Vom 17. Juni 2009
Deutscher Bundestag Drucksache 16/13388
16. Wahlperiode 17. 06. 2009
Entschließungsantrag
der Abgeordneten Kerstin Andreae, Dr. Thea Dückert, Cornelia Behm, Birgitt
Bender, Alexander Bonde, Kai Gehring, Priska Hinz (Herborn), Christine Scheel,
Irmingard Schewe-Gerigk, Dr. Gerhard Schick, Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn,
und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
zu der Beratung der Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der
Abgeordneten Kerstin Andeae, Dr. Thea Dückert, Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn,
weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksachen 16/8441, 16/10622 –
Subventionen in der Bundesrepublik Deutschland
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Die Finanz- und Wirtschaftskrise bieten für Deutschland eine Chance zur öko-
logischen Modernisierung der Industrie. Der Anteil des verarbeitenden Gewer-
bes liegt trotz der Entwicklung zur Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft
nach wie vor bei 24 Prozent an der gesamtwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung
und setzt mit sechs Millionen Beschäftigten jährlich mehr als 1 600 Mrd. Euro
um. Deutschland ist international führend bei der Produktion hochwertiger Gü-
ter und Anlagen. Das deutsche Innovationssystem ist spezialisiert auf for-
schungsintensive Industrien und hochwertige Technologien. Diese Branchen
sind durch unterschiedliche Unternehmensgrößen geprägt und nicht von Groß-
unternehmen dominiert. Die industrielle Produktion ist ein Fundament der wirt-
schaftlichen Stärke Deutschlands.
Traditionelle Industriepolitik setzt vor allem auf die Erhaltung der bestehenden
industriellen Struktur, eine moderne Industriepolitik dagegen auf eine aktive
Gestaltung des Strukturwandels. Deshalb schadet eine strukturkonservative
Ausrichtung der Industriepolitik volkswirtschaftlich. Die industrielle Transfor-
mation muss zum Schwerpunkt der Wirtschaftsförderung werden. Deutschland
wird darum die Krise zur technologischen Erneuerung in allen Industrie-
zweigen nutzen, statt veraltete Strukturen und Konzepte zu konservieren. So
werden Arbeitsplätze in Industrie und unternehmensnahen Dienstleistungen
langfristig gesichert – nicht nur in der Umweltbranche, sondern in allen In-
dustriesektoren. CO2-armes Wirtschaften entscheidet die Zukunftsfähigkeit in
allen Industrien – nicht nur für die Umweltindustrien.
Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit basieren auf effektiver Forschung und
technologischer Entwicklung, die ökologische Innovationen ermöglicht. Eine
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nachhaltig orientierte Forschungsförderung gehört zu den zentralen Aufgaben
einer ökologisch und nachhaltig ausgerichteten Industriepolitik. In der Lissa-
bon-Strategie haben sich die Mitgliedstaaten der EU auf konkrete Zielvorgaben
für die Ausgaben für Forschung und Entwicklung verpflichtet. Bis 2010 soll der
Anteil von Forschungs- und Entwicklungsausgaben (FuE) am Bruttoinlandspro-
dukt (BIP) auf 3 Prozent steigen. Forschung und Entwicklung ist aber nur dann
erfolgreich, wenn neue Produkte in die Märkte eingeführt werden. Dafür soll die
bisher übliche Projektförderung um eine Steuergutschrift für Forschung und
Entwicklung für die kleinen und mittleren Unternehmen ergänzt werden.
Für innovative Unternehmen und Start-Ups muss der Zugang zu Beteiligungs-
und Wagniskapital verbessert werden, damit sie ihre Ideen bis zur Marktreife
entwickeln können. Die direkte Kapitalbeteiligung ist in Deutschland unter-
entwickelt. Die Nachfrage nach Venture Capital ist höher als das Angebot. Die
steuerlichen Rahmenbedingungen für Venture Capital und die Möglichkeiten für
Mikrokredite müssen erheblich verbessert werden. Davon profitieren besonders
kleine und mittlere Unternehmen.
Der Staat setzt auch über die Vergabe öffentlicher Aufträge starke finanzielle
Anreize. Mit den 13 Prozent des BIP, den 360 Mrd. Euro, die jährlich für öffent-
liche Aufträge ausgegeben werden, kann der Staat einen Innovationsschub aus-
lösen. Darum braucht Deutschland einen Nationalen Aktionsplan für nachhal-
tige Beschaffung. Dieser muss unter anderem Vorgaben für energie- und mate-
rialeffiziente Produkte, verbrauchsarme Autos und den konsequenten Einsatz er-
neuerbarer Energie durch öffentliche Stellen enthalten.
Degressiv und transparent ausgestaltete Subventionen stärken und fördern – rich-
tig angewendet – neue technologische Entwicklungen und industrielle Bereiche
direkt. Marktanreizprogramme verschaffen neuen Produkten einen Preisvorteil
und stärken die Nachfrage nach diesen Produkten im Vergleich zu etablierten
Produkten. Ein gelungenes Beispiel der Innovationsförderung ist die Umlage-
finanzierung der Energiewende durch das Einspeisegesetz im Bereich der er-
neuerbaren Energien.
Die staatliche Wirtschaftsförderung setzt Maßstäbe und entscheidet mit über den
Weg, den die industrielle Produktion zukünftig nimmt. Allein mit direkten
Finanzhilfen und Steuervergünstigungen für Unternehmen bewegt der Staat
jährlich über 50 Mrd. Euro. Allerdings bestehen überwiegend Steuervorteile
(nach der Studie des Umweltbundesamtes 40 Mrd. Euro) mit negativer ökolo-
gischer Lenkungswirkung, wie das Dienstwagenprivileg, die die Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN abschaffen will. Zukünftig soll die ökologische
Finanzreform konsequent fortgesetzt und umweltschädliche Subventionen ab-
gebaut werden.
Gerade die Kreativität der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) ist für die
ökologische Modernisierung der Wirtschaft von zentraler Bedeutung. Ihre Neu-
erfindungen erschließen die grünen Zukunftsmärkte. Doch nur 14 Prozent der
Forschungs- und Entwicklungsausgaben der Wirtschaft in Deutschland entfallen
auf KMU. Das zeigt: Über die bisher übliche Projektförderung allein können wir
das Innovationspotenzial der KMU nicht aktivieren. Zudem drohen in der jetzi-
gen Wirtschaftskrise die Forschungs- und Entwicklungsbudgets der Firmen un-
ternehmerischen Sparzwängen zum Opfer zu fallen.
Um die Innovationsfähigkeit Deutschlands systematisch zu stärken, sollte daher
eine Steuergutschrift für Forschung und Entwicklung eingeführt werden, die
kleinen und mittleren Unternehmen zu Gute kommt. Eine intelligent ausgestal-
tete steuerliche Forschungsförderung stimuliert ergebnisoffene Entwicklungs-
prozesse. Sie ist ein einfaches Mittel, um auf unbürokratische Weise Forschung
und Entwicklung auch in kleinen und mittleren Unternehmen attraktiver zu
machen und soll neben der Projektförderung als ein weiterer Baustein der Inno-
vationspolitik etabliert werden.
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II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
a) ein Konzept für eine nachhaltige und wirkungsorientierte Wirtschaftsförde-
rung mit den folgenden Eckpunkten auszuarbeiten, in den Gesetzgebungs-
prozess als verbindliche Rechtsvorschriften einzubringen und bei der Er-
arbeitung zukünftiger Haushalte konsequent und nachweisbar einzuhalten:
1. Die öffentliche Beschaffung als größtes Marktanreizprogramm:
Ausarbeitung eines Nationalen Aktionsplans zur nachhaltigen Beschaf-
fung.
2. Bedingungen für Forschung und Entwicklung verbessern:
● Dauerhafte Steigerung der FuE-Ausgaben auf mindestens 3 Prozent
des BIP,
● Verbesserung der Rahmenbedingungen für Venture-Capital,
● allen Unternehmen bis 250 Mitarbeiter sollen 15 Prozent ihrer Aus-
gaben für Forschung und Entwicklung steuerlich gutgeschrieben
werden,
● Weiterentwicklung der Projektförderung.
3. Die folgenden Bedingungen für die Subventionsvergabe rechtsverbind-
lich verankern:
3.1 Subventionen sind sinnvoll, wenn sie
● die Erschließung neuer Märkte durch ökologisch-soziale Anreize
ermöglichen,
● wirtschaftliche Ziele fördern, die nachhaltig sind,
● nicht ausschließlich Erhaltungssubventionen sind,
● nicht Einzelne, sondern regional vernetzte Wirtschaftsstrukturen för-
dern.
3.2 Subventionierungen sollen
● nur erfolgen, wenn sie nach einer Kosten-Nutzen-Analyse das beste
Mittel sind,
● vorrangig befristet und degressiv als Finanzhilfen gestaltet und durch
Einsparungen gegenfinanziert werden,
● regelmäßig auf Ziele und Erfolge hin kontrolliert und nachgesteuert
werden,
● sich an klar benannten und evaluierbaren wachstums-, verteilungs-,
wettbewerbs- und umweltpolitischen Zielen orientieren.
3.3 Zudem soll stets geprüft werden, inwieweit
● Steuervergünstigungen außerhalb der Forschungsförderung in Fi-
nanzhilfen umgewandelt werden können,
● bei laufenden Beihilfen Alternativen der Finanzierung bestehen,
● Zuschüsse schrittweise in Darlehen umgewandelt werden können und
durch den Einsatz revolvierender Fonds rückfließende Mittel weiter-
verwendet werden können;
b) dem Haushaltsausschuss und dem Wirtschaftsausschuss halbjährlich ein Be-
richt vorzulegen, aus welchem die Umsetzung dieser Leitgedanken auf jede
der einzelnen im Subventionsbericht aufgelisteten Subventionen laufend dar-
gestellt wird.
Berlin, den 17. Juni 2009
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
Drucksache 16/13388 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Begründung
1. Sowohl bei der Anwendung von Subventionen als auch der Beurteilung
ihrer Wirkung durch die Bundesregierung klaffen Anspruch und Wirklich-
keit weit auseinander. In ihrer Antwort auf die große Anfrage von
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zum Thema (Bundestagsdrucksache 16/8441)
führt sie zwar aus, dass es verbindliche Richtlinien als Selbstbindung bei der
Vergabe von Subventionen gäbe. Diese werden in der Praxis aber kaum
Ernst genommen. Nicht die Ziele der Selbstbindung der Bundesregierung
bei der Subventionsvergabe sind falsch. Tatsächlich löst die Bundesregie-
rung sie aber nicht ein:
1.1 „Subventionen sollen nur dann ausgereicht werden, wenn sie am Besten
geeignet sind, die angestrebte Wirkung zu erzielen. Dies hat unter Kosten-
Nutzen-Analysen zu erfolgen“, heißt es in der Selbstbindung. Eine solche
Analyse und Bewertung findet in der Praxis aber nicht ausreichend bis gar
nicht statt (Beispiel: Ökosteuerausnahmebestände, Steinkohlebeihilfen
etc.).
1.2 „Subventionen sollen“ laut Selbstbindung der Bundesregierung „vor-
rangig als Finanzhilfen geleistet werden und durch Einsparungen an ande-
rer Stelle finanziert werden“. Tatsächlich funktioniert nach wie vor der
Großteil sämtlicher Subventionen als steuerlicher Vorteil. Damit wird die
Transparenz erheblich beeinträchtigt. Eine Gegenfinanzierung erfolgt in
der Regel nicht. Ausgabensteigerungen bzw. Einnahmeverschlechterun-
gen werden meist aufgesattelt.
1.3 Auch die Vorgabe „Neue Finanzhilfen sollen befristet und degressiv ge-
staltet werden“ wird in der politischen Praxis der Bundesregierung völlig
ignoriert.
1.4 Die Vorschrift „Sowohl die Überprüfung der Ziele als auch eine Erfolgs-
kontrolle von Subventionen hat regelmäßig zu erfolgen“ wird nicht be-
folgt. Bei Beschluss der Subventionen im Gesetz erfolgt nur marginal eine
geschätzte finanzielle Darstellung der Auswirkungen. Eine wirtschaftliche
Wirkungsanalyse und besonders auch eine dann daran ausgerichtete Er-
folgskontrolle erfolgt nicht. Der nur alle zwei Jahre vorgelegte Subven-
tionsbericht leistet dies nicht! Besonders anschaulich wird die fehlende
Kontrolle bei einer der Investitionszulage, immerhin die volumenmäßig
größte Einzelmaßnahme bei der Wirtschaftsförderung in den neuen Län-
dern. Es ist absolut inakzeptabel, dass die Investitionszulage weder statis-
tisch erfasst noch evaluiert wird. Es existiert somit keine verlässliche
Datengrundlage, auf deren Basis das Erreichen der mit dem Förderinstru-
ment verbundenen wirtschaftspolitischen Ziele bestätigt werden könnte.
Einen erheblichen Missbrauch dieser Subvention belegten die Nach-
schauen der Finanzämter in Brandenburg und Thüringen. In Brandenburg
forderten die Finanzämter 24,2 Mio. Euro Investitionszulage zurück – ein
Viertel der beantragten Summe. In Thüringen waren es 13 Mio. Euro. Die
anderen Bundesländer verzichten lieber auf derartige Nachschauen und
nehmen den Missbrauch damit billigend in Kauf.
1.5 In der Selbstbindung heißt es: „Es soll stets geprüft werden, inwieweit
Steuervergünstigungen in Finanzhilfen umgewandelt werden können.
Auch soll geprüft werden, inwieweit bei laufenden Subventionen Alter-
nativen der Finanzierung bestehen, um auf Dauer den Staatshaushalt zu
entlasten. Ebenso wird der Auftrag formuliert, laufende Subventionen
daraufhin zu überarbeiten, sie zukünftig degressiv und befristet zu gestal-
ten“. Das ist bisher nur ein frommer Wunsch, der gar nicht umgesetzt
wird.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/13388
1.6 Schließlich sollen laut Selbstbindung „Subventionen so ausgestaltet wer-
den, dass sie sich an wachstums-, verteilungs-, wettbewerbs- und umwelt-
politischen Wirkungen hin orientieren“. Auch das ist bisher nicht der Fall,
obwohl diese Selbstbindung der Bundesregierung eigentlich besteht.
1.7 Grundlegend ist zudem festzustellen, dass der Subventionsbegriff der
Bundesregierung zu eng gefasst ist. Die Bundesregierung arbeitet im Sub-
ventionsbericht mit der Definition nach § 12 des Stabilitäts- und Wachs-
tumsgesetzes (StWG). Dieser hier verwendete Subventionsbegriff ist
allerdings nicht ausreichend und inzwischen auch überholt. Auch die
Reichweite und Tiefe des Subventionsberichtes ist nicht ausreichend. In
der Summe werden von 105 steuerliche Vergünstigungen bisher rund
80 Prozent nicht oder nur sporadisch evaluiert. Bei den 58 Finanzhilfen
sind es immerhin mehr als die Hälfte.
1.8 Es ist festzustellen, dass theoretisch ein umfassender Instrumentenkasten
zum Umgang mit Subventionen vorliegt. Die Bundesregierung nimmt
allerdings ihre sich selbst auferlegten Leitlinien nicht ernst. Dem Haus-
haltsausschuss und dem Wirtschaftsausschuss ist daher zukünftig halb-
jährlich ein Bericht vorzulegen, aus welchem die Umsetzung dieser Leit-
gedanken auf jede der einzelnen im Subventionsbericht aufgelisteten Sub-
ventionen laufend dargestellt wird.
2. Eine angemessene Beurteilung von staatlichen Zuwendungen oder Steuer-
vergünstigungen jedweder Art setzt ihre Offenlegung voraus. Dabei sind
die größtmögliche Transparenz und die auch bürgerrechtspolitischen An-
forderungen an einen umfassenden Datenschutz ins richtige Verhältnis zu
setzen. Auch darf die Beurteilung einer Maßnahme nicht höhere direkte
sowie bürokratische Folgekosten nach sich ziehen, als die Maßnahme
selbst. Um Parteilichkeit und Betriebsblindheit in der Beurteilung auszu-
schließen, sind in der Regel externe Begutachtungen einer internen Prüfung
durch beteiligte Behörden vorzuziehen. Dies gilt umso mehr, je finanziell
bedeutsamer die untersuchte Maßnahme ist.
3. Transparenz und Willkürlichkeit in der Darstellung schließen sich aus. Eine
umfassende Berichterstattung über Subventionen darf nicht allein aus belie-
bigen Gründen der Beispielhaftigkeit einzelne Bereiche intensiver darstel-
len als andere, sondern muss offen legen, bei welcher Förderung aus wel-
chem Grund eine wie intensive Berichterstattung angemessen und notwen-
dig ist. Die Berichterstattung soll auch geeignet sein, eine wirtschaftlichere
Verwendung der öffentlichen Mittel zu gewährleisten.
4. Zugleich ist die Wirkungsforschung zu intensivieren. Bisher ist sie in
Deutschland unterentwickelt. Sie muss zukünftig geeignet sein, die priva-
ten, sozialen, ökologischen und ökonomischen Erträge der Fördermaßnah-
men abzuschätzen. Hierbei sind nicht nur die Substitutionseffekte, die Zu-
satzwirkungen und die Folgewirkungen mit einzubeziehen, sondern auch
die Vergabekosten im politischen oder administrativen Bereich und die
Effizienzverluste, die durch nicht gewünschte Effekte entstehen. Bei
solchen Analysen reichen keine planungsfokussierten Zielkontrollen mit
Soll-Ist-Vergleichen. Eine gestaltende Evaluation, die prozessbegleitend
durchgeführt wird, muss eine immer größere Rolle übernehmen.
5. Während sich das Monitoring der Maßnahme mit dem Input und dem dar-
aus resultierenden direkten Output/Produkt befasst und so sehr zeitnahe
Nachjustierungen ermöglicht, sind Evaluierungsberichte demgegenüber
weitaus tiefer angelegt. Sie betrachten in Form von Ex-ante-Berichten,
Ex- post-Berichten und Zwischenberichten die Ergebnisse, Wirkungen und
erzielten Effizienzen. Dabei werden Zielindikatoren definiert, die quanti-
tative und qualitative Zielgrößen beschreiben, und Kontextindikatoren, die
Drucksache 16/13388 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
die Veränderungen der Rahmenbedingungen beschreiben und bewerten.
Während die EU bei ihren Programmen bereits in diesem Sinne Monitoring
und Evaluation betreibt, steht Deutschland hier noch ganz am Anfang.
6. Erfolgsbewertungen müssen zeitnah erfolgen, damit a) möglichst Nach-
steuerungen möglich werden und b) die Ergebnisse schnell auf weitere lau-
fende Programme angewandt werden können.