Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 09.05.2019, Az. 4 C 2/18, 4 C 3/18

Die Klägerin wendet sich gegen die Fälligstellung von Zwangsgeldern sowie die Androhung weiterer Zwangsgelder wegen Nichtbeachtung bauaufsichtlicher Rückbauanordnungen.

Am 2. April 2015 erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin als Eigentümerin eines Grundstücks zwei bauordnungsrechtliche [X.] und [X.]. Zur Erfüllung der auferlegten Verpflichtungen setzte sie der Klägerin jeweils eine Frist von einem Monat nach Bestandskraft der Entscheidung und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld an.

Beide Bescheide enthielten eine Rechtsmittelbelehrung folgenden Wortlauts:

Die Bescheide gingen der Klägerin im April 2015 zu. Über ihre im Januar 2016 erhobenen Widersprüche ist noch nicht entschieden.

Im Juli 2015 stellte die Beklagte fest, dass die Verpflichtungen aus den Anordnungen von der Klägerin nicht erfüllt worden waren. Sie stellte daher mit den beiden streitgegenständlichen Bescheiden die angedrohten Zwangsgelder fällig und drohte weitere Zwangsgelder an. Die hiergegen eingelegten Widersprüche blieben erfolglos.

Auf die von der Klägerin erhobenen Klagen hat das Verwaltungsgericht die Bescheide aufgehoben. Die den [X.] zugrunde liegenden Grundverfügungen vom 2. April 2015 seien nicht unanfechtbar geworden, denn die Rechtsmittelbelehrung in den Bescheiden sei unrichtig gewesen. Es fehle der nach § 58 Abs. 1 VwGO erforderliche Hinweis auf den Beginn der Widerspruchsfrist. Die folglich gemäß § 58 Abs. 2 VwGO geltende Jahresfrist sei gewahrt.

Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof die Urteile geändert und die Klagen abgewiesen. Die den Grundverfügungen beigefügten Rechtsmittelbelehrungen seien nicht unrichtig gewesen. § 58 Abs. 1 VwGO verlange nur die Angabe der maßgeblichen Rechtsbehelfsfrist, nicht aber eine Belehrung über den Fristbeginn.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof jeweils zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend, dass die Rechtsmittelbelehrungen unrichtig gewesen seien, denn diese hätten zwingend auch eine Belehrung über den Beginn der Widerspruchsfrist enthalten müssen. Ohne einen solchen Hinweis könne eine Rechtsmittelbelehrung irreführend sein. § 58 VwGO beruhe auf dem Gedanken, dass niemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsbehelfs verlustig gehen solle. Ohne Hinweis auf den Beginn der Rechtsmittelfrist aber habe die (rechtsunkundige) Klägerin nicht erkennen können, wann die Rechtsbehelfsfrist für sie zu laufen beginne.

Die Beklagte verteidigt die angefochtenen Urteile.

In der mündlichen Verhandlung hat der Senat die Verfahren BVerwG 4 [X.] 2.18 und 4 [X.] 3.18 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

Die zulässigen Revisionen sind unbegründet. Die [X.]erufungsurteile stehen mit [X.]undesrecht im Einklang.

1. Die den [X.]escheiden vom 2. April 2015 beigefügten Rechtsmittelbelehrungen genügen den Anforderungen des § 58 Abs. 1 VwGO. Die Angabe des [X.]eginns der einzuhaltenden Frist ist nicht gefordert.

Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Frist für ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf nur zu laufen, wenn der [X.]eteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch belehrt worden ist. Der Senat stimmt mit dem [X.]erufungsgericht darin überein, dass sich weder dem Wortlaut noch dem systematischen Zusammenhang noch der Entstehungsgeschichte des § 58 Abs. 1 VwGO eine eindeutige Antwort darauf entnehmen lässt, ob die [X.]elehrung über die einzuhaltende Frist auch einen Hinweis auf deren [X.]eginn enthalten muss. Immerhin kann festgestellt werden, dass im Wortlaut der Norm ein solcher Hinweis nicht angelegt ist und der Senat § 58 Abs. 1 VwGO bisher restriktiv ausgelegt hat (vgl. [X.]VerwG, Urteil vom 27. Februar 1976 - 4 [X.] 74.74 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 31). Auch der [X.]egriff der Frist führt zu keinem anderen Ergebnis, denn nach dem Sprachgebrauch des [X.]ürgerlichen Gesetzbuches, auf den nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO abzustellen ist, bestimmt eine Frist einen abgegrenzten, bestimmten oder jedenfalls bestimmbaren Zeitraum (vgl. bereits [X.], Urteil vom 8. Juni 1928 - [X.] - [X.]Z 120, 355 <362>). Das sind in der Verwaltungsgerichtsordnung Wochen (z.[X.]. § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO), Monate (z.[X.]. § 70 Abs. 1, § 74 Abs. 1, § 124a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO etc.) oder ein Jahr (z.[X.]. § 60 Abs. 3 VwGO). Ein Erfordernis, zumindest das für den Fristbeginn maßgebliche Ereignis zu benennen, lässt sich hieraus nicht ableiten.

Das bedarf indessen keiner Vertiefung, denn jedenfalls nach Sinn und Zweck des § 58 VwGO ist eine [X.]elehrung über den Fristbeginn nicht erforderlich. Die Vorschrift beruht auf dem Gedanken, dass niemand aus Rechtsunkenntnis eines Rechtsbehelfs verlustig gehen soll (Kopp/[X.], VwGO, 24. Aufl. 2018, § 58 Rn. 1). Mit [X.]lick auf die [X.]elehrung über die einzuhaltende Frist bedeutet das, dass durch die Rechtsbehelfsbelehrung die Versäumung der für den Rechtsbehelf maßgeblichen Frist verhindert werden soll. Dem [X.]eteiligten soll vor Augen geführt werden, dass er einerseits zwar nicht sofort gegen eine ihn belastende Entscheidung vorgehen muss, dass er aber andererseits auch nicht unbegrenzt Zeit für einen Rechtsbehelf hat ([X.]VerwG, Urteil vom 30. April 2009 - 3 [X.] 23.08 - [X.]VerwGE 134, 41 Rn. 14). Damit ist eine Warnfunktion verbunden. Der [X.] soll auf den drohenden [X.] bei Fristablauf aufmerksam gemacht und veranlasst werden, sich alsbald Rechtsrat einzuholen oder sich anders über die konkreten Fristanforderungen des Rechtsbehelfs zu informieren (vgl. [X.], in: [X.]/[X.]onk/Sachs, [X.], 9. Aufl. 2018, § 37 Rn. 180).

§ 58 VwGO bezweckt demgegenüber nicht, eine Rechtsmittelbelehrung zu sanktionieren, die dem [X.]eteiligten die konkrete Fristberechnung nicht bereits aus sich heraus ermöglicht. Im Hinblick auf die in [X.]etracht kommenden unterschiedlichen fristauslösenden Ereignisse ([X.]ekanntgabe oder Zustellung) und Modalitäten (etwa Übermittlung durch die Post, § 41 Abs. 2 [X.]; öffentliche [X.]ekanntgabe, § 41 Abs. 4 [X.]; Zustellung durch die Post oder mittels Empfangsbekenntnis, §§ 3 ff. [X.]) ist eine konkrete [X.]elehrung über den Fristbeginn in der Regel gar nicht möglich und wäre im Übrigen fehleranfällig. Durch einen nur allgemein gehaltenen Hinweis auf die in [X.]etracht kommenden fristauslösenden Ereignisse wäre für den rechtsunkundigen Adressaten des Verwaltungsakts nichts gewonnen. Der Senat hält deshalb an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass § 58 Abs. 1 VwGO auch in [X.]ezug auf die einzuhaltende Frist eng auszulegen ist und eine Rechtsmittelbelehrung, die - wie hier - keinen Hinweis auf den [X.]eginn der einzuhaltenden Frist beinhaltet, nicht allein deshalb gegen § 58 Abs. 1 VwGO verstößt. Hiervon ist das [X.] auch schon in der Vergangenheit ausgegangen, wenngleich seine diesbezüglichen Ausführungen entweder nicht zu § 58 VwGO ergangen sind ([X.]VerwG, Urteil vom 8. Dezember 1961 - 7 [X.] 20.61 - NJW 1962, 1218 zu §§ 32, [X.].[X.]) oder jedenfalls nicht entscheidungstragend waren (vgl. [X.]VerwG, Urteile vom 14. Juni 1983 - 6 [X.] 162.82 - [X.] 310 § 60 VwGO Nr. 132 und vom 5. Juli 1985 - 8 [X.] 92.83 - NVwZ 1985, 900; [X.]eschlüsse vom 12. Januar 1970 - 6 [X.] 47.69 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 19, vom 16. November 1973 - 7 [X.] - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 25, vom 28. November 1975 - 7 [X.] 151.75 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 30, vom 27. April 1990 - 8 [X.] 70.88 - NJW 1991, 508 <509> und vom 5. Mai 1999 - 8 [X.] 16.99 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 73).

Die Klägerin hält dem entgegen, dass ohne einen Hinweis auf den [X.]eginn der einzuhaltenden Frist eine Rechtsmittelbelehrung irreführend sein könne, denn in diesem Fall könne der [X.]etroffene nicht erkennen, wann die Rechtsbehelfsfrist für ihn zu laufen beginne; es drohe der Verlust des Rechtsbehelfs. Dem folgt der Senat nicht. Eine Rechtsmittelbelehrung muss, um § 58 Abs. 1 VwGO zu genügen, nicht allen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten Rechnung tragen und muss dem [X.]eteiligten nicht jede eigene Überlegung ersparen ([X.]VerwG, Urteile vom 21. Januar 1972 - 4 [X.] 40.70 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 23 und vom 27. Februar 1976 - 4 [X.] 74.74 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 31 S. 7 f.). Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Rechtsmittelbelehrung, die keinen Hinweis auf den [X.]eginn der einzuhaltenden Frist enthält, irreführend, d.h. geeignet sein soll, bei dem [X.]etroffenen einen Irrtum über die formellen und materiellen Voraussetzungen des in [X.]etracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und ihn dadurch abzuhalten, den Rechtsbehelf überhaupt, rechtzeitig und in der richtigen Form einzulegen (vgl. hierzu etwa [X.]VerwG, Urteil vom 21. März 2002 - 4 [X.] 2.01 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 83 S. 16 m.w.N.; [X.]eschluss vom 31. August 2015 - 2 [X.] 61.14 - [X.] 310 § 58 VwGO Nr. 92 Rn. 8). Soweit die Klägerin schließlich auf das Rundschreiben des [X.]undesministeriums des Innern vom 12. August 2013 zu neuen Mustern für die [X.]elehrung über Rechtsbehelfe nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz und darauf verweist, dass dort auch die Angabe des [X.]eginns der Rechtsbehelfsfrist ("ab [X.]ekanntgabe") enthalten sei, ist darauf zu antworten, dass diese [X.]elehrungsmuster vor dem Hintergrund der vom Senat vorgenommenen verbindlichen Normauslegung (vgl. dazu [X.]VerfG, [X.]eschluss vom 17. Dezember 2013 - 1 [X.]vL 5/08 - [X.]VerfGE 135, 1 Rn. 45) über das von § 58 Abs. 1 VwGO Geforderte hinausgehen.

2. Für den Senat bestand keine Vorlagepflicht nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des [X.]undes ([X.]).

Nach dieser Vorschrift entscheidet der [X.], wenn ein oberster Gerichtshof in einer Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen obersten Gerichtshofs oder des Gemeinsamen Senats abweichen will. Die Rechtsfrage muss sich auf der Grundlage von Vorschriften stellen, die in ihrem Regelungsgehalt gänzlich übereinstimmen und nach denselben Prinzipien auszulegen sind. Darüber hinaus muss die Rechtsfrage sowohl für den erkennenden Senat in der anhängigen Sache als auch für den divergierenden Senat in der bereits entschiedenen Sache entscheidungserheblich sein. Eine [X.]. § 2 Abs. 1 [X.] erhebliche Abweichung liegt nur vor, wenn es für die eine wie für die andere Entscheidung auf den Punkt, in dem die Meinungen auseinandergehen, tragend ankommt ([X.]VerwG, Urteil vom 10. Februar 1978 - 4 [X.] 25.75 - [X.] 445.4 § 31 WHG Nr. 4; [X.]FH, Urteil vom 21. Februar 1991 - [X.] - juris Rn. 32). An letztgenannter Voraussetzung fehlt es hier.

Der [X.]undesfinanzhof ([X.]FH, Urteile vom 18. Juli 1986 - [X.]/81 - [X.]FH/NV 1987, 12, vom 29. März 1990 - [X.] - juris, vom 7. März 2006 - [X.] - [X.]FHE 212, 407, vom 26. Mai 2010 - VIII [X.] 228/09 - [X.]FH/NV 2010, 2080 und vom 16. Mai 2013 - [X.]/10 - [X.]FH/NV 2014, 12 jeweils zu § 55 FGO; [X.]eschluss vom 30. August 1995 - V [X.] 72/95 - [X.]FH/NV 1996, 106; ferner Urteil vom 20. Februar 2001 - [X.] - NVwZ 2001, 960 = juris Rn. 8 zu § 356 AO 1977 und [X.]eschluss vom 28. April 2015 - [X.]/13 - [X.]FH/NV 2015, 1074 = juris Rn. 15 zu § 356 AO) und das [X.]undessozialgericht ([X.]SG, Urteile vom 6. Dezember 1996 - 13 RJ 19/96 - [X.]SGE 79, 293 zu § 66 SGG und vom 9. April 2014 - [X.] 14 [X.]/13 R - [X.]SGE 115, 288 zu § 85 Abs. 3 Satz 4 SGG) hatten sich zwar wiederholt mit den Anforderungen an Rechtsmittelbelehrungen nach Vorschriften in ihren Verfahrensordnungen zu befassen, die mit § 58 VwGO vergleichbar sind. In keinem Fall handelte es sich jedoch um vergleichbare Rechtsbehelfsbelehrungen; gegenständlich waren vielmehr stets solche [X.]elehrungen, die einen irgendwie gearteten Hinweis auf den [X.]eginn der Rechtsbehelfsfrist enthielten. Die Rechtsfrage, ob eine Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig ist, weil sie keinen Hinweis auf den [X.]eginn der Rechtsmittelfrist enthält, war in keinem dieser Verfahren entscheidungserheblich; die Ausführungen zum Erfordernis der Angabe des fristauslösenden Ereignisses stellen sich daher durchgängig als obiter dicta dar.

Gleiches gilt für die [X.]eschlüsse des Kartellsenats des [X.]undesgerichtshofs vom 21. Januar 2014 - [X.] 22/13 (NVwZ-RR 2014, 449) und [X.] 24/13 ([X.] 2014, 315) -; in diesen Entscheidungen ging es zudem um den hier nicht gegebenen Fall einer Rechtsbehelfsbelehrung bei öffentlicher [X.]ekanntgabe.

3. [X.] folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.