Vom 5. Juni 2013
Deutscher Bundestag Drucksache 17/13760
17. Wahlperiode 05. 06. 2013
Antrag
der Abgeordneten Elisabeth Scharfenberg, Kerstin Andreae, Birgitt Bender,
Maria Klein-Schmeink, Dr. Harald Terpe, Hans-Josef Fell, Bettina Herlitzius,
Sven-Christian Kindler, Markus Kurth, Dr. Tobias Lindner, Beate Müller-Gemmeke,
Dr. Hermann E. Ott, Brigitte Pothmer, Markus Tressel und der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Pflege-TÜV hat versagt – Jetzt echte Transparenz schaffen:
Pflegenoten aussetzen und Ergebnisqualität voranbringen
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die Regelung zur Pflege-Transparenzvereinbarung (PTV) im Pflege-Weiterent-
wicklungsgesetz verfolgte die Absicht, die Qualitätsentwicklung und Qualitäts-
sicherung in der Pflege im ambulanten und stationären Bereich transparent für
Verbraucherinnen und Verbraucher zu machen. Die damit verbundenen Quali-
tätsprüfungen werden durch den Medizinischen Dienst der Krankenversiche-
rung (MDK) oder den Prüfdienst der private Krankenversicherung (PKV) min-
destens einmal jährlich bei allen stationären und ambulanten Diensten durchge-
führt. Ziel war es, durch die verständliche, übersichtliche sowie vergleichbare
Veröffentlichung der Ergebnisse der Qualitätsprüfung die Transparenz der Qua-
lität in der Pflege für die Verbraucherinnen und Verbraucher zu erhöhen. In An-
lehnung an das Schulnotensystem wird die Qualität verschiedener Versorgungs-
bereiche, wie der Umgang mit Demenz, Hauswirtschaft, Pflege etc., erhoben,
bewertet und veröffentlicht. Der Gesetzgeber wollte mit dem umgangssprach-
lich als „Pflege-TÜV“ bezeichneten Instrument für Pflegebedürftige und ihre
Angehörigen eine Entscheidungshilfe schaffen. Damit sollte es ihnen ermöglicht
werden, über relevante Informationen zur Qualität zu verfügen, die ihnen die
Wahl für ein Angebot erleichtert. Gleichzeitig sollte durch das Notensystem die
Qualitätsverbesserung in den Einrichtungen und Diensten vorangebracht wer-
den.
Die Kritik an den Pflegenoten und der PTV reißt nicht ab und ist begründet. So
wird immer wieder bemängelt, dass die sich aus dem Verfahren ergebenden
Noten die tatsächliche Qualität der geprüften Pflegeeinrichtung oder des ambu-
lanten Pflegedienstes nicht abbilden. Die Entstehung der Prüfkriterien, deren
Gewichtung, Validität, Zuverlässigkeit und die Objektivität der Prüfungen sind
strittig. Es kann sogar zu Fehleinschätzungen kommen, da sie sich zu stark auf
die dokumentierte Struktur- und Prozessqualität ausrichten und zu wenig auf
die durch Pflege und Betreuung tatsächlich erzielte Ergebnisqualität. Unsicher-
heit besteht ebenso darüber, ob das Verfahren zur Bewertung der Transparenz-
kriterien präzise genug definiert ist und ob die uneinheitliche Umsetzung in den
Bundesländern durch die beauftragten Prüfbehörden nicht auch eine Fehler-
quelle bei der Qualitätsbeurteilung darstellt.
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Das derzeitige System zur Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegequalität
und die damit verbundenen Qualitätsprüfungen haben nichts zum Verbraucher-
schutz und zur Transparenz beigetragen. Daran werden auch kurzfristige Nach-
besserungen nichts ändern. An einer Reform geht deshalb kein Weg vorbei, um
echte Transparenz und eine zielorientierte Qualitätsentwicklung sowie Quali-
tätssicherung in der Pflege voranzubringen. Doch das ist nach Meinung der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN nicht durch eine plakative Vergabe von
Pflegenoten möglich, die in ihrer jetzigen Form die Verbraucherinnen und Ver-
braucher mehr in die Irre führt als für sie wichtige Informationen zu liefern. Es
ist notwendig, dass die Qualitätssicherung sich stetig weiterentwickelt, sich im-
mer an den aktuellen Erkenntnissen in der Pflege orientiert und vor allem die
Verbraucherinnen und Verbraucher in den Mittelpunkt stellt. Dabei ist es unum-
gänglich, die Betroffenen in den Prozess der Reform mit einzubinden, denn
Verbraucherschutz und die konsequente Nutzerperspektive sind zentral für eine
gelingende Reform zur Pflegequalität.
Auch von wissenschaftlicher Seite sind die Transparenzkriterien und die Bewer-
tungssystematik sehr umstritten. Die Validität, Reliabilität und Objektivität sind
nicht nachgewiesen, somit ist das gesamte Verfahren höchst fraglich. Ein Gut-
achten zur „Umsetzung der Pflege-Transparenzvereinbarung stationär durch den
MDK Rheinland-Pfalz“ (MDK: Medizinischer Dienst der Krankenversicherung,
Stand: 21. Januar 2013) erbrachte, dass die Qualität der Pflege mit den bislang
eingesetzten Instrumenten nicht abgebildet werden kann. Einrichtungen ergrei-
fen Maßnahmen, die weniger auf die Verbesserung der pflegerischen Tätigkeit
abzielen, sondern vielmehr auf die Dokumentation sowie die Förderung der
Souveränität im Umgang mit den Prüfern des MDK und kommen dadurch zu
einer guten Bewertung (vgl. Gutachten, S. 44). Auch die Notenentwicklung spie-
gelt die Fehlentwicklung wider. Bei Einführung des Pflege- TÜVs war die
schlechteste Durchschnittsnote eines Bundeslandes 2,3. Derzeit ist kein Bun-
desland schlechter als 1,5. (Kleine Anfrage der Bundestagsfraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN; Bundestagsdrucksache 17/10892).
Aufgrund der Kritik wurden immer wieder Änderungen der PTV gefordert. Die
erweiterte Selbstverwaltung, also die Verbände der Pflegekassen und die der
Leistungserbringer, befassen sich nunmehr seit längerem mit verschiedenen Än-
derungsvorschlägen, ohne eine substantielle, insbesondere auch methodische
Verbesserung zu erzielen.
II. Vor diesem Hintergrund fordert der Deutsche Bundestag die Bundesregie-
rung auf,
1. die bestehenden Maßstäbe und Grundsätze zur Sicherung und Weiterentwick-
lung der Pflegequalität zu reformieren und ein Qualitätssicherungssystem zu
entwickeln, das sich an dem aktuellem Stand der Wissenschaft ausrichtet. In
diesen Prozess sind die maßgeblichen Organisationen und Selbsthilfever-
bände für die Wahrnehmung der Interessen pflegebedürftiger und behinderter
Menschen gleichberechtigt mit einzubeziehen. Die bisherigen Erkenntnisse
und Erfahrungen mit der ergebnisorientierten Qualitätssicherung sind in den
Prozess mit einzubeziehen. Dabei ist auf Entbürokratisierungsmaßnahmen,
insbesondere auf die Auswirkung auf Dokumentationsanforderungen, zu
achten;
2. einen Gesetzentwurf vorzulegen, der
a) die Veröffentlichung der Ergebnisse von Qualitätsprüfungen nach der der-
zeitigen Prüfsystematik bis zur Umsetzung der Reform aussetzt,
b) die Errichtung eines unabhängigen und multidisziplinär besetzten Instituts
für Qualität in der Pflege, das zukünftig Vorschläge für die Qualitätsanfor-
derungen erarbeitet,
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/13760
c) die Organe der Selbstverwaltung in der Pflege und die maßgeblichen Or-
ganisationen und Selbsthilfeverbände für die Wahrnehmung der Interessen
pflegebedürftiger und behinderter Menschen beauftragt, auf dieser Basis
bis Ende 2015 neue Kriterien der Qualitätsprüfung festzulegen,
d) gewährleistet, dass eine aussagekräftige Entscheidungshilfe entwickelt
wird, die die maßgeblichen und für Verbraucherinnen und Verbraucher re-
levanten Inhalte verständlich und transparent darstellt,
e) die Aufgabe des MDK im Zuge der Reform der Qualitätssicherung anpasst;
3. ein Projekt auszuschreiben, das die Entwicklung und Erprobung von Instru-
menten und Indikatoren zur Beurteilung von Ergebnisqualität in der ambu-
lanten Pflege umfasst.
Berlin, den 4. Juni 2013
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
Zu Nummer 1
Die Probleme im Umgang mit der PTV werden auch durch kurz-, mittel- oder
langfristige Änderungen an der bisherigen Qualitätsbeurteilung und Qualitäts-
berichterstattung nicht behoben werden können.
Auch die Initiativen, die sich parallel zur PTV entwickelt haben, wie z. B. die
„Beurteilung der Lebensqualität als Qualitätskriterium für Altenpflegeein-
richtungen“ der Bundesinteressenvertretung der Nutzerinnen und Nutzer von
Wohn- und Betreuungsangeboten im Alter und bei Behinderung (BIVA) e. V.
unter Förderung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz, geben einen Hinweis darauf, dass die derzeitigen Bemühun-
gen zur Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegequalität weder ausreichend
noch zielführend sind.
Selbst der mit der Prüfung der Heime und Dienste beauftragte MDK sieht großen
Veränderungsbedarf, da „die gegenwärtigen Pflege-Transparenzvereinbarungen
einer tatsächlichen Qualitätsverbesserung im pflegerischen Handeln der Pflege-
heime sogar eher entgegen stehen können und falsche Anreize gesetzt werden.“
(Interview Dr. Dr. Gundo Zieres, Geschäftsführer des MDK Rheinland-Pfalz.
„Die Noten sind besser – die Qualität nicht“, in: CAREkonkret, 16. Jg. 2013,
Heft 14, S. 8).
Deshalb ist eine grundlegende Reform der Qualitätssicherung nach § 113 ff.
des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) dringend notwendig hinsichtlich
der Grundsätze, der Durchführung der Qualitätsprüfungen, der Harmonisierung
mit den Vorschriften der zuständigen Aufsichtsbehörden und der Beteiligung
der Interessenvertretungen.
Gute Pflege orientiert sich an der Förderung eines selbstbestimmten Lebens
und den Bedürfnissen der Personen, die Unterstützung und Hilfe erhalten. Sie
müssen einbezogen werden. Um eine bessere Pflegequalität zu erreichen, ist
grundsätzlich bei allen Reformbemühungen ein höheres Maß an Nutzerorien-
tierung notwendig.
Das im Auftrag des Bundesministeriums für Gesundheit und des Bundesminis-
teriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend im Zeitraum 2008 bis 2010
Drucksache 17/13760 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
durchgeführte Projekt „Entwicklung und Erprobung von Instrumenten zur Be-
urteilung der Ergebnisqualität in der stationären Altenhilfe“ schlägt ein Indika-
torensystem vor, das Aussagen über die Ergebnisqualität in vollstationären
Pflegeeinrichtungen ermöglicht. Auch die Pflegekassen erhofften sich dadurch
eine Umstrukturierung von Prüfinhalten und des Prüfgeschehens sowie einen
Zuwachs von bewertbaren Informationen für das Prüfverfahren (vgl. Verband
der Privaten Krankenversicherung – PKV, Stellungnahme zum Gesetzentwurf
der Bundesregierung zur Neuausrichtung der Pflegeversicherung (Pflege-Neu-
ausrichtungs-Gesetz – PNG –, Bundestagsdrucksache 17/9369, Stand: 18. Mai
2012). Doch seit Abschluss des Projekts gibt es keine Weiterentwicklung. Die
gewonnenen Erkenntnisse haben auch keinen Eingang in die bisherige Quali-
tätssicherung und -bewertung gefunden.
Zu Nummer 2
Zu Buchstabe a
Um die Vereinbarungspartner zum Umdenken anzuhalten, ist es zielführend,
die Veröffentlichung der Ergebnisse der Qualitätsprüfung nach § 115 SGB XI
auszusetzen und die freiwerdenden Kapazitäten zu nutzen, damit sich alle Ver-
handlungspartner auf die Neuausrichtung der Qualitätssicherung vorbereiten
und diese zielorientiert begleiten. Eine bloße Überarbeitung oder Neubewer-
tung der bisherigen Kriterien wird nichts an der derzeit fehlgeleiteten Qualitäts-
messung verändern.
Das Bundessozialgericht hat in seinem Urteil vom 16. Mai 2013 (B 3 P 5/12 R)
keine materiell-rechtliche Prüfung des Pflege-TÜVs durchgeführt, aber auf die
vielfältigen Probleme und offenen Fragen in der Umsetzung des gesetzlichen
Auftrags zur Schaffung von Transparenz über die Qualität in der Pflege hinge-
wiesen.
Zu Buchstabe b
Langfristig bedarf es zur Stärkung der Qualität in der Pflege einer unabhän-
gigen Ebene. Geeignet dafür wäre ein unabhängiges Institut für Qualität in der
Pflege, das zur Qualitätsentwicklung einen entscheidenden Beitrag liefern
kann. Ein besonderes Augenmerk muss dabei auf die multiprofessionelle Aus-
richtung gelegt werden, da die Qualität in der Pflege nicht allein auf rein pfle-
gefachliche Aspekte reduziert werden kann, sondern ebenso soziale und teil-
habeorientierte Aspekte berücksichtigen muss. Die Reform der Qualitätsprü-
fung und -berichterstattung benötigt die fachliche Begleitung von Expertinnen
und Experten. Die Qualitätssicherung muss ein lernendes System sein, dass ak-
tuelle Erkenntnisse in der Pflege und Betreuung berücksichtigen muss. Deshalb
sollten auch die Fragen gelöst werden, wie groß die Flexibilität der Qualitäts-
sicherung sein kann und muss, und wie Überarbeitungen flächendeckend in die
Qualitätssicherung einfließen und umgesetzt werden können.
Zu Buchstabe c
Wie jetzt auch schon, sind es die Organe der Selbstverwaltung in der Pflege – un-
ter gleichberechtigter Einbeziehung der maßgeblichen Organisationen und Selbst-
hilfeverbände für die Wahrnehmung der Interessen pflegebedürftiger und behin-
derter Menschen –, die letztendlich die Kriterien für Qualität und Qualitätssiche-
rung sowie das Qualitätsmanagement festlegen. Sie sind aber dabei fortan an die
Vorschläge des neuzugründenden, unabhängigen Instituts für Qualität in der
Pflege gebunden.
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Zu Buchstabe d
Für Betroffene und deren Angehörige ist es schwierig, die Pflegequalität einer
Einrichtung beurteilen zu können. Einer repräsentativen Umfrage nach nutzen
nur 2,2 Prozent der Befragten den Pflege-TÜV als Informationsquelle (COM-
PASS Private Pflegeberatung GmbH, Ergebnisband, Befragung zur Suche nach
stationären oder ambulanten Einrichtungen 2012). Der Pflege-TÜV hat sich für
die betroffenen Verbraucherinnen und Verbraucher, die im Mittelpunkt aller
Bemühungen um Transparenz und Qualität stehen müssen, nicht bewährt. Sie
spiegeln auch nicht die Informationen wider, die Dritte benötigen. Deshalb ist
bei der Reform der Qualitätsbeurteilung darauf zu achten, dass sich aus der
Erhebung der Ergebnis-, Prozess- und Strukturqualität Informationen ableiten
lassen, die für die Bürgerinnen und Bürger von Interesse sind. Dabei sollte da-
rauf geachtet werden, dass das Erfahrungswissen der Organisationen für die
Wahrnehmung der Interessen und die Selbsthilfe der pflegebedürftigen und be-
hinderten Menschen Berücksichtigung findet. Der Verbraucher und die Ver-
braucherin haben einen Anspruch auf eine nutzerorientierte und transparente
Qualitätsberichterstattung, die ihnen die Wahl für eine stationäre Altenpflege-
einrichtung oder einen ambulanten Pflegedienst erleichtert und ihnen die Mög-
lichkeit gibt, die für sie relevanten Bereiche zu identifizieren und einzusehen.
Zu Nummer 3
Im Zuge der Reform der Qualitätsbeurteilung wird auch das Aufgabenfeld des
MDK angepasst werden. Die bisherige Durchführung der Qualitätsprüfung
nach § 114 ff. SGB XI ist an die neuen Erfordernisse anzupassen und der Bera-
tungsauftrag des MDK und des Prüfdiensts der PKV soll dem Prinzip des kolle-
gialen Dialogs folgen.
Zu Nummer 4
Mit dem PNG wurde die Einführung eines indikatorengestützten Verfahrens
zur Bewertung von Ergebnisqualität vorgeschrieben. Der ambulante Bereich ist
hinter dieser Entwicklung zurückgeblieben. Die derzeitige Pflege-Transparenz-
vereinbarung ambulant zielt einseitig auf Aspekte der Struktur und Prozess-
qualität ab. Doch auch im ambulanten Bereich ist die Ergebnisqualität eine
wichtige Qualitätsdimension, die viel zu wenig Beachtung findet. Um hier wei-
tere Erkenntnisse zu erlangen und eine entsprechend auf den Ergebnissen auf-
bauende Qualitätsbeurteilung zu erreichen ist es unabdingbar, entsprechende
Projektausschreibungen zur Entwicklung und Beurteilung von Indikatoren zur
Messung von Ergebnisqualität im ambulanten Bereich vorzunehmen. Dabei
sollte klar herausgestellt werden, dass die Qualitätsdarstellung und -bemessung
im ambulanten Bereich eines ganz anderen Vorgehens bedarf als im stationären
Bereich.