Vom 10. Oktober 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/6598
16. Wahlperiode 10. 10. 2007
Antrag
der Abgeordneten Horst Meierhofer, Michael Kauch, Angelika Brunkhorst, Birgit
Homburger, Jens Ackermann, Dr. Karl Addicks, Christian Ahrendt, Uwe Barth,
Rainer Brüderle, Ernst Burgbacher, Patrick Döring, Mechthild Dyckmans, Jörg van
Essen, Horst Friedrich (Bayreuth), Hans-Michael Goldmann, Miriam Gruß, Joachim
Günther (Plauen), Heinz-Peter Haustein, Elke Hoff, Dr. Werner Hoyer, Hellmut
Königshaus, Dr. Heinrich L. Kolb, Gudrun Kopp, Jürgen Koppelin, Heinz
Lanfermann, Sibylle Laurischk, Harald Leibrecht, Ina Lenke, Michael Link
(Heilbronn), Patrick Meinhardt, Jan Mücke, Burkhardt Müller-Sönksen, Dirk Niebel,
Hans-Joachim Otto (Frankfurt), Detlef Parr, Cornelia Pieper, Jörg Rohde, Frank
Schäffler, Marina Schuster, Dr. Hermann Otto Solms, Carl-Ludwig Thiele,
Christoph Waitz, Dr. Volker Wissing, Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Martin Zeil,
Dr. Guido Westerwelle und der Fraktion der FDP
Verpackungsverordnung sachgerecht novellieren – Weichen stellen
für eine moderne Abfall- und Verpackungswirtschaft in Deutschland
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Eine grundsätzliche Neuausrichtung der rechtlichen Vorgaben für die Abfall-
und Verpackungswirtschaft in Deutschland gehört dringend auf die politische
Agenda. Während sich die Entsorgungswirtschaft noch in den 80er und 90er
Jahren des vergangenen Jahrhunderts regelrechten „Müllbergen“ gegenübersah
und die Sorge berechtigt schien, Deutschland werde gleichsam im Abfall ersti-
cken, hat sich die Ausgangslage für die Abfall- und Verpackungswirtschaft seit-
dem grundlegend geändert. Auch als ein Erfolg jahrzehntelanger engagierter
Abfallwirtschaftspolitik in Deutschland und des rasanten technischen Fort-
schritts in der Entsorgungswirtschaft ist das gegenwärtige System den tatsäch-
lichen Gegebenheiten mittlerweile längst nicht mehr angemessen.
Konzeptionell überholt, unflexibel für den weiteren technischen Fortschritt, für
die Menschen unnötig kostspielig und ökologisch widersinnig sind insbesondere
die Regelungen der Verpackungsverordnung. Folgende Mängel sind besonders
evident und müssen dringend behoben werden:
– Erstens erreichen die so genannten Fehlwurfanteile im System „Grüner
Punkt“ in Ballungsgebieten mitunter bis zu 50 Prozent. Der Inhalt von
„grauer Tonne“ und „Gelbem Sack“ ist mancherorts also mehr oder weniger
identisch. In der kommunalen Restmülltonne findet sich deshalb oft ein sehr
hoher Anteil verwertbaren Materials, der dem Recycling im System „Grüner
Punkt“ damit verloren geht. Dies ist nicht akzeptabel, insbesondere weil mo-
derne Technik oftmals in der Lage ist, Hausmüll und Wertstoffe maschinell
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zu trennen. Das Verfahren „Grüner Punkt“ geht insoweit systembedingt unter
Umständen über ökologische Leistungspotentiale des technischen Fort-
schritts hinweg und begrenzt damit unnötig die Reichweite von ökologischer
Produktverantwortung und Recyclingwirtschaft. In seiner gegenwärtigen
Ausgestaltung ist das Konzept „Grüner Punkt“ demnach nicht hinreichend
flexibel und leistungsfähig. Für die Abfall- und Verpackungswirtschaft gibt
es in Deutschland regional sehr unterschiedliche Voraussetzungen und Gege-
benheiten, die passgenaue Lösungen erforderlich machen.
– Zweitens erreicht das System „Grüner Punkt“ für einen Milliardenaufwand
gerade einmal 1,7 Prozent der Gesamtabfallmasse in Deutschland. Die Be-
schränkung auf Verkaufsverpackungen greift viel zu kurz und ist ökologisch
widersinnig. Dabei gibt es für eine Ausweitung der Produktverantwortung
unter dem Nachhaltigkeitsaspekt gute Argumente, lassen sich doch zum Bei-
spiel Transport- und Umverpackungen technisch leichter und kostengünsti-
ger verwerten als Verkaufsverpackungen. Ökologisch motivierten Menschen
ist überdies nicht vermittelbar, dass ein bestimmter Kunststoff, wenn er bei-
spielsweise die Form einer leeren Shampooflasche hat, in den „Gelben Sack“
gehört, während derselbe Kunststoff, wenn er aussieht wie eine Spiel-
zeugente, dort als unerwünschter „Fehlwurf“ kritisiert wird. Derartige Wider-
sinnigkeiten belegen die Fehlerhaftigkeit des Systems, nicht ein fehlerhaftes
„Trennverhalten“ der Menschen.
– Drittens führt der grundsätzliche Vorrang der stofflichen Verwertung nicht
unbedingt zu weniger Emissionen oder zu einer Schonung der natürlichen
Ressourcen und damit zu einer Entlastung der Umwelt. Vielmehr kann auch
die thermische bzw. energetische Verwertung ökologisch wie ökonomisch
sinnvoll sein, sofern hierdurch fossile Energieträger wie Kohle, Gas und Öl
ersetzt werden. Nicht zuletzt als Beitrag zu einem umfassenden Klimaschutz
muss das Ziel einer nachhaltigen Abfallwirtschaftspolitik deshalb auch darin
bestehen, unterschiedliche Verwertungswege unvoreingenommen und sach-
orientiert abzuwägen. Dies schließt auch die Option ein, den Abfall energe-
tisch zu nutzen: Moderne Müllkraft- oder Müllheizkraftwerke produzieren
Strom und Wärme und verringern Schadstoffeinträge in die natürliche Um-
welt. Überdies hat das Darmstädter Ökoinstitut jüngst erneut bestätigt, dass
derartige Anlagen auch einen Beitrag zum Klimaschutz leisten können, weil
durch das Verbrennen von einer Tonne Müll die Emission von rund 200 Ki-
logramm Kohlendioxid vermieden werden kann.
– Viertens findet in dem derzeit bestehenden System Wettbewerb zwischen den
Verpackungsentsorgern wenn überhaupt, dann nur sehr eingeschränkt statt.
Ein aktuelles Gutachten des Hamburgischen Weltwirtschaftsinstituts kommt
beispielsweise zu dem Schluss: „Der Markt für die Entsorgung gebrauchter
Verkaufsverpackungen wird im Status quo von einem Quasi-Monopolisten
bzw. marktbeherrschenden Unternehmen dominiert. Dies ist auf hohe Markt-
eintrittsbarrieren und eine geringe Bestreitbarkeit des Marktes zurückzu-
führen. Die Marktstruktur bedingt eine geringe produktive Effizienz, die sich
in überhöhten Kosten für die Entsorgung und Verwertung widerspiegelt“
(T. Straubhaar u. a.: „Volkswirtschaftliche Effizienzsteigerungen durch mehr
Wettbewerb im Bereich der Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen:
Möglichkeiten und Politikimplikationen“, Hamburg 2007, S. 106).
Die vorstehenden Punkte belegen die Fehlkonstruktion eines Systems, für des-
sen grundsätzliche Neuausrichtung die Zeit seit langem reif ist. Die von der Bun-
desregierung vorgelegte 5. Novelle der Verpackungsverordnung vermag die be-
schriebenen Defizite indessen auch nicht ansatzweise zu beheben. Anreize für
ökologische Innovationen bleiben nach wie vor gering. Auch eine grundlegende
wettbewerbs- und effizienzorientierte Überarbeitung des jetzigen Systems findet
in dem vorgelegten Entwurf nicht statt; im Gegenteil: Um das System „Grüner
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Punkt“ zu konservieren, soll durch das „Trennungsmodell“ der Systemwettbe-
werb zwischen der haushaltsnahen Sammlung von Verpackungen durch Duale
Systeme auf der einen und der Rücknahme von Verkaufsverpackungen am Ort
der Übergabe auf der anderen Seite, von wenigen Ausnahmen abgesehen, aus-
geschlossen werden. Die „Selbstentsorgung“ soll grundsätzlich nur noch für den
gewerblichen bzw. industriellen Bereich zugelassen sein, während der gesamte
für die privaten Haushalte relevante Verpackungsbereich grundsätzlich einem
Anschlusszwang für Duale Systeme unterworfen werden soll.
Als Reaktion auf den Befund mangelhafter wettbewerblicher Strukturen schlägt
die Bundesregierung dem Gesetzgeber also vor, die betreffenden Märkte
endgültig aufzuteilen und gegeneinander abzuschotten. Der Wettbewerb zwi-
schen den Systemen soll damit noch stärker als bisher eingeschränkt werden.
Dies ist keinesfalls sachgerecht. Überdies darf bezweifelt werden, ob die in dem
Entwurf geplante „Gemeinsame Stelle“ tatsächlich in der Lage sein wird,
wenigstens – wie von der Novelle angestrebt – einen sinnvollen Wettbewerb
zwischen den Dualen Systemen zu gewährleisten.
Statt mit untauglichen Mitteln weiter zu versuchen, akute Missstände oder
Finanzierungsprobleme einer im Ganzen überkommenen und verwachsenen
Struktur durch immer neue, komplizierte Detailoperationen zu beheben, sollten
vielmehr die grundsätzlichen Zielvorstellungen für eine moderne Abfall- und
Verpackungswirtschaft in Deutschland neu formuliert, vor Augen gehalten und
systematisch angestrebt werden.
Der Verpackungs- und Abfallwirtschaftspolitik in Deutschland muss eine
Grundorientierung gegeben werden, wonach für bestimmte Materialien einheit-
liche Verwertungsquoten dann vorgegeben werden, wenn diese Materialien
nachgewiesenermaßen von hoher ökologischer oder energetischer Relevanz
sind. Wer ein solches Material – einerlei, ob als Transport-, Um- oder Verkaufs-
verpackung oder als eigenständiges Produkt – in den Verkehr bringt, muss nach-
weisen, dass ein gesetzlich vorgegebener Mengenanteil dieses Materials aus
dem Abfallstrom zurückgeholt bzw. verwertet wird. Dabei sind energetische und
(roh-)stoffliche Verwertungsmöglichkeiten prinzipiell gleichwertig zu behan-
deln, wenn und soweit sie zu ökologisch gleichwertigen Ergebnissen führen.
Für den Übergang zu einem durchgängig materialbezogenen und mengen-
steuernden Konzept gilt es, zunächst einen Systemwettbewerb unter fairen Be-
dingungen ins Leben zu rufen. Weder darf neuen Unternehmen der Zugang zu
(Teil-)Märkten der Verpackungs- und Abfallwirtschaft verwehrt oder erschwert
werden, noch darf durch eine undifferenzierte Zerschlagung bestehender Struk-
turen Kapital vernichtet werden. Sofern Anbieter Dualer Systeme sich unter
fairen Wettbewerbsbedingungen am Markt behaupten können, müssen Regio-
nen, die auf der Basis Dualer Systeme hochwertige Sammlungsergebnisse erzie-
len, die Möglichkeit haben, das gegenwärtige System beizubehalten. Auf der an-
deren Seite muss Regionen mit abweichendem verpackungs- und abfallwirt-
schaftlichem Profil die Möglichkeit zu einem Systemwechsel gegeben sein. Zu
den Voraussetzungen eines in diesem Sinne fairen Wettbewerbs zwischen Dua-
len und alternativen Systemen gehört, dass weder Leistungen unentgeltlich in
Anspruch genommen noch Entgelte ohne Leistung vereinnahmt werden. Als
Selbstverwaltungseinrichtung der privaten Wirtschaft empfiehlt sich deshalb die
Einrichtung einer Stelle zum Finanzausgleich zwischen alternativen Systemen.
Dabei ist darauf zu achten, dass öffentlich-rechtliche Körperschaften oder Un-
ternehmen der Verwertungs- und Entsorgungswirtschaft den Systemwettbewerb
nicht durch eigene Marktteilnahme beeinflussen.
Im Rahmen des längerfristig zu realisierenden, materialbezogenen und mengen-
steuernden Konzepts muss dem Inverkehrbringer die Möglichkeit eröffnet wer-
den, seiner individuellen Verpflichtung auf zwei alternativen, gleichwertigen
Wegen nachzukommen. Eine erste Möglichkeit bestünde darin, dass der Ver-
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pflichtete die geforderte Verwertung – ähnlich dem gegenwärtigen System – ent-
weder selbst durchführt oder durch Dritte durchführen lässt und darüber einen
geeigneten Nachweis erbringt. Eine zweite, gleichwertige Möglichkeit bestünde
darin, Verwertungszertifikate zu erwerben. Diese handelbaren Zertifikate wür-
den von staatlicher oder beliehener Stelle auf Antrag an Unternehmen der Ent-
sorgungs- und Recyclingbranche ausgehändigt und die für einen bestimmten
Zeitraum und für ein bestimmtes Material nachgewiesenen energetischen oder
(roh-)stofflichen Verwertungsmengen dokumentieren. Zwischen beiden Alter-
nativen muss Wahlfreiheit auf der Grundlage freien Wettbewerbs herrschen.
Beide Wege würden im Ergebnis gleichermaßen gewährleisten, dass ein einheit-
licher Gesamtanteil der jeweils in Verkehr gebrachten Menge eines nachgewie-
senermaßen ökologisch oder energetisch relevanten Materials einer Verwertung
zugeführt wird (ökologische Treffsicherheit). Die Konkurrenz zwischen beiden
Erfüllungswegen sowie der Wettbewerb zwischen den beteiligten Unternehmen
der Entsorgungs- und Recyclingbranche untereinander stellt sicher, dass die Ver-
wertungspflichten eines jeden Inverkehrbringers zu minimalen Kosten erfüllt
werden können (ökonomische Effizienz). Der Grundsatz der ökologischen Pro-
duktverantwortung bleibt durch die individuelle Verpflichtung des jeweiligen
Materialherstellers gewahrt, wobei die ökologische oder energetische Relevanz
der betreffenden Materialien unter Berücksichtigung des technischen Fort-
schritts und der Marktentwicklungen regelmäßig überprüft und nachgewiesen
werden muss.
Ob eine energetische oder (roh-)stoffliche Verwertung erfolgt und ob eine Rück-
holung der Materialien aus dem Abfallstrom nachgelagert, also durch maschi-
nelle Sortierung, oder auf der Grundlage eines Systems der haushaltsnahen Tren-
nung und Erfassung erfolgt, kann entsprechend den regionalen Gegebenheiten
und Voraussetzungen für das jeweils betreffende Entsorgungsgebiet anhand von
ökologischen und von Wirtschaftlichkeitskriterien sowie auf der Grundlage von
Ausschreibungswettbewerben jeweils autonom entschieden werden.
Für gesetzgeberische Aktivitäten muss also das Ziel maßgeblich sein, die Ab-
fall- und Verpackungswirtschaft in Deutschland längerfristig auf ein System der
flexiblen Mengensteuerung im beschriebenen Sinne umzustrukturieren. Dabei
muss berücksichtigt werden, dass die mittelständisch geprägten Strukturen der
Branche sich zwischenzeitlich etabliert und bewährt haben. Weichenstellungen
zu diesem längerfristigen Systemwechsel müssen das schutzwürdige Vertrauen
aller Beteiligten respektieren und Erwartungssicherheit für künftige Investitio-
nen in gleicher Weise erhalten, wie den Wert bereits getätigter Investitionen. An-
dererseits gilt es zu verhindern, dass Strukturen entstehen oder bestehende sich
weiter verfestigen, welche einer solchen längerfristigen Neuausrichtung entge-
genstehen oder diese mit noch höheren Kosten belasten würden.
Im kurzfristigen und aktuellen Regelungsbereich der geltenden Verpackungs-
verordnung gilt es deshalb, eine weitere Zementierung der bisherigen überkom-
menen und nicht mehr leistungsfähigen Strukturen zu verhindern und den län-
gerfristigen Weg zu einer Mengensteuerung durch handelbare Zertifikate nicht
zu verbauen. Deshalb muss es im Rahmen der jetzt anstehenden Novellierung
der Verpackungsverordnung vor allem darum gehen, Möglichkeiten zu schaffen,
wonach sich alternative Systeme (Duale Systeme, maschinelle Sortierung, ther-
mische Verwertung) an wettbewerblich organisierten Ausschreibungen unter
wirklich fairen Konkurrenzbedingungen beteiligen können. Unter Wahrung an-
spruchsvollster Umweltstandards könnte sich damit in den Regionen das jeweils
ökologisch und ökonomisch beste System durchsetzen. So könnten insbeson-
dere auch regionale Kreisläufe kleine und mittelständische Unternehmen, die
ihre Innovationen gar nicht schlagartig bundesweit vermarkten können, dazu an-
regen, Innovationen hervorzubringen oder bestehende innovative Lösungen zu
vermarkten, was wiederum den Wettbewerb fördert.
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II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
– ihre bisherigen Konzepte zur Novellierung der rechtlichen Rahmenbedingun-
gen der Abfall- und Verpackungswirtschaft in Deutschland einschließlich der
vorliegenden Entwürfe zur Neufassung der Verpackungsverordnung im
Sinne der vorstehenden Erwägungen und der beschriebenen längerfristigen
Ziele zu überarbeiten und zu revidieren,
– mit dem Ziel einer längerfristig materialbezogenen Vorgabe von Verwer-
tungszielen zunächst die im Entwurf zur Novelle der Verpackungsverord-
nung, nicht aber auf europäischer Ebene vorgesehene Unterteilung zwischen
Transport-, Um- und Verkaufsverpackungen aufzuheben,
– von dem in dem Entwurf zur Novelle der Verpackungsverordnung geplanten
Trennungsmodell abzusehen und stattdessen ein System zu schaffen, in dem
im Sinne einer kostenminimalen Zielerreichung kurzfristig alle alternativen
Systeme (Duale Systeme, maschinelle Sortierung und energetische bzw. ther-
mische Verwertung) miteinander konkurrieren können,
– auch bei künftigen Novellen der Verpackungsverordnung von allen Neurege-
lungen Abstand zu nehmen, die geeignet sind, den Einfluss öffentlich-recht-
licher Körperschaften oder Unternehmen auf die Verwertungs- und Entsor-
gungswirtschaft zu vergrößern oder deren Beteiligung an der operativen
Abfall- und Verpackungswirtschaft zu Lasten privater Leistungsanbieter aus-
zuweiten,
– die Anbieter so genannter Selbstentsorgerlösungen und von Verfahren zur
nachgelagerten maschinellen Abfalltrennung im Vergleich zu den etablierten
Systemen im Wettbewerb um eine Marktteilnahme nicht zu benachteiligen,
– sicherzustellen, dass zwischen der energetischen und der (roh-)stofflichen
Verwertung von Abfällen unvoreingenommen sowie ausschließlich auf der
Grundlage ökologischer und ökonomischer Sachargumente abgewogen wird,
– dass eine nachhaltige Abfallwirtschaftspolitik in Deutschland als expliziter
Bestandteil einer umfassenden und konsistenten Klimapolitik formuliert
wird. Hierzu muss sich die Bundesregierung dafür einsetzen, dass die auf
europäischer Ebene vorgegebenen Quoten für die stoffliche Verwertung auf-
gehoben werden,
– auf europäischer Ebene darauf hinzuwirken, dass die unbegründete Be-
schränkung der Reichweite ökologischer Produktverantwortung auf den Ver-
packungsbereich langfristig aufgehoben wird, und sich in diesem Sinne dafür
einzusetzen, dass der Regelungs- und Gegenstandsbereich der derzeitigen
europäischen Verpackungsrichtlinie auf ein ökologisch bzw. klima- und ener-
giepolitisch fundiertes, durchgängig materialbezogenes Regime umgestellt
wird,
– mit der anstehenden Novellierung der Verpackungsverordnung eine System-
offenheit zu gewährleisten, so dass langfristig die Verwertung von Verpa-
ckungen auf ein System der Mengensteuerung durch handelbare Zertifikate
umstellbar ist. Von weiteren wettbewerbsfeindlichen Marktsegmentierungen
und Abschottungen von Teilmärkten ist abzusehen. Bei der Realisierung öko-
logischer Ziele muss Markt- und Wettbewerbsprozessen innerhalb umwelt-
politischer Rahmenbedingungen mehr Raum gegeben werden. Es gilt, wett-
bewerbliche Strukturen zu gewährleisten, um Kosten senkende Markt- und
Innovationsprozesse anzuregen, die geeignet sind, Belastungen der Verbrau-
cher zu senken.
Berlin, den 9. Oktober 2007
Dr. Guido Westerwelle und Fraktion