Vom 15. März 2006
Deutscher Bundestag Drucksache 16/950
16. Wahlperiode 15. 03. 2006
Antrag
der Abgeordneten Birgitt Bender, Elisabeth Scharfenberg, Dr. Harald Terpe,
Dr. Thea Dückert, Britta Haßelmann, Markus Kurth, Christine Scheel,
Irmingard Schewe-Gerigk, Renate Künast, Fritz Kuhn und der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Dem Solidarsystem eine stabile Grundlage geben –
für eine nachhaltige Finanzierungsreform der Krankenversicherung
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die Bundesregierung ist derzeit nicht in der Lage, zu einer Finanzierungs-
reform der Krankenversicherung zu kommen, die allen notwendigen Anforde-
rungen gerecht wird. Dazu liegen die Positionen nicht nur zwischen, sondern
auch innerhalb der Koalitionsparteien zu weit auseinander. Den Anhängern der
Bürgerversicherung stehen die Protagonisten eines ständisch strukturierten
Krankenversicherungssystems gegenüber. Diese Gräben innerhalb des Regie-
rungslagers dürfen aber nicht zum Reformstillstand führen. Um die Finanzie-
rung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) zu sichern, die notwendige
Akzeptanz für das Solidarsystem zu erhalten und um zusätzliche Belastungen
der Patienten und Versicherten vermeiden zu können, sind zumindest erste
Reformschritte für eine verlässliche und nachhaltige Finanzierung der GKV er-
forderlich.
Die GKV ist ein im Grundsatz leistungsfähiges und in der Bevölkerung breit
akzeptiertes Sozialsystem. Sie bietet allen ihren Mitgliedern einen bezahlbaren
und umfassenden Schutz im Krankheitsfall – unabhängig davon, wie viel Geld
sie absolut eingezahlt haben. Ob bei Arbeitslosigkeit, bei der Familienarbeit,
bei wechselhaften Berufskarrieren oder im Alter – die GKV passt zu einem ver-
änderten und wechselhafter gewordenen Arbeits- und Privatleben. Insbeson-
dere der einkommensabhängige Solidarausgleich trifft in der Bevölkerung auf
eine hohe Zustimmung.
Allerdings weist die GKV sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Ein-
nahmenseite Strukturdefizite auf. Auf der Ausgabenseite fehlt es insbesondere
an wettbewerblichen Anreizen für mehr Qualität und Wirtschaftlichkeit. Trotz
erster wichtiger Schritte durch die Gesundheitsreformen der rot-grünen Bun-
desregierung ist das deutsche Gesundheitswesen immer noch weit von einer so-
lidarischen Wettbewerbsordnung entfernt. Auf der Einnahmenseite der GKV
war in den letzten 20 Jahren ein stetiger Anstieg der Beiträge zu verzeichnen,
der dazu beigetragen hat, die Arbeitskosten zu erhöhen. Die Einnahmenent-
wicklung der GKV hat sich als zu konjunkturanfällig erwiesen. Außerdem
zeigen sich massive Gerechtigkeitsdefizite bei den Prinzipien der Beitrags-
erhebung.
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Den Problemen auf der Einnahmenseite der GKV liegen gewichtige Struktur-
defizite zugrunde:
● Gerechtigkeitslücken bei der solidarischen Finanzierung
Gut Verdienende, deren Erwerbseinkommen über der Versicherungspflicht-
grenze liegt, können sich für die private Krankenversicherung (PKV) ent-
scheiden, die keinen Solidarausgleich kennt. Selbstständige sind nur in sehr
geringer Zahl in der GKV vertreten und Beamte werden über die Beihilfe
abgesichert. Dass sich ausgerechnet die einkommensstärksten und im
Durchschnitt auch gesündesten zehn Prozent der Bevölkerung nicht an der
Finanzierung der GKV beteiligen müssen, ist sozial ungerecht und be-
einträchtigt die Fähigkeit der GKV, die wachsenden Anforderungen durch
den demografischen Wandel und den medizinisch-technischen Fortschritt zu
bewältigen.
Ein sozialrechtlicher Anachronismus sind die Regelungen zur Ehegatten-
mitversicherung. Dass nichterwerbstätige Ehegatten auch dann beitragsfrei
mitversichert sind, wenn sie weder Kinder erziehen noch Pflegeleistungen
erbringen, ist sozial ungerecht. In der Folge finanzieren Krankenversicherte
mit durchschnittlichen oder geringen Einkommen mit ihren Beiträgen gut
verdienende Einverdiener-Ehen. Viele Doppelverdiener-Ehepaare werden
trotz gleichen Gesamteinkommens deutlich stärker mit Beiträgen belastet als
Einverdiener-Ehepaare.
Zu den Gerechtigkeitslücken unseres Krankenversicherungssystems gehört
ferner, dass Beiträge fast ausschließlich auf Löhne, Gehälter und Renten er-
hoben werden. Dagegen bleiben Einkünfte aus Mieten, Zinsen und Kapital
beitragsfrei. In der Folge können Versicherte mit identischen Gesamtein-
kommen mit unterschiedlich hohen Beiträgen belastet werden – je nachdem,
aus welchen Quellen sie ihr Einkommen beziehen. Dies widerspricht dem
Grundsatz, dass sich die Beitragsbelastung eines Mitglieds an seiner wirt-
schaftlichen Leistungsfähigkeit zu orientieren hat.
● Wachstumsschwäche der Finanzierungsbasis
Die einseitige Finanzierung der GKV durch Beiträge auf Erwerbseinkom-
men aus abhängiger Beschäftigung und Erwerbsersatzeinkommen gefährdet
ihre Finanzierungsbasis. Aufgrund von Arbeitslosigkeit, der steigenden Zahl
von Rentnerinnen und Rentnern sowie veränderter Arbeitsverhältnisse und
Berufskarrieren ist die Summe der beitragspflichtigen Einkommen seit Be-
ginn der 1980er Jahre deutlich hinter der Entwicklung des Bruttoinland-
produkts zurückgeblieben. Die wachsende berufliche Selbstständigkeit, die
Begrenzung der Rentenanpassungen und die zunehmende Bedeutung von
Kapitaleinkünften für die Alterssicherung werden dazu führen, dass dieser
Trend in den kommenden Jahrzehnten weiter anhält. Die steigenden Finan-
zierungsanforderungen an das Gesundheitswesen müssen damit durch einen
immer geringer werdenden Anteil des gesellschaftlichen Einkommens fi-
nanziert werden. Diese Scherenentwicklung hat entscheidend – unabhängig
von Ausgabensteigerungen in einzelnen Leistungsbereichen – zu den erheb-
lichen Beitragssatzsteigerungen der letzten beiden Jahrzehnte geführt.
● Einseitige Belastung des Faktors Arbeit
Die GKV ist historisch als Arbeitnehmerversicherung konzipiert. Die daraus
resultierende enge Anbindung der Krankenversicherungsbeiträge an die
Erwerbseinkommen aus abhängiger Beschäftigung führt heute zu hohen
Lohnnebenkosten. Hohe Lohnnebenkosten wirken aber als Beschäftigungs-
bremse und führen zu Beschäftigungsverlusten, die wiederum die Finanzie-
rungsbasis der Sozialversicherungssysteme schwächen. Hier zeichnet sich
eine Abwärtsspirale ab.
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● Fehlender Wettbewerb zwischen GKV und PKV
Zwischen gesetzlichen Kassen und privaten Krankenversicherungsunter-
nehmen entsteht bislang kein produktiver Wettbewerb, da sie keine gleichen
Wettbewerbsbedingungen haben. Anders als bei den gesetzlichen Kassen
besteht für die privaten Krankenversicherungsunternehmen keine Kontra-
hierungspflicht. Zusätzlich sind sie durch die Versicherungspflichtgrenze
vor so genannten schlechten Risiken geschützt. Das entlastet die privaten
Kassen und belastet die GKV, denn Menschen mit durchschnittlichen oder
geringen Einkommen und mit hohen Gesundheitsrisiken bedeuten für die
Kassen ein höheres finanzielles Risiko. Das Augenmerk der Privaten gilt
deshalb der vergleichsweise kleinen Gruppe von gut verdienenden, jungen
und gesunden Versicherten. Kostensteuerung erfolgt in der privaten Kran-
kenversicherung unter den gegebenen Rahmenbedingungen vor allem durch
Risikoauswahl – und eben nicht durch Investitionen in die Qualität und
Wirtschaftlichkeit des Gesundheitswesens.
Eine angemessene Antwort auf diese Strukturdefizite ist die Weiterentwicklung
der GKV zu einer Bürgerversicherung. Durch die Aufhebung der Versiche-
rungspflichtgrenze, die Ausweitung des Versichertenkreises auf alle Bürgerin-
nen und Bürger, die Kontrahierungspflicht für alle Versicherungsunternehmen
und die Ausweitung der Beitragspflicht auf alle Einkunftsarten würden Gerech-
tigkeitslücken geschlossen und die Finanzierung des Solidarsystems auf eine
nachhaltige Grundlage gestellt. Zudem würde ein wesentlicher Beitrag zur
wettbewerblichen Weiterentwicklung des Krankenversicherungssystems ge-
leistet.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
einen Gesetzesentwurf für eine Reform der Finanzierung der gesetzlichen
Krankenversicherung vorzulegen, die die Finanzierungsgrundlagen der GKV
langfristig stärkt, ihren Solidarcharakter erhält und ausbaut und die Rahmenbe-
dingungen für einen an Qualität und Wirtschaftlichkeit ausgerichteten Wettbe-
werb verbessert.
Im Einzelnen muss der Gesetzentwurf folgenden Mindestanforderungen
gerecht werden:
1. Ausweitung der Finanzierungsbasis der GKV auf andere Einkunftsarten;
2. Beibehaltung des Steuerzuschusses für versicherungsfremde Leistungen,
keine Einnahmeausfälle und Ausgabensteigerungen zugunsten des Bundes-
haushalts oder anderer sozialer Sicherungssysteme;
3. Beibehaltung des Solidarausgleichs innerhalb der GKV;
4. Finanzielle Beteiligung der privat Krankenversicherten am Solidarausgleich
innerhalb der GKV;
5. Einführung eines morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs;
6. Beibehaltung der Beitragsfreiheit für mitversicherte Kinder;
7. Einführung der Beitragspflicht für bisher beitragsfrei mitversicherte Ehe-
gatten aus gut verdienenden Haushalten, die keine Kinder erziehen oder
Angehörige pflegen;
8. Ausbau der Wahlmöglichkeiten bei der Tarifgestaltung;
9. Einführung von Zugangsmöglichkeiten zum Krankenversicherungssystem
für nicht versicherte Personen.
Berlin, den 15. März 2006
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
Drucksache 16/950 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Begründung
zu II.1.
Ausweitung der Finanzierungsbasis der GKV auf andere Einkunftsarten
Einkünfte aus abhängiger Beschäftigung machen aus arbeitsmarktbezogenen
und demografischen Gründen einen immer geringeren Teil des gesellschaft-
lichen Einkommens aus. Wenn die GKV weiterhin fast ausschließlich über
diese Einkunftsart finanziert wird, müssen die Beiträge zwangsläufig steigen.
Eine Stabilisierung der Beiträge – und damit auch der Arbeitskosten – ist unter
diesen Bedingungen nur möglich, wenn die Zuzahlungen ausgeweitet und/oder
die Leistungen der Kassen eingeschränkt werden. Diese schlechte Alternative
lässt sich nur vermeiden, indem an der Finanzierung der solidarischen Kran-
kenversicherung auch andere Einkunftsarten wie z. B. Mieten, Zinsen, und Ka-
pital beteiligt werden.
zu II.2.
Beibehaltung des Steuerzuschusses für versicherungsfremde Leistungen, keine
Einnahmeausfälle und Ausgabensteigerungen zugunsten anderer sozialer
Sicherungssysteme oder des Bundeshaushalts
Der erst mit der Gesundheitsreform 2004 eingeführte Bundeszuschuss für ver-
sicherungsfremde Leistungen beträgt im laufenden Jahr 4,2 Mrd. Euro. Seine
von der Koalition vorgesehene vollständige Rückführung bis zum Jahr 2008
macht Beitragssatzsteigerungen hoch wahrscheinlich. Dazu kommt eine wei-
tere Belastung der Krankenkassen in Höhe von rund 1 Mrd. Euro durch die
geplante Anhebung der Mehrwertsteuer. Damit würden die möglichen Effekte
einer Finanzreform der GKV konterkariert.
zu II.3.
Beibehaltung des Einkommensausgleichs innerhalb der GKV
Die Einkommensabhängigkeit der Beiträge ist gesellschaftlich weit akzeptiert
und sorgt für eine Stabilität des Solidarausgleichs, die über das Steuersystem
erfahrungsgemäß nicht zu erreichen ist. Angesichts der angespannten öffent-
lichen Haushalte wäre ein Wechsel zu einem weitgehend steuerfinanzierten
System mit enormen Risiken behaftet.
zu II.4.
Finanzielle Beteiligung der privat Krankenversicherten am Solidarausgleich
innerhalb der GKV
Die GKV hat sich seit ihrer Einführung stark verändert. Durch die Aufnahme
immer neuer Bevölkerungsgruppen (Angestellte, Familienangehörige, Rentner)
hat sie sich in den letzten hundert Jahren von einer Arbeiterversicherung zu
einem Krankenversicherungssystem für fast 90 Prozent der Bevölkerung ent-
wickelt. Immer noch sind aber Selbstständige, Beamte und die meisten Perso-
nen mit höheren Einkommen nicht am Solidarausgleich beteiligt. Die Trennung
in eine Bevölkerungsmehrheit, die einkommensabhängige Beiträge zahlt, und
eine Bevölkerungsminderheit, die nur ihr eigenes – dazu sehr geringes – Ge-
sundheitsrisiko absichert, ist sozial ungerecht. Zudem lässt sie außer Acht, dass
die Trennungslinie zwischen abhängiger und selbstständiger Beschäftigung im-
mer schwieriger zu definieren ist.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/950
zu II.5.
Einführung eines morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs (Morbi-RSA)
Um sicherzustellen, dass der Kassenwettbewerb vor allem den Kranken zugute
kommt und nicht zur Risikoselektion führt, ist die Einführung des von der rot-
grünen Bundesregierung bereits im Jahr 2001 beschlossenen „Morbi-RSA“ un-
erlässlich. Zeitgleich ist die mit der Gesundheitsreform 2004 beschlossene Be-
rücksichtigung der Morbidität der Patientinnen und Patienten bei der Honorie-
rung der niedergelassenen Ärztinnen und Ärzte umzusetzen.
zu II.6.
Beibehaltung der Beitragsfreiheit für mitversicherte Kinder
Die GKV leistet mit der Beitragsfreiheit für Kinder einen Beitrag in Höhe von
rund 14 Mrd. Euro im Jahr zum Familienleistungsausgleich. Die vielfach gefor-
derte Auslagerung dieses Ausgleichs in das Steuersystem wäre nur dann realis-
tisch, wenn sie seriös und sozial gerecht gegenfinanziert würde. Zudem würde
eine Steuerfinanzierung der Versicherungsbeiträge für Kinder bei Beibehaltung
der Versicherungspflichtgrenze zu einer verstärkten Abwanderung von jungen,
gesunden Gutverdienenden führen. Kinder sollten deshalb weiterhin beitrags-
frei in der GKV versichert werden.
zu II.7.
Einführung einer Beitragspflicht für bisher beitragsfrei mitversicherte Ehe-
gatten aus gut verdienenden Haushalten, die keine Kinder erziehen oder An-
gehörige pflegen
Für die Beitragsfreiheit nicht erwerbstätiger Ehegatten, die keine Kinder er-
ziehen oder Angehörige pflegen, gibt es keinen überzeugenden gesellschafts-
politischen Grund. Ihre Einbeziehung in die Beitragspflicht ist deshalb geboten.
Durch eine angemessene Ausgestaltung – z. B. in Form eines „negativen Ehe-
gattensplittings“ – ist zu gewährleisten, dass keine hohen Zusatzbelastungen für
Haushalte mit geringen oder durchschnittlichen Einkommen entstehen.
zu II.8.
Ausbau der Wahlmöglichkeiten bei der Tarifgestaltung
Die rot-grüne Bundesregierung hat die Wahlmöglichkeiten für die Versicherten
zwischen verschiedenen Versorgungsformen erheblich ausgeweitet. Mit Haus-
arztmodellen, Disease-Management-Programmen, medizinischen Versorgungs-
zentren und Integrierter Versorgung steht den Versicherten ein zunehmend viel-
fältigeres Leistungsangebot zur Verfügung. Diese Angebotspalette wird in den
nächsten Jahren weiter wachsen. Dagegen sind auf der Finanzierungsseite die
Wahloptionen noch deutlich geringer und zumeist auf den Kreis der freiwillig
Versicherten beschränkt. Durch den Ausbau von Tarifoptionen würde den
wachsenden Selbstbestimmungsansprüchen der Versicherten entsprochen. Zu-
dem würden die Krankenkassen damit ein zusätzliches Wettbewerbsinstrument
erhalten. Sind diese Wahlmöglichkeiten klug gesetzt, können sie zudem einen
erheblichen Beitrag zu mehr Kostenbewusstsein und zu einer wirtschaftlichen
Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen leisten.
Drucksache 16/950 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
zu II.9.
Einführung von Zugangsmöglichkeiten zum Krankenversicherungssystem für
nicht versicherte Personen
Die Zahl der Menschen in Deutschland, die wegen finanzieller Probleme ihren
Krankenversicherungsschutz verloren haben, ist in den letzten Jahren drastisch
gestiegen. Dies ist auch Ausdruck davon, dass das Krankenversicherungs-
system nicht mit den Veränderungen in den Erwerbsbiografien Schritt gehalten
hat. Die beste Lösung wäre eine allgemeine Versicherungspflicht im Rahmen
einer Bürgerversicherung. Wenigstens teilweise ließe sich das Problem lösen,
wenn für einzelne Personengruppen der Zugang zur GKV erleichtert und
gleichzeitig die privaten Krankenversicherer verpflichtet würden, einen günsti-
gen Standardtarif mit Kontrahierungspflicht anzubieten.