Vom 12. Dezember 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/7491
16. Wahlperiode 12. 12. 2007
Antrag
der Abgeordneten Heinz Lanfermann, Daniel Bahr (Münster), Dr. Konrad Schily,
Dr. Heinrich L. Kolb, Jens Ackermann, Michael Kauch, Detlef Parr, Christian
Ahrendt, Uwe Barth, Rainer Brüderle, Angelika Brunkhorst, Ernst Burgbacher,
Patrick Döring, Mechthild Dyckmans, Jörg van Essen, Ulrike Flach, Horst Friedrich
(Bayreuth), Dr. Edmund Peter Geisen, Miriam Gruß, Joachim Günther (Plauen),
Dr. Christel Happach-Kasan, Heinz-Peter Haustein, Elke Hoff, Birgit Homburger,
Dr. Werner Hoyer, Hellmut Königshaus, Jürgen Koppelin, Sibylle Laurischk,
Harald Leibrecht, Ina Lenke, Michael Link (Heilbronn), Horst Meierhofer, Patrick
Meinhardt, Jan Mücke, Burkhardt Müller-Sönksen, Dirk Niebel, Hans-Joachim Otto
(Frankfurt), Cornelia Pieper, Gisela Piltz, Jörg Rohde, Frank Schäffler, Marina
Schuster, Dr. Hermann Otto Solms, Dr. Rainer Stinner, Carl-Ludwig Thiele, Florian
Toncar, Christoph Waitz, Dr. Volker Wissing, Martin Zeil, Dr. Guido Westerwelle
und der Fraktion der FDP
Für eine zukunftsfest und generationengerecht finanzierte, die Selbstbestimmung
stärkende, transparente und unbürokratische Pflege
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
In Würde gepflegt zu werden ist ein Menschenrecht. Jede Form der Pflege
muss deshalb die Würde des Pflegebedürftigen in den Mittelpunkt stellen. Viele
Pflegebedürftige wünschen, möglichst lange und selbstbestimmt im familiären
Umfeld verbleiben zu können. Starre Pflegevorschriften, minutengenaue Ver-
gütungstakte und die Konzentration auf die Bürokratie um die Pflege erschwe-
ren aber die eigenverantwortliche, persönliche und liebevolle Pflege eines
Menschen.
Viele Menschen haben die Sorge, im Alter, wenn sie pflegebedürftig sind, nicht
ausreichend versorgt zu werden, ihren Kindern, auch finanziell, zur Last zu fal-
len oder sozialhilfebedürftig zu werden. Vielen älteren Menschen werden zu-
künftig die Ehe- oder Lebenspartner sowie die Kinder fehlen, die die Pflege in
die eigenen Hände nehmen könnten. Sie befürchten zudem, dass die berufstätige
Bevölkerung nicht mehr all zu lange in der Lage sein wird, ein menschenwür-
diges Leben im Pflegefall zu finanzieren, wenn man daran festhält, dass die
aktuellen Einnahmen der gesetzlichen Pflegeversicherung (GPV) komplett für
die aktuellen Ausgaben verwendet werden.
Bei ihrer Einführung wurde der Fehler gemacht, die GPV im Umlageverfahren
zu organisieren. In den ersten Monaten nach der Einführung hat sie Beiträge ein-
genommen, ohne Leistungen zu gewähren, und so den Grundstock für einen in
den Folgejahren aufgebauten Finanzsockel von rd. 5 Mrd. Euro bilden können.
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Seit dem Jahr 1999 realisiert die GPV jedoch ein Defizit nach dem anderen.
Selbst die Erhöhung des Beitrags für Kinderlose von 1,7 auf 1,95 Prozent des
Arbeitseinkommens hat nicht ausgereicht, um die Ausgaben der GPV für bereits
pflegebedürftige Menschen zu decken. Nach einem, durch einen 13. Monatsbei-
trag zustande gekommenen kassenmäßigen Überschuss im Jahr 2006, wird die
GPV dieses Jahr wohl wieder mit einem Defizit von mindestens 350 Mio. Euro
abschließen. Der aufgebaute Sockel wird so in wenigen Jahren aufgebraucht
sein.
Die im Umlageverfahren organisierte GPV wird die Folgen einer alternden und
schrumpfenden Gesellschaft nicht bewältigen können. Die Zahl der Pflege-
bedürftigen wird sich bis ins Jahr 2050 bis zu verdreifachen. Im selben Zeitraum
nimmt die Zahl der Beitragszahler um fast ein Drittel ab. Bleibt es beim Um-
lageverfahren, hat dies erhebliche Beitragssatzerhöhungen und/oder empfind-
liche Leistungskürzungen zur Folge. Allein die Verschlechterung des Verhält-
nisses zwischen Leistungsempfängern und Beitragszahlern führt bis 2050 – soll
der Realwert der Leistungen erhalten bleiben – zu einer Steigerung des Beitrags-
satzes von jetzt 1,7 Prozent auf mindestens 4 Prozent. Eine höhere Nachfrage
nach professioneller Pflege sowie der auf Grund der demografischen Entwick-
lung auch in der Pflege absehbare Fachkräftemangel werden den Beitragssatz
noch über dieses Niveau hinaus steigen lassen. Jede über den heutigen Leis-
tungsumfang hinausgehende Leistungsausweitung hat einen weiteren Beitrags-
satzanstieg zur Folge. Die jeweils jungen Generationen werden immer mehr für
die jeweils alten Generationen aufwenden müssen. Bei einer Beibehaltung des
Umlagesystems werden somit enorme Finanzierungslasten in die Zukunft, also
auf die nachfolgenden Generationen, verschoben.
Die einkommensabhängige Finanzierung der GPV macht sie direkt abhängig
von der Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und der Höhe der Lohnsumme. Die
Einnahmesituation der GPV ist somit viel instabiler als dies bei einem Prämien-
system der Fall sein kann. Eine Erhöhung des Beitragssatzanteils des Arbeit-
nehmers senkt seinen Nettolohn. Eine Erhöhung des durch den Arbeitgeber zu
erbringende Beitragsanteils führt über eine Erhöhung der Lohnnebenkosten zu
negativen Effekten für Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit.
Die Leistungssätze der GPV wurden vom Gesetzgeber nominal fixiert und sind
seit ihrer Einführung nicht angepasst worden. Der Realwert der Leistungen hat
so bisher, gemessen an der tatsächlichen Preissteigerungsrate, um über 17 Pro-
zent abgenommen. Ohne Anpassung ist bis 2050 bei einer jährlichen Preisstei-
gerung von 1,5 Prozent mit einem weiteren realen Wertverlust von fast 50 Pro-
zent zu rechnen. Durch die entsprechend steigende Eigenbeteiligung an den
Pflegekosten wächst die Gefahr, dass mehr Pflegebedürftige (wieder) unter die
Sozialhilfeschwelle rutschen.
Die Hilfe für Demenzkranke ist verbesserungswürdig. Sie erhalten zwar heute
schon Leistungen aus der gesetzlichen Pflegeversicherung, in der Praxis gibt es
allerdings immer wieder Probleme bei der Einstufung der Pflegebedürftigkeit.
Der besondere Hilfebedarf Demenzkranker, insbesondere an allgemeiner Be-
aufsichtigung und Betreuung, wird durch den aktuellen Pflegebedürftigkeits-
begriff nicht berücksichtigt.
Entscheidet sich der Pflegebedürftige für professionelle Pflege im Rahmen der
Sachleistung, hat er kaum Möglichkeiten, die Hilfeleistungen nach seinen indi-
viduellen Bedürfnissen zusammenzustellen. Seine Wahlentscheidung reduziert
sich in diesem Fall darauf, welchen Anbieter er für eine durch Dritte definierte
und im Preis bestimmte (Modul-)Leistung in Anspruch nehmen möchte. Pflege-
bedürftige und ihre Angehörigen sind in ihrer Kundensouveränität stark einge-
schränkt. Eine Wahlfreiheit über die Verwendung der Mittel besteht weitgehend
nicht. Vielen Pflegebedürftigen wird durch das unflexible Pflegesystem das ge-
wünschte Verbleiben in der häuslichen Umgebung unnötig erschwert.
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Die Pflege ist mit Gesetzen und Verordnungen überfrachtet. Durch die Einhal-
tung und Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben geht Pflegenden wertvolle
Arbeitszeit für ihre eigentliche Aufgabe, die Pflege und Betreuung der Pflege-
bedürftigen, verloren. Gleichzeitig fehlt es an Transparenz bezüglich der Quali-
tät der Pflege. Pflegebedürftigen und ihren Angehörigen ist es nur schwer mög-
lich, eine Pflegeeinrichtung auch nach Qualitätsgesichtspunkten auszuwählen.
Die GPV ist nicht wettbewerblich ausgerichtet. Der Beitragssatz ist kein Wett-
bewerbsparameter, sondern gesetzlich festgelegt. Der ausgabenorientierte, voll-
ständige Finanzausgleich zwischen den Pflegekassen sichert den Einheitsbei-
tragssatz und mindert gleichzeitig Anreize zu wirtschaftlichem Verhalten.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
anhand der folgenden Grundsätze ein schlüssiges Reformkonzept für die Pflege
vorzulegen:
1. Mit einem gleitenden Übergang in ein kapitalgedecktes und prämienfinan-
ziertes Versicherungssystem muss unverzüglich begonnen werden. Nur so
kann die in der GPV angelegte Umverteilung zulasten der jungen und nach-
folgenden Generationen reduziert werden. Jede Generation trägt dann letzt-
lich die Lasten, die sie selbst verursacht. Jeder Tag, der hierbei ungenutzt ver-
streicht, erschwert den Umstieg. Das Versicherungssystem muss mit einem
steuerfinanzierten sozialen Ausgleich verbunden werden, um eine Überfor-
derung des Einzelnen bei einkommensunabhängigen Prämien zu verhindern.
Ein sozialer Ausgleich über das Steuer- und Transfersystem ist gerechter,
zielgenauer und transparenter als die bestehende Umverteilung innerhalb des
Systems.
Konkret könnte ein Übergang in ein kapitalgedecktes und prämienfinanzier-
tes Pflegeversicherungssystem folgende Merkmale haben:
Die Jahrgänge oberhalb einer festgelegten Altersgrenze genießen Vertrauens-
schutz und verbleiben in der umlagefinanzierten Pflegeversicherung, aus der
sie weiterhin Leistungen erhalten. Sie zahlen zukünftig statt des einkom-
mensabhängigen Beitrags eine pauschale Prämie mit einer Belastungsober-
grenze, die sie vor Überforderung schützt. Die jüngeren Jahrgänge, unterhalb
der Altersgrenze, scheiden aus dem Umlagesystem aus und müssen bei einer
Versicherung ihrer Wahl eine kapitalgedeckte Pflegeversicherung abschlie-
ßen, deren Leistungsumfang mindestens dem der bisherigen gesetzlichen
Pflegeversicherung entspricht. Jeder Versicherte zahlt eine einkommens-
unabhängige Prämie, die den durchschnittlichen, über den Lebenszyklus
anfallenden Pflege-Leistungsausgaben seines Geburtsjahrgangs entspricht
(kohortenspezifische Prämie). Um Reserven zu schaffen für Zeiten, in den
höhere Pflegeausgaben erwartet werden, und damit die Prämie im Zeitablauf
zu glätten, werden eigentumsrechtlich geschützte Altersrückstellungen gebil-
det. Über einen Aufschlag auf Ihre Versicherungsprämie decken die Jüngeren
die im Umlageverfahren entstehenden Defizite. Übersteigt die (Gesamt-)
Prämie der Jüngeren die Belastungsobergrenze, wird für den diese Grenze
übersteigenden Betrag ein steuerfinanzierter Zuschuss gezahlt. Kinder sind
beitragsfrei mitversichert.
Eine Ausweitung des Umlageverfahrens in Form einer „Bürgerzwangsver-
sicherung“ kommt nicht in Betracht. Die intergenerative Umverteilung zu
Lasten künftiger Generationen wird verschärft. Dieses Modell geht somit in
die falsche Richtung. Die Ausweitung der Beitragsgrundlage durch die Ein-
beziehung weitere Einkommensarten und Personengruppen wie Selbststän-
dige und Beamte stellt letztlich eine zweite Einkommensteuer für die Pflege
mit negativen Effekten auf Wachstum und Beschäftigung dar.
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Der Aufbau einer kollektiven Kapitalreserve in der GPV, die ab einem
bestimmten Zeitpunkt aufgelöst werden soll, um so einen Anstieg des Bei-
tragssatzes zu verhindern, ist ebenfalls nicht zielführend. Neben der willkür-
lich zu treffenden Entscheidung, wer durch den Aufbau des Kapitalstocks zu
belasten und wer durch die Stabilisierung des Beitragssatzes zu entlasten ist,
ließe sich solch ein Modell nur bei einem zeitlich befristeten demografischen
Problem rechtfertigen. Das trifft auf die Pflegeversicherung jedoch nicht zu.
Das Verhältnis von Pflegebedürftigen zu Beitragszahlern bessert sich lang-
fristig nicht mehr, sondern verharrt vielmehr auf konstant hohem Niveau.
2. Ohne den Übergang in eine kapitalgedeckte, prämienfinanzierte Pflegever-
sicherung ist weder das heutige Leistungsniveau mittel- bis langfristig zu
halten noch sind Leistungsausweitungen realisierbar. Im bisherigen Umlage-
system besteht hierfür keinerlei Finanzierungsspielraum, sollen nachfol-
gende Generationen nicht noch zusätzlich belastet werden. Beitragserhöhun-
gen im alten Umlagesystem zur Finanzierung neuer Leistungen für aktuell
Pflegebedürftige erhöhen die auf nachfolgende Generationen verschobenen
Lasten.
Es bedarf zunächst der Sicherstellung einer dauerhaften Finanzierung der
Pflegeversicherung durch Umstellung auf eine prämienfinanzierte, kapital-
gedeckte Versicherung, um in einem zweiten Schritt den Zuschuss der gesetz-
lichen Pflegeversicherung zu den Kosten der Pflege nicht mehr in seinem
nominalen, sondern in seinem realen Wert konstant zu halten (Dynamisie-
rung).
Dabei soll auch weiterhin das Prinzip gelten, dass nur ein Teil der Kosten der
Pflege durch die Pflegeversicherung abgedeckt wird. Der Anteil der Pflege-
versicherung muss aber verlässlich definiert sein, damit der Einzelne über-
blicken kann, wie er für die Lücke zwischen Pflegeversicherungsleistung und
tatsächlichen Kosten individuell vorsorgen kann. Eine ergänzende private
Vorsorge für den Pflegefall soll über entsprechende Regelungen im Steuer-
recht gefördert werden.
Bei Demenzkranken muss sichergestellt werden, dass die in der Begutach-
tungsanleitung zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit festgeschriebenen
Regelungen, die den Hilfebedarf nicht nur aufgrund körperlicher Gebrechen,
sondern auch bei geistigen und seelischen Erkrankungen vorsehen, in der
Praxis so umgesetzt werden, dass diese Personengruppe nicht benachteiligt
wird. Darüber hinaus müssen Konzepte entwickelt werden, wie eine all-
gemeine Beaufsichtigung so organisiert werden kann, dass den spezifischen
Bedürfnissen besser Rechnung getragen werden kann. Mit den Wohngemein-
schaften für Demenzkranke ist hier ein Anfang gemacht worden.
3. Pflegebedürftige sollen grundsätzlich ihre eigenen Bedürfnisse definieren
und vertreten. Dies beinhaltet die Auswahl und Zusammenstellung von Pfle-
geleistungen gemäß den individuellen Bedürfnissen. Wer dies nur einge-
schränkt oder gar nicht mehr kann, soll hierbei unbürokratisch Hilfe erhalten.
Um die Selbständigkeit und Selbstbestimmung der Pflegebedürftigen bzw.
ihrer Angehörigen und ihre Rolle als souveräne Kunden zu fördern, soll, wo
möglich, die Leistungsgewährung als Sachleistung durch eine nach Schwere
der Pflegebedürftigkeit differenzierte Geldleistung ersetzt werden. Dabei
sind auch Budget- oder Gutscheinmodelle eine interessante Alternative. Eine
höhere Wahlfreiheit bei der Verwendung der Mittel soll möglich sein. Dafür
bedarf es jedoch einer Vielzahl von Leistungserbringern und keines staatlich
gelenkten Angebots. Auch ist zu prüfen, ob die bisherige Einteilung in drei
Pflegestufen nicht durch ein verfeinertes Raster ersetzt werden sollte, um den
Zuschuss der Pflegeversicherung zielgenauer und gerechter an dem jeweili-
gen Hilfebedarf zu orientieren.
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Ziel aller strukturellen Maßnahmen in der Pflege muss es sein, Pflegebedürf-
tigen so lange wie möglich das gewünschte Verbleiben in der häuslichen Um-
gebung zu ermöglichen.
Die selbstbestimmte Lebensführung im Alter ist durch die Entwicklung
und Umsetzung zukunftsfähiger Wohn- und Betreuungsformen (z. B. Be-
treutes Wohnen, Wohngemeinschaften), Selbsthilfegruppen, ehrenamtliches
Engagement (z. B. „Pflegenetzwerke auf Gegenseitigkeit“) sowie die kon-
sequente Anwendung des Leitsatzes „Rehabilitation vor Pflege“ zu unter-
stützen und nicht durch bürokratische Hemmnisse zu behindern.
4. Die Transparenz bezüglich der existierenden Pflegeangebote, ihrer Preise
und vor allem ihrer Qualität muss verbessert werden. Die Qualität der Pflege
lässt sich nicht allein durch Kontrollen verbessern. Vielmehr sind verstärkt
wettbewerbliche Elemente erforderlich. Aus diesem Grund sollen Pflegeein-
richtungen einen Qualitätsvergleich (Benchmarking) nach bundeseinheit-
lichen Kriterien durchführen, der sich möglichst nah an der Ergebnisqualität
orientiert. Dadurch können Einrichtungen ihre guten Pflegeergebnisse öffent-
lich darstellen. Pflegebedürftige und ihre Angehörigen können dann eine
Einrichtung besser nach Qualitätsaspekten auswählen.
5. Pflegenden muss wieder mehr Zeit für ihre eigentliche Aufgabe, die Pflege
und soziale Betreuung der Pflegebedürftigen, verbleiben. Dafür müssen die
Leistungsanbieter konsequent von bürokratischen Hemmnissen entlastet
werden, die einen großen Teil der Arbeitszeit der Pflegenden gebunden, aber
zu keiner Verbesserung der Lebensqualität der Pflegebedürftigen beigetragen
haben. Dies ist nur durch einen Paradigmenwechsel möglich, der an die Stelle
einer starren Regulierung von Strukturen und Prozessen die Fokussierung auf
das Pflegeergebnis setzt. In der Pflege braucht es nicht mehr Staat(s-Pflege)
im Sinne neuer staatlicher Reglementierung und staatlicher bzw. quasi-staat-
licher Institutionen, sondern mehr individuelle Freiheit sowohl der Pflege-
bedürftigen als auch der Anbieter, um auf die demografischen und gesell-
schaftlichen Veränderungen flexibel und bestmöglich reagieren zu können.
Berlin, den 12. Dezember 2007
Dr. Guido Westerwelle und Fraktion