]htsetzung eine freie Formenwahl ni[X.]ht zusteht, kann die Bestimmung einer vom [X.] erlassenen Norm zur Verordnung jedo[X.]h nur hingenommen werden, wenn es si[X.]h um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sa[X.]hberei[X.]hs dur[X.]h den Gesetzgeber handelt, der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber die Vors[X.]hriften über das Gesetzgebungsverfahren einhält und er si[X.]h in den Grenzen der Ermä[X.]htigungsgrundlage hält ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <238 f.>).

[X.][X.]) Diese Grundsätze gelten ni[X.]ht nur für die vom Bundesverfassungsgeri[X.]ht angespro[X.]hene Änderung einer bestehenden Verordnung, sondern au[X.]h für den erstmaligen Erlass einer Verordnung. In materieller Hinsi[X.]ht ist die zentrale Voraussetzung für die Zulässigkeit des Erlasses einer Verordnung dur[X.]h den parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber, dass es si[X.]h um die Regelung eines Sa[X.]hberei[X.]hs "und erst re[X.]ht die grundlegende Reform eines ganzen Re[X.]htsgebiets" handelt ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <234 f.>). Denn für diese Fallkonstellation ist eine Gestaltungsfreiheit des [X.] anzuerkennen, sein Änderungsvorhaben umfassend selbst zu verwirkli[X.]hen. Die Aufteilung sol[X.]her komplexer Änderungsvorhaben in vom [X.] zu erlassende Gesetze und von der Exekutive zu erlassende Verordnungen kann ni[X.]ht nur zu zeitli[X.]hen Verzögerungen führen, sondern sie gefährdet au[X.]h die Abstimmung beider Regelungsteile, das Ineinandergreifen von Gesetzes- und Verordnungsre[X.]ht ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <235>). Vor dem Hintergrund einer Staatspraxis, na[X.]h der die Entwürfe gerade zu größeren [X.] zumeist von der Regierung erarbeitet, die entspre[X.]henden Regelungen jedo[X.]h vom [X.] bes[X.]hlossen werden, besteht ein Bedürfnis, dass ni[X.]ht nur der Entwurf aufeinander abgestimmtes Gesetzes- und Verordnungsre[X.]ht enthält, sondern dass gerade au[X.]h im weiteren Verfahren der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber das Gesamtregelungsgefüge aus einer Hand seinem Willen entspre[X.]hend gestalten kann. Alternativ könnte der Gesetzgeber nur das gesamte Verordnungsre[X.]ht als Gesetz im formellen Sinne erlassen. So würde die verfassungsre[X.]htli[X.]h mit dem Instrument der Re[X.]htsverordnung vorgesehene Flexibilität bei der Normanpassung aber gerade aufgegeben.

Vor diesem Hintergrund ma[X.]ht es keinen Unters[X.]hied, ob der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber bestehendes Verordnungsre[X.]ht ändert oder im Rahmen eines Gesamtregelungsgefüges (au[X.]h) eine Verordnung erstmalig erlässt. Denn es ist oft nur eine regelungste[X.]hnis[X.]he Frage, ob eine bestimmte, als Verordnungsre[X.]ht zu treffende Regelung Teil einer bereits bestehenden Verordnung wird oder ob sie als eigenständige Verordnung erlassen wird. Hier zu differenzieren könnte zudem eine Verfahrensweise des parlamentaris[X.]hen Gesetzgebers begünstigen, Verordnungsre[X.]ht zu s[X.]haffen, das einen zweifelhaften thematis[X.]hen Zusammenhang zu seinem Regelungsort aufweist. Eine systematis[X.]h wüns[X.]henswerte klare Strukturierung des geltenden Re[X.]hts könnte so S[X.]haden nehmen.

Es verstößt au[X.]h ni[X.]ht gegen das [X.] anzunehmen, der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber dürfe im hier dargestellten Umfang Verordnungsre[X.]ht erlassen. Das Grundgesetz kennt ohnehin keine strikte Gewaltentrennung. Es bestehen vielmehr zahlrei[X.]he Gewaltenvers[X.]hränkungen und -balan[X.]ierungen, die die gegenseitige Kontrolle, Hemmung und Mäßigung der Gewalten bezwe[X.]ken ([X.], Bes[X.]hluss vom 10. Oktober 1972 - 2 BvL 51/69 - [X.]E 34, 52 <59>). Verordnungsre[X.]ht ist zudem immer ein in seiner Re[X.]htsetzungsbefugnis abgeleitetes Re[X.]ht. Dur[X.]h die Pfli[X.]ht zur S[X.]haffung einer gesetzli[X.]hen Ermä[X.]htigungsgrundlage wie au[X.]h dur[X.]h das dauerhaft bestehende legislative Rü[X.]kholre[X.]ht, wel[X.]hes sowohl in der Befugnis zur Änderung der Re[X.]htsgrundlage als au[X.]h - im ges[X.]hilderten Umfang - in der Befugnis zur Änderung oder gar Aufhebung der Re[X.]htsverordnung besteht, kommt dem parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber ohnehin die Kontrolle über den Inhalt der Re[X.]htsverordnung zu. Ein der Exekutive gewissermaßen auf Augenhöhe gegenüber dem [X.] zugewiesener, autonomer Regelungsberei[X.]h ist mit der Befugnis zum Erlass von Verordnungsre[X.]ht gerade ni[X.]ht verbunden. Die Ermä[X.]htigung wirkt jeweils "nur zuweisend, ni[X.]ht au[X.]h abs[X.]hiebend" ([X.], Bes[X.]hluss vom 13. September 2005 - 2 [X.] - [X.]E 114, 196 <232>; Ossenbühl, in: [X.]/Kir[X.]hhof, [X.], [X.], 2. Aufl. 1996, § 64 Rn. 14; [X.], in: S[X.]hmidt-Bleibtreu/[X.]/Henneke, [X.], 13. Aufl. 2014, Art. 80 Rn. 9 ff. m.w.[X.]). Der Gesetzgeber behält stets den inhaltli[X.]hen Zugriff au[X.]h auf Verordnungsre[X.]ht.

dd) Unbedenkli[X.]h ist es au[X.]h, wenn im Rahmen der Regelung eines Sa[X.]hberei[X.]hs die Verordnungsermä[X.]htigung und die darauf beruhende Verordnung in einem (einzigen) Re[X.]htsakt ("uno a[X.]tu") vom parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber erlassen werden. Zwar muss dem Grundsatz na[X.]h die ermä[X.]htigende Norm in [X.] gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann ([X.], Urteil vom 26. Juli 1972 - 2 [X.] - [X.]E 34, 9 <21>). Entbehrli[X.]h ist die Einhaltung dieser Reihenfolge jedo[X.]h dann, wenn der personenidentis[X.]he Normgeber die auf die Ermä[X.]htigungsnorm gestützte Vors[X.]hrift au[X.]h ohne die Ermä[X.]htigungsnorm erlassen könnte, nämli[X.]h - wie hier - dur[X.]h ein formelles Gesetz. In diesem Fall wäre es eine überzogene, ni[X.]ht zu re[X.]htfertigende formelle Anforderung, zunä[X.]hst das Inkrafttreten der aus dem einheitli[X.]hen Willensents[X.]hluss des parlamentaris[X.]hen Gesetzgebers folgenden Ermä[X.]htigungsnorm zu verlangen, bevor dieser - ebenfalls dem einheitli[X.]hen Willen entspre[X.]hend - das zugehörige Verordnungsre[X.]ht erlassen darf. Die Zielsetzung, aufeinander abgestimmtes und ineinander greifendes Re[X.]ht "aus einem Guss" zu erlassen, würde so beeinträ[X.]htigt.

ee) Der [X.] hat si[X.]h mit dem Erlass der [X.]n-Verordnung vom 20. April 1999 an die genannten Voraussetzungen gehalten. Insbesondere ist die Verordnung im Rahmen einer grundlegenden Neugestaltung eines Regelungsberei[X.]hs ergangen. Die [X.]n-Verordnung wurde als Art. VI des 9. Gesetzes zur Änderung dienstre[X.]htli[X.]her Vors[X.]hriften vom 20. April 1999 erlassen. Dieses Gesetz enthielt u.a. umfängli[X.]he Änderungen des [X.], Änderungen des Landesri[X.]htergesetzes, Änderungen der Disziplinarordnung sowie des [X.] und des [X.]. Neben dem Erlass der [X.]n-Verordnung wurde au[X.]h die Juristenausbildungsordnung ([X.]) geändert. Ausweisli[X.]h der Begründung der Landesregierung für den Gesetzentwurf diente das 9. Gesetz zur Änderung dienstre[X.]htli[X.]her Vors[X.]hriften vor allem der Nutzung von Spielräumen, wel[X.]he dur[X.]h die Reformen des Beamtenre[X.]htsrahmengesetzes im Jahr 1997 sowie des [X.] 1998 entstanden waren. S[X.]hwerpunkte der Reform sollten die Vergabe von Ämtern mit leitenden Funktionen auf Probe oder auf [X.], die Einführung von Teilzeitbes[X.]häftigung für Beamte ohne weitere rahmenre[X.]htli[X.]he Vorgabe sowie die Begrenzung von Nebentätigkeiten sein. Änderungen des [X.] sowie von Verordnungsre[X.]ht waren in dem ursprüngli[X.]hen Entwurf ni[X.]ht enthalten. Allerdings sah § 16 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 [X.] bereits vor, dass in einer Re[X.]htsverordnung bestimmt werden könne, dass der Vorbereitungsdienst in einem öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]hen Ausbildungsverhältnis außerhalb des Beamtenverhältnisses abgeleistet werden könne, soweit der Vorbereitungsdienst au[X.]h Voraussetzung für die Ausübung eines Berufes außerhalb des öffentli[X.]hen Dienstes sei ([X.]. 12/3186). Diese Mögli[X.]hkeit ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens vom [X.] aufgegriffen worden. In diesem Zusammenhang ist au[X.]h die [X.]n-Verordnung erlassen worden (Bes[X.]hluss des Auss[X.]husses für Innere Verwaltung vom 18. März 1999, Auss[X.]hussprotokoll 12/1195). Zweifel, dass das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß dur[X.]hgeführt wurde und dass si[X.]h die [X.]n-Verordnung innerhalb des Rahmens der Ermä[X.]htigungsgrundlage des § 20 Abs. 6 Satz 4 [X.] 1999 bewegt, bestehen ni[X.]ht.

ff) Ist die [X.]n-Verordnung mithin von Anfang an als wirksam erlassene Re[X.]htsverordnung anzusehen, so stand dem Verordnungsgeber au[X.]h von Anfang an das Re[X.]ht zur Änderung dieser Verordnung zu (vgl. [X.], in: S[X.]hmidt-Bleibtreu/[X.]/Henneke, [X.], 13. Aufl. 2014, Art. 80 Rn. 21).

b) Die 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz beruht auf einer Verordnungsermä[X.]htigung, die den Verordnungsrahmen hinrei[X.]hend konkret bestimmt. Die für die Landesgesetzgebung maßgebli[X.]he Vorgabe in Art. 70 Satz 2 [X.], na[X.]h der das (ermä[X.]htigende) Gesetz Inhalt, Zwe[X.]k und Ausmaß der erteilten Ermä[X.]htigung bestimmen muss, stellt allerdings na[X.]h den obigen Ausführungen (s.o. Rn. 7) kein revisibles Re[X.]ht dar. Sie ist weder Bestandteil des Bundesre[X.]hts no[X.]h des Beamtenre[X.]hts. Dem gegenüber sind die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] festgelegten, aus dem re[X.]htsstaatli[X.]hen und demokratis[X.]hen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze au[X.]h für die Landesgesetzgebung verbindli[X.]h ([X.], Bes[X.]hluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 - [X.]E 139, 19 Rn. 56; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand Januar 2017, Art. 80 Rn. 41). Na[X.]h dieser Vors[X.]hrift müssen Inhalt, Zwe[X.]k und Ausmaß der erteilten Ermä[X.]htigung im Gesetz bestimmt werden. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Verordnungsermä[X.]htigung stehen in engem Zusammenhang mit dem Wesentli[X.]hkeitsgrundsatz. Dana[X.]h verpfli[X.]hten das Re[X.]htsstaatsprinzip und das Demokratiegebot den parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber, die für die Grundre[X.]htsverwirkli[X.]hung maßgebli[X.]hen Regelungen im Wesentli[X.]hen selbst zu treffen. Die Bestimmtheit der Ermä[X.]htigungsnorm muss der Grundre[X.]htsrelevanz der Regelung entspre[X.]hen. Je erhebli[X.]her diese in die Re[X.]htsstellung der Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermä[X.]htigung gestellt werden ([X.], Bes[X.]hlüsse vom 1. April 2014 - 2 [X.], 3/12 - [X.]E 136, 69 Rn. 102 und vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 - [X.]E 139, 19 Rn. 52 ff. m.w.[X.]). Mit der Ermä[X.]htigung soll der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber die Gesetzgebungsma[X.]ht der Exekutive so genau umreißen, dass s[X.]hon aus der Ermä[X.]htigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll ([X.], Bes[X.]hlüsse vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 - [X.]E 41, 251 <266> und vom 25. November 1980 - 2 BvL 7, 8, 9/76 - [X.]E 55, 207 <226>). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] untersagt damit der Legislative eine "maß"-lose Delegation ihrer Re[X.]htsetzungsgewalt; die dur[X.]h die Verordnungsermä[X.]htigung vorgegebene Regelungsdi[X.]hte muss eine willkürli[X.]he Handhabung dur[X.]h die Exekutive auss[X.]hließen ([X.], Urteil vom 22. Januar 2015 - 10 [X.] 12.14 - [X.]E 151, 200 Rn. 24 f.).

Vor diesem Hintergrund folgt aus dem Wesentli[X.]hkeitsgrundsatz keine Verpfli[X.]htung des parlamentaris[X.]hen Gesetzgebers, die Höhe der [X.] selbst konkret festzulegen ([X.], Bes[X.]hluss vom 17. März 2014 - 2 B 45.13 - [X.] 245 [X.] Nr. 4 Rn. 18). Im Hinbli[X.]k auf das Ausmaß der gesetzli[X.]hen Regelung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] ist aber zu fordern, dass der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber dem Verordnungsgeber einen Rahmen vorgibt, innerhalb dessen si[X.]h die Höhe der [X.] zu bewegen hat und aus dem si[X.]h vor allem eine zulässige Untergrenze für die Höhe der [X.] bestimmen lässt. Fehlt eine sol[X.]he Begrenzung na[X.]h unten, wäre die Ermä[X.]htigung im Wortsinne "maßlos" und genügte ni[X.]ht den ges[X.]hilderten Anforderungen des Bestimmtheitsgebots.

Die 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz beruhte na[X.]h der Reform des [X.] im Jahr 2003 auf § 32 Abs. 3 [X.] [X.] 2003. Dessen Satz 1 sieht vor, dass Referendarinnen und Referendare eine monatli[X.]he [X.] erhalten. Satz 6 dieser Norm lautet: "Das Nähere über die Leistungen na[X.]h Satz 1 regelt das [X.] im Einvernehmen mit dem [X.] dur[X.]h Re[X.]htsverordnung." In den Sätzen 2 bis 5 der Regelung sind zudem Vorgaben zu einem Kaufkraftausglei[X.]h bei der Verwendung im Ausland, Vorgaben zu Urlaubsgeld, Reise- und Umzugskostenvergütung, Vorgaben über Versorgungsanwarts[X.]haften, Hinterbliebenenversorgung, Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall, Mutters[X.]hutz und Elternzeit enthalten.

Die Verordnungsermä[X.]htigung genügt den ges[X.]hilderten Bestimmtheitsanforderungen. Das folgt bereits aus dem Wortlaut der dur[X.]h die Ermä[X.]htigung in Bezug genommenen "Leistungen na[X.]h Satz 1". Aus der dortigen Verwendung des Begriffs der "[X.]" folgt, dass dieser aus si[X.]h heraus existenzsi[X.]hernde Funktion zukommen soll. Damit ist das Ausmaß des Spielraums des Verordnungsgebers insbesondere im Hinbli[X.]k auf eine Untergrenze der Höhe der [X.] dur[X.]h den parlamentaris[X.]hen Gesetzgeber hinrei[X.]hend bestimmt. Einer weitergehenden Regelung bedarf es ni[X.]ht. Insbesondere ist es ni[X.]ht zu beanstanden, dass es dana[X.]h im Ermessen des Verordnungsgebers steht, ob er si[X.]h bei der Ermittlung des existenzsi[X.]hernden Niveaus am Bundesausbildungsförderungsre[X.]ht ([X.]), am Steuerre[X.]ht, am Sozialhilfere[X.]ht oder an den Pfändungsfreigrenzen orientiert oder ob er einen eigenen Maßstab entwi[X.]kelt, der der existenzsi[X.]hernden Funktion der [X.] gere[X.]ht wird. Dieser dem Verordnungsgeber verbleibende Spielraum entspri[X.]ht dem dargestellten Grundsatz, wona[X.]h der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber zwar die wesentli[X.]hen Ents[X.]heidungen selbst zu treffen hat (hier die existenzsi[X.]hernde Funktion der [X.]), die weitere Ausgestaltung im Einzelnen aber dem Verordnungsgeber überlassen darf.

Dem gegenüber folgt eine Bestimmung der Höhe der [X.] ni[X.]ht aus den [X.]. In der Begründung zum Auss[X.]hussantrag des Auss[X.]husses für Innere Verwaltung des [X.]s des [X.]n, mit wel[X.]hem § 20 Abs. 6 [X.] [X.] 1999, die Vorgängernorm des hier maßgebli[X.]hen § 32 Abs. 3 [X.] [X.] 2003, in das seinerzeitige Gesetzgebungsverfahren eingeführt wurde, heißt es: "Die Einzelheiten der Ausgestaltung der den Re[X.]htsreferendaren zu gewährenden [X.] sind in einer zu erlassenden Re[X.]htsverordnung zu § 20 Abs. 6 [X.] (neu) zu regeln. Der Verordnungsentwurf berü[X.]ksi[X.]htigt die Vorgaben, dass die Höhe der [X.] der Besoldung der ab dem [X.] in den juristis[X.]hen Vorbereitungsdienst aufgenommenen Referendare entspre[X.]hen soll mit Ausnahme der jährli[X.]hen Sonderzuwendung (Weihna[X.]htsgeld), die ersatzlos wegfallen soll." (Anlage zu [X.] 12/1195 vom 18. März 1999 S. 17). Diese Formulierung lässt zum einen ni[X.]ht erkennen, ob der "Vorgabe", dass die [X.] der am 1. Januar 1999 geltenden Besoldung der zu diesem [X.]punkt no[X.]h im Beamtenverhältnis auf Widerruf stehenden Re[X.]htsreferendare entspre[X.]hen soll, re[X.]htli[X.]her oder nur politis[X.]her [X.]harakter beigemessen wurde. Zudem können Aussagen in den [X.] nur dann für die Interpretation des Gesetzes herangezogen werden, wenn der Wortlaut des Gesetzes, sein systematis[X.]her Zusammenhang oder sein objektiv erkennbarer Zwe[X.]k Anlass geben, das Gesetz entspre[X.]hend zu verstehen ([X.], Bes[X.]hluss vom 1. April 2014 - 2 [X.], 3/12 - [X.]E 136, 69 Rn. 93; [X.], Urteil vom 5. April 2006 - 9 [X.] 1.05 - [X.]E 125, 370 Rn. 18). Dies ist hier aber gerade ni[X.]ht der Fall. Neben der Bestimmung der zu gewährenden Leistung zur "[X.]" hat der Gesetzgeber keine weitere Einengung des zulässigen Rahmens der Höhe der [X.] vorgenommen. Er wollte die nähere Ausgestaltung der [X.] vielmehr dem Verordnungsgeber überlassen. Eine Festlegung des Verordnungsgebers auf eine exakt bemessene Höhe widersprä[X.]he diesem gesetzgeberis[X.]hen Willen und hat keinen Nieders[X.]hlag im Gesetz gefunden.

Mit der Absenkung der Höhe der [X.] dur[X.]h die 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz hat si[X.]h der Verordnungsgeber im Rahmen der Verordnungsermä[X.]htigung gehalten. Anhaltspunkte dafür, dass die dana[X.]h zu gewährenden Leistungen der vorgegebenen Funktion der Existenzsi[X.]herung der Re[X.]htsreferendare ni[X.]ht gere[X.]ht werden, bestehen ni[X.]ht.

[X.]) Die Annahme des Berufungsgeri[X.]hts, das Zitiergebot sei ni[X.]ht verletzt, obwohl die 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz ihre Re[X.]htsgrundlage ni[X.]ht angibt, ist revisionsre[X.]htli[X.]h ni[X.]ht zu beanstanden.

aa) Das Zitiergebot des Art. 70 Satz 3 [X.] unterliegt als Landesverfassungsre[X.]ht ni[X.]ht der revisionsre[X.]htli[X.]hen Überprüfung (s.o. Rn. 7). Anders als das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 [X.] gehört das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 [X.] au[X.]h ni[X.]ht zu den zwingenden Re[X.]htsinstituten, die aufgrund des Homogenitätsgebots des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] unmittelbar au[X.]h für das Landesverfassungsre[X.]ht gelten, und die auf diesem Wege eine revisionsre[X.]htli[X.]he Überprüfung ermögli[X.]hen.

Na[X.]h Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] muss die verfassungsmäßige Ordnung in den [X.] u.a. den Grundsätzen des demokratis[X.]hen und [X.] Re[X.]htsstaats im Sinne des Grundgesetzes entspre[X.]hen. Art. 28 Abs. 1 [X.] will damit dasjenige Maß an struktureller Homogenität zwis[X.]hen Gesamtstaat und Gliedstaaten gewährleisten, das für das Funktionieren eines Bundesstaates unerlässli[X.]h ist. Er will aber ni[X.]ht für Uniformität sorgen. Das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grundsätzli[X.]hen Verfassungsautonomie der Länder aus. Es fordert nur ein Mindestmaß an Homogenität, das inhaltli[X.]h in Art. 28 Abs. 1 [X.] bestimmt ist. Das [X.] ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und [X.] und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze bes[X.]hränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz gefunden haben, sind für die Landesverfassungen ni[X.]ht verbindli[X.]h ([X.], Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - [X.]E 90, 60 <84 f.>). Zu den jedenfalls zu bea[X.]htenden re[X.]htsstaatli[X.]hen Grundsätzen gehört es demna[X.]h, dass der parlamentaris[X.]he Gesetzgeber wesentli[X.]he Ents[X.]heidungen selbst zu treffen hat (s.o. Rn. 21).

Dass dem Zitiergebot ein ebensol[X.]hes Gewi[X.]ht für die Einhaltung der Grundsätze der [X.] zukommt, ist ni[X.]ht ersi[X.]htli[X.]h, au[X.]h wenn es als "unerlässli[X.]hes Element des demokratis[X.]hen Re[X.]htsstaats" bezei[X.]hnet worden ist ([X.], Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 [X.] - [X.]E 101, 1 <42 f.> unter Zitierung von Bartlsperger, VerwAr[X.]h 58 <1967>, 249 <270>). In bes[X.]hreibender Hinsi[X.]ht gehört das Zitiergebot zur Verfassungswirkli[X.]hkeit des bundesrepublikanis[X.]hen Re[X.]htsstaats s[X.]hon allein deswegen, weil es im Grundgesetz und in den Landesverfassungen verankert ist. Au[X.]h wenn das Zitiergebot dem Re[X.]htsstaat gut zu Gesi[X.]ht steht, kann es aber ni[X.]ht zu denjenigen Grundsätzen gezählt werden, "ohne die der Re[X.]htsstaat seinen Halt verlöre" ([X.], Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - [X.]E 90, 60 <85>) und die deswegen vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 [X.] erfasst werden. Anders als das Bestimmtheitsgebot, wel[X.]hem im Hinbli[X.]k auf die Grundre[X.]hte wie au[X.]h auf das Re[X.]htsstaats-, das Demokratie- und das [X.] eine materielle S[X.]hutzfunktion zukommt, ers[X.]höpft si[X.]h das Zitiergebot in formellen Anforderungen. Ihm kommt einerseits eine Appellfunktion zu, die bewirken soll, dass si[X.]h der Verordnungsgeber bei dem Erlass der Verordnung des Ermä[X.]htigungsrahmens gewahr wird. Andererseits soll es das Auffinden der Ermä[X.]htigungsgrundlage zugunsten des betroffenen Bürgers und somit die Kontrolle des Verordnungsre[X.]hts erlei[X.]htern ([X.], Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvR 3/90 - [X.]E 101, 1 <42>; Bes[X.]hluss vom 1. April 2014 - 2 [X.], 3/12 - [X.]E 136, 69 Rn. 99). Die Aufhebung oder die Eins[X.]hränkung des [X.] dur[X.]h einen Landesverfassungsgeber stellte jedo[X.]h ni[X.]ht die Grundfesten des Re[X.]htsstaats in Frage. Sie ers[X.]hwerte allenfalls die Kontrolle materiellen Re[X.]hts und bewegte si[X.]h damit innerhalb des den [X.] zustehenden Gestaltungsrahmens. In keinerlei Hinsi[X.]ht würden hierdur[X.]h die materiell-re[X.]htli[X.]hen Bindungen der Exekutive oder die Befugnis der Geri[X.]hte zur Überprüfung und gegebenenfalls Verwerfung von Verordnungsre[X.]ht ges[X.]hmälert werden.

bb) Anders als vom Kläger erwogen, verstößt die Re[X.]htsansi[X.]ht des Berufungsgeri[X.]hts, das Zitiergebot des Art. 70 Satz 3 [X.] sei ni[X.]ht verletzt, au[X.]h ni[X.]ht gegen den allgemeinen Glei[X.]hheitssatz des Art. 3 Abs. 1 [X.] oder gegen das Willkürverbot. Au[X.]h bei der Anwendung ni[X.]ht revisiblen Landesre[X.]hts ist ein Verstoß gegen den bundesre[X.]htli[X.]h geltenden allgemeinen Glei[X.]hheitssatz und das hieraus abzuleitende Willkürverbot dann denkbar, wenn si[X.]h das Berufungsgeri[X.]ht von der zu bea[X.]htenden landesre[X.]htli[X.]hen Regelung so weit entfernt hat, dass die Begründung der Ents[X.]heidung den Zusammenhang mit dieser Norm ni[X.]ht mehr hinrei[X.]hend erkennen lässt und unter keinem insoweit denkbaren Gesi[X.]htspunkt - au[X.]h ni[X.]ht als ri[X.]hterli[X.]he Re[X.]htsfortbildung - verständli[X.]h ist ([X.], Urteil vom 14. September 1994 - 6 [X.] 42.92 - [X.]E 96, 350 <352>).

Ein Verstoß gegen den allgemeinen Glei[X.]hheitssatz kann allerdings ni[X.]ht s[X.]hon dann angenommen werden, wenn vers[X.]hiedene Geri[X.]hte dieselbe Norm unters[X.]hiedli[X.]h auslegen. Ein Geri[X.]ht ist ni[X.]ht einmal dann gehindert, eine eigene Re[X.]htsauffassung seiner Ents[X.]heidung zugrunde zu legen, wenn alle anderen Geri[X.]hte eins[X.]hließli[X.]h der ihm im Re[X.]htszug übergeordneten den gegenteiligen Standpunkt einnehmen. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Glei[X.]hheitssatz in seiner Ausprägung als Willkürverbot ist erst dann anzunehmen, wenn der Ri[X.]hterspru[X.]h unter keinem denkbaren Aspekt re[X.]htli[X.]h vertretbar ist und si[X.]h daher der S[X.]hluss aufdrängt, dass er auf sa[X.]hfremden Erwägungen beruht. Hiervon ist wiederum erst dann auszugehen, wenn eine offensi[X.]htli[X.]h eins[X.]hlägige Norm ni[X.]ht berü[X.]ksi[X.]htigt oder der Inhalt einer Norm in krasser Weise missdeutet wird ([X.], Bes[X.]hluss vom 3. November 1992 - 1 BvR 1243/88 - [X.]E 87, 273 <278 f.>).

Die Re[X.]htsansi[X.]ht des Berufungsgeri[X.]hts, das Zitiergebot des Art. 70 Satz 3 [X.] sei ni[X.]ht verletzt, kann in diesem Sinne ni[X.]ht als unverständli[X.]h oder willkürli[X.]h angesehen werden. Das Berufungsgeri[X.]ht hat si[X.]h zur Begründung seines Re[X.]htsstandpunkts mit der Re[X.]htspre[X.]hung des Bundesverfassungsgeri[X.]hts sowie vers[X.]hiedener Verwaltungsgeri[X.]hte auseinandergesetzt. Es ist dabei zu dem S[X.]hluss gelangt, dass aufgrund der Besonderheiten des konkreten Einzelfalls ausnahmsweise eine Zitierung der Ermä[X.]htigungsgrundlage entbehrli[X.]h war. Diese Besonderheiten hat es darin gesehen, dass die textli[X.]he Änderung der [X.]n-Verordnung nur von [X.] Umfang und aus si[X.]h heraus ni[X.]ht verständli[X.]h gewesen sei. Damit sei ohnehin die Ausgangsre[X.]htsverordnung in den Bli[X.]k zu nehmen gewesen, um die inhaltli[X.]he Änderung zu erfassen. In der Präambel zur Ausgangsre[X.]htsverordnung sei aber die erforderli[X.]he Zitierung enthalten. Dieser Re[X.]htsstandpunkt gibt in dem aufgezeigten Rahmen keinen Anlass zur revisionsre[X.]htli[X.]hen Beanstandung.

d) Es verstößt ni[X.]ht gegen den allgemeinen Glei[X.]hheitssatz des Art. 3 Abs. 1 [X.], dass Re[X.]htsreferendare eine monatli[X.]he [X.] in Höhe von 85 Prozent des hö[X.]hsten Anwärtergrundbetrags na[X.]h dem [X.] erhalten, während [X.] gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Verordnung über die Gewährung von [X.] an Forstinspektorenanwärterinnen und Forstinspektorenanwärter sowie Forstreferendarinnen und [X.] ([X.]n-Verordnung Forst) vom 25. Oktober 1999 (GV. [X.]. [X.]) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verordnungen über die Ausbildung und Prüfung sowie die [X.] für die Laufbahnen des gehobenen und höheren Forstdienstes vom 30. September 2008 (GV. [X.]. [X.]) eine [X.] na[X.]h dem hö[X.]hsten na[X.]h der landesbesoldungsre[X.]htli[X.]hen Regelung gewährten Anwärtergrundbetrag erhalten.

Der allgemeine Glei[X.]hheitssatz gebietet, wesentli[X.]h Glei[X.]hes glei[X.]h zu behandeln, wesentli[X.]hen Unters[X.]hieden hingegen normativ Re[X.]hnung zu tragen. Er stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Glei[X.]h- oder Unglei[X.]hbehandlung anknüpft. Betrifft die zu prüfende Maßnahme oder Regelung ein Gebiet, in dem der Normgeber über ein weites Ermessen verfügt, so ist ein Glei[X.]hheitsverstoß nur dann anzunehmen, wenn si[X.]h im Hinbli[X.]k auf die Eigenart des geregelten Sa[X.]hberei[X.]hs ein vernünftiger, einleu[X.]htender Grund für die Regelung s[X.]hle[X.]hthin ni[X.]ht finden lässt, die Regelung also willkürli[X.]h ers[X.]heint (vgl. [X.], Bes[X.]hluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - [X.]E 76, 256 <330>; [X.], Urteil vom 24. November 2011 - 2 [X.] 57.09 - [X.]E 141, 210 Rn. 31).

Es kann offen bleiben, ob in Anbetra[X.]ht des unters[X.]hiedli[X.]hen Bezugspunkts im Bundes- bzw. im Landesbesoldungsre[X.]ht mit der Absenkung der [X.] für Re[X.]htsreferendare im Verhältnis zu [X.]n überhaupt eine Unglei[X.]hbehandlung von wesentli[X.]h Glei[X.]hem vorliegt. Jedenfalls wäre eine sol[X.]he hinrei[X.]hend gere[X.]htfertigt. Zu Re[X.]ht hat das Berufungsgeri[X.]ht insoweit den Verglei[X.]h der Höhe der [X.] in [X.] mit derjenigen in den bena[X.]hbarten [X.] s[X.]hon für si[X.]h allein als tragfähigen sa[X.]hli[X.]hen Grund angesehen. Vor der Absenkung der [X.] war diese im beklagten Land deutli[X.]h höher als in bena[X.]hbarten [X.], vgl. au[X.]h in Niedersa[X.]hsen. Deshalb ist es sa[X.]hli[X.]h vertretbar, eine Anglei[X.]hung der Höhe der [X.] anzustreben, um zu vermeiden, dass Ho[X.]hs[X.]hulabsolventen si[X.]h allein oder vor allem deswegen beim [X.]n um die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst bemühen, um in den Genuss der höheren [X.] zu gelangen. Es ist offenbar, dass dies zu Belastungen des gesamten Ausbildungssystems führen kann. Ebenso ist es sa[X.]hli[X.]h gere[X.]htfertigt, dass eine entspre[X.]hende Absenkung der [X.] ni[X.]ht au[X.]h für [X.] erfolgt ist. Denn au[X.]h in den bena[X.]hbarten [X.] ist die [X.] für [X.] ni[X.]ht gekürzt worden, so dass es dort ni[X.]ht zu Unglei[X.]hgewi[X.]hten wie bei Re[X.]htsreferendaren kommen konnte. Im Übrigen wäre eine unters[X.]hiedli[X.]he Behandlung au[X.]h deswegen gere[X.]htfertigt, weil der [X.] jährli[X.]h eine vierstellige Anzahl von Personen in den juristis[X.]hen Vorbereitungsdienst aufnimmt, während die entspre[X.]hende Anzahl der [X.] na[X.]h den Angaben des [X.] im kleinen zweistelligen Berei[X.]h liegt. Es liegt auf der Hand, dass hiervon keine verglei[X.]hbaren Belastungen der Ausbildungssysteme ausgehen können.

Eine weitere sa[X.]hli[X.]he Re[X.]htfertigung für die Unglei[X.]hbehandlung besteht darin, dass Re[X.]htsreferendare in tatsä[X.]hli[X.]her wie in re[X.]htli[X.]her Hinsi[X.]ht bessere Mögli[X.]hkeiten als [X.] haben, dur[X.]h einen Nebenverdienst ihr Einkommen zu verbessern. In tatsä[X.]hli[X.]her Hinsi[X.]ht kann dabei offen bleiben, ob Re[X.]htsreferendare bessere Mögli[X.]hkeiten als [X.] haben, eine berufsnahe Nebentätigkeit - etwa bei einem Re[X.]htsanwalt - zu finden. Jedenfalls verfügen sie na[X.]h den Feststellungen des Berufungsgeri[X.]hts über eine erhebli[X.]h freiere [X.]einteilung während des [X.]. [X.] sind dana[X.]h wesentli[X.]h stärker in die allgemeinen tägli[X.]hen Arbeitsabläufe der staatli[X.]hen Forstverwaltung eingebunden. S[X.]hon von daher können Re[X.]htsreferendare, die jedenfalls in einigen Ausbildungsabs[X.]hnitten nur an wenigen Tagen der Wo[X.]he Anwesenheitspfli[X.]hten unterliegen, zeitli[X.]h erhebli[X.]h flexibler einer Nebentätigkeit - berufsnah oder berufsfremd - na[X.]hgehen.

In re[X.]htli[X.]her Hinsi[X.]ht ist es Re[X.]htsreferendaren im Verglei[X.]h zu [X.]n zudem gestattet, höhere Beträge an sonstigen Einkünften anre[X.]hnungsfrei hinzuzuverdienen. Gemäß § 3 [X.]n-Verordnung in der Fassung der 2. [X.]n-Änderungs-Verordnung Justiz wird bei Re[X.]htsreferendaren das Entgelt für eine Nebentätigkeit nur auf die [X.] angere[X.]hnet, soweit es das 1 1/2-fa[X.]he des [X.] zuzügli[X.]h Familienzus[X.]hlag übersteigt. Gemäß § 3 [X.]n-Verordnung Forst liegt dieser Wert bei [X.]n nur bei dem einfa[X.]hen Grundbetrag.

2. Zu Re[X.]ht ist das Berufungsgeri[X.]ht au[X.]h davon ausgegangen, dass von den Na[X.]hzahlungen, wel[X.]he aufgrund des teilweise re[X.]htskräftig gewordenen erstinstanzli[X.]hen Urteils zu leisten sind, der Arbeitnehmeranteil am Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrag in Abzug gebra[X.]ht werden kann. Das Bundesverwaltungsgeri[X.]ht ents[X.]heidet über diese Re[X.]htsfrage gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG, au[X.]h wenn für Re[X.]htsstreitigkeiten betreffend die streitents[X.]heidenden Normen des Sozialgesetzbu[X.]hs Viertes Bu[X.]h ([X.]) gemäß § 51 Abs. 1 Sozialgeri[X.]htsgesetz der Re[X.]htsweg zu den Geri[X.]hten der Sozialgeri[X.]htsbarkeit gegeben ist.

Gemäß § 28g Satz 1 [X.] hat der Arbeitgeber gegen den Bes[X.]häftigten einen Anspru[X.]h auf den vom Bes[X.]häftigten zu tragenden Teil des Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrags. Dieser Anspru[X.]h kann gemäß Satz 2 dieser Vors[X.]hrift nur dur[X.]h Abzug vom Arbeitsentgelt geltend gema[X.]ht werden. Das öffentli[X.]h-re[X.]htli[X.]he Ausbildungsverhältnis der Re[X.]htsreferendare ist in der gesetzli[X.]hen Krankenversi[X.]herung, der [X.] Pflegeversi[X.]herung und na[X.]h dem Re[X.]ht der Arbeitsförderung sozialversi[X.]herungspfli[X.]htig (BSG, Urteil vom 31. März 2015 - [X.] R 1/13 R - [X.] 4-2400 § 14 Nr. 19 Rn. 16). Den Arbeitnehmeranteil ma[X.]ht der Arbeitgeber, der dem Grunde na[X.]h zunä[X.]hst den vollen Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrag abführt (§ 28e Abs. 1 Satz 1 [X.]), gegenüber dem Arbeitnehmer dur[X.]h Abzug vom Arbeitsentgelt (§ 28g Satz 2 [X.]) im Wege der Aufre[X.]hnung geltend (BSG, Urteil vom 25. Oktober 1990 - 12 RK 27/89 - [X.], 290 Rn. 21). Hierzu ist au[X.]h der [X.] bei den angespro[X.]henen Na[X.]hzahlungen bere[X.]htigt.

Anders als vom Kläger angenommen, steht diesem Abzug ni[X.]ht die Regelung des § 28g Satz 3 [X.] entgegen. Na[X.]h dieser Vors[X.]hrift darf ein unterbliebener Abzug bei den drei nä[X.]hsten Lohn- oder Gehaltszahlungen na[X.]hgeholt werden, dana[X.]h nur dann, wenn der Abzug ohne Vers[X.]hulden des Arbeitgebers unterblieben ist. Bei dem angespro[X.]henen Beitrag handelt es si[X.]h ni[X.]ht um einen unterbliebenen Abzug im Sinne der genannten Vors[X.]hrift. Ein unterbliebener Abzug liegt nur dann vor, wenn Arbeitsentgelt zur Auszahlung gelangt, ohne dass hiervon der Arbeitnehmeranteil am Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrag einbehalten wird. Die vom Kläger erst- und zweitinstanzli[X.]h geltend gema[X.]hten Na[X.]hzahlungsbeträge, in Bezug auf wel[X.]he das Urteil des Verwaltungsgeri[X.]hts inzwis[X.]hen re[X.]htskräftig geworden ist, sind jedo[X.]h ni[X.]ht s[X.]hon in der Vergangenheit zur Auszahlung gelangt. Der Abzug bei der Na[X.]hzahlung bleibt damit mögli[X.]h.

Dem steht au[X.]h ni[X.]ht die Re[X.]htspre[X.]hung des Bundessozialgeri[X.]hts zum sogenannten Entstehungsprinzip entgegen. Dana[X.]h sind die Versi[X.]herungspfli[X.]ht und die Beitragshöhe bei den Bes[X.]häftigten na[X.]h dem arbeitsre[X.]htli[X.]h ges[X.]huldeten (etwa dem Bes[X.]häftigten tarifli[X.]h zustehenden) Arbeitsentgelt zu beurteilen und ni[X.]ht ledigli[X.]h na[X.]h dem einkommensteuerre[X.]htli[X.]h ents[X.]heidenden, dem Bes[X.]häftigten tatsä[X.]hli[X.]h zugeflossenen Entgelt (BSG, Urteil vom 16. Dezember 2015 - [X.] R 11/14 R - [X.] 4-2400 § 28p Nr. 6 Rn. 25 m.w.[X.]). Diese Re[X.]htspre[X.]hung befasst si[X.]h ni[X.]ht mit dem Abzug des Arbeitnehmeranteils am Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrag im Rahmen des § 28g [X.], sondern nur mit der Abführungspfli[X.]ht des Arbeitgebers.

Die Abzugsfähigkeit des Gesamtsozialversi[X.]herungsbeitrags ist au[X.]h ni[X.]ht deswegen ausges[X.]hlossen, weil das Bes[X.]häftigungsverhältnis inzwis[X.]hen beendet ist. Zwar ist allgemein anerkannt, dass der Arbeitgeber mit der Beendigung des Bes[X.]häftigungsverhältnisses seinen Anspru[X.]h gegenüber dem Arbeitnehmer auf Erstattung des Arbeitnehmeranteils an von ihm zu tragenden Sozialversi[X.]herungsbeiträgen verliert. Das betrifft aber sol[X.]he Fälle, in denen der Lohn s[X.]hon gezahlt wurde und erst dana[X.]h die Sozialversi[X.]herungspfli[X.]htigkeit des Bes[X.]häftigungsverhältnisses festgestellt wird (vgl. [X.], Urteil vom 14. Januar 1988 - 8 [X.] - [X.]E 57, 192: Vermeintli[X.]he Selbstständigkeit stellt si[X.]h na[X.]hträgli[X.]h als abhängiges Bes[X.]häftigungsverhältnis heraus). Erfolgt die Zahlung des Arbeitsentgelts erst na[X.]h der Beendigung des Bes[X.]häftigungsverhältnisses, ist der Abzug hingegen unmittelbar bei Zahlung mögli[X.]h.

Es besteht au[X.]h kein Aufre[X.]hnungsverbot gemäß § 394 Satz 1 BGB. Na[X.]h dieser Vors[X.]hrift findet die Aufre[X.]hnung gegen eine Forderung ni[X.]ht statt, soweit sie der Pfändung ni[X.]ht unterworfen ist. Diesbezügli[X.]he Ausführungen des [X.] zu seiner Einkommens- und Vermögenssituation betreffen allein den [X.]raum, in dem er Referendar war. Im Hinbli[X.]k auf den maßgebli[X.]hen [X.]punkt für die Aufre[X.]hnung sind tatsä[X.]hli[X.]he Feststellungen über die Einkommens- und Vermögenssituation des [X.], der inzwis[X.]hen als Re[X.]htsanwalt tätig ist, ni[X.]ht vorhanden. Ebenso fehlen substantiierte Ausführungen des [X.], die eine Verfahrensrüge oder einen Aufklärungsmangel dur[X.]h das Berufungsgeri[X.]ht au[X.]h nur nahe legen könnten.

Die Kostenents[X.]heidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Meta

2 C 31/15

15.12.2016

Bundesverwaltungsgericht 2. Senat

Urteil

Sachgebiet: C

vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 27. Oktober 2014, Az: 3 A 1217/14, Urteil

§ 127 Nr 2 BRRG, Art 20 Abs 2 GG, Art 28 Abs 1 S 1 GG, Art 3 Abs 1 GG, Art 80 Abs 1 S 3 GG, Art 80 Abs 1 S 2 GG, § 17 Abs 2 S 1 GVG, § 20 Abs 6 JAG NW 1999, § 32 Abs 3 JAG NW 2003, § 28e SGB 4, § 28g SGB 4, § 51 Abs 1 SGG, Art 70 S 3 Verf NW, Art 70 S 2 Verf NW, § 137 Abs 1 Nr 1 VwGO

Zitier­vorschlag: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15.12.2016, Az. 2 C 31/15 (REWIS RS 2016, 647)

Papier­fundstellen: REWIS RS 2016, 647

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Die hier dargestellten Entscheidungen sind möglicherweise nicht rechtskräftig oder wurden bereits in höheren Instanzen abgeändert.

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Referenzen
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2 BvF 3/90

1 BvL 30/88

2 BvF 2/03

1 BvR 1243/88

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