Vom 6. Mai 2009
Deutscher Bundestag Drucksache 16/12897
16. Wahlperiode 06. 05. 2009
Beschlussempfehlung und Bericht
des Rechtsausschusses (6. Ausschuss)
zu der Unterrichtung durch die Bundesregierung
– Drucksache 16/11721 Nr. A.10 –
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und
des Rates über die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr und zur
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit
zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze
zuständigen nationalen Behörden (inkl. 16933/08 ADD 1 und 16933/08 ADD 2)
(ADD 1 in Englisch)
KOM(2008) 817 endg.; Ratsdok. 16933/08
A. Problem
In Anlehnung an die schon bestehenden Regelungen im Luft- und Eisenbahn-
verkehr sollen nach dem Verordnungsvorschlag auch für den Kraftomnibusver-
kehr einheitliche Haftungsregeln für Personenschäden sowie für das Reisege-
päck geschaffen, Pflichten der Omnibusunternehmen bei Annullierung und
Verspätung begründet und die Rechte von Personen mit eingeschränkter Mobi-
lität erstmals mit Blick auf bestehende EG-Regelungen im Eisenbahn- und
Luftverkehr nun auch im Kraftomnibusbereich binnenmarktweit eingeführt
werden. Außerdem sollen durch die Verordnung Informationspflichten nor-
miert, Regelungen zum Beschwerdemanagement der Unternehmen und zur
Einrichtung staatlicher Beschwerdestellen getroffen und den Mitgliedstaaten
für den Fall von Rechtsverstößen Sanktionen, die u. a. „abschreckend“ wirken
sollen, vorgegeben werden.
Diese Regelungen sollen grundsätzlich auch für alle Inlandsverkehre ein-
schließlich des öffentlichen Personennahverkehrs gelten. Ausnahmen sind für
den Gelegenheitsverkehr vorgesehen. Eine Verordnung gilt unmittelbar in je-
dem Mitgliedstaat; kollidierendes nationales Recht wird unanwendbar. Um-
setzungsbedarf würde sich für Deutschland mindestens daraus ergeben, dass
die für die Durchsetzung der Verordnung zuständigen Stellen zu benennen (Ar-
tikel 27 des Verordnungsvorschlags) und Sanktionen bei Verstößen gegen die
Verordnung sowie deren Anwendung zu regeln sind (Artikel 30 des Verord-
nungsvorschlags).
B. Lösung
Kenntnisnahme des Vorschlags für eine Verordnung und Annahme einer Ent-
schließung, in der zum Ausdruck kommt, dass der Deutsche Bundestag die
Ergänzung der bestehenden Regelungen über die Rechte der Reisenden im
Drucksache 16/12897 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Flug- und Eisenbahnverkehr um Regelungen für den Kraftomnibusverkehr und
das Vorhaben, für alle Verkehrsträger auf europäischer Ebene einheitliche Re-
gelungen über die Rechte der Reisenden zu schaffen, grundsätzlich begrüßt.
Zugleich soll jedoch zum Ausdruck gebracht werden, dass der Verordnungsvor-
schlag angesichts der geringen internationalen Dimension des Busverkehrs die
Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nicht zureichend be-
achtet und keine eigenständige nachvollziehbare Begründung für die Verein-
barkeit des Vorhabens mit dem Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip
enthält.
Die Bundesregierung soll daher aufgefordert werden, sich in den weiteren Ver-
handlungen für bestimmte, den Grundsätzen der Subsidiarität und Verhältnis-
mäßigkeit Rechnung tragende Vorgaben einzusetzen.
Kenntnisnahme des Verordnungsvorschlags und Annahme einer Ent-
schließung mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP
bei Stimmenthaltung der Fraktionen DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Wurden im Ausschuss nicht erörtert.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/12897
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
in Kenntnis der Unterrichtung auf Drucksache 16/11721 Nr. A.10 folgende Ent-
schließung nach Artikel 23 Absatz 3 des Grundgesetzes (GG) anzunehmen:
„I. Der Deutsche Bundestag begrüßt es grundsätzlich, dass die bestehenden Re-
gelungen über die Rechte der Reisenden im Flug- und Eisenbahnverkehr um
Regelungen für den Kraftomnibusverkehr ergänzt werden. Der von der
Kommission verfolgte Ansatz, ein hohes Schutzniveau für die Reisenden,
insbesondere auch solche mit Mobilitätseinschränkungen, zu gewährleisten,
wird ausdrücklich unterstützt.
Das Vorhaben, für alle Verkehrsträger auf europäischer Ebene einheitliche
Regelungen über die Rechte der Reisenden zu schaffen, wird grundsätzlich
befürwortet. Allerdings werden in dem Verordnungsvorschlag die Grund-
sätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nicht zureichend beach-
tet. Der Verordnungsvorschlag enthält keine eigenständige nachvollziehbare
Begründung für die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Subsidiaritäts-
und Verhältnismäßigkeitsprinzip.
1. Mit Blick auf die Einhaltung des Grundsatzes der Subsidiarität lassen
sich den Ausführungen der EU-Kommission nur nachvollziehbare Argu-
mente dafür entnehmen, dass einheitliche Regelungen von Fahrgastrech-
ten im Busfernreiseverkehr grundsätzlich zur Verwirklichung eines Ver-
kehrsbinnenmarktes beitragen könnten. Es fehlen jedoch nachvollzieh-
bare Argumente für die Einbeziehung des inländischen Busreiseverkehrs.
Von dem seitens der Kommission in Anspruch genommenen Kompetenz-
titel nach Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a des EG-Vertrages (EGV) wer-
den nur Rechtsakte in dem Bereich des internationalen Verkehrs umfasst.
In der Begründung des Vorschlags wird unter Nummer 1.1 auf die Ver-
ordnung (EWG) Nr. 684/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 11/98
verwiesen, die ausschließlich für den grenzüberschreitenden Busverkehr
gilt.
Für die Regelung inländischer Verkehrsdienste besteht auch unter Be-
rücksichtigung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe c und d EGV, der auf
Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit oder sonstige
zweckdienliche Vorschriften zielt, keine Notwendigkeit. Die in Betracht
gezogenen Maßnahmen können insbesondere im öffentlichen Personen-
nahverkehr (ÖPNV), der ortsbezogen organisiert wird und dem regelmä-
ßig die grenzüberschreitende Dimension fehlt, auf der Ebene der Mit-
gliedstaaten ausreichend verwirklicht werden. Für den innerstaatlichen
Omnibusverkehr enthält das nationale Recht bereits hinreichende Schutz-
maßnahmen für Fahrgäste, so dass kein Bedarf zur Rechtsetzung auf Ge-
meinschaftsebene besteht. Hinzu kommt, dass der Verordnungsvorschlag
auf den Regelungsgegenstand des Busfernlinienverkehrs ausgerichtet ist
und die Besonderheiten des Nah- und Regionalverkehrs – es handelt sich
vorwiegend um Massenverkehr mit durchschnittlich geringen Beförde-
rungsentfernungen und Fahrzeiten – nicht berücksichtigt. Während allein
in Deutschland im ÖPNV mit Omnibussen im Jahre 2008 etwa 5,25 Mil-
liarden Personen befördert wurden, schätzt die Kommission die Gesamt-
zahl der im grenzüberschreitenden Kraftomnibusverkehr in der Gemein-
schaft beförderten Fahrgäste auf jährlich 72,8 Millionen; das sind knapp
1,4 Prozent davon.
Drucksache 16/12897 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
2. Im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat der Deutsche
Bundestag Zweifel, dass der durch die geplante Verordnung voraussicht-
lich entstehende Mehraufwand z. B. durch erweiterte Leistungspflichten
der Omnibusunternehmen, Bestimmungen über die Pflichten bei Fahrt-
unterbrechungen, Berichtspflichten und Beschwerdemanagement in einem
angemessenen Verhältnis zur vorgesehenen Stärkung der Fahrgastrechte
steht. Bei den im Busfernlinienverkehr tätigen Busunternehmen handelt
es sich häufig um kleine und mittelständische Unternehmen mit begrenz-
ten finanziellen Mitteln. Dies ist bei der Auferlegung von Pflichten zu
berücksichtigen; sie dürfen nicht zu unverhältnismäßig hohen Kosten
führen.
3. Zudem erscheinen die vorgeschlagene Regelungsdichte und Regelungs-
tiefe, die – selbst bei möglichem Ausschluss der direkten Anwendung der
Verordnung für den ÖPNV – gleichwohl Maßstab für das Schutzniveau
der Fahrgastrechte auch im ÖPNV sein sollen, angesichts der fehlenden
Berücksichtigung struktureller Unterschiede zwischen öffentlichem Per-
sonennahverkehr und Fernreiseverkehr als zu weitgehend. Busverkehre
im grenzüberschreitenden Linienverkehr und Busverkehre im ÖPNV un-
terscheiden sich deutlich in ihrer Funktion und den betroffenen Kunden-
bedürfnissen und -erwartungen.
4. Der Deutsche Bundestag ist ferner der Auffassung, dass der Verord-
nungsvorschlag stärker mit den Regelungen für andere Verkehrsträger
abgeglichen werden muss, für die bereits EG-Verordnungen über Fahr-
gastrechte verabschiedet worden sind (Luft- und Eisenbahnverkehr) oder
gleichzeitig erarbeitet werden (Personenschifffahrt). Insbesondere im
Vergleich zum Eisenbahnverkehr als weitere Form des Landverkehrs (Ver-
ordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste
im Eisenbahnverkehr) sollten keine weitergehenden Anforderungen fest-
gelegt werden.
Im Vergleich zu den anderen Verkehrsträgern sollte im Übrigen den be-
sonderen Rahmenbedingungen des Straßenpersonenverkehrs Rechnung
getragen werden. So besteht beim Buslinienverkehr das Fahrpersonal re-
gelmäßig allein aus dem Busfahrer; eine Betreuung der Fahrgäste wäh-
rend der Fahrt durch weiteres Personal ist regelmäßig nicht vorgesehen,
um marktgängige Fahrpreise zu ermöglichen. Zudem beruhen Verspätun-
gen häufig darauf, dass die Straßenbenutzung nicht wie erwartet möglich
ist (z. B. bedingt durch Stau, Straßenkontrollen, Sperrung oder Umlei-
tung, aber auch durch Wartezeiten an Grenzen).
5. Berücksichtigt werden sollte schließlich auch, dass im deutschen Recht
bereits ein hohes Schutzniveau besteht. Dieses sollte nach Auffassung
des Deutschen Bundestages nicht unterschritten werden. Dies gilt insbe-
sondere für die Ausgestaltung der Haftung der Omnibusunternehmen für
Personenschäden, für die das Straßenverkehrsgesetz deutlich weiterrei-
chende, in der Praxis bewährte Regelungen vorhält als der Verordnungs-
vorschlag.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. sich für ausgewogene Regelungen der Fahrgastrechte im Kraftomnibus-
verkehr einzusetzen, die den Unterschieden zu anderen Verkehrsträgern
ebenso Rechnung tragen wie einem angemessenen Interessenausgleich
zwischen Fahrgästen und Omnibusunternehmen. Das bedeutet insbeson-
dere, dass die Vorauszahlungspflicht des Unternehmers gestrichen wird.
Sollte es bei der Vorauszahlungspflicht bleiben, darf jedoch auf keinen
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/12897
Fall ein Verbot zur Rückforderung eines geleisteten Vorschusses begrün-
det werden, selbst wenn kein Schadenersatzanspruch besteht;
2. insbesondere dafür einzutreten, dass in der Verordnung keine Regelungen
mit Wirkung für den öffentlichen Personennahverkehr vorgesehen wer-
den;
3. in den anstehenden Verhandlungen darauf einzuwirken, dass angesichts
der im Vergleich insbesondere zum öffentlichen Personennahverkehr ge-
ringen Bedeutung grenzüberschreitender Buslinienverkehre die Verhält-
nismäßigkeit der Verordnungsregelungen beachtet wird;
4. dafür einzutreten, dass bei der Ausgestaltung der Haftungsregelungen ge-
genüber dem heutigen Rechtszustand in Deutschland für den Fahrgast
keine Verschlechterung eintritt;
5. darauf hinzuwirken, dass bei der Ausgestaltung der Pflichten der Omni-
busunternehmen den besonderen Rahmenbedingungen des Straßenperso-
nenverkehrs sowie den Möglichkeiten und Marktchancen der kleinen und
mittleren Unternehmen angemessen Rechnung getragen wird;
6. darauf zu achten, dass auf der Stufe des unmittelbar anzuwendenden EG-
Verordnungsrechts keine Pflichten begründet werden, die durch bürokra-
tische Lasten oder schwer kalkulierbare Leistungspflichten bei Unter-
nehmen und öffentlichen Stellen erheblichen Finanzbedarf auslösen, der
auch die Belastung öffentlicher Haushalte zur Folge haben kann;
7. darauf hinzuwirken, dass die Mitgliedstaaten nicht über die in den Vor-
schlägen normierten Sanktionen hinaus weitere Sanktionen verhängen
müssen;
8. im Interesse der Kohärenz der Gemeinschaftsrechtsordnung darauf zu
achten, dass die Anwendungsbereiche und Inhalte von Maßnahmen ge-
gen Diskriminierung aus Gründen einer Behinderung, die auf der Grund-
lage von Artikel 13 Absatz 1 und auf der Grundlage von Artikel 71
Absatz 1 des EG-Vertrages erlassen werden sollen, aufeinander abzustim-
men und zu klären sind.“
Berlin, den 6. Mai 2009
Der Rechtsausschuss
Andreas Schmidt (Mülheim)
Vorsitzender
Michael Grosse-Brömer
Berichterstatter
Dirk Manzewski
Berichterstatter
Mechthild Dyckmans
Berichterstatterin
Sevim Dag˘delen
Berichterstatterin
Jerzy Montag
Berichterstatter
gegebenen Entschließungsantrag anzunehmen. europäische Ebene innerstaatliche Sachverhalte zu regeln be-
Die Fraktion der SPD führte aus, der Verordnungsvorschlag
enthalte keine eigenständige und nachvollziehbare Begrün-
dung für seine Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der Sub-
sidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Sie habe in dieser Hin-
absichtige. Hiergegen sei eine klare Positionierung des Deut-
schen Bundestages erforderlich.
Die Fraktion teilte die Auffassung der Fraktion der FDP, das
Parlament solle aufmerksam beobachten, ob der vorliegen-
Drucksache 16/12897 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Michael Grosse-Brömer, Dirk Manzewski, Mechthild
Dyckmans, Sevim Dag˘delen und Jerzy Montag
I. Überweisung
Der Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parla-
ments und des Rates über die Fahrgastrechte im Kraftomni-
busverkehr und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/
2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durch-
setzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationa-
len Behörden wurde mit Überweisungsdrucksache 16/
11721 Nr. A.10 vom 26. Januar 2009 als Unionsdokument ge-
mäß § 93 GO-BT dem Rechtsausschuss zur federführenden
Beratung sowie dem Ausschuss für Ernährung, Landwirt-
schaft und Verbraucherschutz, dem Ausschuss für Verkehr,
Bau und Stadtentwicklung und dem Ausschuss für Tourismus
zur Mitberatung überwiesen.
II. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Der Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz hat den Verordnungsvorschlag in seiner
103. Sitzung am 6. Mai 2009 beraten und Kenntnisnahme des
Verordnungsvorschlags sowie mit den Stimmen der Fraktio-
nen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stimmen der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung
der Fraktion DIE LINKE. Zustimmung zu dem Entschlie-
ßungsantrag empfohlen.
Der Ausschuss für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung hat
die Vorlage in seiner 87. Sitzung am 6. Mai 2009 beraten und
Kenntnisnahme des Verordnungsvorschlags sowie mit den
Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen
die Stimmen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei
Stimmenthaltung der Fraktion DIE LINKE. Zustimmung zu
dem Entschließungsantrag empfohlen.
Der Ausschuss für Tourismus hat den Verordnungsvor-
schlag in seiner 77. Sitzung am 6. Mai 2009 beraten und
Kenntnisnahme des Verordnungsvorschlags sowie mit den
Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen
die Stimme der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei
Abwesenheit der Fraktion DIE LINKE. Zustimmung zu dem
Entschließungsantrag empfohlen.
III. Beratung im federführenden Rechtsausschuss
Der Rechtsausschuss hat den Verordnungsvorschlag in seiner
139. Sitzung am 6. Mai 2009 beraten und einvernehmlich be-
schlossen zu empfehlen, die Vorlage zur Kenntnis zu nehmen.
Er hat ferner mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU,
SPD und FDP bei Stimmenthaltung der Fraktionen DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN beschlossen zu
empfehlen, den von den Fraktionen der CDU/CSU, SPD und
FDP eingebrachten und in der Beschlussempfehlung wieder-
den regionalen Omnibusverkehr eingreife und in diesem Be-
reich übertriebene Anforderungen stelle. Es sei zudem zu be-
fürchten, dass das bestehende hohe deutsche Schutzniveau
für Verbraucher herabgesetzt werde. Deshalb hätten sich die
Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP entschlossen, den
Entschließungsantrag zu stellen, der die vernünftige Position
der Bundesregierung bei den Verhandlungen über den Ver-
ordnungsvorschlag stützen und stärke solle.
Der Abgeordnete Jerzy Montag (Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN) legte dar, er teile die geäußerten Bedenken, ins-
besondere hinsichtlich der fehlenden Zuständigkeit der euro-
päischen Ebene zur Regelung des innerstaatlichen Busver-
kehrs. Es gebe in dem Rechtsetzungsvorschlag zwar eine
Ausstiegsmöglichkeit, die aber nicht die Einhaltung des
Grundsatzes gewährleiste, dass europäische Normen – insbe-
sondere im Wege einer Verordnung – nur dann erlassen wer-
den können, wenn es hierfür eine europarechtliche Kompe-
tenz dazu gebe. Eine solche sei hier nicht ersichtlich. Er teile
auch die Bedenken hinsichtlich der Beachtung der Grund-
sätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Leider
sei es aber nicht gelungen, in der gesamten Fraktion zu einer
einheitlichen Meinung zu gelangen. Daher werde seine Frak-
tion sich im Rechtsausschuss bei der Abstimmung der
Stimme enthalten.
Die Fraktion der FDP brachte ihre Freude darüber zum Aus-
druck, dass es gelungen sei, eine gemeinsame Stellungnahme
zu erarbeiten. Die Bundesregierung vertrete in den Verhand-
lungen zu dem Verordnungsvorschlag zwar eine vernünftige
Position. Dennoch sei es notwendig und richtig, dass sich der
Deutsche Bundestag äußere und damit verdeutliche, auf die
Einhaltung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhält-
nismäßigkeit zu achten. Das Bundesverfassungsgericht habe
sich in seiner Verhandlung über das deutsche Zustimmungs-
gesetz zum Vertrag von Lissabon ausdrücklich nach der
Wahrnehmung dieser Prüfungskompetenz erkundigt. Bereits
morgen werde im Plenum ein Beschluss gefasst und die Bun-
desregierung gebeten, entsprechend dieser Stellungnahme
nach Artikel 23 Absatz 3 GG auf europäischer Ebene weiter
zu verhandeln. Von der Möglichkeit solcher Stellungnahmen
solle häufiger Gebrauch gemacht werden, um zu zeigen, dass
das Parlament seine Aufgabe der Begleitung und Prüfung eu-
ropäischer Rechtsetzungsvorhaben wahrnehme.
Die Fraktion der CDU/CSU schloss sich diesen Ausführun-
gen an und unterstrich, der Verordnungsvorschlag verstoße
gegen die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßig-
keit. Er sei ein weiteres Beispiel für Versuche der EU-Kom-
mission, auch in Kompetenzen der Mitgliedstaaten „hinein-
zuregieren“. Niemand sträube sich gegen Regelungen für den
Busfernreiseverkehr. Es sei aber nicht hinnehmbar, dass die
sicht erhebliche Bedenken, weil sich der Vorschlag nicht auf
den grenzüberschreitenden Verkehr beschränke, sondern in
den Situation vergleichbare Lagen entstehen und – falls eine
Kompetenzüberschreitung durch die europäischen Ebene
Sevim Dagd˘elen
Berichterstatterin
Jerzy Montag
Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 7 – Drucksache 16/12897
drohe – von der Möglichkeit einer Stellungnahme nach Arti-
kel 23 Absatz 3 GG Gebrauch machen. Auf diesem Wege
könne der Deutsche Bundestag im Zusammenwirken mit der
Bundesregierung verdeutlichen, dass nicht alles in Europa
auch „von Europa“ geregelt werden müsse.
Die Bundesregierung legte dar, in allen drei Beratungen
der Ratsarbeitsgruppe Landverkehr habe sich die Bundes-
regierung bislang vehement gegen die Verordnung gewehrt.
So widerspreche die vorgesehene Schlechterstellung im
Hinblick auf Schadenersatz – etwa der Wegfall des Schmer-
zensgeldes – deutschem Recht und werde kritisiert. Die
deutsche Delegation werde ihre kritische Haltung beibehal-
ten. Heute finde die vierte Beratung der Ratsarbeitsgruppe
statt. Es sei hilfreich, wenn den Verhandlungsführern so-
gleich per Telefon oder Fax mitgeteilt werden könne, dass
der Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages die Sicht-
weise der Bundesregierung teile.
Eine Vielzahl von Delegationen trage die Bedenken der deut-
schen Verhandlungsdelegation im Hinblick auf das Subsi-
diaritätsprinzip mit. Der Entschließungsantrag, für dessen
Stellung sie sich bedanke, komme zur rechten Zeit und werde
nicht nur die Position der deutschen, sondern auch die der an-
deren mit der Bundesregierung streitenden Delegationen
stärken.
Berlin, den 6. Mai 2009
Michael Grosse-Brömer
Berichterstatter
Dirk Manzewski
Berichterstatter
Mechthild Dyckmans
Berichterstatterin
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 9 – Drucksache 16/12897
RAT DER
EUROPÄISCHEN UNION
Brüssel, den 8. Dezember 2008 (09.12)
(OR. en)
Interinstitutionelles Dossier:
2008/0237(COD)
16933/08
TRANS 460
CODEC 1759
VORSCHLAG
der: Kommission
vom: 5. Dezember 2008
Betr.: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des
Rates über die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr und zur Ände-
rung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit
zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze
zuständigen nationalen Behörden
Die Delegationen erhalten in der Anlage den mit Schreiben von Herrn Jordi AYET PUIGARNAU,
Direktor, an den Generalsekretär/Hohen Vertreter, Herrn Javier SOLANA, übermittelten Vorschlag
der Kommission.
Anl.: KOM(2008) 817 endgültig
Drucksache 16/12897 – 10 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
Brüssel, den 4.12.2008
KOM(2008) 817 endgültig
2008/0237(COD)
Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES
über die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr und zur Änderung der Verordnung
(EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der
Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden
(von der Kommission vorgelegt)
{SEK(2008) 2953}
{SEK(2008) 2954}
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 11 – Drucksache 16/12897
BEGRÜNDUNG
1. HINTERGRUND DIESES VORSCHLAGS
1.1. Gründe und Ziele
Der Markt für die Beförderung von Fahrgästen im grenzüberschreitenden
Kraftomnibusverkehr wurde bereits liberalisiert. Die durch die Verordnung (EG) Nr. 11/98
geänderte Verordnung (EWG) Nr. 684/92 hat den Zugang zu diesem Markt geöffnet. Diese
Rechtsvorschrift bildet zusammen mit der Verordnung (EG) Nr. 12/98 über die Bedingungen
für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Personenkraftverkehr innerhalb eines
Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, das Fundament des Binnenmarktes für den
grenzüberschreitenden Personenverkehr auf der Straße1. Der Verkehrsbinnenmarkt hat den
Europäern bedeutende Vorteile gebracht, darunter eine größere Auswahl an Zielen und
Reiseangebote zu attraktiven Preisen. Mit dem Wegfall der Grenzen und der Zunahme des
Verkehrs gingen jedoch nicht immer ausreichende Maßnahmen zum Schutz der Rechte der
Reisenden einher. Da dieser Verkehrsträger zum Erreichen des Arbeitsplatzes, zum Besuchen
von Angehörigen und Freunden oder für Freizeitreisen unverzichtbar ist, müssen die
Zugangsrechte und die Bestimmungen zur Erbringung dieser Dienstleistungen umfassend
geregelt werden. Mangelnder Zugang dazu kann die Integration vieler Bürger zum Nachteil
der Gesellschaft als Ganzes ernsthaft behindern. Im Weißbuch „Die Europäische Verkehrs-
politik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft“2 hat die Europäische Kommission
vorgesehen, für alle Verkehrsträger die Rechte von Reisenden festzuschreiben, um so die
Nutzer in den Mittelpunkt der Verkehrspolitik zu stellen. Der diesbezüglich bestehende
Handlungsbedarf wurde erneut betont in der Mitteilung über die Stärkung der Rechte von
Reisenden in der Europäischen Union3, in der die Kommission ein politisches Konzept für die
Ausdehnung von Vorkehrungen zum Schutz von Fluggästen auf die Reisenden anderer
Verkehrsträger vorstellte. Die Kommission hat die Rechte ermittelt, die durch Gemeinschafts-
maßnahmen unabhängig vom benutzten Verkehrsmittel gestärkt werden sollten4.
In Bezug auf den Personenverkehr mit Reisebussen hat die Kommission drei wichtige
Bereiche ermittelt: 1) Rechte von Personen mit eingeschränkter Mobilität, 2) Haftungsfragen
und 3) Entschädigungs- und Hilfeleistung bei Unterbrechung der Reise.
In ihrer Mitteilung „Für ein mobiles Europa – Nachhaltige Mobilität für unseren Kontinent -
Halbzeitbilanz zum Verkehrsweißbuch der Europäischen Kommission von 2001“5 vom
22. Juni 2006 hat sich die Kommission verpflichtet, zu untersuchen, wie die
Dienstleistungsqualität verbessert und die Wahrung der Rechte der Benutzer aller
Verkehrsträger gewährleistet werden kann.
1 Siehe auch: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über
gemeinsame Regeln für den grenzüberschreitenden Personenverkehr mit Kraftomnibussen
(Neufassung), KOM(2007) 264.
2 KOM(2001) 370.
3 KOM(2005) 46.
4 Rechte von Personen mit eingeschränkter Mobilität, automatische Sofortleistungen bei
Reiseunterbrechung, Haftung für die von Reisenden erlittenen Personenschäden, Bearbeitung von
Beschwerden und Rechtsmittel, Unterrichtung der Reisenden und sonstige Maßnahmen.
5 KOM(2006) 314.
Drucksache 16/12897 – 12 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
1.2. Kraftomnibusverkehr
Für diesen Verkehrsträger ist eine Reihe besonderer Merkmale kennzeichnend, die sowohl die
Betreiber als auch die Fahrgäste betreffen.
In Personenkilometern ausgedrückt entfallen 9,3 % der gesamten Landverkehrsleistung in der
Europäischen Union auf den Kraftomnibusverkehr; damit bleibt dieser hinter dem Pkw-
Individualverkehr (Anteil: 82,8%) das wichtigste Verkehrsmittel, das der Öffentlichkeit zur
Verfügung steht (Anteil an der Gesamtleistung sämtlicher Verkehrsträger: 8,3 %)6. Die
Omnibusverkehrsbranche verzeichnete zwischen 1995 und 2004 ein stetiges Wachstum um
5,8% von 474 Mio. auf 502 Mio. Personenkilometer7. Die Zahl der jährlich im grenzüber-
schreitenden Kraftomnibusverkehr beförderten Fahrgäste wird auf 72,8 Millionen geschätzt.
Die Nutzer anderer Verkehrsträger, insbesondere Fluggäste, genießen bereits eine Reihe auf
Gemeinschaftsebene verankerter Rechte, die einen angemessenen Schutz bieten.
Im Unterschied zu anderen Verkehrsmitteln bestehen (abgesehen vom Übereinkommen über
den Beförderungsvertrag im internationalen Straßenpersonen- und –gepäckverkehr (CVR) der
Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa8, das nur von drei Mitgliedstaaten
ratifiziert worden ist) in Bezug auf die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr weder
internationale Übereinkünfte noch gemeinschaftsrechtliche Vorschriften.
Der Schutz, den die Fahrgäste von Bussen genießen, ist je nach Mitgliedstaat unterschiedlich.
Fahrgäste können Ansprüche nur auf nationale Haftungsregelungen, gewerbeaufsichts-
rechtliche Vorschriften und freiwillige Selbstverpflichtungen von Verkehrsbetreibern im
Bereich der Kundenbetreuung stützen. In einigen Staaten haben die Betreiber umfangreiche
freiwillige Regelungen entwickelt, die entsprechende Mechanismen zur Behandlung von
Beschwerden und zur Streitbeilegung umfassen; in den meisten Mitgliedstaaten ist dies
jedoch nicht der Fall. Derzeit bestehen keine gemeinsamen Bestimmungen zum Umgang mit
Beschwerden und zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Fahrgästen und
Verkehrsunternehmen. Dies beeinträchtigt den fairen Wettbewerb zwischen Betreibern aus
unterschiedlichen Mitgliedstaaten.
Die Bestimmungen zur Betreiberhaftung unterscheiden sich teilweise erheblich, und nicht in
allen Fällen wird bei Reiseunterbrechungen Entschädigung und Unterstützung geleistet. Für
andere Verkehrsträger wurde die Haftung auf Gemeinschaftsebene9 oder auf internationaler
Ebene geregelt, nicht jedoch für den Omnibusverkehr. Bei grenzüberschreitenden Reisen ist
6 Quelle: EU Energy and Transport in Figures, Statistical Pocketbook 2006.
7 Quelle: EU Energy and Transport in Figures, Statistical Pocketbook 2006.
8 Übereinkommen über den Beförderungsvertrag im internationalen Straßenpersonen- und
-gepäckverkehr (CVR) der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa vom 1. März
1973.
9 Verordnung (EG) Nr. 2027/97 vom 9. Oktober 1997 über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei
Unfällen, ABl. L 285 vom 17.10.1997, S. 1. Geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 889/2002 vom
13. Mai 2002, ABl. L 140 vom 30.5.2002, S. 2; Verordnung (EG) Nr. 785/2004 vom 21. April 2004
über Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber, ABl. L 138 vom
30.4.2004, S. 1; Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr, ABl. L 315 vom
3.12.2007, S. 14.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 13 – Drucksache 16/12897
es für die Fahrgäste schwierig zu ermitteln, welche Haftungsbestimmungen bei einem Unfall
gelten10.
In Bezug auf die den Fahrgästen verfügbar zu machenden Informationen bestehen allgemeine
Verpflichtungen11, wonach die Betreiber die Streckenführung, die Haltestellen, den Fahrplan,
die Fahrpreise und die sonstigen Beförderungsbedingungen anzeigen müssen. Allerdings
erhalten die Fahrgäste in kritischen Situationen bei Reiseunterbrechungen möglicherweise
keine ausreichenden Informationen.
Omnibusse werden häufig von Personen mit geringerem Einkommen genutzt. Das Angebot
an Omnibusverkehrsdiensten für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
ist begrenzt, was deren gesellschaftliche Integration beeinträchtigen kann.
1.3. Behandelte Themen
Durch den Vorschlag sollen Rechte für Fahrgäste im Kraftomnibusverkehr festgeschrieben
werden, um die Attraktivität des Omnibusverkehrs und das Vertrauen in diesen
Verkehrsträger zu steigern sowie einheitliche Bedingungen für den Wettbewerb zwischen
Verkehrsunternehmen aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten und zwischen verschiedenen
Verkehrsträgern zu schaffen.
Der Vorschlag enthält Bestimmungen für folgende Bereiche:
x Haftung für von Fahrgästen erlittene Personenschäden (einschließlich Tod) sowie für
Beschädigung oder Verlust des Reisegepäcks;
x Verbot der Diskriminierung von Fahrgästen aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des
Wohnorts in den Beförderungsbedingungen von Omnibusunternehmen;
x Hilfeleistung für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität;
x Pflichten von Omnibusunternehmen bei Annullierung von Fahrten und bei Verspätungen;
x Informationspflichten;
x Umgang mit Beschwerden;
x allgemeine Durchsetzungsvorschriften.
2. GELTUNGSBEREICH
Dieser Vorschlag betrifft Kraftomnibusverkehrsdienste. Der Marktzugang wurde auf
Gemeinschaftsebene bereits durch die Verordnung (EWG) Nr. 684/92 zur Einführung
gemeinsamer Regeln für den grenzüberschreitenden Personenverkehr mit Kraftomnibussen
geregelt, die durch die Verordnung (EG) Nr. 11/98 des Rates geändert wurde.
10 Der hypothetische Fall eines in Frankreich verunglückenden belgischen Busses mit marokkanischem
Fahrer veranschaulicht die Komplexität des Problems.
11 Verordnung (EWG) Nr. 684/92 vom 16. März 1992 zur Einführung gemeinsamer Regeln für den
grenzüberschreitenden Personenverkehr mit Kraftomnibussen.
Drucksache 16/12897 – 14 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Inländische Nahverkehrsdienste mit Bussen unterliegen in der Regel öffentlichen
Dienstleistungsverträgen, die den Fahrgastrechten und der Dienstqualität in großem Umfang
Rechnung tragen. Auf diese Weise werden die Pflichten von Omnibusunternehmen und die
entsprechenden Fahrgastrechte durch nationale Rechtsvorschriften geregelt. Die
Mitgliedstaaten können diese Dienste vom Anwendungsbereich der Verordnung ausnehmen,
sofern die in den entsprechenden Verträgen verankerten Fahrgastrechte in ihrem Umfang den
in dieser Verordnung festgeschriebenen Rechten vergleichbar sind.
Die Mitgliedstaaten bieten in Bezug auf die Betreiberhaftung und Hilfeleistungen für
Personen mit Behinderungen unterschiedliche Lösungen und unterschiedlich hohe
Schutzniveaus für die Fahrgäste. Deshalb befasst sich der Vorschlag mit Situationen, die
wegen eines Mangels an angemessener Hilfeleistung und Betreuung als kritisch eingestuft
wurden. Beispielsweise sind Reisende auf Langstreckenfahrten in großer Entfernung von
ihrem Wohnort in einer schwierigen Lage, wenn ihre Reise unterbrochen wird oder sich ein
Unfall ereignet.
Die Kommission schlägt zu diesem Zeitpunkt vor, diejenigen Fragen anzugehen, die aufgrund
ihrer Komplexität und/oder internationalen Dimensionen (grenzüberschreitende Beförderung,
internationale Betreiber) in erheblichem Umfang einer Harmonisierung zwischen den
Mitgliedstaaten bedürfen.
3. KOHÄRENZ MIT ANDEREN POLITIKBEREICHEN UND ZIELEN DER EU
Dieser Verordnungsvorschlag wird einen Beitrag zum Erreichen der Ziele des EG-Vertrags
leisten, indem er ein höheres Verbraucherschutzniveau gewährleistet, der Diskriminierung
und sozialen Ausgrenzung von Personen mit Behinderungen entgegenwirkt und den
europäischen Bürgern die umfassende Nutzung der mit dem Binnenmarkt einhergehenden
Vorteile ermöglicht.
3.1. Verbraucherschutz
Die Festschreibung und weitere Stärkung der Fahrgastrechte ist Ausdruck der hohen Priorität,
die der Vertrag von Amsterdam dem Verbraucherschutz beimisst. Die Kommission stellt in
ihrer Mitteilung „Verbraucherpolitische Strategie der EU (2007-2013) – Stärkung der
Verbraucher – Verbesserung des Verbraucherwohls – wirksamer Verbraucherschutz“12 fest,
dass es eine ihrer Prioritäten ist, Verbraucher in den Mittelpunkt der EU-Politik zu stellen. Sie
weist darauf hin, dass Fortschritte bei der Einbeziehung der Verbraucherinteressen u. a. im
Luftverkehr erzielt wurden. Auf diesen Errungenschaften soll künftig aufgebaut werden, um
die Verbraucherinteressen systematischer zu berücksichtigen. Deshalb schlägt die
Kommission eine Ausdehnung der Rechte, die Passagieren im Luftverkehr eingeräumt
worden sind, auf andere Verkehrsträger vor, insbesondere mit Blick auf Reisende
eingeschränkter Mobilität.
3.2. Soziale Eingliederung und Grundrechte
Der vorliegende Vorschlag zu den Fahrgastrechten im Busverkehr steht im Einklang mit dem
Ziel der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, da er auf dem Grundsatz der
Nichtdiskriminierung und der Unterstützung von Personen mit Behinderungen beruht. Nach
12 KOM(2007) 99.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 15 – Drucksache 16/12897
Artikel 12 EG-Vertrag ist jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit
verboten. Deshalb müssen auch im Kraftomnibusverkehr unbeschadet gemeinwirtschaftlicher
Verpflichtungen, die Sozialtarife vorschreiben, die von Busunternehmen oder
Fahrscheinverkäufern angewandten Vertragsbedingungen der Allgemeinheit ohne jegliche
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnorts des Endkunden oder
des Ortes der Niederlassung des Beförderers oder Fahrscheinverkäufers in der Gemeinschaft
angeboten werden. Daneben steht der Vorschlag im Einklang mit Artikel 21 der Charta der
Grundrechte, wonach Diskriminierungen, insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der
Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache,
der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der
Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer
Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, verboten sind. Ferner knüpft die
Verordnung an Artikel 13 EG-Vertrag an, wonach die Gemeinschaft in ihrem
Zuständigkeitsbereich gegen Diskriminierungen vorgehen kann. Außerdem steht die
Verordnung im Einklang mit der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit
Behinderungen, die von allen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet
wurde.
3.3. Binnenmarkt
Die vorgeschlagene Verordnung würde auch ein höheres Schutzniveau für die Fahrgäste
gewährleisten und ihnen die Vorteile des Binnenmarktes vollständig erschließen. Durch den
Vorschlag wird sichergestellt, dass die Bürger, einschließlich Personen mit eingeschränkter
Mobilität, die Vorteile des Binnenmarktes umfassend und vertrauensvoll nutzen können. Die
Verbraucherpolitik der EU steht gemäß der Mitteilung der Kommission für die Frühjahrs-
tagung des Europäischen Rates über den Binnenmarktbericht13 im Mittelpunkt der nächsten
Phase des Binnenmarktes. Der Binnenmarkt schafft durch ein breiteres Angebot und nied-
rigere Preise sowie angemessenen Schutz Vorteile für die Verbraucher. Diesbezüglich wird
die Festlegung von Rechten für die Fahrgäste im Kraftomnibusverkehr die bereits im Rahmen
des europäischen Binnenmarktes auf dem Verkehrssektor erzielten Fortschritte ergänzen.
4. ANHÖRUNG VON INTERESSIERTEN KREISEN UND FOLGENABSCHÄTZUNG
4.1. Anhörung von interessierten Kreisen
Die Kommissionsdienststellen haben im Juli 2005 eine Anhörung der Öffentlichkeit
durchgeführt; diese stützte sich auf ihr Arbeitsdokument „Die Rechte von Fahrgästen im
grenzüberschreitenden Omnibusverkehr“, das eine Aufstellung der mit der Festlegung von
Fahrgastrechten in dieser Verkehrsart verbundenen Fragen und Schwierigkeiten enthielt und
worin die interessierten Kreise aufgefordert wurden, zu einer Reihe von Punkten Stellung zu
nehmen. Die Anhörung wurde durch die Veröffentlichung von Berichten über die dabei
erzielten Ergebnisse14 und eine Zusammenkunft der betroffenen Akteure abgeschlossen, die
am 29. März 2006 in Brüssel stattfand15.
13 Ein Binnenmarkt für die Bürger, Zwischenbericht für die Frühjahrstagung 2007 des Europäischen
Rates, Brüssel, KOM(2007) 60 vom 21.2.2007.
14 Der Bericht über die Ergebnisse der öffentlichen Anhörung liegt auf Deutsch, Englisch und Französisch
unter folgender Adresse vor: http://ec.europa.eu/transport/road/consultations/passengers_rights_en.htm.
15 Das Sitzungsprotokoll kann unter folgender Adresse abgerufen werden:
http://ec.europa.eu/transport/road/consultations/passengers_rights_en.htm.
Drucksache 16/12897 – 16 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Aus den eingegangenen Beiträgen wird eine klare Trennung zwischen den
Omnibusunternehmen und deren Vereinigungen und Verbänden auf der einen und den
Verbraucherorganisationen auf der anderen Seite deutlich. Während erstere generell keine
oder nur eine sehr eingeschränkte Notwendigkeit für eine Regulierung auf
Gemeinschaftsebene sehen, fordern letztere umfangreiche Rechte für Fahrgäste ein. Es wurde
auch mit großer Deutlichkeit Besorgnis hinsichtlich der wirtschaftlichen und
organisatorischen Struktur der Branche geäußert, und in Bezug auf den Umfang von
Regulierungsmaßnahmen und die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung bestimmter Arten
von Diensten, insbesondere im lokalen und regionalen Verkehr, bestand keine Einigkeit. Die
Betreiber argumentieren mehrheitlich, dass sie angesichts der derzeitigen wirtschaftlichen
Lage keine zusätzliche Belastung verkraften könnten, dass für eine Regulierung keine
wirkliche Notwendigkeit bestehe und dass ein großer Teil der Themen ohnehin bereits
behandelt worden sei – entweder im Rahmen einzelstaatlicher Rechtsvorschriften oder in
Form freiwilliger Verpflichtungen der Betreiber. Hingegen haben die
Verbraucherschutzverbände unter Verweis auf das von Land zu Land sehr unterschiedliche
Schutzniveau der Fahrgastrechte umfassende Gemeinschaftsmaßnahmen gefordert.
Unter den Befragten bestand keine Einigkeit über den Umgang mit der Frage der
Zugänglichkeit von Diensten und der Hilfeleistung für Busfahrgäste eingeschränkter
Mobilität. Verschiedene Betreiber verwiesen auf die erhöhten Kosten und die beschränkte
Realisierbarkeit von Maßnahmen für eine ganze Fahrzeugflotte; sie führten an, dass für
Personen mit eingeschränkter Mobilität gangbare Alternativen in Gestalt spezialisierter
Omnibusunternehmen zur Verfügung stehen, während andere auf die Gefahr der sozialen
Ausgrenzung dieser Personen hinwiesen.
Außerdem wurden Bedenken vorgebracht, dass sich Bestimmungen über Entschädigung bei
Verspätungen nachteilig auf die Straßenverkehrssicherheit auswirken könnten.
Die Zusammenfassung der im Rahmen der öffentlichen Konsultation eingegangenen
Stellungnahmen, der Text der einzelnen Beiträge und das Protokoll der Zusammenkunft der
betroffenen Kreise vom 29. März 2006 sind auf folgender Internetseite abrufbar:
http://ec.europa.eu/transport/road/consultations/passengers_rights_en.htm.
4.2. Einholung und Nutzung von Expertenwissen
Im Juni 2006 ging bei der Kommission eine Stellungnahme des Europäischen Energie- und
Verkehrsforums ein, worin Gemeinschaftsmaßnahmen auf dem Gebiet der Fahrgastrechte im
Omnibusverkehr angeregt wurden. Die Kommission berücksichtigte die folgenden Studien:
COST-Studie 349 über die Zugänglichkeit von Reisebussen und Fernverkehrsbussen für
Personen mit eingeschränkter Mobilität vom Oktober 2005 und „Evaluation and monitoring
of trends with regard to passenger needs on the level of service and treatment of passengers“
(Einschätzung und Beobachtung der Entwicklung von Dienstniveau und Fahrgastbehandlung
mit Blick auf die Fahrgasterfordernisse)16.
4.3. Folgenabschätzung
Die entsprechend den Leitlinien durchgeführte Folgenabschätzung erstreckte sich im
wesentlichen auf folgende Themen: Grundsätze der Betreiberhaftung bei Personenschäden
16 Siehe http://ec.europa.eu/consumers/topics/facts_en.htm.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 17 – Drucksache 16/12897
oder beim Tod von Fahrgästen wie bei anderen Verkehrsträgern; Grundsätze für
Entschädigungs- und Unterstützungsleistungen bei Verspätungen und bei Annullierung von
Fahrten; Regeln zur Zugänglichkeit von Diensten, zur Nichtdiskriminierung und zur
Unterstützung von Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität;
Qualitätsstandards und Informationspflichten; Regeln zum Umgang mit Beschwerden und
Überwachung ihrer Einhaltung.
Es wurden vier Politikoptionen untersucht:
Die Option „Beibehaltung des Status quo“ geht davon aus, dass keine Maßnahmen auf Ebene
der EU getroffen werden.
Die Option „Mindestschutz“ ginge mit der Erstellung eines allgemeinen Rahmens einher, in
dem lediglich Mindestanforderungen an den Schutz und gegebenenfalls an die
Stärkung/Änderung und/oder Vereinfachung bestehender gemeinschaftlicher oder nationaler
Rechtsvorschriften (Fahrzeugversicherung, Pauschalreiserichtlinie, Verbraucherschutz-
vorschriften) festgelegt würden.
Die Option „Maximaler Schutz“ sieht gemeinschaftliche Rechtsvorschriften vor, mit denen
Fahrgastrechte im grenzüberschreitenden Busverkehr (Option I) bzw. sowohl im
Binnenverkehr (Langstrecken, regional) als auch im grenzüberschreitendem Verkehr
(Option II) für Liniendienste/Gelegenheitsverkehr festgeschrieben werden. Diese Option
würde ein einheitliches Niveau angemessenen Fahrgastschutzes in allen Mitgliedstaaten
sicherstellen.
Die Option „Freiwillige Verpflichtungen und Selbstregulierung“ geht davon aus, dass die
Omnibusunternehmen freiwillig Selbstregulierungsmaßnahmen in Bezug auf die
Fahrgastrechte im Busverkehr mit nationaler oder unionsweiter Gültigkeit entwickeln und
annehmen würden.
Zusammenfassung der Ergebnisse der Folgenabschätzung: Arbeitsdokument der
Kommissionsdienststellen, Folgenabschätzung zum Vorschlag für eine Verordnung des
Europäischen Parlaments und des Rates über die Fahrgastrechte im grenzüberschreitenden
Kraftomnibusverkehr.
Angesichts der Dimension der im Zuge der Folgenabschätzung untersuchten Fragen wurden
verschiedene Optionen als effizienteste Lösung im Hinblick auf ein ausgewogenes Kosten-
Nutzen-Verhältnis ermittelt.
In Bezug auf den Grundsatz der Nichtdiskriminierung und die Unterstützung von Personen
mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität wurde eine Kombination von Option 2 –
Mindestschutz (nur Gelegenheitsverkehr) – und Option 3.I – maximaler Schutz (nur
grenzüberschreitender Linienverkehr) als beste Lösung ermittelt. Um den Grundsatz der
Nichtdiskriminierung und der Unterstützung von Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität zu stärken, sollte die vorgeschlagene Strategie eine optimale
Zugänglichkeit gewährleisten, indem die Betreiber von Bussen und Busbahnhöfen
verpflichtet werden, angemessene Zugangsvorrichtungen zu installieren, während gleichzeitig
entsprechende Fahrpreiserhöhungen vermieden werden.
In Bezug auf Haftungsregelungen ergeben sich nach der Folgenabschätzung die
umfassendsten Vorteile für die Fahrgäste ohne erhebliche Zusatzkosten, wenn die Option der
Drucksache 16/12897 – 18 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Erstellung eines vollständig entwickelten Systems gewählt wird. In diesem Fall genießen die
Fahrgäste einen besseren rechtlichen und wirtschaftlichen Schutz, während aus nationalen
Rechtsvorschriften erwachsende Unterschiede beseitigt werden.
Die Option der Erstellung eines vollständig entwickelten Systems erscheint im Hinblick auf
Hilfeleistungs- und Informationspflichten bei Reiseunterbrechung als wirksamste Lösung.
Stärkerer Fahrgastschutz wird zu besseren Dienstangeboten führen. Umgekehrt dürfte eine
bessere Betreuung der Fahrgäste die Position von Omnibusunternehmen am Markt
verbessern, wo der Wettbewerb sowohl über Preise als auch über die Qualität der
angebotenen Dienste erfolgt. Aus diesem Grund bevorzugt die Kommission die Option des
maximalen Schutzes in Bezug auf Hilfeleistungs- und Informationspflichten.
Dieser Vorschlag wird vom zugehörigen Folgenabschätzungsbericht und Anhängen begleitet.
5. RECHTLICHE ASPEKTE
5.1. Rechtsgrundlage
Die Rechtsgrundlage des Vorschlags ist in Artikel 71 des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft dargelegt; diesbezüglich gilt das Mitentscheidungsverfahren.
5.2. Wahl des Instruments
Das Hauptziel des Vorschlags besteht darin, ein angemessenes Schutzniveau für die Fahrgäste
von Bussen, einschließlich Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität, zu
gewährleisten. Die durch diesen Vorschlag aufgestellten Regeln sollten in der gesamten
Europäischen Union einheitlich und wirksam angewandt werden. Eine unmittelbar geltende
Verordnung erscheint als das zweckmäßigste Instrument zur Gewährleistung einer möglichst
kohärenten Anwendung der Regeln in allen Mitgliedstaaten. Auch für den Schutz der Rechte
von Reisenden im Flug- und Eisenbahnverkehr hat die Gemeinschaft bereits das
Rechtsinstrument der Verordnung gewählt. Eine Verordnung wurde als das zweckmäßigste
Instrument erachtet, um gleichwertige und durchsetzbare Fahrgastrechte für die Reisenden im
Omnibusverkehr zu erreichen.
5.3. Subsidiaritätsprinzip
Der Schutz der Fahrgastrechte ist als Element des Binnenmarktes und der gemeinsamen
Verkehrspolitik eine Frage von europäischer Dimension, die einer Lösung auf
Gemeinschaftsebene bedarf. Die Liberalisierung eines Marktes und die Berücksichtigung der
Interessen der Verbraucher, und insbesondere von Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität, sind zwei einander ergänzende Aspekte des Binnenmarktes.
Angesichts der steigenden Anzahl von Bürgern, die innerhalb der Europäischen Union
beruflich oder in der Freizeit verreisen, wird es zunehmend wichtig, zu gewährleisten, dass
diese überall vergleichbare Rechte beanspruchen können. Deshalb soll mit diesem Vorschlag
sichergestellt werden, dass die Fahrgäste von Bussen in der gesamten Europäischen Union
den gleichen Umfang an Rechten und das gleiche Schutzniveau genießen.
Dieses Ziel kann aufgrund der internationalen Dimension dieses Verkehrsträgers (sowohl auf
die Fahrten als auch auf die Betreiber bezogen) von einem Mitgliedstaat alleine nicht
ausreichend verwirklicht werden. Das bestehende internationale Übereinkommen über den
Beförderungsvertrag im internationalen Straßenpersonen- und -gepäckverkehr (CVR) der
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 19 – Drucksache 16/12897
UN-Wirtschaftskommission für Europa kann nicht als wirksames Instrument betrachtet
werden, da es nur von einer sehr begrenzten Anzahl von Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist.
Vor diesem Hintergrund ist eine Maßnahme der Gemeinschaft notwendig.
5.4. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Der vorgeschlagene Text wird dem Verhältnismäßigkeitsprinzip gerecht. Die Kommission hat
ihren Vorschlag auf Gebiete beschränkt, auf denen präzise Gemeinschaftsregeln notwendig
sind; der Eingriff in Bereiche, die besser der Selbstregulierung überlassen bleiben, wird
vermieden. Der Vorschlag ist auf Bereiche begrenzt, in denen die Notwendigkeit einer
Gemeinschaftsmaßnahme deutlich und unstrittig ist. Daher steht er im richtigen Verhältnis
zum angestrebten Ziel und ist den Umständen angemessen, unter denen er vorgelegt wird.
Ohne eine Harmonisierung würden die Fahrgäste bestenfalls unterschiedliche Rechte und
schlimmstenfalls keinerlei Rechtsschutz genießen. Außerdem wäre es für sie schwierig, ihre
Rechte in jedem europäischen Land, das sie bereisen, zu kennen und mithin zu wahren.
5.5. Durchsetzung
Fahrgäste, und insbesondere Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität,
haben kaum Handhaben, wenn die Omnibusunternehmen ihren Verpflichtungen nicht
nachkommen. Die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sieht
für Personen, die Opfer einer Verletzung des Übereinkommens durch einen Vertragsstaat zu
sein glauben, die Möglichkeit vor, eine entsprechende Mitteilung zu machen. Deshalb wird
die Weiterentwicklung der Regulierung auf Gemeinschaftsebene einen wirksameren und
einheitlichen Rechtsschutz in der gesamten EU bewirken. Eine strenge Durchsetzung der
vorgeschlagenen Verordnung wird notwendig sein. Der Vorschlag der Kommission enthält
daher einen Artikel, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, Sanktionen für Verstöße gegen die
Verordnung festzulegen und Stellen zu benennen, die für die Durchsetzung der Verordnung
und die Bearbeitung von Fahrgastbeschwerden zuständig sind. Die entsprechenden
Bestimmungen folgen dem gleichen Konzept, das auch der Verordnung über eine
gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall
der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen sowie der
Verordnung über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit
eingeschränkter Mobilität zu Grunde liegt.
5.6. Europäischer Wirtschaftsraum und Schweiz
Die vorgeschlagene Verordnung ist von Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum
und sollte deshalb auf den EWR ausgeweitet werden. Der Vorschlag ist auch für die Schweiz
von Bedeutung.
5.7. Selbstregulierung
Es ist der Kommission bekannt, dass Busunternehmen eine Reihe freiwilliger Vereinbarungen
und sonstiger Selbstregulierungsmaßnahmen entwickelt haben, die ein angemessenes Niveau
der Dienstqualität gewährleisten. Die Kommission begrüßt derartige Vereinbarungen
weiterhin als Ergänzung der vorgeschlagenen Gemeinschaftsmaßnahme.
6. EINZELNE BESTIMMUNGEN DES VORSCHLAGS
Kapitel I
Drucksache 16/12897 – 20 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Dieses Kapitel enthält allgemeine Bestimmungen zum Gegenstand und Geltungsbereich der
Verordnung sowie Begriffsbestimmungen. Der Verordnungsvorschlag regelt die Haftung von
Omnibusunternehmen, enthält Bestimmungen zur Nichtdiskriminierung sowie zur
obligatorischen Unterstützung von Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität. Daneben sind in dem Vorschlag die Verpflichtungen von Omnibusunternehmen bei
Fahrtunterbrechung sowie zweckmäßige Regeln zum Umgang mit Beschwerden und zur
Durchsetzung festgeschrieben.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 21 – Drucksache 16/12897
Artikel 1
Dieser Artikel regelt den Gegenstand der Verordnung.
Artikel 2
Dieser Artikel regelt den Geltungsbereich der Verordnung.
Artikel 3
Dieser Artikel enthält Begriffsbestimmungen.
Artikel 4
Dieser Artikel betrifft den Nachweis über den Abschluss eines Beförderungsvertrags und ein
Verbot von Vertragsbedingungen, die eine Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit oder
dem Wohnort von Fahrgästen vorsehen.
Artikel 5
Dieser Artikel betrifft den Ausschluss der Einschränkung oder Aufgabe der durch diesen
Vorschlag begründeten Rechte.
Kapitel II
Dieses Kapitel enthält Regeln zur Haftung von Omnibusunternehmen gegenüber Fahrgästen
sowie für deren Gepäck. Die Fahrgäste werden Anspruch auf Entschädigungen in
einheitlicher Höhe haben und in den Genuss harmonisierter Haftungsregelungen für
Omnibusunternehmen kommen. Die Haftung der Unternehmen ist unbeschränkt. Außerdem
dürfen die Unternehmen unter bestimmten Umständen Schadensersatzansprüche bei Unfällen
bis zu einer bestimmten Höhe nicht anfechten. Fahrgäste, die einen Unfall erleiden, haben
Anspruch auf Vorauszahlungen, um wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu begegnen, die sich
als Folge eines Todesfalls oder Personenschadens für sie oder ihre Familien ergeben können.
Daneben enthält dieses Kapitel Regeln zur Entschädigung für den Verlust oder die
Beschädigung von Gepäck.
Artikel 6
Dieser Artikel betrifft die Haftung für Personenschäden oder für den Tod von Fahrgästen.
Artikel 7
Dieser Artikel enthält allgemeine Regeln zu Schäden.
Artikel 8
Durch diesen Artikel werden Omnibusunternehmen bei Unfällen zur Leistung von
Vorauszahlungen verpflichtet.
Artikel 9
Drucksache 16/12897 – 22 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Dieser Artikel enthält Regeln zur Entschädigung für verlorengegangenes oder beschädigtes
Gepäck.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 23 – Drucksache 16/12897
Kapitel III
Dieses Kapitel betrifft im wesentlichen Busfahrgäste mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität. Diese Personengruppe wird oftmals durch unzureichende Zugänglichkeit von
Busverkehrsdiensten sowie durch mangelnde Hilfeleistung seitens der Omnibusunternehmen
an Busreisen gehindert. In diesem Kapitel wird dieses Problem angegangen, indem im
Hinblick auf die Buchung einer Reise oder das Einsteigen in ein Fahrzeug jegliche
Diskriminierung aufgrund einer Behinderung oder eingeschränkter Mobilität verboten wird.
Bestimmte Ausnahmen, insbesondere aus gerechtfertigten und gesetzlich geregelten
Sicherheitsgründen, bleiben jedoch hiervon unberührt.
Der Umfang der vorgeschriebenen Hilfeleistung an Busbahnhöfen und in den Fahrzeugen ist
in Anhang I geregelt. Hilfe wird kostenlos geleistet, sofern der Fahrgast deren Notwendigkeit
im Voraus angezeigt hat und sich zu einer bestimmten Zeit vor der planmäßigen Abfahrt am
Busbahnhof einfindet. Die Mitarbeiter der Omnibusunternehmen sollten im Hinblick auf die
Hilfeleistung für Personen mit Behinderungen über angemessene Kenntnisse verfügen.
Artikel 10
Dieser Artikel enthält Regeln, um die Nichtbeförderung wegen Behinderung oder
eingeschränkter Mobilität zu verhindern.
Artikel 11
Dieser Artikel betrifft Abweichungen, Sonderbedingungen und Informationen in Bezug auf
die in diesem Kapitel enthaltenen Regeln.
Artikel 12
Dieser Artikel enthält allgemeine Regeln zur Zugänglichkeit von Busverkehrsdiensten für
Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität.
Artikel 13
Dieser Artikel begründet das Recht von Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität auf Hilfeleistung.
Artikel 14
Dieser Artikel regelt die an Busbahnhöfen zu leistende Hilfe.
Artikel 15
Dieser Artikel regelt die im Fahrzeug zu leistende Hilfe.
Artikel 16
Dieser Artikel regelt die Voraussetzungen, unter denen Hilfe zu leisten ist.
Drucksache 16/12897 – 24 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 17
Dieser Artikel betrifft die Benachrichtigung Dritter über die Notwendigkeit von
Hilfeleistungen für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität durch
Omnibusunternehmen oder Fahrscheinverkäufer.
Artikel 18
In diesem Artikel ist die Verpflichtung festgeschrieben, das Personal in Bezug auf die
Belange von Menschen mit Behinderungen angemessen zu schulen.
Artikel 19
Dieser Artikel enthält allgemeine Regeln zur Entschädigung für verlorengegangene oder
beschädigte Mobilitätshilfen.
Kapitel IV
Dieses Kapitel betrifft die Pflichten von Busunternehmen bei Fahrtunterbrechungen infolge
der Annullierung eines Verkehrsdienstes oder von Verspätungen. Insbesondere im Falle der
Annullierung von Fahrten sowie einer um mehr als zwei Stunden verspäteten Abfahrt bei
Fahrten mindestens dreistündiger Dauer sind die Unternehmen verpflichtet, angemessene
alternative Dienste in vergleichbaren Zeiträumen anzubieten oder – sofern dies nicht möglich
ist – die Fahrgäste über andere verfügbare Dienste zu unterrichten. Werden sie diesen
Anforderungen nicht gerecht, so sollten die Unternehmen Ausgleichszahlungen in Höhe von
50% des Fahrpreises leisten. Die Fahrgäste haben in jedem Fall Anspruch auf
Reiseinformationen.
Artikel 20
Dieser Artikel enthält allgemeine Regeln zur Haftung bei der Annullierung von Fahrten und
großen Verspätungen. Er regelt den Umfang des Rechts auf Informationen, anderweitige
Beförderung und/oder Fahrpreiserstattung und Ausgleichszahlungen bei großen Verspätungen
und bei Annullierung von Fahrten.
Artikel 21
In diesem Artikel ist das Recht auf Reiseinformationen festgeschrieben.
Artikel 22
Dieser Artikel ebnet weiteren Entschädigungsansprüchen den Weg.
Artikel 23
Durch diesen Artikel werden Omnibusunternehmen verpflichtet, zusammenzuarbeiten, um
Vorkehrungen im Hinblick auf einen Ausbau der Fahrgastrechte und der Dienstqualität zu
treffen.
Kapitel V
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 25 – Drucksache 16/12897
Dieses Kapitel regelt die Verpflichtung von Omnibusunternehmen zur Einrichtung interner
Verfahren für die Bearbeitung von Beschwerden. Die Prüfung von Fahrgastbeschwerden
unterliegt strengen Fristen. Die Information der Fahrgäste über ihre Rechte obliegt den
Omnibusunternehmen und Busbahnhofbetreibern.
Artikel 24
Dieser Artikel betrifft die von den Omnibusunternehmen und Busbahnhofbetreibern
bereitzustellenden Reiseinformationen.
Artikel 25
Durch diesen Artikel werden Omnibusunternehmen und Busbahnhofbetreiber verpflichtet, die
Fahrgäste über die Rechte zu unterrichten, die sie aufgrund dieser Verordnung genießen.
Artikel 26
Dieser Artikel enthält Bestimmungen in Bezug auf ein Verfahren zur Bearbeitung von
Beschwerden.
Kapitel VI
Dieses Kapitel enthält Bestimmungen in Bezug auf die Durchsetzung und den entsprechenden
institutionellen Rahmen. Die Mitgliedstaaten müssen nationale Durchsetzungsstellen
benennen, bei denen die Fahrgäste Beschwerde gegen mutmaßliche Verletzungen ihrer
Rechte aus dieser Verordnung erheben können. Diese einzelstaatlichen Stellen sind zur
Zusammenarbeit verpflichtet. Daneben sollten die Mitgliedstaaten für den Fall der
Missachtung von Fahrgastrechten abschreckende Sanktionen vorsehen.
Artikel 27
Dieser Artikel betrifft die Durchsetzung der vorliegenden Verordnung und die Einrichtung
nationaler Durchsetzungsstellen.
Artikel 28
Durch diesen Artikel werden die Durchsetzungsstellen zur Veröffentlichung eines jährlichen
Tätigkeitsberichts verpflichtet.
Artikel 29
Dieser Artikel schreibt den Grundsatz der Zusammenarbeit zwischen nationalen
Durchsetzungsstellen fest.
Artikel 30
Dieser Artikel behandelt die von den Mitgliedstaaten zu verhängenden Strafen.
Kapitel VII
Dieses Kapitel sieht vor, dass die Kommission dem Rat und dem Parlament drei Jahre nach
Inkrafttreten der Verordnung über deren Funktionieren Bericht erstattet. Die Verordnung tritt
Drucksache 16/12897 – 26 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
zwanzig Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft und
gilt mit Wirkung vom entsprechenden Datum des Folgejahres.
Artikel 31
Dieser Artikel regelt die Berichterstattungspflichten der Kommission.
Artikel 32
Dieser Artikel betrifft die Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der
Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden.
Artikel 33
Dieser Artikel regelt den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung.
Anhang I
Dieser Anhang regelt den Umfang der Hilfe, die Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität an den Busbahnhöfen (a) und in den Fahrzeugen (b) zu leisten ist.
Anhang II
Dieser Anhang behandelt die Inhalte der Schulung in Behindertenfragen.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 27 – Drucksache 16/12897
2008/0237 (COD)
Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES
über die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr und zur Änderung der Verordnung
(EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der
Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden
(Text von Bedeutung für den EWR)
DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf
Artikel 71 Absatz 1,
auf Vorschlag der Kommission17,
nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses18,
nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen19,
gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1) Die Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich des Kraftomnibusverkehrs sollten unter
anderem darauf abzielen, überall ein hohes, dem Standard anderer Verkehrsträger
vergleichbares Schutzniveau für die Fahrgäste sicherzustellen. Ferner sollte den
allgemeinen Erfordernissen des Verbraucherschutzes in vollem Umfang Rechnung
getragen werden.
(2) Da Busfahrgäste im Beförderungsvertrag die schwächere Partei sind, sollten
Fahrgastrechte in dieser Hinsicht unabhängig von der Staatsangehörigkeit von
Fahrgästen oder ihrem Wohnort in der Gemeinschaft geschützt werden.
(3) Die Fahrgäste sollten die Gewissheit haben, dass bei Unfällen mit Personenschäden
vergleichbare Haftungsregelungen gelten wie bei anderen Verkehrsträgern.
(4) Die Fahrgäste sollten Anspruch auf Vorauszahlungen zur Deckung ihres unmittelbaren
Finanzbedarfs im Anschluss an einen Unfall haben.
17
18
19 ABl. C […], […], S. […].
Drucksache 16/12897 – 28 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
(5) Omnibusunternehmen sollten für den Verlust oder die Beschädigung von Gepäck in
einer mit anderen Verkehrsträgern vergleichbaren Weise haften.
(6) Kraftomnibusverkehrsdienste sollten den Bürgern allgemein zugute kommen. Daher
sollten Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität unabhängig von
der Ursache der Beeinträchtigung Busreisemöglichkeiten haben, die denen anderer
Bürger vergleichbar sind. Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
haben das gleiche Recht auf Freizügigkeit, Entscheidungsfreiheit und
Nichtdiskriminierung wie alle anderen Bürger.
(7) Um Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
Busreisemöglichkeiten zu eröffnen, die denen anderer Bürger vergleichbar sind,
sollten vor dem Hintergrund von Artikel 9 der UN-Konvention über die Rechte von
Menschen mit Behinderungen Regeln für die Nichtdiskriminierung der Betroffenen
und deren Unterstützung bei Reisen erstellt werden. Die Beförderung von Personen
mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität sollte daher akzeptiert und
abgesehen von bestimmten Ausnahmen aufgrund von gerechtfertigten und gesetzlich
geregelten Sicherheitsgründen nicht wegen der Behinderung oder mangelnden
Mobilität verweigert werden. Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität sollten das Recht haben, an Busbahnhöfen und in den Fahrzeugen Hilfe in
Anspruch zu nehmen, u. a. beim Ein- und Aussteigen. Im Interesse der sozialen
Integration sollten die Betroffenen diese Hilfe ohne zusätzliche Kosten erhalten.
Omnibusunternehmen sollten Regeln für die Zugänglichkeit erstellen, vorzugsweise
unter Verwendung des europäischen Normungssystems.
(8) Bei der Entscheidung über die Gestaltung neuer Busbahnhöfe und bei umfassenden
Renovierungsarbeiten sollten die Busbahnhofbetreiber soweit wie möglich den
Bedürfnissen von Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
Rechnung tragen. In jedem Fall sollten die Busbahnhofbetreiber Kontaktstellen
angegeben, bei denen die Betroffenen ihre Ankunft und ihren Bedarf an Hilfeleistung
anmelden können.
(9) Zu den Rechten der Nutzer von Busverkehrsdiensten sollte ein Anspruch auf
Informationen über den Verkehrsdienst sowohl vor als auch während der Fahrt
gehören. Alle wesentlichen Informationen für Busfahrgäste sollten auch in
alternativen, Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
zugänglichen Formen bereitgestellt werden.
(10) Diese Verordnung sollte die Möglichkeiten von Omnibusunternehmen, nach
geltendem Recht Ausgleichansprüche an andere Personen – auch Dritte – zu richten,
nicht einschränken.
(11) Die Unannehmlichkeiten, die den Fahrgästen durch Annullierung oder große
Verspätung von Fahrten entstehen, sollten verringert werden. Deshalb sollten die
Fahrgäste in angemessener Weise betreut und informiert werden. Fahrgäste sollten die
Möglichkeit haben, ihre Buchung zu stornieren und sich den Fahrpreis erstatten zu
lassen, eine anderweitige Beförderung zu annehmbaren Bedingungen in Anspruch zu
nehmen oder Informationen über alternative Verkehrsdienste zu erhalten. Die
Fahrgäste sollten für den Fall, dass die Omnibusunternehmen die Leistung der
notwendigen Hilfe versäumen, das Recht auf finanzielle Entschädigung haben.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 29 – Drucksache 16/12897
(12) Die Omnibusunternehmen sollten zusammenarbeiten, um auf nationaler oder
europäischer Ebene Vorkehrungen zur Verbesserung der Betreuung und Unterstützung
der Fahrgäste bei Fahrtunterbrechung und insbesondere bei großen Verspätungen zu
treffen.
(13) Diese Verordnung berührt nicht die Rechte der Fahrgäste, die in der Richtlinie
90/314/EWG über Pauschalreisen20 verankert sind. Für Fälle, in denen eine
Pauschalreise aus anderen Gründen als der Annullierung des Busverkehrsdienstes
annulliert wird, sollte diese Verordnung nicht gelten.
(14) Die Fahrgäste sollten umfassend über ihre in dieser Verordnung begründeten Rechte
informiert werden, damit sie diese Rechte wirksam wahrnehmen können.
(15) Die Fahrgäste sollten ihre Rechte einerseits mittels geeigneter Beschwerdeverfahren
der Omnibusunternehmen wahrnehmen können, und andererseits, indem sie
gegebenenfalls Beschwerde bei den vom betreffenden Mitgliedstaat zu diesem Zweck
benannten Stellen erheben.
(16) Die Mitgliedstaaten sollten die generelle Einhaltung dieser Verordnung durch
Omnibusunternehmen sicherstellen und überwachen sowie eine geeignete Stelle zur
Wahrnehmung entsprechender Durchsetzungsaufgaben benennen. Die Überwachung
sollte das Recht von Fahrgästen unberührt lassen, Regressforderungen nach den im
nationalen Recht vorgesehenen Verfahren gerichtlich geltend zu machen.
(17) Die Mitgliedstaaten sollten für Verstöße gegen diese Verordnung Sanktionen festlegen
und deren Anwendung sicherstellen. Die Sanktionen sollten wirksam, verhältnismäßig
und abschreckend sein.
(18) Da das Ziel dieser Verordnung, nämlich zu gewährleisten, dass Busfahrgäste in allen
Mitgliedstaaten Schutz und Unterstützung auf einheitlich hohem Niveau genießen, von
den Mitgliedstaaten alleine nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher
angesichts der erheblichen internationalen Dimension der vorgeschlagenen Maßnahme
besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang
mit dem in Artikel 5 EG-Vertrag verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden.
Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht
diese Verordnung nicht über das zum Erreichen dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.
(19) Diese Verordnung sollte die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der
Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr21 unberührt
lassen.
(20) Die Durchsetzung dieser Verordnung sollte sich auf die Verordnung (EG)
Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004
über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der
Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden22 („Verordnung über die
20
ABl. L 158 vom 23.6.1990, S. 59.
21 ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31.
22 ABl. L 364 vom 9.12.2004, S. 1.
Drucksache 16/12897 – 30 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Zusammenarbeit im Verbraucherschutz“) stützen. Daher sollte jene Verordnung
entsprechend geändert werden.
(21) Die Verordnung steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die
insbesondere mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt
wurden –
HABEN FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:
Kapitel I
Allgemeine Bestimmungen
Artikel 1
Gegenstand
Diese Verordnung enthält Vorschriften
(1) zum Verbot der Diskriminierung von Fahrgästen hinsichtlich der
Beförderungsbedingungen von Omnibusunternehmen;
(2) zur Haftung von Omnibusunternehmen gegenüber den Fahrgästen bei Unfällen mit
Personenschäden sowie für Beschädigung oder Verlust von Reisegepäck;
(3) zur Gleichstellung und obligatorischen Unterstützung von Busfahrgästen mit
Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität;
(4) zu den Pflichten von Omnibusunternehmen gegenüber den Fahrgästen bei
Annullierung von Fahrten und bei Verspätungen;
(5) zu den Informationen, die den Fahrgästen mindestens verfügbar zu machen sind;
(6) zum Umgang mit Beschwerden;
(7) zur Durchsetzung der Fahrgastrechte.
Artikel 2
Geltungsbereich
1. Diese Verordnung gilt für die Beförderung von Fahrgästen im Kraftomnibus-
Linienverkehr.
2. Die Mitgliedstaaten können Stadtverkehrs-, Vorortverkehrs- und
Regionalverkehrsdienste, die öffentlichen Dienstleistungsverträgen unterliegen, vom
Geltungsbereich der Verordnung ausnehmen, falls diese Verträge in Bezug auf die
Fahrgastrechte ein vergleichbares Schutzniveau bieten wie diese Verordnung.
3. Für den Gelegenheitsverkehr gilt lediglich Kapitel II.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 31 – Drucksache 16/12897
Artikel 3
Begriffsbestimmungen
Für die Zwecke dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:
(1) „Omnibusunternehmen“: ein Verkehrsunternehmen, das im Niederlassungsstaat nach
den Bedingungen für den Zugang zum Markt, die in den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften festgelegt sind, die Genehmigung zur Personenbeförderung mit
Kraftomnibussen erhalten hat, und ein Verkehrsunternehmen, das eine gemäß der
Verordnung (EWG) Nr. 684/92 des Rates ausgestellte Gemeinschaftslizenz für den
grenzüberschreitenden Personenverkehr mit Kraftomnibussen besitzt;
(2) „Gelegenheitsverkehr“: Verkehrsdienste im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der
Verordnung (EWG) Nr. 684/92;
(3) „Linienverkehr“: Verkehrsdienste im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung
(EWG) Nr. 684/92;
(4) „Beförderungsvertrag“: ein Vertrag zwischen einem Omnibusunternehmen oder
dessen bevollmächtigtem Fahrscheinverkäufer und einem Fahrgast über die
Erbringung einer oder mehrerer Beförderungsleistungen;
(5) „Fahrschein“: ein gültiges, einen Anspruch auf Beförderungsleistung begründendes
Dokument oder eine gleichwertige papierlose, auch elektronisch ausgestellte
Berechtigung, das bzw. die von dem Omnibusunternehmen oder dessen
bevollmächtigten Fahrscheinverkäufern ausgegeben oder genehmigt wurde;
(6) „Fahrscheinverkäufer“: jeder Vermittler von Busverkehrsdiensten, der für ein
Omnibusunternehmen oder für eigene Rechnung Beförderungsverträge schließt und
Fahrscheine verkauft;
(7) „Reiseveranstalter“: ein Veranstalter oder Vermittler im Sinne von Artikel 2
Nummer 2 bzw. 3 der Richtlinie 90/314/EWG;
(8) „Person mit Behinderungen“ oder „Person eingeschränkter Mobilität“: eine Person,
deren Mobilität bei der Benutzung von Beförderungsmitteln wegen einer körperlichen
(sensorischen oder motorischen, dauerhaften oder zeitweiligen) Behinderung, einer
geistigen Behinderung oder Beeinträchtigung, wegen anderer Behinderungen oder
aufgrund des Alters eingeschränkt ist und deren Zustand angemessene Unterstützung
und eine Anpassung der für alle Fahrgäste bereitgestellten Dienstleistungen an ihre
besonderen Bedürfnisse erfordert;
(9) „Buchung“: eine in Papierform oder elektronisch erteilte Beförderungsberechtigung
aufgrund einer zuvor bestätigten personenbezogenen Beförderungsvereinbarung;
(10) „Busbahnhofbetreiber“: eine Stelle in einem Mitgliedstaat, der die Verantwortung für
die Leitung eines Busbahnhofs übertragen wurde;
(11) „Annullierung“: die Nichtdurchführung eines geplanten Verkehrsdienstes, für den
zumindest eine Buchung bestand;
Drucksache 16/12897 – 32 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
(12) „Verspätung“: die Differenz zwischen der planmäßigen Abfahrts- oder Ankunftszeit
des Fahrgasts gemäß dem veröffentlichten Fahrplan und dem Zeitpunkt seiner
tatsächlichen oder erwarteten Abfahrt oder Ankunft.
Artikel 4
Beförderungsvertrag und nichtdiskriminierende Beförderungsbedingungen
1. Omnibusunternehmen geben Fahrgästen durch Ausstellung von Fahrscheinen einen
Beleg über den Abschluss des Beförderungsvertrages. Die Fahrscheine gelten bis
zum Beweis des Gegenteils als Nachweis für den Abschluss des
Beförderungsvertrages und verleihen dem Inhaber die in dieser Verordnung
vorgesehenen Rechte.
2. Unbeschadet gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, die Sozialtarife vorschreiben,
werden die von Omnibusunternehmen oder Fahrscheinverkäufern angewandten
Vertragsbedingungen der Allgemeinheit ohne jegliche Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit oder des Wohnorts des Endkunden oder des Ortes der
Niederlassung des Omnibusunternehmens oder Fahrscheinverkäufers in der
Gemeinschaft angeboten.
Artikel 5
Ausschluss des Rechtsverzichts und der Rechtsbeschränkung
1. Die Verpflichtungen gemäß dieser Verordnung dürfen nicht – etwa durch
abweichende oder einschränkende Bestimmungen im Beförderungsvertrag –
beschnitten oder aufgehoben werden.
2. Die Omnibusunternehmen können Vertragsbedingungen anbieten, die für den
Fahrgast günstiger sind als die in dieser Verordnung festgelegten Bedingungen.
Kapitel II
Haftung von Omnibusunternehmen gegenüber den Fahrgästen
und für deren Gepäck
Artikel 6
Haftung für Personenschäden
1. Omnibusunternehmen haften für Schäden, die dadurch entstehen, dass Fahrgäste
durch einen Unfall im Rahmen des Busverkehrsbetriebs während ihres Aufenthaltes
im Fahrzeug oder beim Ein- oder Aussteigen getötet, verletzt oder in ihrer
körperlichen oder geistigen Gesundheit beeinträchtigt werden.
2. Die Haftung von Omnibusunternehmen für Schäden unterliegt keiner eventuell
gesetzlich oder vertraglich vorgesehenen oder vereinbarten finanziellen
Beschränkung.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 33 – Drucksache 16/12897
3. Für Schäden bis zur Höhe von 220 000 EUR machen Omnibusunternehmen keinen
Haftungsausschluss und keine Haftungsbeschränkung gemäß Absatz 4a unter
Berufung auf die Anwendung der gebotenen Sorgfalt geltend.
4. Omnibusunternehmen haften nicht wie in Absatz 1 vorgesehen,
(a) falls der Unfall durch außerhalb des Busverkehrsbetriebs liegende Umstände
verursacht worden ist, die das Omnibusunternehmen trotz Anwendung der
nach Sachlage gebotenen Sorgfalt nicht vermeiden und deren Folgen es nicht
abwenden konnte;
(b) soweit der Unfall auf ein Verschulden des Fahrgastes zurückzuführen ist oder
von ihm fahrlässig verursacht wurde.
5. Keine Bestimmung dieser Verordnung ist so auszulegen, dass
(a) ein Omnibusunternehmen die einzige schadensersatzpflichtige Partei ist oder
(b) nach geltendem Recht eines Mitgliedstaats mögliche Regressforderungen von
Omnibusunternehmen gegenüber Dritten beschränkt werden.
Artikel 7
Schadenersatz
1. Der aufgrund der Haftung gemäß Artikel 6 zu leistende Schadenersatz umfasst beim
Tod eines Fahrgastes
(a) die Erstattung sämtlicher infolge des Todes des Fahrgastes anfallenden
notwendigen Kosten, insbesondere für die Überführung und die Bestattung;
(b) bei nicht sofortigem Eintritt des Todes den in Absatz 2 vorgesehenen
Schadenersatz.
2. Bei Verletzung oder sonstiger Beeinträchtigung der körperlichen oder der geistigen
Gesundheit eines Fahrgastes umfasst der Schadensersatz
(a) die Erstattung sämtlicher notwendigen Kosten, insbesondere für
Heilbehandlung und Pflege sowie für die Beförderung;
(b) den Ausgleich des Vermögensnachteils, den der Fahrgast durch vollständige
oder teilweise Arbeitsunfähigkeit oder durch erhöhten Bedarf erleidet.
3. Hat durch den Tod des Fahrgastes eine Person, für die er kraft Gesetzes
unterhaltspflichtig war oder zukünftig unterhaltspflichtig geworden wäre, den
Versorger verloren, so ist auch für diesen Verlust Ersatz zu leisten.
Drucksache 16/12897 – 34 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 8
Vorauszahlungen
1. Bei Tod oder Verletzung oder sonstiger Beeinträchtigung der körperlichen oder
geistigen Gesundheit eines Fahrgastes durch einen Unfall im Rahmen des
Busverkehrsbetriebs leistet das Omnibusunternehmen unverzüglich, spätestens
jedoch fünfzehn Tage nach der Feststellung der Identität der
entschädigungsberechtigten natürlichen Person, eine Vorauszahlung nach Maßgabe
der Schwere des erlittenen Schadens zur Deckung eines etwaigen unmittelbaren
Finanzbedarfs.
2. Unbeschadet des Absatzes 1 beläuft sich diese Vorauszahlung im Todesfall auf einen
Betrag von mindestens 21 000 EUR je Fahrgast.
3. Eine Vorauszahlung stellt keine Haftungsanerkennung dar und kann mit später
aufgrund dieser Verordnung gezahlten Beträgen verrechnet werden; sie kann jedoch
nicht zurückgefordert werden, es sei denn, der Schaden wurde durch Fahrlässigkeit
oder Verschulden des Fahrgasts verursacht oder der Empfänger der Vorauszahlung
war nicht der Anspruchsberechtigte.
Artikel 9
Haftung für Verlust und Beschädigung von Gepäck
1. Omnibusunternehmen haften für den Verlust oder die Beschädigung des ihnen
anvertrauten Gepäcks. Die Entschädigung beträgt maximal 1 800 EUR je Fahrgast.
2. Bei Unfällen im Rahmen des Busverkehrsbetriebs haften Omnibusunternehmen für
den Verlust oder die Beschädigung der persönliche Habe, die Fahrgäste bei sich
tragen oder als Handgepäck mitführen. Die Entschädigung beträgt maximal
1 300 EUR.
3. Weist ein Omnibusunternehmen nach, dass ein Verschulden oder Fahrlässigkeit des
Fahrgasts für den Schaden ursächlich war oder dazu beitrug, so ist es soweit
vollständig oder teilweise von seiner Haftung gegenüber dem Geschädigten
entbunden, als das Verschulden oder die Fahrlässigkeit des Fahrgasts für den
Schaden ursächlich war oder dazu beitrug.
Kapitel III
Rechte von Fahrgästen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität
Artikel 10
Beförderungspflicht
1. Omnibusunternehmen, deren Fahrscheinverkäufer sowie Reiseveranstalter dürfen
sich nicht aufgrund der Behinderung oder der eingeschränkten Mobilität eines
Fahrgastes weigern,
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 35 – Drucksache 16/12897
(a) für einen unter diese Richtlinie fallenden Verkehrsdienst eine Buchung
vorzunehmen oder einen Fahrschein auszustellen;
(b) eine Person mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität an Bord des
Fahrzeugs zu nehmen, sofern die betreffende Person über einen gültigen
Fahrschein oder eine gültige Buchung verfügt.
2. Buchungen und Fahrscheine sind für Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität ohne Aufpreis anzubieten.
Artikel 11
Ausnahmen und besondere Bedingungen
1. Unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 10 können Omnibusunternehmen oder
deren Fahrscheinverkäufer oder Reiseveranstalter sich aufgrund der Behinderung
oder eingeschränkten Mobilität eines Fahrgasts weigern, eine Buchung
vorzunehmen, einen Fahrschein auszustellen oder die betreffende Person an Bord des
Fahrzeugs zu nehmen,
(a) um geltenden Sicherheitsanforderungen nachzukommen, die auf
internationaler, gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene rechtlich festgelegt
oder von der Behörde erlassen wurden, die dem betreffenden
Omnibusunternehmen die Betriebsgenehmigung ausgestellt hat,
(b) wenn wegen der Größe des Fahrzeugs der Einstieg oder die Beförderung der
betreffenden Person physisch unmöglich sind.
Verweigert ein Omnibusunternehmen, ein Fahrscheinverkäufer oder ein
Reiseveranstalter die Vornahme einer Buchung aus den in Unterabsatz 1 Buchstaben
a oder b angeführten Gründen, so unternimmt das- bzw. derselbe alle zumutbaren
Anstrengungen, um der betreffenden Person eine annehmbare Alternative
anzubieten.
2. Einer Person, der aufgrund ihrer Behinderung oder eingeschränkten Mobilität die
Beförderung verweigert wurde, ist die Erstattung des Fahrpreises sowie ein
angemessener alternativer Verkehrsdienst zum betreffenden Bestimmungsort
innerhalb eines vergleichbaren Zeitraums anzubieten.
3. Sofern unbedingt notwendig, dürfen Omnibusunternehmen, Fahrscheinverkäufer
oder Reiseveranstalter unter den in Absatz 1 Buchstabe a genannten Bedingungen
verlangen, dass Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität von
einer anderen Person begleitet werden, die in der Lage ist, die von den Betreffenden
benötigte Hilfe zu leisten.
4. Machen Omnibusunternehmen, Fahrscheinverkäufer oder Reiseveranstalter von der
Ausnahmeregelung nach Absatz 1 Gebrauch, so unterrichten sie die betreffende
Person unverzüglich oder auf Verlangen innerhalb von fünf Arbeitstagen nach der
Ablehnung einer Buchung schriftlich über die entsprechenden Gründe.
Drucksache 16/12897 – 36 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 12
Zugänglichkeit und Information
1. Omnibusunternehmen stellen unter aktiver Beteiligung der Vertreter von
Organisationen von Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
sowie der in Artikel 27 genannten Durchsetzungsstellen nichtdiskriminierende
Zugangsregeln für die Beförderung von Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität auf, um den geltenden Sicherheitsanforderungen zu
entsprechen. Diese Regeln enthalten sämtliche Bedingungen für den Zugang zum
betreffenden Busverkehrsdienst, darunter die Zugänglichkeit der eingesetzten
Fahrzeuge und deren Innenausrüstung.
2. Omnibusunternehmen oder Fahrscheinverkäufer bringen der Öffentlichkeit die in
Absatz 1 vorgesehenen Regeln zumindest bei Vornahme einer Buchung in geeigneter
Weise und in denselben Sprachen zur Kenntnis, in denen Informationen in der Regel
allen Fahrgästen zugänglich gemacht werden. Bei der Bereitstellung dieser
Informationen wird den Bedürfnissen von Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität besonders Rechnung getragen.
3. Omnibusunternehmen stellen auf Antrag die internationalen, gemeinschaftlichen
oder nationalen Rechtsvorschriften zur Verfügung, in denen die
Sicherheitsanforderungen festgelegt sind, die die Grundlage für
nichtdiskriminierende Zugangsregeln bilden.
4. Reiseveranstalter geben die in Absatz 1 vorgesehenen Regeln bekannt, die für die
Fahrten im Rahmen der von ihnen veranstalteten, verkauften oder zum Verkauf
angebotenen Pauschalreisen gelten.
5. Omnibusunternehmen und deren Fahrscheinverkäufer oder Reiseveranstalter
gewährleisten, dass alle wesentlichen Informationen in Bezug auf die
Beförderungsbedingungen, die Fahrt und die Zugänglichkeit der Verkehrsdienste,
Online-Buchung und -Information eingeschlossen, in einer für Personen mit
Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität geeigneten und zugänglichen Weise
verfügbar sind.
Artikel 13
Recht auf Hilfeleistung
1. Busbahnhofbetreiber und Omnibusunternehmen stellen sicher, dass Fahrgästen mit
Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität vor, während und nach der Fahrt
kostenlos angemessene Hilfe gemäß Anhang I geleistet wird.
2. Busbahnhofbetreiber und Omnibusunternehmen können selbst Hilfe leisten oder
Dritte mit der Hilfeleistung beauftragen. Die Auftragsvergabe kann auf eigene
Initiative oder auf Antrag erfolgen.
Falls Busbahnhofbetreiber und Omnibusunternehmen Dritte mit der Hilfeleistung
beauftragen, bleiben sie selbst für die Bereitstellung der Hilfe verantwortlich.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 37 – Drucksache 16/12897
3. Die Bestimmungen dieses Kapitels hindern Busbahnhofbetreiber oder
Omnibusunternehmen nicht daran, Hilfe zu leisten, die über den durch Anhang I
gesetzten Standard hinausgeht oder darin nicht vorgesehen ist.
Artikel 14
Recht auf Hilfeleistung an Busbahnhöfen
1. Die Mitgliedstaaten benennen spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieser
Verordnung die Busbahnhöfe, an denen Hilfeleistung für Personen mit
Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität Hilfe vorzusehen ist, wobei sie der
Notwendigkeit Rechnung tragen, die Zugänglichkeit von Verkehrsdiensten an den
meisten Orten zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission
hierüber.
2. Der Betreiber eines von einem Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 benannten
Busbahnhofs ist dafür verantwortlich, dass die in Teil (a) von Anhang I genannte
Hilfe Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität kostenlos geleistet
wird, sofern die Betreffenden die in Artikel 16 genannten Voraussetzungen erfüllen.
Artikel 15
Recht auf Hilfeleistung im Fahrzeug
Omnibusunternehmen leisten Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität im
Fahrzeug sowie beim Ein- und Aussteigen kostenlos mindestens die in Teil (b) von Anhang I
genannte Hilfe, sofern die Betreffenden die in Artikel 16 genannten Voraussetzungen erfüllen.
Artikel 16
Voraussetzungen für Hilfeleistung
1. Omnibusunternehmen, Busbahnhofbetreiber, Fahrscheinverkäufer und
Reiseveranstalter arbeiten zusammen, um Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität unter der Voraussetzung Hilfe zu leisten, dass der
Hilfsbedarf dem Omnibusunternehmen, Busbahnhofbetreiber, Fahrscheinverkäufer
oder Reiseveranstalter spätestens 48 Stunden vor dem Zeitpunkt, zu dem die
Hilfeleistung benötigt wird, gemeldet wurde.
2. Omnibusunternehmen, Fahrscheinverkäufer und Reiseveranstalter treffen alle
notwendigen Maßnahmen, um den Erhalt der Anmeldungen von Hilfsbedarf zu
erleichtern. Diese Verpflichtung gilt an allen Verkaufsstellen, auch beim Vertrieb per
Telefon und über das Internet.
3. Falls keine Anmeldung gemäß Absatz 1 eingeht, unternehmen die
Omnibusunternehmen, Busbahnhofbetreiber, Fahrscheinverkäufer und
Reiseveranstalter alle zumutbaren Anstrengungen, um zu gewährleisten, dass die
Hilfeleistung derart erfolgt, dass Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität in abfahrende Verkehrsdienste einsteigen, zu Anschlussverkehrsdiensten
umsteigen und aus ankommenden Verkehrsdiensten aussteigen können, für die sie
einen Fahrschein erworben haben.
Drucksache 16/12897 – 38 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
4. Hilfe wird unter der Voraussetzung geleistet, dass die betreffende Person sich an der
angegebenen Kontaktstelle einfindet, und zwar
– zu einem im Voraus vom Omnibusunternehmen festgelegten Zeitpunkt, der
höchstens 60 Minuten vor der fahrplanmäßigen Abfahrt liegt, oder
– falls keine Zeit angegeben wurde, spätestens 30 Minuten vor der
fahrplanmäßigen Abfahrt.
5. Der Betreiber eines von einem Mitgliedstaat gemäß Artikel 14 Absatz 1 benannten
Busbahnhofs legt unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und
unbeschadet der Befugnisse anderer Stellen in Bezug auf Gebiete außerhalb des
Busbahnhofgeländes Kontaktstellen für Ankunft und Abfahrt innerhalb des
Busbahnhofs oder bei unmittelbar dem Busbahnhofbetreiber unterstehenden Orten
innerhalb und außerhalb des Busbahnhofgebäudes fest, bei denen Personen mit
Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität ihre Ankunft anmelden und um
Hilfeleistung ersuchen können.
6. Die in Absatz 5 genannten Kontaktstellen müssen klar gekennzeichnet sein und in
leicht zugänglicher Form grundlegende Auskünfte über den Busbahnhof und die
angebotene Hilfeleistung erteilen.
Artikel 17
Mitteilungen an Dritte
1. Falls Unterauftragnehmer mit der Hilfeleistung beauftragt wurden und einem
Omnibusunternehmen, Fahrscheinverkäufer oder Reiseveranstalter Hilfsbedarf
mindestens 48 Stunden vor der veröffentlichten Abfahrtszeit angemeldet wird, so
übermittelt dieser die maßgeblichen Informationen mindestens 36 Stunden vor der
veröffentlichten Abfahrtszeit an den Unterauftragnehmer.
2. Falls Unterauftragnehmer mit der Hilfeleistung beauftragt wurden und einem
Omnibusunternehmen, Fahrscheinverkäufer oder Reiseveranstalter Hilfsbedarf
weniger als 48 Stunden vor der veröffentlichten Abfahrtszeit angemeldet wird, so
übermittelt dieses bzw. dieser die Informationen sobald wie möglich an den
Unterauftragnehmer.
Artikel 18
Schulung
Omnibusunternehmen
(a) gewährleisten, dass ihre eigenen Mitarbeiter und die Mitarbeiter von
Unterauftragnehmern, die Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität unmittelbar Hilfe leisten, über Kenntnisse darüber verfügen, wie den
Bedürfnissen von Personen mit unterschiedlichen Behinderungen oder
Beeinträchtigungen der Mobilität entsprochen werden kann;
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 39 – Drucksache 16/12897
(a) sensibilisieren ihre Mitarbeiter, die unmittelbaren Fahrgastkontakt haben,
gemäß Anhang II für die Problematik von Behinderungen und schulen sie in
der Unterstützung behinderter Menschen;
(b) stellen sicher, dass alle Beschäftigten bei der Einstellung in Behindertenfragen
geschult werden und das Personal gegebenenfalls Auffrischungskurse besucht.
Artikel 19
Haftung für Rollstühle und Mobilitätshilfen
1. Bei Verlust oder Beschädigung von Rollstühlen und anderen Mobilitätshilfen oder
Teilen derselben während der Abfertigung am Busbahnhof oder der Beförderung im
Fahrzeug wird der Besitzer dieser Ausrüstung von dem zum Zeitpunkt des Verlustes
oder der Beschädigung derselben verantwortlichen Omnibusunternehmen oder
Busbahnhofbetreiber entschädigt.
Erforderlichenfalls wird jede Anstrengung unternommen, um rasch Ersatz zu
beschaffen.
2. Die nach diesem Artikel zu leistende Entschädigung ist in ihrer Höhe nicht begrenzt.
Kapitel IV
Pflichten von Omnibusunternehmen bei Fahrtunterbrechung
Artikel 20
Haftung bei Annullierung und großer Verspätung von Fahrten
Omnibusunternehmen haften für die Annullierung von Fahrten sowie für mehr als
zweistündige Verzögerungen der Abfahrt bei Fahrten einer planmäßigen Dauer von über drei
Stunden. In diesen Fällen ist den Fahrgästen zumindest Folgendes anzubieten:
(a) alternative Verkehrsdienste zu angemessenen Bedingungen oder, falls dies
praktisch nicht möglich ist, Informationen über angemessene alternative
Verkehrsdienste anderer Verkehrsunternehmen;
(b) die Erstattung des Fahrpreises, falls sie die in Buchstabe a genannten
alternativen Verkehrsdienste nicht akzeptieren;
(c) eine Entschädigung in Höhe von 100 % des Fahrpreises, falls das
Omnibusunternehmen keine alternativen Verkehrsdienste oder Informationen
gemäß Buchstabe a anbietet. Die Zahlung der Entschädigung muss innerhalb
eines Monats nach Einreichung des Antrags auf Entschädigung erfolgen.
Artikel 21
Bereitstellung von Informationen
1. Bei einer Verspätung unterrichtet das Omnibusunternehmen oder gegebenenfalls der
Busbahnhofbetreiber die Fahrgäste über die geschätzte Abfahrts- und Ankunftszeit,
Drucksache 16/12897 – 40 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
sobald die betreffende Information verfügbar ist, spätestens jedoch 30 Minuten nach
einer planmäßigen Abfahrt oder eine Stunde vor einer planmäßigen Ankunft.
2. Versäumen Fahrgäste einen Anschluss wegen einer Verspätung, so unternehmen die
Omnibusunternehmen alle zumutbaren Anstrengungen, um die betreffenden
Fahrgäste über alternative Anschlüsse zu unterrichten.
Artikel 22
Weiter gehende Ansprüche
Keine Bestimmung dieser Verordnung ist so auszulegen, dass Fahrgäste daran gehindert
werden, vor nationalen Gerichten weitergehende Ansprüche aufgrund von Nachteilen zu
verfolgen, die sie wegen Annullierung oder Verspätung von Verkehrsdiensten erlitten haben.
Artikel 23
Zusätzliche Maßnahmen zu Gunsten der Fahrgäste
Omnibusunternehmen arbeiten zusammen, um auf nationaler oder europäischer Ebene
Vorkehrungen unter Beteiligung der betreffenden Akteure, Berufs- und
Verbraucherschutzverbände sowie Fahrgast- und Behindertenorganisationen zu treffen. Die
entsprechenden Maßnahmen sollten darauf ausgerichtet sein, die Betreuung der Fahrgäste
insbesondere bei großer Verspätung, Fahrtunterbrechung oder -annullierung zu verbessern.
Kapitel V
Information der Fahrgäste und Umgang mit Beschwerden
Artikel 24
Recht auf Reiseinformationen
Busbahnhofbetreiber und Omnibusunternehmen tragen für eine angemessene Information der
Fahrgäste während der gesamten Fahrt in der zweckmäßigsten Form Sorge. Den Bedürfnissen
von Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität wird besonders Rechnung
getragen.
Artikel 25
Unterrichtung über Fahrgastrechte
1. Omnibusunternehmen und Busbahnhofbetreiber stellen sicher, dass die Fahrgäste
spätestens bei der Abfahrt und während der Fahrt geeignete und verständliche
Informationen über ihre Rechte nach dieser Verordnung erhalten. Die Informationen
sind in der am besten geeigneten Form bereitzustellen. Bei der Bereitstellung dieser
Informationen wird den Bedürfnissen von Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität besonders Rechnung getragen. Diese Informationen
müssen die zur Kontaktaufnahme notwendigen Angaben zu den
Durchsetzungsstellen umfassen, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 27
Absatz 1 benannt wurden.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 41 – Drucksache 16/12897
Artikel 26
Beschwerden
1. Die Omnibusunternehmen richten ein Verfahren zur Bearbeitung von Beschwerden
im Zusammenhang mit den in dieser Verordnung festgelegten Rechten und Pflichten
ein.
2. Die Fahrgäste können innerhalb eines Monats nach der tatsächlichen oder geplanten
Durchführung eines Verkehrsdienstes eine Beschwerde bei einem
Omnibusunternehmen einreichen. Der Adressat der Beschwerde gibt binnen 20
Tagen eine mit Gründen versehene Antwort oder teilt – in begründeten Fällen – dem
Fahrgast mit, wann mit einer Antwort zu rechnen ist. Die Frist für die Beantwortung
darf zwei Monate ab Eingang der Beschwerde nicht überschreiten.
3. Wird eine Beschwerde nicht innerhalb der in Absatz 2 genannten Frist beantwortet,
so gilt sie als akzeptiert.
Kapitel VI
Durchsetzung und nationale Durchsetzungsstellen
Artikel 27
Nationale Durchsetzungsstellen
1. Jeder Mitgliedstaat benennt eine oder mehrere für die Durchsetzung dieser
Verordnung zuständige Stellen. Jede dieser Stellen trifft die notwendigen
Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Rechte der Fahrgäste gewahrt werden; dies
umfasst auch die Einhaltung der Vorschriften zur Zugänglichkeit gemäß Artikel 12.
Jede Stelle ist in Aufbau, Finanzierungsentscheidungen, Rechtsstruktur und
Entscheidungsfindung von den Omnibusunternehmen unabhängig.
2. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über die gemäß diesem Artikel
benannten Stellen und ihre jeweiligen Zuständigkeiten.
3. Jeder Fahrgast kann bei der nach Absatz 1 benannten entsprechenden Stelle
Beschwerde über einen mutmaßlichen Verstoß gegen diese Verordnung einreichen.
4. Mitgliedstaaten, die gemäß Artikel 2 Absatz 2 Ausnahmen für bestimmte
Verkehrsdienste vorgesehen haben, gewährleisten das Bestehen eines vergleichbaren
Mechanismus zur Durchsetzung der Fahrgastrechte.
Artikel 28
Berichterstattung über die Durchsetzung
1. Die gemäß Artikel 27 Absatz 1 benannten Durchsetzungsstellen veröffentlichen
jeweils am 1. Juni einen Bericht über ihre Tätigkeiten im Vorjahr, der unter anderem
Folgendes enthält:
Drucksache 16/12897 – 42 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
(a) eine Beschreibung der Maßnahmen, die zur Durchführung der
Bestimmungen dieser Verordnung getroffen wurden,
(b) einen Hinweis auf das Verfahren zur Abhilfe bei individuellen
Beschwerden,
(c) eine Zusammenfassung der im betreffenden Mitgliedstaat geltenden
Regeln zur Zugänglichkeit von Diensten für Personen mit
Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität,
(d) aggregierte Daten über Fahrgastbeschwerden,
(e) Einzelheiten zu verhängten Sanktionen,
(f) Angaben zu sonstigen Aspekten, die für die bessere Durchsetzung
dieser Verordnung von Bedeutung sind.
2. Um zur Erstellung eines solchen Berichts in der Lage zu sein, führen die
Durchsetzungsstellen Statistiken über individuelle Beschwerden nach Kategorien
und betroffenen Unternehmen. Innerhalb von drei Jahren nach dem betreffenden
Ereignis werden die entsprechenden Daten der Kommission oder den nationalen
Ermittlungsbehörden auf Antrag zur Verfügung gestellt.
Artikel 29
Zusammenarbeit der Durchsetzungsstellen
Die gemäß Artikel 27 Absatz 1 benannten Durchsetzungsstellen tauschen im Interesse eines
gemeinschaftsweit einheitlichen Schutzes der Fahrgäste Informationen über ihre Arbeit und
Entscheidungsgrundsätze und -praktiken aus. Die Kommission unterstützt sie bei dieser
Aufgabe.
Artikel 30
Sanktionen
Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über Sanktionen für Verstöße gegen diese Verordnung
fest und treffen alle zu ihrer Anwendung erforderlichen Maßnahmen. Diese Sanktionen
müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten unterrichten
die Kommission über diese Vorschriften und melden ihr spätere Änderungen derselben
unverzüglich.
Kapitel VII
Schlussbestimmungen
Artikel 31
Bericht
Spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Verordnung erstattet die Kommission dem
Europäischen Parlament und dem Rat Bericht über deren Anwendung und Wirkung. Dem
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 43 – Drucksache 16/12897
Bericht sind erforderlichenfalls Legislativvorschläge beizufügen, mit denen die
Bestimmungen der Verordnung verfeinert oder geändert werden sollen.
Artikel 32
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004
Dem Anhang der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 wird folgender Punkt angefügt:
„18. Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom … über die Fahrgastrechte
im Kraftomnibusverkehr und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates23“
Artikel 33
Inkrafttreten
1. Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
2. Sie gilt ab dem [ein Jahr nach Inkrafttreten].
Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem
Mitgliedstaat.
Geschehen zu Brüssel am […]
Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates
Der Präsident Der Präsident
23 ABl. L […] vom […], S. […].
Drucksache 16/12897 – 44 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
ANHANG I
Hilfeleistung für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
a) Hilfeleistung an Busbahnhöfen
Hilfeleistungen und Vorkehrungen, um Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität in die Lage zu versetzen,
– ihre Ankunft am Busbahnhof und ihren Bedarf an Hilfeleistungen bei angegebenen
Kontaktstellen anzumelden;
– sich von der angegebenen Kontaktstelle zur Kasse, zum Wartesaal und zum
Einstiegsbereich zu begeben.
b) Hilfeleistung im Fahrzeug
Hilfeleistungen und Vorkehrungen, um Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität in die Lage zu versetzen,
– mithilfe von Lifts, Rollstühlen oder sonstigen geeigneten Vorrichtungen in das
Fahrzeug zu gelangen;
– ihr Gepäck einzuladen;
– ihr Gepäck wieder in Besitz zu nehmen;
– aus dem Fahrzeug auszusteigen;
– erforderlichenfalls zu den Toiletten zu gelangen;
– einen anerkannten Begleithund im Bus mitzuführen;
– sich zu den Sitzplätzen zu begeben;
– wesentliche Informationen über eine Fahrt in zugänglicher Form zu erhalten;
– falls möglich, bei Fahrtpausen ein- und auszusteigen.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 45 – Drucksache 16/12897
ANHANG II
Schulung in Behindertenfragen
a) Sensibilisierung für Behindertenfragen
Die Schulung der unmittelbar mit den Fahrgästen in Kontakt kommenden Mitarbeiter umfasst
folgende Inhalte:
– Sensibilisierung für Behinderungen und angemessenes Verhalten gegenüber
Fahrgästen mit körperlichen, sensorischen Behinderungen (Hör- und
Sehbehinderungen) versteckten Behinderungen oder Lernbehinderungen;
Unterscheidung der verschiedenen Fähigkeiten von Personen, deren Mobilität,
Orientierungs- oder Kommunikationsvermögen eventuell eingeschränkt ist;
– Hindernisse, denen Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität
gegenüberstehen, darunter Haltung von Mitmenschen, konkrete/physische und
organisatorische Barrieren;
– anerkannte Begleittiere, unter Berücksichtigung der Rolle und der Bedürfnisse eines
Begleittiers;
– Umgang mit unerwarteten Situationen;
– soziale Kompetenz und Möglichkeiten der Kommunikation mit Schwerhörigen und
Gehörlosen sowie Personen mit Seh-, Sprech- und Lernbehinderungen;
– sorgfältiger Umgang mit Rollstühlen und anderen Mobilitätshilfen, zur Vermeidung
von Beschädigungen (ggf. alle für die Gepäckabfertigung zuständigen Mitarbeiter).
b) Schulung im Hinblick auf Hilfeleistung für Personen mit Behinderungen
Die Schulung der Mitarbeiter, die Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität unmittelbar Hilfe leisten, umfasst folgende Inhalte:
– Hilfeleistung für Rollstuhlfahrer beim Umsetzen in den und aus dem Rollstuhl;
– Hilfeleistung für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität, die
mit anerkannten Begleittieren reisen, unter Berücksichtigung der Rolle und der
Bedürfnisse dieser Tiere;
– Techniken der Begleitung blinder und sehbehinderter Fahrgäste sowie des Umgangs
mit und der Beförderung von anerkannten Begleittieren;
– Arten von Hilfsmitteln für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität und Umgang mit diesen Hilfsmitteln;
– Nutzung von Ein- und Ausstiegshilfen, Arten der Hilfeleistung beim Ein- und
Aussteigen, die die Sicherheit und Würde von Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität wahren;
– Entwicklung eines hinreichenden Verständnisses der Notwendigkeit zuverlässiger
und professioneller Hilfeleistung sowie eines Bewusstseins für das Gefühl der
Drucksache 16/12897 – 46 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Verletzlichkeit, das behinderte Fahrgäste wegen ihrer Abhängigkeit der geleisteten
Hilfe während der Reise möglicherweise empfinden;
– erste Hilfe.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 47 – Drucksache 16/12897
COUNCIL OF
THE EUROPEAN UNION
Brussels, 8 December 2008
Interinstitutional File:
2008/0237 (COD)
16933/08
ADD 1
TRANS 460
CODEC 1759
COVER NOTE
from: Secretary-General of the European Commission,
signed by Mr Jordi AYET PUIGARNAU, Director
date of receipt: 5 December 2008
to: Mr Javier SOLANA, Secretary-General/High Representative
Subject: Commission staff working document accompanying document to the proposal
for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the rights of
passengers in bus and coach transport and amending Regulation (EC) No
2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the
enforcement of consumer protection laws
- Impact assessment
Delegations will find attached Commission document SEC(2008) 2953.
________________________
Encl.: SEC(2008) 2953
Drucksache 16/12897 – 48 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES
Brussels, 4.12.2008
SEC(2008) 2953
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
Accompanying document to the
Proposal for a
REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
on the rights of passengers in bus and coach transport and amending Regulation (EC)
No 2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the
enforcement of consumer protection laws
IMPACT ASSESSMENT
{COM(2008) 817 final}
{SEC(2008) 2954}
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 49 – Drucksache 16/12897
TABLE OF CONTENTS
1. Procedural issues and consultation of interested parties ..............................................,(
1.1. Purpose.........................................................................................................................,(
1.2. Consultation and expert report .....................................................................................,)
2. Defining the problem ...................................................................................................,*
2.1. Project background.......................................................................................................,*
2.2. What are the main problems identified ........................................................................,+
2.2.1. Unequal footing with other modes of transport ...........................................................,+
2.2.2. Fragmentation of legislation ........................................................................................,+
2.2.3. An "atomized" market..................................................................................................,,
2.2.4. Persons with disabilities and ageing population ..........................................................,,
2.2.5. Insufficiency of the current legislative framework ......................................................,-
2.2.6. Passengers ............................................................................................................%%......,.
2.2.7. Bus and coach operators..............................................................................%%...............,.
2.2.8. Other sectors................................................................................................%%...............,/
2.3. Scrutiny of the EU's right to act ..................................................................%%...............,/
3. OBJECTIVES AND KEY ELEMENTS OF THE PROPOSED POLICIES....%%.........,/
3.1.1. Consumer protection ........................................................................................%%..........,/
3.1.2. Cohesion..........................................................................................................%%...........,0
3.1.3. Common Transport Policy ..............................................................................%%...........,0
3.1.4. Social inclusion ................................................................................................%%..........,0
3.1.5. Single market ..................................................................................................%%...........-'
3.2. Specific objectives pursued by the Commission..........................................%%..............-'
3.3. Key elements of the proposed policies........................................................%%...............-(
4. DEFINITION OF DIFFERENT POLICY OPTIONS/ ALTERNATIVES....%%...........-)
4.1. Option 1 - no policy option ...........................................................................%%.............-*
4.2. Option 2 - Standard protection scenario.........................................................%%............--
4.2.1. Rights of persons with reduced mobility ......................................................%%.............-.
4.2.2. Liability of operators in the event of death or injury ...................................%%..............-/
Drucksache 16/12897 – 50 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
4.2.3. Quality of service and assistance in case of cancellation, delays and denied boarding
.....................................................................................................................................68
4.2.4. Complaint handling and enforcement .........................................................................68
4.3. Option 3 - Enhanced protection scenario (both I international and II domestic)........68
4.3.1. Rights of persons with reduced mobility ....................................................................68
4.3.2. Liability of operators in the event of death or injury ..................................................69
4.3.3. Quality of service and assistance in the event of cancellation, delays and denied
boarding.......................................................................................................................69
4.3.4. Complaint handling and enforcement .........................................................................70
4.4. Option 4 - Self-regulation scenario .............................................................................70
5. ANALYSIS OF THE IMPACTS................................................................................71
5.1. Economic impacts .......................................................................................................71
5.1.1. Option 1 – No policy option........................................................................................71
5.1.2. Option 2 – Standard protection scenario.....................................................................71
5.1.2.1. Liability of operators in the event of personal injury or damage to baggage .............71
5.1.2.2. Disabled persons and persons with reduced mobility .................................................73
5.1.2.3. Quality standard and obligation to inform ..................................................................74
5.1.3. Option 3.I - Enhanced protection scenario (international only)..................................75
5.1.3.1. Liability of operators in the event of personal injury or damage to baggage .............75
5.1.3.2. Disabled persons and persons with reduced mobility .................................................76
5.1.3.3. Compensation and assistance in case of cancellations, delays and denied boarding..80
5.1.3.4. Quality of service and information obligation ............................................................81
5.1.3.5. Complaint handling service and monitoring ...............................................................81
5.2. Option 3.II - Enhanced protection scenario (both international and domestic) ..........83
5.2.1. Option 4 - Self-regulation scenario .............................................................................86
5.3. Social impacts .............................................................................................................87
5.3.1. Option 1.......................................................................................................................87
5.3.2. Option 2.......................................................................................................................87
5.3.3. Option 3.I ....................................................................................................................88
5.3.4. Option 3.II ...................................................................................................................90
5.3.5. Option 4.......................................................................................................................90
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 51 – Drucksache 16/12897
5.4. Environmental impacts................................................................................................90
5.5. Value added of the EU action .....................................................................................92
5.5.1. Options 1 and 4 ...........................................................................................................92
5.5.2. Option 2.......................................................................................................................92
5.5.3. Option 3.I ....................................................................................................................93
5.5.4. Option 3.II ...................................................................................................................94
5.6. Subsidiary and proportionality of options...................................................................94
5.7. Impact on SMEs..........................................................................................................95
5.8. Administrative costs....................................................................................................96
6. Key Conclusions of the Impact Assessment ...............................................................97
6.1. Principle of non-discrimination and assistance to disabled people and those with
reduced mobility..........................................................................................................97
6.2. Principle of liability of operators in the event of death or injury of passengers .........99
6.3. Quality standards / information obligations / compensation and assistance in case of
cancellations, delays and denied boarding ................................................................100
6.4. Final conclusions:......................................................................................................101
7. CONSIDERATIONS ON THE IMPLEMENTATION OF THE PROPOSED
POLICY OPTION.....................................................................................................102
7.1. Implementation and level of compliance ..................................................................102
7.2. Risk of failure............................................................................................................102
7.3. Outline of possible monitoring tools.........................................................................102
1. PROCEDURAL ISSUES AND CONSULTATION OF INTERESTED PARTIES
1.1. Purpose
This impact assessment has been prepared with a view to examining the necessity for and
desirability of establishing and/or extending the legislation granting rights to passengers in the
international bus and coach sector. It focuses in particular on the three main areas of concern
highlighted by the Commission in its policy documents, namely 1) the rights of persons with
reduced mobility; 2) liability issues (insurance system in the event of death or injury); 3)
compensation and assistance to passengers in the event of delay or cancellation.
In assessing the impacts, consideration has been given to the list of possible kinds of impact
identified in the Impact Assessment Guidelines. However, as also recommended in the
guidelines, the impact assessment has taken into account the principle of proportionate
analysis and has focused on the most significant forms of impact and their distributive effects.
Whenever possible, quantified estimates have been provided.
Drucksache 16/12897 – 52 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
1.2. Consultation and expert report
Before drafting the legislative proposals and the present report, a public consultation was
conducted in order to gather as many comments and suggestions as possible from the
individuals and bodies concerned. This exercise complied with the minimum standards for
consultation of interested parties as set out in the Commission Communication of 11
December 2002 (COM (2002) 704 final).
In July 2005 the Commission launched a public consultation based on the Commission Staff
Working Paper “Rights of Passengers in International Bus and Coach Transport”. The
Commission received 57 responses to the working paper from: Member State governments
(14), European organisations (12), national organisations (20), companies (9) and other
contributors (2).
Many of the contributions drew the Commission’s attention to the specific and distinctive
features of the bus and coach sector. They mentioned a whole range of factors that set this
mode of transport apart from air and rail. For example: it does not own the infrastructure or
maintain contractual relations with infrastructure managers; there are more factors which
could cause delays and interruption of journeys (i.e. traffic congestion, road and border
checks, and waiting time at borders); services are provided mostly by small and medium-sized
enterprises with limited financial means; local and regional services play a particular role;
and, lastly, this mode of transport provides services close to the end-customer, adjusts quickly
to needs of passengers and makes specialised services available for persons with reduced
mobility.
The contributions received revealed a clear division between bus and coach operators and
their associations and federations on the one hand and consumer associations on the other. As
a general rule, bus and coach operators see no need - or only a very limited need - for
regulation at EU level, whereas consumer associations call for extensive rights for passengers.
Most of the replies received from Member States governments supported a further
strengthening of protection in the bus and coach sector. However, very clear concerns were
also expressed regarding the economic and organisational pattern of this industry, and there
was either unanimity about the scope of regulation nor on whether to include or exclude
particular types of service, in particular local and regional services.
Consumer associations feel that the level of consumer protection is far from sufficient. They
consider that on-going initiatives concerning self-regulation and voluntary commitments may
be beneficial for consumers, but are insufficient because they are non-binding. They believe,
as a matter of principle, that bus and coach passengers should enjoy the same level of
protection as passengers in other modes of transport, which is not yet the case.
One issue that is clearly of great interest is the case of persons with reduced mobility using
this mode of transport. Many responses went into great detail, reflecting the depth of
constructive thought which has already been devoted to solving this problem. However, there
was no unanimity between respondents on the scope of the problem and the means to address
it. Some operators pointed to the increased cost and limited feasibility for a whole fleet and
indicated that viable alternatives do exist for disabled persons and persons with reduced
mobility (specialised bus and coach companies).
The operators' main arguments are that the current economic situation does not allow any
additional burden to be imposed, that there is no real need for regulation and that, in any
event, a large number of issues have already been addressed, either by national legislation or
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 53 – Drucksache 16/12897
by voluntary commitments which the operators themselves have entered into. Some Member
States are also concerned that any increase in regulatory burdens could result in rising fares
and be passed on to consumers. This should be borne in mind, particularly when drafting a
legislative proposal. Concerns were also voiced that some of the provisions for compensation
in the event of delay could undermine safety. A number of stakeholders expressed a
preference for simplification, harmonisation and better application of existing rules.
The consultation was concluded with the publication of the Report on the results of the public
consultation and of the stakeholders' meeting held in Brussels on 30 March 2006. The
consultation paper, the contributions received, a summary of these contributions and the
stakeholders meeting report are available on the website “Your voice in Europe” and at the
following internet address:
http://ec.europa.eu/transport/road/consultations/passengers_rights_en.htm
In July 2006, the Commission received the opinion of the European Energy and Transport
Forum encouraging Community action concerning the rights of bus and coach passengers.
The Commission commissioned an impact assessment study from PricewaterhouseCoopers
Italy on the establishment of the rights of bus and coach passengers. The outcome of that
study, which assesses specific impacts and compares various options in the light of the
objectives pursued, serves as the basis for this paper.
Other outside sources of expertise, such as previous studies carried out as part of research
programmes or commissioned directly by the European Commission, are referenced in the
text of the document.
An Interservice Steering Group was set up in order to guide the work of the impact
assessment. The group consisted of representatives of DGs that had responded positively to
the invitation from DG TREN, namely: the Secretariat General, DG MARKT, DG JLS, DG
EMPL, DG SANCO, DG ENTR, DG ENV, DG ECFIN, DG RTD and DG TRADE.
The Impact Assessment was submitted to the Impact Assessment Board that issued its
opinions on 7 November 2007 and 7 May 2008 in which it suggested necessary modifications
and improvements of the document. These suggestions concerned more detailed analysis of
subsidiarity and proportionality of the proposal including demonstration of insufficiency of
present legislative framework and analysis of some of economic costs and benefits. These
suggestions were incorporated into the text except for separate analysis of international and
domestic services for option 2 where the cost and benefits are largely the same.
2. DEFINING THE PROBLEM
2.1. Project background
Over the last 30 years, the phenomenon of passenger mobility has increased considerably. In
fact, since the 1970s it has doubled. This trend is due to several factors, but three in particular
stand out: economic growth, lower travel costs and progress towards “the creation of an area
without internal frontiers”1.
However, liberalisation of transport services and the growth in travel have not always been
accompanied by adequate measures to protect passenger rights. As their numbers have
increased, passengers have faced difficult situations, including cancellations, overbooking,
1 Article 2 of the Treaty on European Union
Drucksache 16/12897 – 54 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
loss of luggage and delays. In addition, they are subjected to strict formalities (controls,
registration) and they have already paid for their tickets. Bus and coach passengers, in
particular, still do not enjoy the same passenger rights as for other modes of transport,
especially air transport. Coach passenger rights are not yet covered by Community legislation,
and customers therefore have to rely on national liability schemes, fair trading legislation and
voluntary customer care commitments by operators. In contrast to other modes there are few
international agreements concerning passenger rights in bus and coach transport that are
binding on Member States.
Furthermore, for international journeys, certain issues are not always clear, such as: which
national legislation applies, who has liability, and how can passengers initiate proceedings
and enforce their rights before the courts in the different Member States.
The Commission has already recognised the need to extend passenger protection measures to
modes of transport other than air2. The outcome of the public consultation clearly proved that
there was room for substantial improvement of the situation currently faced by bus and coach
passengers.
2.2. What are the main problems identified
This mode of transport exhibits a number of distinctive features which affect both operators
and passengers.
2.2.1. Unequal footing with other modes of transport
Passengers in other modes of transport, particularly air passengers, already enjoy a set of
rights established at Community level providing for adequate protection in cases where their
journey is interrupted (liability of operator for death/injury/lost and damaged baggage;
compensation/assistance in the event of cancellation/delays/denied boarding).
Unlike other modes of transport there are neither international agreements (with the exception
of CVR3, which has been ratified by three Member States: Czech Republic, Slovakia and
Latvia) nor Community legislation establishing passenger rights. At present, in contrast to
other modes of transport, coach and bus passengers are not covered by an international
agreement on liability. For bus and coach services, there is an international convention, which
has been ratified by only three Member States:
2.2.2. Fragmentation of legislation
Protection of bus and coach passengers varies from one Member State to another. Passengers
have to rely on national liability schemes, fair trading legislation and voluntary customer care
commitments by operators. Operators in some countries have developed extensive voluntary
agreements, including appropriate complaint handling and dispute resolution mechanisms;
however, this is not a case for the majority of Member States. This state of affairs prevents
fair competition between operators from different Member States and with other modes of
2 White Paper “European Policy for 2010: Time to decide” COM(2001) 370 final; “Strengthening
passenger rights within the European Union” COM(2005) 46 final.
3 United Nations Economic Commission for Europe Convention on the Contract for the International
Carriage of Passengers and Luggage by Road
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 55 – Drucksache 16/12897
transport. The compensation/assistance schemes in the event of an interrupted journey are not
generalised across the EU.
2.2.3. An "atomized" market
The market is characterized by a large number of enterprises providing bus and coach
transport services which offer different levels of passenger care and service quality. Passenger
care varies from one operator to another and depends largely on national legislation and
voluntary agreements that enterprises may have contracted. In many instances, this state of
affairs prevents passengers from making informed choices as to the level of service they are
likely to receive.
Generally there is little information available to passengers as to how and where they can
lodge complaints, or avail themselves of inexpensive and non-cumbersome dispute resolution
mechanisms in other Member States.
2.2.4. Persons with disabilities and ageing population
In general, passengers using this type of transport tend to be "vulnerable", i.e. on low
income/geographically isolated. However, availability of bus and coach services for persons
with disabilities and reduced mobility is limited, and this may hamper their integration into
society. Persons with disabilities make up almost 10% of the population4 and persons with
reduced mobility constitute an even larger percentage of existing or potential coach and bus
users. Persons with reduced mobility include: persons with disabilities, the elderly, and
persons with temporary disabilities.
In spite of the progress achieved in many Member States5, disabled persons and persons with
reduced mobility are still not getting appropriate assistance when travelling or appropriate
access to transport services. Furthermore, the Community and its Member States signed the
United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, which provides for
accessibility of, inter alia, transport facilities and non-discrimination on grounds of disability.
Due to the ageing of the population and the large proportion of disabled persons, there is a
need to ensure that bus and coach services are accessible to these groups. Currently, this mode
of transport is not accessible enough, except for dedicated services. However, in the near
future, more and more people will be affected by disabilities and reduced mobility. The need
to ensure their mobility will increase significantly.
4 COMM (2005) 46 final – “Strengthening passenger rights within the European Union”
5 The following countries have developed disability rights legislation within the last 15 years: Sweden
(1979 and 1985): Legislation on public transport to be adapted to needs of disabled persons; Italy (1992
and 2001): Law on Assistance, Social Integration and Rights of Disabled People. (1996) Law on
Accessibility of Buildings, Public Transport and Services; UK (1995 and 2005) Disability
Discrimination Act (DDA); Germany (2002): Act on equal opportunities for disabled persons; Spain
(2003): National Law for equal opportunities, non discrimination and universal accessibility; The
Netherlands (2002): Act on Equal Treatment on the Grounds of Handicap or Chronic Illness; France
(2005):Law on Equal Rights and Opportunities, Participation and Citizenship of Disabled Persons;
Ireland (2005): Disability Act. Austria (2006): Disability Equality Package.
Drucksache 16/12897 – 56 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
According to OECD estimates on the ageing of the population in EU 256 the percentage of the
population aged over 85 years will rise to 4.7 % for men and 7.6% for women in 2050
compared with 1% and 2.5% respectively in 2000.
2.2.5. Insufficiency of the current legislative framework
The current legislative framework creates real problems for international and domestic
passengers. The cross-border problems need to be assessed primarily from the point of view
of the passenger undertaking international travel. For passengers, there are big differences
between bus and coach industry. In the first place, these stem from national legislation, which
differs from one Member State to another, resulting in different levels of passenger
protection; secondly, bus and coach transport is on an unequal footing with other modes of
transport, notably air and rail, where passengers already benefit or will benefit from a high
and uniform level of protection. The real cross-border problems may involve issues of
applicable legislation and the competent court/body before which a passenger may claim his
rights in the event of an accident or improper performance of a carriage contract etc.
Differences between liability systems in the Member States may also result in different
amounts of damages received in the case of an accident. Generally there are no automatic
solutions in place for the benefit of victims of accidents. Victims of accidents in another
Member State tend to face a number of substantial problems: additional expenses related to
medical treatment, transportation, visits by families etc. Disabled persons and persons with
reduced mobility receive different levels of assistance, which makes their international travel
more difficult (problems with boarding, changing from one mode of transport to another, etc.
in Member States that offer lower levels of protection and assistance, thus making their
journey virtually impossible when they cannot expect a comparable level of assistance at the
beginning of their travel in one Member State and the end in another MS). On the basis of a
public consultation with stakeholders and an impact assessment study it may be concluded
that national current provisions appear insufficient as regards:
- Effective protection of passengers in the event of death and injury, as there is generally no
provision in national legislation for automatic and speedy solutions, such as advance
payments to cover the immediate economic needs of victims of an accident;
- Limited liability rules applicable in the case of loss or damage to luggage or mobility
equipment
- Rights of people with disabilities – not all Member States have developed legislation
addressing accessibility and assistance issues sufficiently. This can give rise to substantial
problems in international travel where passengers with impaired mobility may receive a
differing level of protection in another Member State;
- Procedures for handling complaints differ from one Member State to another: it is often
unclear where and how passengers can enforce their rights in another Member State.
1.1. Who is affected?
Passengers and operators, and possibly other sectors, will be affected.
6
Source: OECD Demographic and Labour Force database, used in OECD(2007), Society at a Glance:
OECD Social Indicators 2006 (www.oecd.org/els/social/indicators/SAG >see indicators GE2 Age
dependency ratio).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 57 – Drucksache 16/12897
2.2.6. Passengers
Within the EU15, 46.6 million passengers used bus and coach transport for international trips
in 2005, amounting to 30.8 billion passenger kilometres (table 1). In total, 72.8 millions
passengers accounted for 43.5 billion million passenger kilometres.
Table 1 - Volume of international passenger transport by bus and coach in 2005*
Number of passenger
(millions)
Passenger-kilometers
billion
intra EU15 46.6 30.800
intra CEEC 13.1 4.800
Between EU15 and CEEC 13.1 7.900
Total 72.8 43.500
* Theses figures include both scheduled and non-scheduled international services.
Note: CEEC: EE, LV, LT, PL, CZ, HU, SK, SI, BG, RO
Source: TEN-STAC study results (2005)
Passengers, including disabled persons and persons with reduced mobility are affected – see
point 2.2; at least 10% of the population experience disability problems or reduced mobility.
2.2.7. Bus and coach operators
The bus and coach sector employs 1.382.514 persons in 244.285 enterprises7 The vehicle fleet
(buses and coaches) in the EU totals 723.7008.
The average size of companies is small; most of them have 1 or 2-10 vehicles.9 Overall, some
26% of companies have only one bus or coach, 50% of companies have between 2 and 10
vehicles, 22% have between 11 and 50 vehicles and 2% have more than 50 vehicles. The size
distribution is similar to the size distribution in domestic transport.
European bus and coach companies providing long distance domestic and international
scheduled services, and also domestic and international coach tour companies, occupy the
main market segments in the bus and coach industry. See Table 2: Main market segments of
the bus and coach industry
Short distance scheduled services, private hire and school transport services fall outside the
scope of this impact assessment. It was estimated that in EU27 in 2004 the total revenues of
enterprises offering scheduled long distance coach services amounted to EUR980.5 million10
The holidays and tours sector accounts for about 18.3% of the EU27 bus and coach industry’s
revenue.
7 EU Energy and Transport in Figures, Statistical Pocketbook 2004. No data available for some Member
States
8 Data for 2002
9
Source: IRU, NEA "A study to update road transport statistics in Europe" May 2006
10 Source: PriceWaterhouseCoopers " Impact Assessment Study on the legislative proposal on the rights
of passengers in international bus and coach transport" 2007
Drucksache 16/12897 – 58 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
2.2.8. Other sectors
Bodies managing coach terminals in Member States may be affected by EU action.
Depending on the option selected, they may incur part of the cost of assistance offered to
disabled persons and persons with reduced mobility. The coachwork manufacture industry
may experience some impacts which depend largely on the option selected. Associated costs
and benefits may result from the mandatory requirement for new fleet of vehicles to be
accessible for disabled persons and persons with reduced mobility. Lastly, the tourism
industry will also be affected. The holidays and tour sector using bus and coach services
generated total revenues of EUR10.163 billion in 200411
2.3. Scrutiny of the EU's right to act
The European Union has the power to act on passengers' rights issues, according to the legal
basis established for either transport regulation or consumer protection. The legal basis in the
field of transport policy is enshrined in Articles 70 to 80 of the Treaty establishing the
European Community. Article 71 of the Treaty, in particular, states that for the purpose of
implementing the transport policy, the Council shall lay down, inter alia: (a) common rules
applicable to international transport to or from the territory of a Member State or passing
across the territory of one or more Member States and (d) any other appropriate provisions.
The establishment of the rights of passengers in other modes of transport (air, rail) was based
on the Treaty provisions on transport policy. However, the European Union also exercises its
powers in the field of consumer protection (Article153, paras 1-2) or may legislate by virtue
of the rules on the approximation of laws (Articles 94, 95 and 153). The choice of the legal
basis is therefore largely determined by the scope and subject matter of the legislative act.
3. OBJECTIVES AND KEY ELEMENTS OF THE PROPOSED POLICIES
The main objectives of establishing the rights of passengers are underpinned by the general
objectives of the European Union in terms of a high level of customer protection, social
inclusion of different social groups and ensuring the movement of persons within the
European Union.
3.1.1. Consumer protection
The Treaty establishing the European Union provides in Article 3 (1) (t) that the Community
should contribute to the strengthening of consumer protection In this respect, the
establishment of passenger rights in bus and coach transport meets this objective.
Establishment and further strengthening of the rights of passengers is in line with the high
priority given by the Amsterdam Treaty to the protection of consumers. In its Communication
"EU Consumer Policy strategy 2007-2013: empowering consumers, enhancing their welfare,
effectively protecting their identified objectives and priorities"12 the Commission states that
one of the priorities is to put consumers at the heart of other EU policies. The Communication
notes that progress has been made in the integration of consumer interests, inter alia, in air
transport. The aim for the future is to build on these achievements in order to make integration
of consumer interests more systematic. Therefore, the Commission is extending passenger
11
Source: PriceWaterhouseCoopers " Impact Assessment Study on the legislative proposal on the rights
of passengers in international bus and coach transport" 2007
12 COM(2007)99 final
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 59 – Drucksache 16/12897
rights developed in the air sector to other transport modes, in particular in relation to
passengers with reduced mobility.
3.1.2. Cohesion
Under the terms of the Treaty (Art. 3 (1)(k), the Community has a duty to strengthen
economic and social cohesion within the EU. Bus and coach passengers in general belong to
social groups that are vulnerable in terms of income and age, but also due to disability or
reduced mobility. Reinforced protection may therefore serve to improve their social inclusion.
In fact, coach travel is particularly important to social groups without a car, without full time
employment, those on low income, the young and the elderly. A recent survey carried out
among 'National Express’13 customers produced the following conclusions:
x 70% of customers are not in full-time employment;
x 38% are retired or not working;
x (only) 30% are aged 25-49;
x 23% are students and 9% are in part-time employment;
x (almost) 50% do not hold a driving licence.
Furthermore, the development of international coach services is closely linked to immigration.
In most cases, these migrant populations are in the low-income bracket and return to their
home country at regular intervals by means of scheduled international coach services.
3.1.3. Common Transport Policy
Article 3(1)(f) of the Treaty stipulates that the Community should strive to achieve its
objectives by means of a common policy in the sphere of transport. The rights of passengers
in other modes of transport, including air and rail, have become an integral part of this policy.
The objectives should remain in line with policies managed by the European Union with
regard to abovementioned objectives of the Community.
3.1.4. Social inclusion
With regard to combating social exclusion, the Lisbon European Council (March 2000)
agreed on the need to define policies for combating social exclusion based on an open method
of coordination, combining common objectives, national action plans and a programme
presented by the Commission to encourage co-operation in this field. In March 2006, the
European Council adopted a new framework for the social protection and social inclusion
process (OMC: Open Method of Co-ordination). The proposal regarding the rights of
passengers in international bus and coach services is consistent with the objectives of the
OMC, as it establishes the principle of non-discrimination and assistance in respect of
disabled persons. The proposal is also in line with Article 21 of the Charter of Fundamental
Rights. Furthermore, it remains in conformity with Article 13 of the EC Treaty which enables
the Community to combat discrimination in areas of Community competence.
13 National Express is the main coach company in the UK.
Drucksache 16/12897 – 60 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
3.1.5. Single market
Lastly, the proposal would allow passengers to enjoy improved protection so as to benefit
fully from the Single Market. Within the Internal Market, passengers should not only benefit
from the wide range of services, but also enjoy adequate protection of their economic interests
as users. This proposal ensures that citizens, including those with reduced mobility, can make
full use of the benefits of the single market and have the confidence to use them. The EU
consumer policy dimension is at the heart of the next phase of the internal market, as set out
in the Commission's communication to the 2007 Spring European Council on the Single
Market Review14. The single market generates benefits for consumers by widening choice and
lowering prices, and providing adequate protection. In this respect, the establishment of bus
and coach passengers' rights will complement the progress achieved in the transport sector
within the framework of European Single Market.
3.2. Specific objectives pursued by the Commission
To address the problems faced by passengers, the Commission has already taken a number of
policy initiatives. In the White Paper “European transport policy for 2010: time to decide” the
European Commission envisaged the establishment of passengers’ rights in all modes of
transport. In its Communication on strengthening passengers' rights within the European
Union, the Commission presented a policy approach on how to extend passenger protection
measures to modes of transport other than air transport. The Commission identified the rights
that needed to be strengthened by the Community action regardless of the means of transport
used: a) rights of persons with reduced mobility, b) automatic and immediate solutions when
travel is interrupted, c) liability in the event of death or injury of passengers, d) treatment of
complaints and means of redress, e) passenger information and f) other initiatives. With
regard to international coach transport, the Commission highlighted three main areas of
concern: 1) the rights of persons with reduced mobility, 2) liability issues and 3)
compensation and assistance in the event of interrupted travel. In particular, the specific
objectives include:
x Asserting the principle of non-discrimination and assistance to disabled persons and
persons with reduced mobility;
x Asserting the principle of liability of operators in the event of death or injury of
passengers;
x Ensuring a level of quality standards of services, defining information obligations and
asserting the principle of assistance in the event of cancellations, delays, etc;
x Setting up a procedure for handling complaints
x Ensuring appropriate enforcement.
14 A Single Market for Citizens: interim report to the 2007 Spring European Council Brussels COM
(2007) 60, 21.2.2007
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 61 – Drucksache 16/12897
3.3. Key elements of the proposed policies
The table below summarizes key elements of the policy options, including their detailed
scope. Further on in this paper these key elements are considered in the light of policy options
and the different degrees of EU intervention are examined.
Key element of policies Content
Principle of non-
discrimination and
assistance to disabled people
x Non–discrimination clause: reservation cannot be
refused on the ground of disability/reduced mobility
x Assistance with
embarking/disembarking/interconnecting
x A requirement to provide notification in good time;
failing such notification, the operator would have to
make reasonable efforts to provide assistance
x Mandatory transport of mobility equipment
x Care facilities at coach terminals;
x Travel information in the required format;
x Physical assistance at any stage;
x Mandatory accessibility of buses and coaches
Principle of liability of the
operators in the event of
death or injury of
passengers
x Harmonization of liability system across the EU
x Unlimited liability in case of death and injury
x A liability system comparable to that in air, rail and
maritime transport with regard to death or injury of
passengers
x Claims up to a certain amount cannot be contested
x Advance payments in the event of death or injury
x Strict liability up to the amount comparable to air/rail
transport in the event of loss of or damage to baggage.
Establishment of basic
quality standards and
monitoring
x Establishment of quality standards at the EU level
x Monitoring of compliance with quality standards
x Defining the set of information that should be available
to passengers
x Improvement of access to information on conditions of
Drucksache 16/12897 – 62 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
carriage and fares.
Cancellation, denied
boarding and delays
x Compensation for cancellation: refund of ticket price +
compensation related to ticket price or length of journey
x Assistance: meals, refreshments, accommodation
x Return service to the first point of departure at the
earliest opportunity
x Continuation or re-routing to the final destination (under
comparable transport conditions)
x No compensation scheme, only the obligation of bus and
coach carriers to provide assistance.
Complaint handling service
and monitoring
x Existing regulatory mechanisms plus consumer feedback
x Air transport model
x Operators to keep a file of all complaints received
x Quality standards certificate
x Independent institution at EU level.
4. DEFINITION OF DIFFERENT POLICY OPTIONS/ ALTERNATIVES
Table 3 summarises the options considered. Options 2, 3 and 4 are alternatives. It has to be
noted that each of these options is available separately for every main issue identified. A
combination of elements of each option for a given issue is also possible. For policy option 2
"standard protection scenario" the political nature of the action is the same as policy option 3
(i.e. EU action in both cases), and it also involves the use of a Community legal tool. The only
difference between the two policy options is the purpose of the measure: in policy option 2
the EU legislators confine themselves to setting a general framework, whereas in option 3 the
EU legislators go into all the necessary details by means of a regulation.
Table 3 Summary of options
Option 1 No policy option
No EU action, so the status quo remains intact; i.e. differing levels
of protection of bus and coach passengers in the Member States
continue to exist.
Option 2 Standard protection scenario
Community legal act establishing a general framework laying down
only minimum rules of protection and, where appropriate,
consolidating/amending and/or simplifying any existing Community
or national legislation (motor vehicle insurance, package tours
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 63 – Drucksache 16/12897
directive, customer legislation).
Option I – international transport only
Option II – both long distance domestic and international transport
Option 3 Enhanced protection scenario
Community legal act establishing the rights of bus and coach
passengers in international transport.
Option I: international transport only.
Option II: both long-distance domestic and international transport.
Option 4 Self-regulation scenario
Scenario in which the bus and coach operators develop and adopt
voluntary EU-wide/domestic self-regulation measures with regard
to the rights of bus and coach passengers.
4.1. Option 1 - no policy option
There is no express and specific regulation at EU level covering users’ rights of bus and coach
passengers, apart from some special provisions for persons with reduced mobility that are
containedin the Council Directive15 and some general rules on mandatory civil insurance
provided by Council and European Parliament directives16. Consequently, EU citizens today,
in the event of breach of contract, such as faulty performance or personal injury, are faced
with different national rules, which provide different types of protection with differing
degrees of efficiency. However, it may be useful to review some of the rules on consumer
protection17 and package holidays18, if not to establish a complete discipline, then at least to
15 See Directive 2001/85/EC of the European Parliament and of the Council of 20 November 2001 relating
to special provisions for vehicles used for the carriage of passengers comprising more than eight seats
in addition to the driver's seat, and amending Directives 70/156/EEC and 97/27/EC
16 See Directive 2005/14/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 2005 relating to
insurance against civil liability in respect of the use of motor vehicles on the approximation of the laws
of the Member States relating to insurance against civil liability in respect of the use of motor vehicles
(amending Fourth Directive 2000/26/EC of the European Parliament and of the Council of 16 May
2000, Third Council Directive 90/232/EEC of 14 May 1990, Second Council Directive 84/5/ECC of 30
December 1983 and First Council Directive 72/166/EEC of 24 April 1972 on the approximation of the
laws of the Member States relating to insurance against civil liability in respect of the use of motor
vehicles).
17 See Directive 2005/29/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 2005 concerning
unfair business-to-consumer commercial practices in the internal market and amending Council
Directive 84/450/EEC, Directives 97/7/EC, 98/27/EC and 2002/65/EC of the European Parliament and
of the Council and Regulation (EC) No 2006/2004 of the European Parliament and of the Council
(‘Unfair Commercial Practices Directive’) Council Directive 93/13/EEC of 5 April 1993 on unfair
terms in consumer contracts
18 See Council Directive 90/314/EEC of 13 June 1990 on package travel, package holidays and package
tours
Drucksache 16/12897 – 64 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
draw up a legal framework with regard to civil liability, in particular with regard to defence
against faulty performance and unfair practices. Furthermore, the EU provisions on competent
jurisdiction19 and the international conventions on applicable law20 can help bus and coach
passengers, insofar as they are involved in international services, to bring an action correctly
and to properly exercise their rights - even though the carriage contract is often not included
in their scope. On the other hand, the existing rules, ranging from compensation amounts to
claim procedures, resulting from the the United Nations International Convention on the
carriage of passengers, might serve as a model for rules on compensation and claim
procedures.21 But so far it has been ratified by only three Member States. The following table
gives an overview of the present legislation related to protection that has an impact on bus and
coach transport.
Vehicles
insurance
Package
Holidays
Consumer
protection
Internat.
Agreement
22
Legal
procedures Law cases
Liability for death or personal injury ¥ ¥ ¥ ¥
Clause of exclusion due to force majeure ¥
Responsibility for auxiliaries or means ¥ ¥
Provisions for minimum amounts ¥
Provisions for maximum amounts ¥ ¥
Possibility of higher national limits ¥ ¥ ¥
Possibility of international agreement ¥
Cover for death or injury ¥ ¥ ¥
Advance payments for death or personal injury
Provisions for indemnity forms
Liability for faulty performance ¥ ¥ ¥ ¥
Clause of exclusion due to force majeure ¥
Responsibility for auxiliaries ¥ ¥ ¥
Limitation for passenger fault or negligence ¥ ¥
Limitation for behaviour of third party ¥
19 See Council Regulation (EC) No 44/2000 of 22 December 2000 on jurisdiction and the recognition and
enforcement of judgments in civil and commercial matters.
20 See Convention on the law applicable to contractual obligations done in Roma on 19 June 1980.
21 See Convention on the Contract for the International Carriage of Passengers and Luggage by Road
(CVR), of 1 March 1973 and Protocol to the Convention on the Contract for the International Carriage
of Passengers and Luggage by Road, of 5 July 1978 (CVR)
22 See “Convention on law applicable to contractual obligation” done in Rome on 19th June 1990.
Unfortunately the Convention, that was signed and ratify by all Member States, does not apply to
contracts of carriage, apart from, once time, contracts very similar to holidays packages.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 65 – Drucksache 16/12897
Vehicles
insurance
Package
Holidays
Consumer
protection
Internat.
Agreement
22
Legal
procedures Law cases
Wilful misconduct or gross negligence of carrier ¥ ¥
Indemnity for passenger or baggage delays ¥
Retrieval and delivery for loss baggage ¥
Liability for lost or damaged baggage ¥ ¥ ¥
Clause of exemption due to force majeure ¥
Exclusion for dangerous or perishable baggage ¥
Responsibility for auxiliaries or means ¥
Provisions for minimum amounts ¥ ¥
Provisions for maximum amounts ¥
Possibility of higher national limits ¥ ¥
Possibility of international agreement ¥
Responsibility for personal effects ¥
Possibility of special check for baggage ¥
General provisions on liability ¥ ¥ ¥ ¥
Liability for successive carriages ¥
Nullity of contrary stipulations ¥ ¥
Mandatory insurance against liability ¥
Mandatory system for travel guarantees ¥
Possibilityfor passenger to withdraw ¥ ¥
Cover for legal and procedural costs ¥
Provisions on claim or action ¥ ¥ ¥
Setting of time limits ¥ ¥
Possibility of limitation suspensions ¥
Provisions for burden of proof ¥ ¥
Provisions for jurisdiction ¥ ¥ ¥
Possibility of forum shopping ¥
Arbitration clause ¥
Provisions for lis pendens ¥ ¥
Drucksache 16/12897 – 66 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Vehicles
insurance
Package
Holidays
Consumer
protection
Internat.
Agreement
22
Legal
procedures Law cases
Enforcement and recognition ¥ ¥ ¥ ¥
Nullity of contrary stipulations ¥
Legal basis ¥ ¥ ¥ ¥ ¥ ¥
International law ¥ ¥ ¥
Court of Justice judgment ¥
Community regulation
¥
Community directive
¥ ¥
Non-binding Community provision
Voluntary agreement
National law ¥ ¥
4.2. Option 2 - Standard protection scenario
The traditional way to guarantee legal protection for a group of consumers, such as bus and
coach passengers, is to create a common framework at European level to harmonise national
laws. This may be achieved by means of a directive, as has already been done for package
holidays, consumer contracts and unfair practices. A Community act on users’ rights for bus
and coach passengers would leave Member States free to choose the appropriate legal and
administrative measures to implement passenger rights. Thus, in the impact assessment,
Option 2 follows the same approach as the one taken with regard to policy option 3 "enhanced
protection scenario" i.e. by splitting it into an "international only" and "international and
domestic" option. However, these two sub-options can be analysed jointly as one option. By
its very nature, this option should seek to establish common minimum rules for bus and coach
transport, as the lowest common denominator. This means that there is actually no reason to
expect the costs or benefits for companies to be different according to the nature of the trip
(i.e. whether it is intra-Community or domestic). The costs related to long distance trips are
broadly the same, whether the trip covers the 900 km distance between Barcelona and
Granada (domestic) or between Barcelona and Dijon (international). Since the impact
assessment includes a detailed cost-benefit analysis for the two scenarios "international only"
and "international and domestic" under policy option 3, any specific cost-benefit analysis
under option 2 would produce essentially the same result for these sub-options. In terms of
descriptive analysis, the impact of the "international" and "international and domestic" sub-
options remains broadly the same. Thus the results can be presented together in the tables.
Proportionality and subsidiarity of two sub-options.
It has become clear from the public consultations that the national legislation of many
Member States does not appropriately address the issues of bus and coach passenger rights,
especially with regard to interruption of journeys, assistance to disabled persons and persons
with reduced mobility, and enforcement of contractual rights in domestic travel. Passengers
using international services are confronted with even more complex issues and problems. At
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 67 – Drucksache 16/12897
this stage it can be noted that, by and large, the added value of Community action for
international services will be the same as for domestic services. However, more passengers -
especially persons with disabilities and reduced mobility - will benefit from better protection
and increased quality of services. It must be stressed that applying two sets of rights to
domestic and international services would create two classes of passengers and cause
confusion as to the applicable legal framework and regimes for enforcing passenger rights.
For example: a service Hamburg-Munich-Vienna where two passengers (one travelling to
Munich and another travelling on to Vienna) would receive different levels of protection even
though they are travelling on the same bus. The EP judged this to be unacceptable with regard
to rail passenger rights. From the passenger's point of view, benefits are much greater by far if
an EU action covers both international and domestic trips. With regard to the consequences of
insufficient protection of passengers in transport services, the EU has adopted a regulation
establishing the rights of passengers in air and rail transport. These measures concern liability
issues, assistance and financial compensation for passengers in the event of interrupted
journey, non-discrimination and assistance to persons with reduced mobility, and information
to passengers. It has to be noted that these measures apply to both international and domestic
services.
The public consultation of stakeholders clearly demonstrated that protection of passengers
varies considerably from Member State to Member State, and in general terms, is still far
from sufficient.
Judging by the example of other modes of transport, it is apparent that a real improvement of
passenger protection can only be achieved at EU level. While this is true of international
services, where the transborder dimension adds to the complexity of the problem, domestic
services should also be subject to certain minimum requirements.
4.2.1. Rights of persons with reduced mobility
Under this option, disabled persons and persons with reduced mobility would have the right to
assistance at the terminal and on board, which may include:
x assistance with check-in and registration;
x proceeding from check-in to the boarding point;
x boarding and disembarking from buses and coaches;
x luggage handling;
x stowage and retrieval of mobility devices;
x accessing connecting means of transport within the terminal when in transit;
x travel information in the required format.
Assistance for disabled persons and persons with reduced mobility should be provided at no
extra cost. Disabled persons or persons with reduced mobility will be required to notify their
requirements to the long distance bus carrier, its agent or the tour operator concerned at least
48 hours before the time of departure of the service. If less notice is given, the terminal
manager must make all reasonable efforts to provide the assistance.
Drucksache 16/12897 – 68 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
There should be a compulsory minimum set of requirements for training the operator and the
terminal staff in assisting persons with reduced mobility.
4.2.2. Liability of operators in the event of death or injury
A Community act on rights for bus and coach passengers, with respect to the liability
mechanism for personal injuries or economic losses, should ensure the following basic rules:
minimum indemnities both for death and personal injury and for lost and damaged baggage,
minimum amounts for indemnity.
4.2.3. Quality of service and assistance in case of cancellation, delays and denied boarding
The objective should be to establish minimum rules on the following: information for
passengers before and during the journey; dealing with any event that interrupts a journey;
rules to be observed for delays; treatment of complaints; and settlement of disputes.
Although certain carriers are already considering offering such solutions on a voluntary basis,
these should be available under the same conditions throughout the Community. A competent
authority would be required to monitor and enforce those rights and obligations.
In addition, it should be noted that specific rules for bus and coach journeys are already in
place as part of "package" travel23.
4.2.4. Complaint handling and enforcement
A competent body is designated at national level to deal with complaints filed by passengers.
Possible administrative cost are presented in point 5.7.
4.3. Option 3 - Enhanced protection scenario (both I international and II domestic)
In order to establish complete protection of passengers’ rights, a new EU regulation - which
will be directly and immediately applicable - is preferable. A regulation can cover not only an
international journey between at least two Member States, but also a domestic service within a
single Member State. This approach has already been adopted for other modes of transport,
notably air and rail, where it was apparent that the more general transport or consumer
legislation is insufficient to address the issues of passenger protection. At the moment there
are few Community rules that apply to bus and coach passengers.
4.3.1. Rights of persons with reduced mobility
Under this option, mandatory accessibility of the fleet of vehicles has to be considered. From
a given starting date, new vehicles purchased by the European bus and coach operators will
have to respect accessibility requirements set by the EU. Since for occasional services there
are already companies that offer specific services for disabled persons and persons with
reduced mobility, this requirement will not apply to occasional services. There are many
simple features which could be included, at little cost, in the design of vehicles to make them
23 Directive 90/314 is applicable only for holiday packages (non-scheduled services). The holiday
“package” is a “pre-arranged combination of not fewer than two of the following when sold or offered
for sale at an inclusive price and when the service covers a period of more than twenty-four hours or
includes overnight accommodation: a) transport; b) accommodation; c) other tourist services not
ancillary to transport or accommodation and accounting for a significant proportion of the package”
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 69 – Drucksache 16/12897
more accessible to the large numbers of people who currently find it difficult or impossible to
use them – they include improved step dimensions, better seating and on-board audible and
visual announcements. Furthermore, it has to be made possible to accommodate wheelchair
users who travel while remaining seated in their own wheelchair. However it should be bear
in mind that some of these issues are already regulated by the Directive 2001/85/EC of the
European Parliament and of the Council of 20 November 2001 relating to special provisions
for vehicles used for the carriage of passengers comprising more than eight seats in addition
to the driver's seat. Therefore it's apparent that an improvement of accessibility of vehicles
may be done by legislative measures on type-approval of vehicles.
The EU defines the range of facilities required at stops and terminals that has to be provided
by Member States and local authorities in charge of managing the infrastructures whenever a
new infrastructure is built or an existing one is refurbished or replaced.
As with option 2, there is a clause concerning non-discrimination and assistance for disabled
persons and persons with reduced mobility.
4.3.2. Liability of operators in the event of death or injury
This option includes the obligation of advance payments, setting amounts under which claims
for damages in the event of death or injury cannot be contested, and setting the limits for
liability for loss or damage of luggage. It also covers quality of service and assistance in case
of cancellation, delays and denied boarding.
4.3.3. Quality of service and assistance in the event of cancellation, delays and denied
boarding
This legislative initiative can cover all types of services, both domestic and international, and
be applicable to both scheduled and unscheduled occasional services.
As with air transport, coach passengers should be guaranteed an adequate level of protection.
Depending on the circumstances, compensation may be required for any inconvenience
caused to passengers due to the interruption, cancellation or delay of their journey, as well as
denied boarding, even though this does not appear to be a frequent problem for bus and coach
passengers.
For this purpose it might be useful to look at what has been done in other sectors (e.g. the
aviation sector) to see whether the same system could be extended to the bus and coach
transport sector, and specific measures be introduced to compensate passengers in cases of
cancellation, denied boarding, delays and interruption of journey.
Once passengers have been made aware of their rights, the exercise of these rights should be
made as simple as possible and Member States should introduce appropriate measures to that
end.
In order to be responsive to passengers’ complaints, each carrier should designate a
convenient physical meeting point for lodging complaints. All customer service contact
information will be provided, if possible by means of timetables, a website and any other
public information sources, as well as at all accredited travel agencies. Even with such
improvements, operators and passengers might still disagree on settlement. Both sides have an
interest in a mechanism for settling disagreements out of court, for example through
alternative dispute resolution (ADR).
Drucksache 16/12897 – 70 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Member States should provide for appropriate penalties and clearly define the treatment of
complaints so that passengers know to whom they can turn. Each MS should designate a
competent body to deal with complaints, as has already been done in the aviation and rail
sectors; this will help passengers to exercise their rights.
One last aspect is the availability of adequate information in real time on interruptions to
services (delays, cancellations, changes to timetables, etc.). Where the journey does not
proceed as planned, passengers are frequently left without information; however,
cancellations and delays are more readily accepted if complete information is made available
promptly.
4.3.4. Complaint handling and enforcement
In order to be responsive to passengers’ complaints, each carrier should designate a point for
lodging complaints. All customer service contact information will be provided, if possible on
timetables, on a website, and any other public information sources, as well as at all accredited
travel agencies. Even with these improvements, operators and passengers could still disagree
on settlement. Both sides have an interest in a mechanism for settling disagreements out of
court, for example through alternative dispute resolution (ADR).
Member States should provide for appropriate penalties and clearly define the treatment of
complaints so that passengers know to whom they can turn. Each MS should designate a
competent body for dealing with complaints, as already exists in the aviation and railway
sector; this will help passengers to enforce their rights.
4.4. Option 4 - Self-regulation scenario
In this scenario, the EU regulator could simply promote a common "soft-law" framework
based on best practices and provide an improved, alternative, dispute resolution system
backed up by mediation facilities. The bus and coach carriers, for their part, could undertake
to adopt quality and efficiency standards, so as to:
x Provide services of a specified quality (improve punctuality, avoid cancellation and denied
boarding, etc.)
x Provide care and assistance in the event of an interruption of a journey
x Provide, without surcharges, accessible transport services for persons with disabilities and
reduced mobility.
Bus and coach carriers should develop a Passenger Service Commitment, following
consultation with representatives of stakeholders and authorities. This code of conduct should
contain commitments to deliver defined standards of services to bus and coach travellers, to
describe the level of service consumers may expect from signatory carriers and to make them
better informed about choices when planning their travel arrangements. Signatory carriers will
in turn develop their own code of conduct, incorporating the agreed rules, establishing staff
training programmes and introducing charges to implement the commitments. Under a
voluntary code, carriers could undertake to adopt simple, standardised procedures for the
lodging of complaints, to create effective systems for dealing with them, and to respond
within a short time. They could also give passengers clear information as to where they
should send their complaints.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 71 – Drucksache 16/12897
5. ANALYSIS OF THE IMPACTS
In order to assess the economic, environmental and social impact of the proposed measures on
enforcing passengers’ rights, an evaluation of the impact resulting from each proposed
measure will be carried out.
5.1. Economic impacts
5.1.1. Option 1 – No policy option
The analysis of available Member States' national legislation confirms the variable degree of
protection offered to bus and coach passengers across the EU. This sector is not covered
either by Community legislation or by international agreements.
This option basically maintains the status quo in the sector, and therefore will have no
additional impact on it. Thus, no new economic, social or environmental impacts can be
identified at this stage. Passengers would have to continue to rely on national legislation and
voluntary schemes developed by the operators. Placing the protection of passengers on a
comparable level across the European Union might prove to be a lengthy process.
However, it should be noted that this option does not correspond to the general and specific
objectives pursued by the Commission in terms of ensuring a high level of protection of
passengers that is comparable with other modes of transport. In the light of this consideration,
the Commission has already recognised the need to extend passenger protection measures to
modes of transport other than air transport24. The outcome of the public consultation clearly
proved that there was room for substantial improvement in the situation currently facing bus
and coach passengers.
5.1.2. Option 2 – Standard protection scenario
5.1.2.1. Liability of operators in the event of personal injury or damage to baggage
Additional costs that carriers may incur relate to: minimum indemnity amounts, minimum
insurance cover amounts, advance payments and legal procedures.
The following table shows the number of fatalities for road transport, specifically for bus and
coach transport in urban and non-urban areas of selected European countries. There are no
specific statistics on fatalities with regard to long distance bus and coach services; however,
these are likely to compare to the number of fatalities registered outside urban areas. As
indicated in the table the number of fatalities in 2004 when travelling by bus and coach
outside urban areas was only 99 (including drivers), whereas the total number of fatalities
among travellers by all modes of transport by road was 26.919 in EU1425. In 2005, road
fatalities for EU 25 were 41 27426; it can therefore be assumed that there will also be an
increase in the number of fatalities in bus and coach transport.
24 White Paper “European Policy for 2010: Time to decide” COM(2001) 370 final; “Strengthening
passenger rights within the European Union” COM(2005) 46 final.
25 Source: CARE Database / EC (2006) data available for UE-14 without Germany
26 EU Energy and Transport in Figures. Statistical pocketbook 2006.
Drucksache 16/12897 – 72 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Table 4 – Number of fatalities in transport by road and specifically by bus or coach transport
(in which the fatality was travelling) and type of area by country, 2004
Bus and Coach
inside urban area outside urban area
All modes of transport by
road
BE 1 4 1.162
DK 0 1 369
EL 0 8 1.670
ES 1 4 4.741
FR 0 21 5.530
IE 0 0 337
IT 9 15 5.625
LU 0 0 62
NL 0 0 1.028
AT 1 8 878
PT 0 3 1.294
FI 0 24 375
SE 1 0 480
UK 18 10 3.368
EU-14 31 99 26.919
% by area 23,8% 76,2%
Source: CARE Database / EC (2006)
The following table shows the number of fatalities in the EU-15 Member States in 2004 per
one billion passenger-kilometres, broken down by mode of transport. Both rail and bus and
coach have proved themselves to be very safe modes of transport. Furthermore, it should be
noted that the probability of fatalities in bus and coach transport is considerably lower than in
passenger cars.
Table 5 – Number of fatalities by transport mode per 1000 million passenger-kilometres
(2004 or previous year when data not available)
Bus or Coach Passenger car Rail
BE 0,3 5,6 0,1
DK 0,1 3,6 0,0
DE 0,2 3,7 0,3
EL 0,4 11,4 0,0
ES 0,1 7,6 0,0
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 73 – Drucksache 16/12897
FR 0,5 4,6 0,1
IE 0,0 7,0 0,0
IT 0,2 3,9 0,2
LU 0,0 8,5 0,0
NL 0,0 3,3 0,0
AT 0,6 5,8 0,2
PT 0,3 8,0 2,2
FI 3,2 3,6 0,6
SE 0,4 3,0 0,2
UK 0,2 2,6 0,4
UE -15 0,31 4,35 0,24
Source: PwC elaboration on Eurostat and CARE Database / EC (2006)
The responsibility for calculating the amount of compensation falls to the national courts of
the Member States who are responsible for settling case by case, and according to domestic
law. National courts are also responsible for identifying the provider obliged to pay and the
passenger entitled to damages. In this respect, the Member States are in principle free to
choose the type of liability system, the mechanism of the transfer of rights and for calculating
the amount of compensation. Under these circumstances, levels of compensation per se are
not expected to rise significantly, even if action by the EU might set a minimum amount for
indemnities and compensation27. For higher amounts, it would simply be a matter of setting a
common economic threshold, on the basis of national experience..
5.1.2.2. Disabled persons and persons with reduced mobility
Training of drivers and other staff, the provision of information and similar issues will
represent other additional costs. It is difficult to provide an estimate of costs for such matters.
However, it should be noted that all passengers have a need for information and for trained
staff. It is therefore unlikely that there is a greater cost in providing for the needs of disabled
passengers than there is for other passengers. Further additional costs for the coach operators
may arise from providing care and assistance to persons with reduced mobility. It is expected
that the cost will be moderate; in some cases it is difficult to give estimation of costs. Services
such as assistance with boarding and de-boarding buses, luggage, stowage and retrieval of
mobility devices can be provided during transfers, meal and rest stops and other times as
reasonably requested. However, it has to be noted that these services can be provided directly
by the driver or, in some cases, the second driver.
Similarly, the body managing the terminal should expect extra costs for providing assistance
to disabled persons and those with reduced mobility when proceeding from check-in to the
boarding point or during transfer. The impact on costs is likely to be reasonably moderate,
27
Damages and compensations can be similar to those provided for in the Regulation 1371/2007 on rail
passengers' rights ande obligations e.i 220 000 euro in the event of death or injury of a passenger and
1800 euro in the event of loss of or damage to the luggage.
Drucksache 16/12897 – 74 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
since assistance can be provided directly by terminal staff once they have been properly
trained.
5.1.2.3. Quality standard and obligation to inform
It does not appear that the new measures will give rise to any particular significant increase of
costs to the operators. The bulk of the additional activities charged to the operators could be
covered by short training programmes for counter staff whose skills need to be brought up to
date, and by the operator making available an internal circular at its customer contact points,
or alternatively by posting up a document on the bus or coach that explains the rights of
passengers under the new rules.
The table below summarizes the economic impact of the measures under option 2.
Qualitative Description Quantitative Description
Economic Impacts
Liability issues Additional insurance
costs for compensations
in event of death or injury
of passengers
Moderate additional cost.
Member States already
have compulsory liability
schemes in case of death
or injury of passengers.
Costs to coach operators
Additional insurance
costs for loss/damage of
luggage or other personal
effects, such as assistive
devices like wheelchairs
Moderate additional cost.
Disabled persons and
persons with reduced
mobility
Increase in operating
costs for providing care
and assistance to disabled
persons and persons with
reduced mobility
Little or no impact. These
services can be provided
directly by either the
driver, or the second
driver .
Costs to coach operators
Increase in operating
costs for staff training
Moderate additional
costs. Providing training
to staff for the needs of
disabled persons and
persons with reduced
mobility is unlikely to
cost more than for other
passengers.
Costs to infrastructure
managers
Additional costs for the
provision of appropriate
infrastructure and
facilities for the needs of
disabled persons and
persons with reduced
mobility
Costs vary very
considerably from simple
stops to large terminals.
Cost will be lower if work
is carried out as part of
routine refurbishment or
maintenance.
Cost impossible to
estimate
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 75 – Drucksache 16/12897
Modest increase in travel
due to wheelchair users
alone
Increase of 0.5% of total
coach passengers
Additional revenue
EUR1.63 mln per year Additional revenue for
coach operators
Modest increase in travel
by other disabled persons
and persons with reduced
mobility categories
Difficult to estimate.
Travel may increase up to
2 or 3 %
Additional revenue for
tourism industry
Accessible international
scheduled services will
boost demand for tourism
services by disabled
persons and persons with
reduced mobility.
Potential demand for
accessible tourism
accounts for 400 000
journeys per year. (incl.
accompanying persons)
Additional revenues to
the industry of EUR264m
. per year
Quality standard and
information obligation
Costs to coach operators Increase in costs
Low costs. Slight increase
in training costs and
printing information.
Moderate administrative
costs for operators related
to information obligation
and handling complaints.
Impact on occasional
services industry will be
limited because there are
already specific rules for
bus and coach journeys
which are part of package
travel
5.1.3. Option 3.I - Enhanced protection scenario (international only)
5.1.3.1. Liability of operators in the event of personal injury or damage to baggage
The effects are the same as those analysed in option 2. Additional effects in the area of
advance payments have been analysed. A compulsory system that provides for advance
payments in the event of physical or fatal injuries to passengers traveling by bus or coach is
neither established by European rules nor provided by the relevant national law, at least not
with general application in all circumstances. On the one hand, there is no reason to exclude
this kind of disbursements from the insurance schemes and, on the other hand, any advance
payment to be included in an indemnity framework is not to be considered a preventive
declaration of liability. In this last respect, within the common liability system, which is
traditionally based on some kind of intentional or negligent conduct, any advance payments,
on behalf of carriers or insurer, are supposed to represent only a portion of overall final
amount to be disbursed in the event of fault by the carrier or auxiliaries. However, if the
liabilities of the carrier or auxiliaries are excluded, reimbursement can be claimed from the
Drucksache 16/12897 – 76 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
person entitled to the advance payment. This kind of advance payment scheme involves no
significant additional costs to transport providers. An advance payment mechanism could also
work under a strict liability system, where the carrier, even when not at fault, should be
always deemed responsible by law, at least up to certain legal thresholds, which correspond to
advance payment amounts. In this case the provider is not entitled, even afterwards, to dispute
the sum or to claim reimbursement. The advance payment, which has to be paid whatever the
circumstances but can never be reimbursed, could create additional costs for transport
providers, if it also covers situations where the carriers' or auxiliaries' conduct was not in any
way intentional or negligent. Within both liability schemes the effects of an advance payment
system are the same as under force majeure. In the case of common liability it would not be
for the passenger to establish fault, while in the case of strict liability there would be a
carrier's liability established by law; in any situation of force majeure, once the fixed sum has
been paid, the provider is never entitled to any reimbursement. Statistically, the practical
impact of these circumstances, such as natural disasters or legal impediments, can be regarded
as insignificant. Furthermore, the economic impact of the provision also depends on the actual
scope of the rule, i.e. whether an advance payment is limited to the case of the most severe
personal injuries, as commonly experienced, or applies broadly to all serious wounding, with
the aim of making the initial medical expenses affordable to the passenger. Under these
circumstances, transport operators are likely to look for appropriate insurance schemes to
cover the risk related to events for which advance payment is due. However, given the limited
number of such events and the supposed value of these advance payments28, the premiums are
expected to be very low.
5.1.3.2. Disabled persons and persons with reduced mobility
Estimation of additional costs for operators
Many of the features intended to improve accessibility on coaches cost very little and can
provide benefits for disabled persons and those with reduced mobility. Items such as the
provision of colour-contrasted handrails, clear marking of steps, signage and communications,
and having at least some seats with more suitable dimensions, can be of great help to persons
with sensory or mobility impairments. It is estimated that such features will generally cost no
more than EUR1 000 per vehicle, which is a moderate expense in relation to the total cost of a
coach, but could help to significantly increase capacity in terms of the number of passengers.
There are two main areas of cost in making coaches fully accessible, including wheelchair
access: these are the loss of seats (a revenue cost) and the costs of lifts for wheelchair users (a
capital cost). There are some further costs associated with maintenance of the lift and the
removal and replacement of seats in the wheelchair space, but these are smaller and can be
left out of consideration. Providing one wheelchair space means losing at least four passenger
seats. On scheduled coach services it is assumed that, for practical reasons, the vehicles will
always operate with the wheelchair space available, so the loss of seats is “permanent”. On
the basis of the outcome of the study Cost 349 it can be assumed that the additional costs may
amount to 2.7 % of total industry revenue.
On non-scheduled services, such as holidays and tours, passengers usually book well in
advance. This gives the operator time to fit seats in the wheelchair space if no booking has
been made to use it. Thus, the loss of revenue is likely to be less than for scheduled service
28 In the case of rail transport the advance payment in the in the event of death is never less than 21.000
EUR.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 77 – Drucksache 16/12897
operators. As mentioned earlier, since advance booking is normal in this sector, the dedicated
wheelchair space - when not used - can be replaced by four seats; therefore, the loss of
revenue would be less, and has been estimated at approximately 0.2%.
Cost to coach terminals
The measures under consideration do not involve major modifications of existing coach
terminals and associated infrastructure, except for the designation of arrival points at
terminals where passengers can notify their arrival and the need for assistance. Furthermore,
accessibility requirements for the built environment are enshrined in Member States' national
legislation. Thus, the managing body of the terminal should expect extra costs for providing
assistance to disabled persons and persons with reduced mobility when proceeding from
check-in to the boarding point, or during transfer. The impact on costs should be reasonably
modest, since assistance can be provided directly by terminal staff once they have been
properly trained. Further costs may be incurred in training of the staff and the provision of
information. However, all passengers need and will benefit from well trained staff and
accessible information. It is unlikely that the cost of training in providing assistance for
disabled persons will be higher than for other passengers. The COST 349 study concludes that
it is impossible to give an indication of representative costs for such matters.
A growing number of disabled persons are travelling
The provision of fully accessible coaches can be expected to lead to an increase in the number
of disabled persons, including wheelchair passengers, using coach services. In the EU, some
44.6 million persons – or one in six persons aged between 16 and 64 - have a longstanding
health problem or disability29. Persons with disabilities represent at least 16% of the overall
EU population of working age. In the case of the UK, wheelchair users account for about
1.4% of the population as a whole; previous research has indicated that, even when transport
is fully accessible, wheelchair users travel only about 40% as much as their non-disabled
peers30. There are no official statistics available on the number of wheelchair users in EU27;
however, it can be assumed that in the EU27 - as in the UK - wheelchair users make up
around 1.4% of the whole population (about 6.87 million persons). This logic suggests that a
modest increase in journeys, attributable to wheelchair users alone, could amount to
approximately 0.5% of total coach passengers. Making coaches fully accessible will benefit
far more potential passengers than just wheelchair users; however it is impossible to make any
meaningful estimates of the increase, although a increase of at least 2-3% is likely.
The additional revenue for domestic and international services due to the increase in travel by
wheelchair users alone is expected to be 0.5%, which represents about EUR55.72 million per
year. The additional revenues for international services alone are estimated at EUR8.14
million per year.
Summary of additional costs and revenues
The following table summarises the costs and benefits deriving from the introduction of fully
accessible coaches in the domestic and international long distance scheduled and unscheduled
bus and coach industry in EU27.
29
Situation of People with disabilities in the EU: Key figures (European Commission C, DG Empl, Unit
G3)
30 COST 349 Report
Drucksache 16/12897 – 78 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
The estimated additional costs are expressed in EURm per year and as a percentage of total
industry revenue for the two sectors under review:
Table 6 – Summary of additional costs and revenues from the provision of fully accessible
coaches
Domestic and
International
(Euro million)
Only
international
(Euro million)
% on total
industry revenue
Total additional costs 297,6 44,92 2,7%
Loss of revenue from removal of seats 30,1 5,87 0,3%
Annualised costs of provision of lift and other
related costs 267,4 39,1 2,4%
Additional revenue due to increase in travel 55,7 8,1 0,5%
Net revenue loss 241,8 36,8 2,2%
Source: PwC elaboration on COST 349, Eurostat and other sources (2004)
Additional costs to be borne by the coach operators are estimated to amount to 2.7% of the
total industry revenue for the two sectors in question. The additional revenue (0.5% based on
wheelchair users alone) would reduce this shortfall to approximately 2.2%. This is the
measure of the net cost to the industry of providing fully accessible coach services, and may
prove in time to be an underestimate of the increased travelling, because it does not take into
account the likelihood of an increase in travelling among older persons and other categories of
persons with reduced mobility. Furthermore, it should be noted that, during the initial period,
real costs for the operators will be slightly lower since the process of replacing old vehicles
with new, fully accessible vehicles will take several years. It seems certain that the
introduction of full accessibility of vehicles will result either in an increase of costs, and
therefore a reduction in operating margins for the coach operating industry, or in an increase
in passenger fares, unless this is offset by other measures taken by the EU. In the worst case
scenario, carriers will choose to fully cover additional cost with an average increase in fares
of 2.2%, which will allow them to balance the estimated revenue loss. There are no official
statistics available at European level on ticket prices for long distance services. It has been
estimated that, in 2006, the average fare for a long distance scheduled trip by coach in the UK
was EUR15.7931. Assuming the abovementioned fare increase of 2.2%, the average expected
rise in the ticket price is EUR0.35. It is worth remembering that, initially, the loss of revenue
to the industry will be less than 2.2%.
Impacts on the coach manufacturing industry
31 This figure was estimated on the basis of Annual Review and Financial Statement Document for the
year 2006 of National Express Group Plc. National Express is the largest scheduled coach service
provider in Europe. The Company operates a network of scheduled coach services to almost 1.000
destinations within the UK, including all of the major UK airports. It carries over 19 million passengers
each year and operates 500 distinctive coaches in the UK and Europe. In 2006 the Grop revenue for this
market segment were 207,3 £mln. (300 EURmln.). The estimation of the average ticket price was
obtained dividing total company revenue by passenger number.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 79 – Drucksache 16/12897
Developing internal demand for new coaches that provide full access for wheelchairs will
have a direct impact on the European coachwork manufacture industry. Additional costs for
typical wheelchair-accessible vehicles with a seating capacity and specification comparable to
that of an equivalent non-wheelchair accessible vehicle are estimated to be EUR19 15032.
In EU27, the average industry turnover in coachwork manufacturing per person employed33 is
estimated to be roughly EUR178 70034. It can therefore be assumed that, for every nine fully
accessible coaches produced, one additional full time employee equivalent unit will be
created.
Table 7 – Impacts on coach manufacture industry in terms of additional revenue and
employment
Stock of vehicles
(2005) New registration
Manufacture ind.
additional
revenue
Additional
employment
no. no. thousand Euro FTE unit
Scheduled Long Distance 9.653 643 12.316 69
Domestic 6.465 431 8.248 46
International 3.188 212 4.068 23
Holidays and tours 99.563 6.634 127.032 711
Domestic 86.942 5.793 110.929 621
International 12.621 841 16.103 90
Total 109.216 7.277 139.349 780
Domestic 93.406 6.223 119.178 667
International 15.809 1.053 20.171 113
Source: PwC elaboration on Eurostat and other sources (2007)
The gradual replacement of old vehicles by fully accessible vehicles will generate an annual
increase in revenue of EUR139.3 million in the coachwork manufacture industry revenue.
Impacts on the tourism industry
The size of the market for accessible tourism has been estimated at 127.5 million persons in
Europe35. This figure takes into consideration not only disabled persons, but also older
persons, families with small children, and persons with short-term or chronic ailments.
However, not all these citizens have either the economic and/or physical ability to travel.
32 COST 349 Report: Annex 20 “Investment plan for local transport in the Piemonte Region, Italy, for the
period 01/01/03 to 31/12/06”.
33 Number of employee in full time equivalent.
34 This figure refers to NACE DM342 sector that include manufacture of bodies (coachwork) for motor
vehicles and manufacture of trailers and semi-trailers (Annex I Market Analysis).
35 One-Stop-Shop for Accessible Tourism in Europe (OSSATE): “Accessibility Market and Stakeholder
Analysis” (20th of October 2005).
Drucksache 16/12897 – 80 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Thus, in estimating the potential size of the market, it is assumed that 70 % of disabled
persons are physically and financially able to travel36. On average, coach travel represents
7.6% of all trips of four nights or more made by European tourists37. Thus, we can assume
that the potential demand for accessible tourism by coach accounts for 6.8 million trips per
year. In addition to this, persons with disabilities seldom travel alone. On average, 59% of
European families have a family member who is disabled and 38% of the European
population have a friend with a disability38.
Assuming a multiplier effect of 0.539, which means that half of the population with
accessibility requirements will have at least one person travelling with them once a year, the
total potential travel market is 10.2 million. Considering that the average expenditure per
holiday in Europe in 2005 was EUR62040, the expected additional revenues will amount to
EUR 6.308 million.
Assuming that, on average, disabled persons take more than one holiday per year, travel with
other family members or friends and would travel even more if they could find more
information and more accessible sites, a multiplier effect of around two can be factored in41. If
a multiplier effect of 2 is accurate, the potential travel market would rise to over 260 million.
The following table shows the calculations for both multiplier effects.
Table 8 – Potential market for accessible coach tourism
General
demand for
accessible
tourism
70% that have
the
economical
and physical
ability to
travel
7.6% will
use a
coach to
travel
Multiplier
effect for
accompanyi
ng friends
and family
Accompan
ying
friends
and family
Total potential
accessible
tourism
travelling by
coach
Average
expenditure
per person
per holiday
Potential
additional
tourism
revenues
0,5 3.4 million 10.2 million EUR6.308EURm
127.5 million 89.3 million 6.8million
2 13.6 million 20.3 million
620 EUR
EUR12.616
EURm
Source: PwC elaboration on OSSATE and Eurostat (2005)
Depending on the multiplier used, the estimates of additional tourism revenues range from
EUR6.308 million to EUR12.616 million. Potentially, this is a huge market and one which
will continue to grow due to the ageing of the population.
5.1.3.3. Compensation and assistance in case of cancellations, delays and denied boarding
The cost of compensating and assisting passengers is unlikely to be excessive. Nevertheless,
the effects on revenue and profits are unlikely to be significant, and also the impact on the
36 Deloitte Touche “Tourism for All in Europe” (1993)
37 Eurostat: “Statistics in focus - How Europeans go on holiday” (2006)
38 Eurobarometer (2001) Attitudes of Europeans to Disability.
39 This multiplier is consistent with assumption made by Deloitte Touche “Tourism for All in Europe”
(1993).
40 Eurostat: “Statistics in focus - Tourism in the Enlarged European Union” (2005).
41
This multiplier is consistent with assumption made by OSSATE: “Accessibility Market and Potential
tourism revenues ranging between 83 billion Euro and 166 billion Euro Stakeholder Analysis” (20th of
October 2005).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 81 – Drucksache 16/12897
competitiveness of Community companies should be slight, as all operators involved in the
sector would be covered.
As has been explained in more detail earlier in the text, the phenomenon of denied boarding
for overbooking does not seem to be especially significant in the context of passenger
transport by bus and coach.
Cancellations seem to occur more frequently. However considering that the average cost of a
ticket can be between EUR10 and EUR70 according to the distance travelled, and considering
that the possible compensation amounts to 100% of the price paid for the ticket, this suggests
that this type of case does not have a significant economic impact. Additionally, increased
level of compensation will provide operators with incentives to offer better quality of service
and assistance to passengers. Thus the number of passengers claiming compensation will
decrease. The same has proven true in the aviation sector in relation to compensations for
denied boarding. The economic impact of the application of the new measures - even in this
case - should be quite slight. The circumstances in which operators are excluded from liability
in the case of delays and cancellations may effectively reduce the economic impact of these
measures.
Therefore, there should be no significant effect on employment, investment or the creation of
new business.
Nevertheless, operators can expect an increase in staff and training costs, along with a
possible slight increase in ticket price without any decrease in passenger demand.
5.1.3.4. Quality of service and information obligation
The effects are the same as those analysed in option 2.
5.1.3.5. Complaint handling service and monitoring
The process of managing the settlement of disputes is not expected to lead to any major
additional economic burdens for the operators. The approach should provide for a review of
internal procedure so as to guarantee that written feedback is provided quickly and efficiently
to the traveller submitting the complaint.
The table below summarizes the economic impact of option 3.I
Qualitative Description Quantitative Description
Economic Impacts
Liability issues Additional insurance
costs for compensations
in event of death or injury
of passengers
As with option 2 above
Costs to coach operators
Advance payments for
death or personal injury
of passengers
Significant additional cost
(but easily affordable by
means of insurance forms
or guarantee systems)
Drucksache 16/12897 – 82 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Additional insurance
costs for loss/damage of
luggage or other personal
effects such as assistive
devices like wheelchairs
As with option 2 above.
Disabled persons and
persons with reduced
mobility
Increase in operating
costs for providing care
and assistance to disabled
persons and persons with
reduced mobility
Small impact. These
services can be provided
directly by either the
driver or second driver.
Costs to coach operators
Increase in operating
costs for training the staff
Moderate additional
costs. It is unlikely that
the cost of providing
training to staff for the
needs of disabled persons
and persons with reduced
mobility is greater than
for other passengers.
Costs to infrastructure
managers
Additional costs for the
provision of appropriate
infrastructure and
facilities for the needs of
disabled persons and
persons with reduced
mobility
Costs vary very
considerably from simple
stops to large terminals.
Cost will be lower if work
is carried out as part of
routine refurbishment or
maintenance.
Impossible to estimate.
Additional costs for the
provision of appropriate
infrastructure and
facilities for the needs of
disabled persons and
persons with reduced
mobility
As with option 2 above.
Additional revenue for
coach operators
Modest increase in travel
due to wheelchair users
alone
As with option 2, but the
same increase in travel
(+0.5%) is also expected
with occasional services.
As with option 2, but with
additional revenue due to
occasional services
(EUR6.50m).
Total additional revenue
= EUR8.14m per year
Additional revenue for
tourism industry
Modest increase in travel
by other disabled persons
and persons with reduced
mobility
As with option 2 above,
but travel is also likely to
increase with occasional
services.
Additional revenue for
coachwork manufacture
Developing of internal
demand for new coaches
As with option 2, but with
additional demand for
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 83 – Drucksache 16/12897
industry that provide full access
for wheelchairs
841 fully accessible
vehicles per year to be
used on occasional
services. Total demand =
1.053 vehicles per year
As with option 2, but with
additional revenues due to
vehicle to be used on
occasional services
(EUR16.10m per year).
Total additional revenue
= EUR20.17m per year
Assistance and
compensation in the event
of delays, cancellations Costs to coach operators
Increase of costs for
compensation and
assistance in case of
cancellations, delays and
denied boarding
Costs slightly higher than
option 2 above, because
of a more precise
definition of rules.
Quality standard and
information obligation
Costs to coach operators Increase of costs
Low costs. Slight increase
in costs for training and
printing of information.
Moderate administrative
cost related to
information obligation.
Impact on occasional
services industry will be
limited because there are
already specific rules for
bus and coach journeys
that are part of package
travel
Complaint handling
Costs to coach operators Complaint handling service and monitoring
Low costs. Slight increase
in operating costs due to
the implementation of
new procedures
5.2. Option 3.II - Enhanced protection scenario (both international and domestic)
Although option 3.II covers the same subject matter as option 3.I, its scope extends to
domestic long distance services; in this way, more operators/routes will be covered. Therefore
the description of the the sub-option 3.I holds true for this sub-option.
Qualitative Description Quantitative Description
Economic Impacts
Liability issues Costs to coach operators
Additional insurance
costs for compensations
in event of death or injury
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Drucksache 16/12897 – 84 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
of passengers
Advance payments for
death or personal injury
of passengers
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Additional insurance
costs for loss/damage of
luggage or other personal
effects such as assistive
devices like wheelchairs
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Disabled persons and
persons with reduced
mobility
For scheduled services:
loss of up to 4 seats per
trip (-1% on revenues) as
in option 2.
In addition a loss of up to
4 seats per trip on
occasional services when
the need for wheelchair
accommodation is
notified (-0.2% on
revenues).
As with option 3.I with
additional loss of revenue
up to EUR24.26m per
year due to domestic
services. Total revenue
loss = EUR30.13m per
year)
Costs to coach operators
Increase in operator’s
costs for providing fully
accessible vehicle to be
used on international
scheduled and occasional
services.
As with option 3.I, but
with increase on capital
costs extended to
operators on domestic
market
As with option 3.I with
additional revenue loss up
to EUR228.38m per year
due to domestic services.
Total additional capital
costs EUR267.38m year
Increase in operator's
costs for providing care
and assistance to disabled
persons and persons with
reduced mobility
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Costs to infrastructure
managers
Additional costs for the
provision of appropriate
infrastructure and
facilities for the needs of
disabled persons and
As with options 2 and 3.I,
but terminals and stops
used only for domestic
services will also need to
persons with reduced
be adapted/refurnished
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 85 – Drucksache 16/12897
mobility
Modest increase in travel
due to wheelchair users
alone
As with option 3.I, but
same increase in travel
(+0.5%) is also expected
with domestic services.
As with option 3.I, but
with additional revenue
due to increase in travel
in domestic services
(EUR47.58m).
Total additional revenue
= EUR55.72m per year
Additional revenue for
coach operators
Modest increase in travel
by other disabled persons
and persons with reduced
mobility categories
As with option 3.I above,
but travel is likely to
increase also with
domestic services.
Additional revenue for
tourism industry
Accessible international
and domestic services
will boost demand for
tourism services by
disabled persons and
persons with reduced
mobility.
Compared to option 3.I,
potential demand for
accessible tourism is
significantly higher =
10.2 million journeys per
year (with accompanying
persons).
Total additional revenue
EUR6.308 mln per year
Additional revenue for
coachwork manufacture
industry
Additional costs for the
provision of appropriate
infrastructure and
facilities for the needs of
disabled persons and
persons with reduced
mobility
As with options 2 and 3.I,
but terminals and stops
used only for domestic
services will also need to
be adapted/refurnished
Assistance and
compensation in the event
of delays, cancellations Costs to coach operators
Increase of costs for
compensation and
assistance in case of
cancellations, delays and
denied boarding
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Quality standard and
information obligation Costs to coach operators Additional costs
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Complaint handling
Costs to coach operators
Additional costs
As with option 3.I above,
but a larger number of
operators will be affected.
Drucksache 16/12897 – 86 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.2.1. Option 4 - Self-regulation scenario
Under this option, the EU will promote a common "soft law" framework, based on best
practices, to persuade bus and coach operators to develop and adopt voluntary EU-
wide/domestic self-regulatory measures with regard to the rights of bus and coach passengers.
At this stage, it is difficult to compare this option against the others in terms of expected
economic impact, since the available literature does not allow a reliable quantified estimate of
how far operators are complying with voluntary agreements..Generally, it may be assumed
that the possible economic impact of these voluntary commitments will be counterbalanced
by increase of confidence of passengers and attractiveness of this mode of transport.
Some idea of whether this policy option is likely to honour the commitment by bus and coach
operators to a voluntary agreement can be gained from the EUSG Report on “Evaluation and
monitoring of trends with regard to passenger needs on the level of service and treatment of
passengers”. The report provides a table showing the perception of passenger rights' charters
and guarantees, and their implementation by consumers and industry. The results are set out
below:
Table 9 Country comparison: Evaluation of charters and guarantees
Country Points Country points Country points
Austria 0.5 Greece 1.0 Poland 0.5
Belgium 1.0 Hungary 0.5 Portugal 1.0
Cyprus 1.5 (x) Ireland 2.0 Slovakia 1.0
Czech Republic 1.5 Italy 0.5 Slovenia 1.0
Denmark 2.0 Latvia 1.0 Spain 1.0
Estonia 1.0 Lithuania 1.5 (x) Sweden 2.5
Finland 1.5 Luxembourg 0.5 United Kingdom 2.5
France 2.0 Malta 1.0
Germany 2.0 Netherlands 1.5
(x) = no information available to evaluate this criterion
Source: EUSG – Evaluation and monitoring of the impact of trends with regard to passengers'
needs on the level of service and treatment of passengers
The statements collected are influenced by the interviewer’s general expectations, perceptions
of the situation and the standard in the country itself. All respondents had an opinion on
charters and guarantees, although the number and quality of schemes in each country varies
considerably.
The trade associations have conceded that so far implementation has been somewhat difficult.
This state of affairs is particularly striking when one considers the great effort that
governments have put into these documents, both formally (obligation to produce, update
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 87 – Drucksache 16/12897
them and submit copies to the Ministry) and in terms of their design (detailed template for
each public sector and each mode of transport)42.
Finally, with regard to voluntary agreements, lessons learned from previous experience in
regulating the air transport sector should provide valuable information on the chances of
success of such types of agreement. In the case of air transport, the development of voluntary
commitments and their correct application eventually turned out to be quite limited. This
prompted the EU to introduce compulsory rules in order to oblige the operators to ensure air
passengers’ rights.
5.3. Social impacts
5.3.1. Option 1
No new social impacts are expected with option 1.
5.3.2. Option 2
Passengers making bus and coach journeys will benefit if the quality of service is improved.
They will also have the benefit of assistance if they experience inconvenience during the
journey. Disabled passengers will also receive more assistance than is currently the case.
Their mobility will increase significantly. Thanks to the proposed measures it will be possible
to achieve an important social objective, namely for people with reduced mobility to enjoy
comparable opportunities for road transport. Without such opportunities, they would lose not
only direct travel benefits, but also the indirect benefit of full inclusion in economic and social
life; for example, they would not be able to travel for work, visit family and friends or go on
holiday like other citizens. In this context, the problem of ageing of the population will be
addressed, whereby a increased demand from services from elderly persons should be
matched by an appropriate provision of services.43
Social Impacts
Employment
Positive impact on employment in
the tourism industry due to an
increase in holiday travel by
disabled persons and persons with
reduced mobility
Creation of up to 5 900 FTE additional
employment per year in hotels and restaurants
Social Inclusion
Increased accessibility to transport
services for disabled persons and
persons with reduced mobility
10% of EU population could benefit
42 EUSG – Evaluation and monitoring of trends with regard to passenger needs on the level of service and
treatment of passengers
43 See OECD Demographic and Labour Data Base: OECD Social Indicators 2006: GE2 Age dependency
ratio
Drucksache 16/12897 – 88 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Better protection of passengers'
rights in case of death, injury, etc.
Passengers will benefit from better legal protection
(see liability) and greater economic security (see
insurance). This will implement the right of EU
citizens to move freely
Reimbursement in the case of lost or
damaged luggage
It will be made easier for passengers to be refunded
when their luggage is lost or damaged
Compensation for passengers in case
of cancellation, delay, etc.
Passengers might be eligible for compensation.
This will give operators an incentive to meet
quality standards
Higher fares
Costs of compliance are likely to be
passed on to passengers in the form
of higher fares
Travel would be more difficult for social groups on
low incomes. However, the impact on fares is not
expected to be high.
5.3.3. Option 3.I
Employment impacts
The provision of fully accessible coaches can be expected to result in an increase in the
number of disabled persons, including wheelchair passengers, that use coach services.
However, the modest increase in the number of trips by wheelchair users alone is unlikely to
lead to an increase in the number of services provided by the operators. Therefore, impacts on
the level of employment in the coach industry are not expected.
Tourism industry
Better accessibility of bus and coach services will have a positive impact on the tourism
industry, including in terms of the number of persons employed. The following estimates
were based on the average turnover of EUR44 60044 per person employed in hotels and
restaurants in 2004:
Table 10 – Potential additional employment in the tourism industry (thousand FTE)
Additional Employment
(thousand FTE)
A. Scheduled Long Distance 12,4
Domestic 6,5
International 5,9
B. Holidays and tours sector 129,0
Domestic 67,6
44 Eurostat Database: NACE H Hotels and Restaurants, year 2004, EU27
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 89 – Drucksache 16/12897
International 61,4
Total A. + B. 141,4
Domestic 74,1
International 67,3
Source: PwC elaboration on OSSATE (2005) and Eurostat (2006)
Coach manufacture industry
Gradually replacing old vehicles with fully accessible vehicles will increase the revenue of the
coachwork manufacture industry by EUR139.3 million per year. Increasing production in this
manufacturing sector in EU27 will generate extra jobs, which we have quantified at 780 FTE
per year
The table below summarizes the social impact of this option.
Social Impacts
Positive impact on employment in
tourism industry due to an increase
in holiday trips by disabled persons
and persons with reduced mobility
As with option 2 above, but further increases in
holiday trips due to accessible occasional coach
services will create 61 400 FTE.
Total additional FTE = 67 300 FTE.
Employment
Growth of internal demand for new
coaches that provide full access for
wheelchairs
As with option 2, but further creation of up to 90
FTE additional jobs per year in the coachwork
manufacture industry.
Total additional FTE employment = 113 per year
Increased accessibility to transport
services for disabled persons and
persons with reduced mobility
As with option 2, but 10% of EU population might
also make use of occasional services
Better protection of passenger rights
in case of death, injury, etc.
As with option 2, but passenger will also benefit
from advanced payments and better legal
protection.
Reimbursements in case of luggage
loss or damaged As with option 2 above
Social Inclusion
Compensation for passengers in case
of cancellation, delay, etc.
As with option 2, but rules of protection will be
better defined.
Higher fares
Costs of compliance are likely to be
passed on to passengers in the form
of higher fares
As with option 2 or slightly worse
Drucksache 16/12897 – 90 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.3.4. Option 3.II
The impact of the measures under option 3.II may be greater than under option 3.I because
these measures could also be extended to long-distance domestic bus and coach services. The
table below summarizes the social impact of this option.
Social Impacts
Positive impact on employment in
tourism industry due to an increase
in holiday trips by disabled persons
and persons with reduced mobility
As with option 3.I above, but further increases in
holiday trips because domestic bus and coach
services will create 74 100 FTE.
Total additional FTE = 141 400 FTE.
Employment
Developing of internal demand for
new coaches that provide full access
for wheelchairs
As with option 3.I, but further creation of up to 667
FTE additional employment per year in coachwork
manufacture industry.
Total additional FTE employment = 780 per year
Increased accessibility to transport
services for disabled persons and
persons with reduced mobility
As with option 3.I, but 10% of EU population
might benefit also of domestic services
Better protection of passenger rights
in case of death, injury, etc.
As with option 3.I, but passengers on domestic
journeys will also benefit
Reimbursements in case of luggage
lost or damaged
As with option 2 and 3.I, but passengers on
domestic journeys will also benefit
Social Inclusion
Compensation for passengers in case
of cancellation, delay, etc.
As with option 3.I, but also passengers on domestic
journeys will benefit
Higher fares
Costs of compliance are likely to be
passed on to passengers in the form
of higher fares
As with option 3.I, but also passengers on domestic
journeys will be affected.
5.3.5. Option 4
Under this option the EU will promote a common "soft-law" framework based on best
practices to get bus and coach operators to develop and adopt voluntary EU-wide/domestic
self-regulatory measures with regard to the rights of bus and coach passengers. At this stage it
is difficult to compare this option against the others in terms of expected social impact, since
it is not possible on the basis of the available literature to make a reliable quantified estimate
of the degree to which operators comply with voluntary agreements.
5.4. Environmental impacts
Not all options under consideration are directly related to environmental issues. However,
these measures may involve increases or decreases in passenger transport demand, and
therefore a possible modal shift that could have some environmental impacts.
Environmental Impacts
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 91 – Drucksache 16/12897
Possible
increase in
pollution
Higher fares for coach services may
cause a modal shift to low cost
airlines, cars and railways.
Difficult to estimate, since modal shift can both
have both positive and negative impact on pollution
Possible
decrease in
pollution
Better protection of passengers'
rights might encourage more
European citizens to take
international coach journeys
Difficult to estimate. Possible increase in travel
might be outweighed by increase in fares. Modal
shift is likely to be slight. Therefore environmental
impacts are not expected.
The proposed measures might encourage more European citizens to take long distance
journeys by bus and coach in Europe if there is no increase in ticket price. This might bring
associated environmental benefits when compared against journeys by car. However, it is not
certain that there would be net benefits in this area. There is possibly a general expectation
that the costs of compliance would be passed on to passengers in the form of higher fares,
making international and or long distance services less attractive overall.
The following table gives an overview of the results of a survey conducted on a small number
of European bus and coach operators, mostly offering scheduled services. Operators were
asked to indicate the competitive strengths of other modes of transport compared to their own
sector. Each mode of transport was rated on a competition scale from 1 (no competition) to 10
(extremely strong competition) .
Table 11- Coach Competitor Rating
Modal Competitor Rate
Private cars 6.50
Railways 6.00
Low cost airlines 8.25
Coach operators from EU15 countries 5.25
Coach operators from EU10 countries 5.00
Coach operators from Non-EU countries 3.25
Source: NEA survey of IRU members (2006)
The table shows that low cost airlines are regarded as the most important competitor to bus
and coach transport. Competition from private cars and railways is considered to be a minor
threat compared to competition by low cost airlines.
Better protection of passenger rights is likely to lead to an increase in demand for bus and
coach transport that will mainly impact on low cost airlines and, to a lesser extent, on private
cars and railways.
On the other hand, if costs of compliance with the new measures are passed on to coach
passengers in the form of higher fares, this will favour a modal shift from bus and coach to
low cost airlines and, to a lesser extent, to private cars and railways.
Drucksache 16/12897 – 92 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Table 12 - Average environmental costs in EU15, Norway and Switzerland by cost category
and type of transport (Euro / 1000 pkm)
Car Bus & Coach Railway Aviation
Noise 5,2 1,3 3,9 1,8
Air Pollution 12,7 20,7 6,9 2,4
Climate change* 10,1 4,8 3,6 26,4
Nature & Landscape 2,9 0,7 0,6 0,8
Up-/Down stream 5,2 3,9 3,4 1,0
Total EU15+NO & SW 36,1 31,4 18,4 32,4
Note: * Average of the outcomes of the high and low scenarios
Source: PwC elaboration on IWW & INFRAS “External costs of transport” (2004)
The cost for bus and coach is EUR31.4 per 1000 pkm. Passenger cars are worse polluters than
bus and coach, at EUR36.1 per 1000 pkm. Railways, with external costs of EUR18.41000
pkm, can be considered the most environmentally friendly mode of transport. Aviation and
low cost airlines record similar environmental costs to bus and coach transport.
In conclusion, any modal shift that occurs will lead to an increase or a decrease in demand
respectively for modes of transport that are high polluting (private cars) and those which are
low polluting (rail) or equally polluting (low cost airlines), Therefore, it is not advisable to
pronounce on negative or positive environmental impacts in this context.
5.5. Value added of the EU action
This paragraph analyses the added value of EU action for each option. On this basis it will
draw conclusions on the added value and necessity of each identified measure.
5.5.1. Options 1 and 4
In principle, option 1 will not alter the existing situation, and therefore represents no value
added for EU citizens. While the implementation of option 4 may reflect current
developments in the bus and coach market, it is not possible to fully ascertain the value added
of this approach, since the number of voluntary agreements is quite limited and they are not
applied consistently across the EU. The involvement of EU institutions in encouraging
economic operators to adopt self-regulatory schemes may bring positive results in the long
term.
5.5.2. Option 2
Measures Value added to the EU
Rights of persons with
reduced mobility
Disabled persons and persons with reduced mobility (over 10% of EU
population) can benefit from increased accessibility of vehicles operating
international services. Furthermore, it is easier for them to access the main
terminals and, lastly, they enjoy the benefit of assistance and information before
and during the trip.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 93 – Drucksache 16/12897
These measures are expected to have positive impacts on the tourism industry,
since more people (sometimes accompanied) will have the opportunity for
leisure travel (Estimated impacts: 0.4 million of additional trips per year
corresponding to EUR 264m of additional revenue and 5 900 additional jobs in
FTE).
The EU does not have to bear major costs. On the contrary, Member States are
expected to incur the costs for the provision of facilities and infrastructures
adapted to the needs of disabled persons and persons with reduced mobility.
Liability of operators in
event of death or injury, etc.
Rights of passengers in international travel are enforced. Passengers will enjoy
better legal protection (see liability) and greater economic security (see
insurance). These measures comply with the right of EU citizens to freedom of
movement.
Furthermore, passengers can easily obtain a refund if their luggage (as well as
mobility equipment) is lost or damaged.
The cost to the EU and Member States is insignificant.
Quality of service and
assistance in case of
cancellation, delays and
denied boarding, etc.
It will be mandatory to give passengers information in the event of cancellation,
delays, etc. Furthermore, passengers will be given information about their rights.
National enforcement bodies (NEBs) generate extra costs to Member States
5.5.3. Option 3.I
Measures Value added to the EU
Rights of persons with
reduced mobility
As with option 2, disabled persons and persons with reduced mobility are
afforded increased accessibility and assistance. This option assumes that buses
and coaches are physically accessible. In addition to option 2, the protection
measures are extended to occasional international services.
Impact on the tourism industry is significantly higher than with option 2 (Total
impacts: 4.4 million additional journeys per year corresponding to EUR 3.000 M
of additional revenue and to 67,300 additional jobs in terms of FTE).
There are still likely to be impacts on the coachwork manufacturing industry
(higher than with option 2, but still moderate).
As with option 2, the EU does not have to bear major costs.
Liability of operators in
event of death or injury, etc.
As with option 2, the rights of passengers undertaking an international journey
are enforced in terms of better legal protection (see "liability") and greater
economic security (see "insurance"). In addition, passengers can receive advance
payments.
As with option 2, passengers can easily obtain a refund when luggage (and
mobility equipment) is lost or damaged.
Costs to the EU and Member States are insignificant.
Quality of service and As with option 2, passengers can enjoy better protection in terms of
assistance in case of
cancellation, delays, denied
compensation and assistance in the event of cancellation, delays, denied
boarding, etc.
Drucksache 16/12897 – 94 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
boarding, etc. Furthermore, the EU intervening by means of a Regulation directly ensures
maximum protection of passengers’ rights, since the Regulation is compulsory
and directly and immediately applicable.
As with option 2, implementing NEBs generates additional, though moderate
costs.
5.5.4. Option 3.II
Measures Value added to the EU
Rights of persons with
reduced mobility
As with option 3.I, disabled persons and persons with reduced mobility benefit
from increased accessibility, assistance and information. In addition to option
3.I, the protection measures are extended to domestic services.
Impact on the tourism industry is twice as high as with option 3.I because of
inbound demand (Total impacts: 10.2 million additional journeys per year
corresponding to EUR 6.300 M. EUR of additional revenues and to 141 400
additional jobs in terms of FTE).
Impacts on the coachwork manufacturing industry are still expected (higher than
with option 3.I).
As with options 2 and 3.I, the EU does not have to bear major costs. Member
States are expected to incur the same costs as with options 2 and 3.I for the
provision of facilities and infrastructures adapted to the needs of disabled
persons and persons with reduced mobility, but in this case the number of
terminals and stops needing to be renewed and adapted will be higher.
Liability of operators in the
event of death or injury, etc.
As with option 3.I, rights of passengers are enforced as regards better legal
protection (see liability) and greater economic security (see insurance), but
protection is also extended to passengers on a domestic journey.
It will be easy for both domestic and international passengers to obtain a refund
when their luggage (and mobility equipment) is lost or damaged.
Costs to the EU and Member States are insignificant.
Quality of service and
assistance in the event of
cancellation, delays and
denied boarding, etc.
The same as option 3.I, except that passengers using long distance domestic
services can also enjoy the same protection of their rights.
Implementing NEBs generate slightly higher costs than under the other options,
but costs are still moderate.
5.6. Subsidiary and proportionality of options
In fact there is no reason to expect costs or benefits for companies to differ according to the
nature of the trip (whether it is intra-Community or domestic). Costs related to long distance
trips are mostly the same, whether the trip covers the 900 km between Granada and Barcelona
(domestic) or between Dijon and Barcelona (international).
Passenger protection, as part of the internal market and common transport policies, is an issue
of European scale which requires a solution at Community level. The liberalisation of a
market is only one side of the internal market; the other side has to take into account
consumer interests, especially those not covered by market forces. Given the increasing
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 95 – Drucksache 16/12897
number of consumers travelling for leisure or work within the European Union, it becomes
more and more important to ensure that they can count on a similar set of rights wherever they
are. This can be achieved by an action on Community level.
Member States are imposing public service obligation on bus operators, including quality
standards of the services. These standards should provide passengers with a high level of
protection. Member States should be free to further regulate these services with regard to
passenger rights provided that they can ensure a comparable amount of rights to that
established on Community level.
Other domestic services not covered by public service obligation may not be subject to such
obligations. Therefore they may be regulated on uniform way in all Member States. This can
be achieved by Community legal instrument.
From the passenger's point of view, on the other hand, the benefits are far greater if a
regulation covers both international and domestic trips. For example, should an accident
happen to a coach covering the trip Madrid-Paris, those passengers on the coach who intended
to cross the border would be protected and would have rights under the new proposal for a
Regulation, whereas those who intended to get off the coach at Gerona, just before the border,
or those who embark at Montpellier would not be protected and would have no rights.
Situations of this kind would be very common. Taking the example of a coach travelling from
Madrid to Lisbon with a stop in Badajoz, the passengers crossing the border would have
rights that those disembarking just a few kilometres before would not have. A disabled person
would be protected by the regulation if travelling from Krakow to Berlin, but another disabled
person, sitting on the same coach, but travelling only from Krakow to Poznan, i.e. before the
border, would not be protected. Community citizens would not understand their rights and
their protection would differ according to the nature of the trip in Europe.
The same problem arises with railway passenger rights. Originally the Commission proposed
to cover only international cross-border services and no domestic services. The European
Parliament rejected this approach, as the Commission proposal would have created two
classes of passengers. Those who could afford to travel on Thalys would be protected,
whereas domestic passengers on regional services would be without rights. Even worse, there
would be different legal regimes on the same train: a passenger leaving the train before the
border would be unprotected whereas a passenger leaving after the border would be protected.
Council has finally accepted this point of view, and the adopted regulation will cover both
international and domestic rail trips.
5.7. Impact on SMEs
Given the structure of the bus and coach industry, the measures proposed will have an impact
on small and medium-sized enterprises. Depending on the option chosen the impact on SMEs
may range from: none (option 1), very limited (option 4), modest (option 2) to large (option
3).
The sector is characterised by the dominance of small and medium-sized enterprises. In
general, some 26% of the companies providing international services have only one bus or
coach, 50% of the companies have 2 to 10 vehicles, 20% have 11 to 50 vehicles and 4% have
Drucksache 16/12897 – 96 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
more than 50 vehicles. This size distribution is quite similar to the size distribution in
domestic transport45
A survey46 carried out by IRU on profitability in international bus and coach transport showed
that, in the EU25, profit levels range between 0% and 5%.
The main reason for this is the relatively easy access to the profession and to the market,
which encourages firms to expand fleets immediately when they see a market upturn. Such an
expansion of fleets then contributes to overcapacity, leading to a drop in price levels.
Furthermore, although large firms do achieve economies of scale, they lack flexibility as
regards the utilisation of their fleets, and a negative development in one or two market
segments could easily put large firms in trouble. Smaller firms are more flexible, and are able
to switch more easily between different markets segments.
Options 1 and 2 would not create any new burden for small and medium-sized enterprises.
Whereas the costs generated by option 2 would be moderate (liability issues, assistance), the
impact of option 3 would be significant in terms of the cost of a fleet of vehicles available to
disabled persons and persons with reduced mobility.
5.8. Administrative costs
Options 1 and 4 would not generate any additional administrative cost, but options 2 and 3
may have some financial implications. However, at this stage, the administrative costs of
implementing the provisions on enforcement of passenger rights can be quantified on the
basis of the work of national enforcement bodies under Regulation (EC) No 261/2004. A
legislative initiative will clearly involve an administrative cost for the Member States. The
national enforcement body (referred to hereinafter as "NEB"), designated by each MS, will
have to process an increasing number of complaints from passengers. According to the
“Review of Regulation 261/2004”47 on air transport, the 25 NEBs reported that they had
received around 32 000 complaints under the Regulation since it came into force, which is
equivalent to 44 complaints per million passengers departing from EU airports. There are
significant differences in the resources available to NEBs to handle these complaints.
However, the average number of staff working on enforcement of the Regulation, by Member
State, expressed in terms of full time equivalents (FTEs) is 0.09 per million departing
passengers.
Assuming that the rate of complaints per passenger in bus and coach transport will be similar
to that reported for air transport, and given that the number of international passengers
transported by bus and coach in 2004 was estimated at approximately 72.8 million48, it can be
assumed at this stage that the number of complaints to be handled per year will amount to
around 3 200. If the proposed regulation is also extended to include long-distance domestic
services, the above figure can reasonably be expected to triple; consequently, the number of
complaints to be handled in a year could be around 10.000. However, this number may prove
to be an overestimate if a "lighter" regulatory regime is chosen for buses and coaches.
45 IRU, NEA "A study to update road transport statistics in Europe", May 2006
46 See footnote 49
47
European Commission DG TREN: “REVIEW OF REGULATION 261/2004”. Report was prepared by
Steer Davies Gleave (February 2007)
48 see Chapter I.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 97 – Drucksache 16/12897
It is estimated that the designated NEBs will have to employ 7 FTEs to handle complaints
related to international bus and coach services. If the forthcoming regulation is also to apply
to domestic services, then the number of FTEs to be employed by the NEBs might be as high
as 20. Therefore, the number of persons to be employed to enforce the forthcoming regulation
is expected to be less than one unit per MS. Given that the average labour cost for one FTE in
public administration in EU27 was EUR32 600 per year in 200449, the total cost of employing
seven extra FTEs will be EUR 214 000 and the total cost of employing 20 extra staff will be
roughly EUR 640 000. It is possible that these labour costs might be overestimated; in fact,
considering the small number of staff required, it is likely that the complaints will initially be
handled by the existing staff.
6. KEY CONCLUSIONS OF THE IMPACT ASSESSMENT
This chapter sets out the optimal policy options with a view to achieving the objectives of the
legislative act. It contains a succinct comparison of available options with regard to the main
policy objectives as defined in Chapter 2 of the document. The scoring reflects the cost and
associated benefits of each option for every measure considered under this impact assessment.
The benefits are measured against the objectives of an EU action and the ability of the
measure considered to address effectively the problems identified. The option preferred is the
one that represents the best ratio.
6.1. Principle of non-discrimination and assistance to disabled people and those with
reduced mobility
The optimum policy option is the standard protection scenario (which also covers domestic
services).
The choice of the best option has been influenced by two main issues:
x Trade-off between the asserting of passenger rights and increasing costs. The additional
costs to the operators are likely to be passed on to passengers in the form of higher fares.
An increase in ticket price might result in less social inclusion for disadvantaged categories
of persons;
x Bus and coach passengers are "price-sensitive" customers and an increase in fares may
cause a modal shift to low cost airlines, cars and railways;
x Bus and coach passengers are often those on low incomes.
Therefore, in order to assert the principle of non-discrimination and assistance to disabled
persons and persons with reduced mobility, the proposed policy has to guarantee an optimum
level of accessibility which compels the operators and the terminals to install adequate
features and, at the same time, to avoid any attendant increase in ticket prices.
Therefore, taking the best available option, an EU legislative act should include at least the
following elements:
49 Eurostat Labour Market Survey (2004).
Drucksache 16/12897 – 98 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
x Assistance at the terminal. The terminal manager shall be responsible for the provision of
the assistance to disabled persons and persons with reduced mobility.
x Assistance on board. A coach or bus operator and/or a tour operator shall provide
assistance to disabled persons and persons with reduced mobility both on board and during
boarding and disembarking from a vehicle.
x Non-discrimination with regard to making a reservation
Table 13 – Costs-Benefit analysis: Principle of non-discrimination and assistance to disabled
persons and persons with reduced mobility
Principle of non-discrimination and assistance to disabled persons
and persons with reduced mobility50
Policies Costs Benefits
1) No Policies option -
3
Some country have already adopted a
regulation (i.e. UK, Sweden, Ireland et al.)
2) Standard protection
scenario
X X
Training costs
The assistance can be provided directly
from either the driver, the second driver, on
board attendant and terminal staff).
Capital costs for adapting l terminals;
3 33
Disabled persons and persons with reduced
mobility (10% of EU population) will have
full access to international scheduled
services
3.I) Enhanced protection
scenario (only international
transport)
X X X X X
As with Option 2
Accessibility of bus and coaches will
generate significant costs
Carriers offering occasional international
services will be affected
3 3 3
As with Option 2 + Accessibility extended
to international occasional services
3.II) Enhanced protection
scenario (both domestic and
international transport)
X X X X X
As with Option 3.I, but also carriers and
terminals domestic services will be affected
3 3 3 3
As with Option 3.I + Accessibility extended
to domestic services
50
The evaluation criteria used to assess costs are as follows: none (-), very modest (X), modest (XX),
significant (XXX), high (XXXX), very high (XXXXX).The evaluation criteria used to assess benefits
are: as follows: none (-), very modest (¥), modest (¥¥), significant (¥¥¥), high (¥¥¥¥), very high
(¥¥¥¥¥).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 99 – Drucksache 16/12897
4) Self-regulatory scenario -
3
Accessibility to disabled persons and
persons with reduced mobility is not
expected to increase compared to the no
policy option
6.2. Principle of liability of operators in the event of death or injury of passengers
The optimum policy option is the enhanced protection scenario (both domestic and
international transport).
Option 3.II is seen as the best option because it will increase protection of passengers’ rights
(both domestic and international) and will establish the responsibility of the operators at EU
level, with only a moderate impact on the costs to the operators.
Option 3.I would solve all problems of legal differences between Member States on the issue
of international services, but it could also open up some issues regarding discrimination
between domestic and international passengers. In fact, since there are few if any national
laws at the present time, the EU provisions would mean that national journeys would benefit
from less protection than European journeys: this difficulty might be overcome simply by
including domestic transport in the scope of the provisions (Option 3.II).
Table 14 – Costs-Benefit analysis. Principle of liability of operators in the event of death or
injury of passengers
Principle of liability of operators in the event of
death or injury of passengers51
Policies Additional Costs Benefits
1) No Policies option -
3 3
Some benefits are already granted by
Directive 2005/14/CE and national
legislation.
2) Standard protection
scenario
X
Additional insurance costs to the operators
of Member States whose national
legislation is not already compliant to the
proposed regulation.
3 3
The benefits are not expected to increase
significantly compare to the no policy
option.
51 The evaluation criteria used to assess costs are as follows: none (-), very modest (X), modest (XX),
significant (XXX), high (XXXX), very high (XXXXX).The evaluation criteria used to assess benefits
are: as follows: none (-), very modest (¥), modest (¥¥), significant (¥¥¥), high (¥¥¥¥), very high
(¥¥¥¥¥).
Drucksache 16/12897 – 100 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
3.I) Enhanced protection
scenario (only international
transport)
X X X
As with option 2, but operators will have to
borne extra costs due to advanced payment
and more expensive legal procedures.
3 3 3
Passenger will benefit of better legal and
economic protection.
3.II) Enhanced protection
scenario (both domestic and
international transport)
X X X X
As with option 3.I, but also carriers
operating only on domestic market will be
affected.
3 3 3 3 3
As with option 3.I but benefits will be
extended to domestic journeys.
4) Self-regulatory scenario -
3 3
Benefits are likely to be limited compared
to the no policy option.
6.3. Quality standards / information obligations / compensation and assistance in
case of cancellations, delays and denied boarding
The optimal policy option is the standard protection scenario combined with aspects of the
self-regulatory option.
Option 2 (standard protection scenario) would be preferable because sufficient protection of
passengers guaranteed by legislation will also encourage bus and coach transport operators to
offer better services without raising fares. They will have a greater incentive to pay attention
to passengers’ demands, maintain consistently high standards and avoid any failure in service
that could create dissatisfaction among passengers. This should improve their position on a
market in which companies compete on both price and quality of service. Therefore, a
legislative initiative on passenger protection can be expected to contribute positively to the
competitiveness of Community operators.
Lastly, it should be noted that introducing an obligation of “compensation in the event of
delay” may not be recomended, since it might prove impossible to regulate this area
effectively because of difficulties in apportioning responsibility for the delay which are
directly related to the definition of cause of “force majeure”. This may also have an adverse
effect on road safety, as carriers may be tempted to disregard other relevant provisions in
order to avoid the financial consequences of a mandatory compensation scheme. Therefore
any compensation scheme for delays should take into consideration these circumstances. The
Commission should encourage European bus and coach companies to draw up appropriate
quality standards and develop good practices.
Table 15 – Costs-Benefit analysis with regard to Quality standards / information obligations /
compensation and assistance in case of cancellations, delays and denied boarding
Quality standards / information obligations / compensation and
assistance in case of cancellations, delays and denied boarding52
52 The evaluation criteria used to assess costs are as follows: none (-), very modest (X), modest (XX),
significant (XXX), high (XXXX), very high (XXXXX).The evaluation criteria used to assess benefits
are: as follows: none (-), very modest (¥), modest (¥¥), significant (¥¥¥), high (¥¥¥¥), very high
(¥¥¥¥¥).
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 101 – Drucksache 16/12897
Policies Additional Costs Benefits
1) No Policies option -
3
Passenger can already benefit from Charters
and guarantees adopted by some European
carriers, even if not fully comprehensive.
2) Standard protection
scenario
X
Additional costs for operators.
3 3 3 3
Minimum standard of quality/information
obligation / compensation and assistance
defined at EU level.
3.I) Enhanced protection
scenario (only international
transport)
X X X
Costs to the operators will be higher
compared to option II because the rules of
protection are strictly defined.
3 333
Comprehensive standard of quality /
information obligation / compensation and
assistance defined at EU level.
3.II) Enhanced protection
scenario (both domestic and
international transport)
X X X X
Also carriers operating on domestic services
will be affected
3 3 3 3 3
As with option 3.I, but benefits are
extended to passengers that undertake
domestic journeys.
4) Self-regulatory scenario
X
Operators would not be incurring large
additional costs
33 3
Benefits are likely to be limited in the
beginning, but may increase when the self-
regulatory agreement become more general
across the EU.
6.4. Final conclusions:
It is considered that the selected options:
x Are the most appropriate with a view to achieving the objectives of strengthening
passenger rights in bus and coach transport
x Guarantee the basic rights of passengers across the EU
x Ensure a level of protection of passengers that is comparable with other modes of transport
x Ensure non-discriminatory treatment of, and assistance to, disabled persons and persons
with reduced mobility with a view to their social integration
x Generate only limited costs for economic operators, especially small and medium-sized
enterprises, and for Member States
x Give precedence to a self-regulatory approach whenever operators themselves can
guarantee a high level of passenger care and service quality as part of market competition.
Drucksache 16/12897 – 102 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
7. CONSIDERATIONS ON THE IMPLEMENTATION OF THE PROPOSED
POLICY OPTION
7.1. Implementation and level of compliance
Currently, passengers using international bus and coach transport across the EU enjoy a
variable level of protection, depending inter alia on the rights established under national law,
which are often inconsistent and patchy. Given that most Member States do not appear to
have appropriate legislation in place to protect passengers that use this mode of transport, then
none of the existing systems guarantees immediate assistance and compensation without
recourse to national judicial systems. Furthermore, there are very few Member States whose
national legislation contains specific provisions on accessibility and assistance to disabled
persons and persons with reduced mobility.
7.2. Risk of failure
The level and degree of compliance with the provisions depends largely on the legal
instrument chosen and the clarity of the legal text. Moreover, the success or failure of the EU
intervention depends on the Member States putting in place an efficient system of
implementation. The unsatisfactory implementation of Regulation (EC) No 261/2004 on air
passengers' rights has demonstrated that this is a crucial issue53. These problems with
enforcement should be taken into consideration with regard to the establishment of passenger
rights in other modes of transport in terms of clarity of provisions and effectiveness of
complaint handling procedure.
By the same token, the effectiveness of voluntary charters, especially with regard to quality
standards, is highly debatable: the strong views expressed by consumers’ organisations
confirm that codes of conduct have so far failed to deliver full implementation. Past
experience has demonstrated that, even when the carriers have satisfied the commitment to
transform voluntary commitments into a contractual obligation, passengers have been
dissatisfied with the actual performance of the services. However, the active involvement of
the European Commission may in itself provide an incentive for bus and coach enterprises to
draw up viable voluntary agreements on service quality and passenger care.
7.3. Outline of possible monitoring tools
In line with other acts establishing passenger rights, Member States should designate an entity
responsible for the enforcement and the application of the proposed regulation, taking the
necessary steps to ensure that the rights of passengers are respected.
Furthermore, the designated body should also examine complaints from passengers and
ensure that their rights are respected when infringements are found. Passengers should be
allowed to complain about any infringements, wherever they happen, to the body in the
Member State where they reside and even to refer the complaint to the competent national
body, if necessary.
53 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE
COUNCIL pursuant to Article 17 of Regulation [EC]261/2004 on the operation and the results of this
Regulation establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of
denied boarding and of cancellation or long delay of flights. COM(2007)0168
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 103 – Drucksache 16/12897
Furthermore, Member States should be required to set penalties for infringements of the act,
and these penalties must be effective, proportionate and dissuasive.
Drucksache 16/12897 – 104 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
RAT DER
EUROPÄISCHEN UNION
Brüssel, den 8. Dezember 2008 (09.12)
(OR. en)
Interinstitutionelles Dossier:
2008/0237 (COD)
16933/08
ADD 2
TRANS 460
CODEC 1759
ÜBERMITTLUNGSVERMERK
Absender: Herr Jordi AYET PUIGARNAU, Direktor, im Auftrag des
Generalsekretärs der Europäischen Kommission
Eingangsdatum: 5. Dezember 2008
Empfänger: der Generalsekretär/Hohe Vertreter, Herr Javier SOLANA
Betr.: Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen als Begleitdokument
zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und
des Rates über die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr und zur
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit
zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze
zuständigen nationalen Behörden
– Zusammenfassung der Folgenabschätzung
Die Delegationen erhalten in der Anlage das Kommissionsdokument – SEK(2008) 2954.
Anl.: SEK(2008) 2954
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 105 – Drucksache 16/12897
KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
Brüssel, den 4.12.2008
SEK(2008) 2954
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN
Begleitdokument zum
Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES
über die Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr und zur Änderung der
Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
27. Oktober 2004
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG
[KOM(2008) 817 endgültig]
[SEK(2008) 2953]
EN
Drucksache 16/12897 – 106 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
INHALTSVERZEICHNIS
1. Verfahren und Konsultation interessierter Kreise........................................................���
1.1. Zweck...........................................................................................................................���
1.2. Konsultation und Nutzung von Fachwissen.................................................................���
2. Problemstellung............................................................................................................���
2.1. Hintergrund ..................................................................................................................���
Erkannte Hauptprobleme............................................................................................................���
3. ZIELE...........................................................................................................................���
4. OPTIONEN..................................................................................................................���
5. FOLGENABSCHÄTZUNG ........................................................................................���
5.1. Wirtschaftliche Folgen .................................................................................................���
5.1.1. Option 1 „Beibehaltung des Status quo“......................................................................���
5.1.2. Option 2 „Standardschutz“...........................................................................................���
5.1.3. Option 3.1 „Erweiterter Schutz (nur im grenzüberschreitenden Verkehr)“.................���
5.1.4. Option 3.2 „Erweiterter Schutz (im grenzüberschreitenden und im Inlandsverkehr)“����
5.1.5. Option 4 „Selbstregulierung“.......................................................................................���
5.2. Soziale Auswirkungen .................................................................................................���
5.2.1. Option 1........................................................................................................................���
5.2.2. Option 2........................................................................................................................���
5.2.3. Option 3.1.....................................................................................................................���
5.2.4. Option 3.2.....................................................................................................................���
5.2.5. Option 4........................................................................................................................���
5.3. Auswirkungen auf die Umwelt ....................................................................................���
5.4. Zusätzlicher Nutzen auf der Ebene der Gemeinschaft .................................................���
5.5. Auswirkungen auf KMU..............................................................................................���
5.6. Verwaltungskosten.......................................................................................................���
6. Wesentliche Schlussfolgerungen .................................................................................���
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 107 – Drucksache 16/12897
1. VERFAHREN UND KONSULTATION INTERESSIERTER KREISE
1.1. Zweck
Die Folgenabschätzung dient der Beantwortung der Frage, ob es notwendig und
wünschenswert ist, Rechtsvorschriften zu schaffen und/oder auszuweiten, die die
Fahrgastrechte im grenzüberschreitenden Kraftomnibusverkehr regeln. Sie konzentriert sich
insbesondere auf drei Problemfelder, die von der Kommission in ihren Politikdokumenten
hervorgehoben wurden, nämlich erstens die Rechte von Personen eingeschränkter Mobilität,
zweitens Haftungsfragen (Versicherungsleistungen bei Tod oder Verletzung) und drittens
Entschädigungs- und Hilfeleistungen für Fahrgäste bei Verspätung oder Annullierung von
Fahrten.
Die Folgenabschätzung wurde dem Ausschuss für Folgenabschätzung vorgelegt, der dazu am
7. November 2007 und 7. Mai 2008 Stellung nahm und erforderliche Änderungen und
Verbesserungen des Dokuments anregte.
1.2. Konsultation und Nutzung von Fachwissen
Vor Ausarbeitung der Legislativvorschläge und des vorliegenden Berichts wurde eine
öffentliche Konsultation durchgeführt, um so viele Stellungnahmen und Anregungen wie
möglich von betroffenen Einzelpersonen und Einrichtungen zu sammeln. Im Juli 2005 leitete
die Kommission eine öffentliche Anhörung auf der Grundlage des Arbeitspapiers der
Kommissionsdienststellen zu den Fahrgastrechten im grenzüberschreitenden
Kraftomnibusverkehr ein. Bei der Kommission gingen 57 Rückläufe zu dem Arbeitsdokument
ein, die sich wie folgt verteilen: Regierungen von Mitgliedstaaten (14), europäische
Organisationen (12), nationale Organisationen (20), Unternehmen (9), Sonstige (2). Aus den
eingegangenen Beiträgen wird eine klare Trennung zwischen Busverkehrsbetreibern und
deren Vereinigungen und Verbänden auf der einen und Verbraucherverbänden auf der
anderen Seite deutlich. Während die Busverkehrsbetreiber generell keine oder nur eine sehr
eingeschränkte Notwendigkeit für eine Regulierung auf Gemeinschaftsebene sehen, fordern
die Verbraucherverbände umfangreiche Rechte für Fahrgäste ein. Es wurde aber auch mit
großer Deutlichkeit Besorgnis hinsichtlich der wirtschaftlichen und organisatorischen Struktur
der Branche geäußert, und hinsichtlich des Umfangs von Regulierungsmaßnahmen und der
Einbeziehung oder Nichteinbeziehung bestimmter Arten von Diensten, insbesondere im
lokalen und regionalen Verkehr, bestand keine Einigkeit.
2. PROBLEMSTELLUNG
2.1. Hintergrund
Im Verlauf der letzten dreißig Jahre hat das Phänomen der Fahrgastmobilität erheblich an
Bedeutung gewonnen. Seit den 1970er Jahren hat sich die Mobilität verdoppelt. Dieser Trend
hat mehrere Gründe, von denen drei besonders augenfällig sind: das Wirtschaftswachstum,
niedrigere Fahrtkosten und Fortschritte bei der Verwirklichung eines europäischen „Raums
ohne Binnengrenzen“1. Die Liberalisierung der Verkehrsdienste und die Zunahme des
Reiseverkehrs sind jedoch nicht immer mit ausreichenden Maßnahmen zum Schutz der
Rechte der Reisenden einhergegangen. Bei steigenden Passagierzahlen hatten die Reisenden
1 Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union.
Drucksache 16/12897 – 108 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
mit Schwierigkeiten zu kämpfen, unter anderem Annullierungen, Überbuchung,
Gepäckverlust und Verspätungen. Insbesondere Busfahrgäste haben noch immer nicht
dieselben Rechte wie Passagiere der anderen Verkehrsträger, speziell die Fluggäste.
Busfahrgastrechte unterliegen noch nicht gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, so dass sich
die Kunden auf nationale Haftungsregelungen, Vorschriften des Gewerbeaufsichtsrechts und
freiwillige Kundendienstverpflichtungen der Betreiber stützen müssen. Anders als bei anderen
Verkehrsträgern gibt es nur wenige internationale Vereinbarungen zu Fahrgastrechten im
Kraftomnibusverkehr, die für die Mitgliedstaaten verbindlich sind.
Erkannte Hauptprobleme
Dieser Verkehrsträger weist eine Reihe von Besonderheiten auf, die sowohl die Betreiber als
auch die Fahrgäste betreffen.
Ungleichbehandlung gegenüber anderen Verkehrsträgern
Passagiere anderer Verkehrsträger, besonders Fluggäste, erfreuen sich bereits einer Reihe von
Rechten, die auf Gemeinschaftsebene festgelegt sind und einen ausreichenden Schutz in
Fällen bieten, in denen ihre Reise unterbrochen wird (Haftung des Betreibers für Tod oder
Verletzung sowie für Verlust oder Beschädigung von Gepäck; Entschädigungs-
/Hilfeleistungen bei Annullierung/Verspätung/Nichtbeförderung).
Uneinheitlichkeit der Rechtsvorschriften
Der Schutz der Busfahrgäste ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich geregelt.
Die Fahrgäste müssen sich auf nationale Haftungsregelungen, Vorschriften des
Gewerbeaufsichtsrechts und freiwillige Kundendienstverpflichtungen der Betreiber stützen. In
einigen Ländern haben die Betreiber umfassende freiwillige Vereinbarungen geschlossen,
unter anderem über angemessene Verfahren für die Bearbeitung von Beschwerden und die
Beilegung von Streitigkeiten. In der Mehrzahl der Mitgliedstaaten ist dies jedoch nicht der
Fall.
Zersplitterter Markt
Kennzeichnend für den Markt ist eine große Zahl von Unternehmen, die Busverkehrsdienste
mit einem unterschiedlichen Niveau bei Kundendienst und Servicequalität anbieten. Der
Kundendienst ist je nach Betreiber unterschiedlich und hängt weitgehend von nationalen
Rechtsvorschriften und freiwilligen Vereinbarungen ab, die die Unternehmen möglicherweise
geschlossen haben. In vielen Fällen hindert dies die Fahrgäste daran, eine fundierte Wahl zu
treffen, was das ihnen gebotene Serviceniveau angeht.
Behinderte und ältere Fahrgäste
Im Allgemeinen sind die Fahrgäste, die diesen Verkehrsträger nutzen, tendenziell
„schutzbedürftig“, d. h. sie verfügen über ein geringes Einkommen oder sind geographisch
isoliert. Busdienste für Personen mit Behinderungen und eingeschränkter Mobilität stehen
jedoch nur begrenzt zur Verfügung, was die Integration dieser Personen beeinträchtigen kann.
Der geltende Rechtsrahmen ist unzureichend
Der geltende Rechtsrahmen verursacht ernst zu nehmende Probleme für Auslands- und
Inlandsreisende. Die im grenzüberschreitenden Verkehr auftretenden Probleme sind in erster
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 109 – Drucksache 16/12897
Linie aus Sicht des Fahrgastes bei einer Auslandsfahrt zu bewerten. Die Unterschiede für die
Busfahrgäste sind hier erheblich. Sie ergeben sich in erster Linie aus den nationalen
Rechtsvorschriften, die je nach Mitgliedstaat verschieden sind und ein unterschiedliches
Niveau beim Schutz der Fahrgäste bieten. Zum zweiten steht der Busverkehr diesbezüglich
nicht auf der gleichen Stufe wie andere Verkehrsträger, insbesondere der Luft- und der
Schienenverkehr, wo die Rechte der Reisenden auf einem hohen und einheitlichen Niveau
bereits geschützt sind oder künftig geschützt sein werden.
3. ZIELE
Die Hauptziele der Festlegung von Fahrgastrechten werden durch die allgemeinen Ziele der
Europäischen Union hinsichtlich eines hohen Niveaus des Verbraucherschutzes, der
gesellschaftlichen Einbeziehung verschiedener sozialer Gruppen und der Gewährleistung der
Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union gestützt.
4. OPTIONEN
Option 1, „Beibehaltung des Status quo“: Keine Maßnahmen auf Ebene der EU, d. h. das
unterschiedliche Niveau des Schutzes der Busfahrgäste in den Mitgliedstaaten besteht fort.
Option 2, „Standardschutz“: Durch einen Rechtsakt der Gemeinschaft wird ein allgemeiner
Rahmen festgelegt, in dem lediglich Mindestanforderungen an den Schutz und gegebenenfalls
an die Stärkung/Änderung und/oder Vereinfachung bestehender gemeinschaftlicher oder
nationaler Rechtsvorschriften festgelegt sind.
Option 3, „erweiterter Schutz“: Durch einen Rechtsakt der Gemeinschaft werden die Rechte
der Busfahrgäste im grenzüberschreitenden Verkehr festgelegt. Option 3.1: Geltung nur für
die grenzüberschreitende Beförderung. Option 3.2: Geltung sowohl für den Fernverkehr im
Inland als auch für den grenzüberschreitenden Verkehr.
Option 4 „Selbstregulierung“: Die Omnibusunternehmen entwickeln und beschließen
freiwillige Selbstregulierungsmaßnahmen in Bezug auf die Fahrgastrechte im Busverkehr mit
nationaler oder unionsweiter Gültigkeit.
5. FOLGENABSCHÄTZUNG
Zur Beurteilung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen der
vorgeschlagenen Maßnahmen zur Stärkung der Fahrgastrechte wird eine Bewertung der
Folgen jeder einzelnen vorgeschlagenen Maßnahme vorgenommen.
5.1. Wirtschaftliche Folgen
5.1.1. Option 1 „Beibehaltung des Status quo“
Bei dieser Option wird im Wesentlichen der Status quo des Sektors unverändert
aufrechterhalten, so dass sich keine zusätzlichen Auswirkungen ergeben. Daher lassen sich in
diesem Stadium keine neuen wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Folgen angeben.
Die Fahrgäste würden sich weiterhin nur auf nationale Rechtsvorschriften und freiwillige
Selbstverpflichtungen der Verkehrsbetreiber stützen können.
Drucksache 16/12897 – 110 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
5.1.2. Option 2 „Standardschutz“
Haftung der Betreiber bei Personen- oder Gepäckschäden
Zusätzliche Kosten, die den Omnibusunternehmen entstehen können, beziehen sich auf
Mindesterstattungsbeträge, Beträge für die Mindestversicherungsdeckung, Vorauszahlungen
und juristische Verfahren.
Unter diesen Umständen ist nicht zu erwarten, dass die Entschädigungsbeträge an sich
erheblich steigen werden, selbst wenn auf EU-Ebene ein Mindestentschädigungs- und
Mindestausgleichsbetrag festgelegt würde. Es würde sich lediglich darum handeln, einen
einheitlichen wirtschaftlichen Schwellenwert auf der Grundlage nationaler Erfahrungen
festzulegen, an den außerdem im Fall höherer Beträge keine Bedingungen geknüpft sind.
Personen mit Behinderungen und eingeschränkter Mobilität
Die Schulung von Fahrern und sonstigem Personal, die Bereitstellung von Informationen und
ähnliches wird weitere Mehrkosten verursachen. Wenngleich eine Schätzung dieser Kosten
schwierig ist, ist zu beachten, dass der Bedarf an Informationen und geschultem Personal
allen Fahrgästen gemeinsam ist. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die Kosten für die
Erfüllung der Bedürfnisse behinderter Fahrgäste größer als für andere Fahrgäste sind.
Qualitätsstandard und Informationspflicht
Die neuen Maßnahmen scheinen nicht mit besonderen Mehrkosten für die Busunternehmen
verbunden zu sein.
5.1.3. Option 3.1 „Erweiterter Schutz (nur im grenzüberschreitenden Verkehr)“
Haftung der Betreiber bei Personen- oder Gepäckschäden
Die Auswirkungen sind dieselben wie bei Option 2. Zusätzliche Auswirkungen stehen in
Verbindung mit Vorauszahlungen. Unter diesen Umständen dürften sich die
Verkehrsunternehmen um eine angemessene Versicherungsdeckung der Risiken im
Zusammenhang mit Ereignissen bemühen, für die Vorauszahlungen zu leisten sind.
Angesichts der begrenzten Zahl solcher Ereignisse und der anzunehmenden Höhe dieser
Vorauszahlungen2 dürften die Versicherungsprämien jedoch sehr niedrig sein.
Personen mit Behinderungen und eingeschränkter Mobilität
Die Kapitalkosten für die rollstuhlgerechte Ausstattung beim Bau des Fahrzeugs steigern den
Kaufpreis eines Reisebusses um schätzungsweise 8 bis 10 % (rund 19 150 EUR)3. Dieses
umfasst die Kosten für einen Lift und dessen Einbau bei der Fertigung des Fahrzeugs sowie
für zusätzliche Anpassungen der Türen oder der Fahrzeugstruktur zusammen mit relativ
geringen Kosten zur Ausstattung des Rollstuhlplatzes mit Rückhaltesystemen oder anderen
Vorrichtungen. Weitere Betriebskosten entstehen durch die Wartung des Lifts und den
Ausbau und das Ersetzen von Sitzen.
2
Im Eisenbahnverkehr beläuft sich die Vorauszahlung im Todesfall auf mindestens 21 000 EUR.
3 Diesen Daten liegen verschiedene im COST-Bericht 349 aufgeführte Quellen zugrunde, u. a. Angaben
zu Zuschüssen der Region Piemont, Angaben von Busherstellern, Daten aus dem VK usw.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 111 – Drucksache 16/12897
Die vorgesehene vollständige Barrierefreiheit von Bussen dürfte zu einer Zunahme der Zahl
Behinderter, einschließlich Rollstuhlfahrer, führen, die Busdienste in Anspruch nehmen. Die
zusätzlichen Erträge im Inlands- und Auslandsverkehr aufgrund einer Zunahme allein der auf
einen Rollstuhl angewiesenen Fahrgäste werden mit 0,5 % veranschlagt, was rund
55,72 Mio. EUR im Jahr entspricht. Die Zusatzerträge nur für grenzüberschreitende Dienste
werden auf 8,14 Mio. EUR im Jahr geschätzt.
Die von den Busunternehmen zu tragenden Mehrkosten belaufen sich schätzungsweise auf
2,7 % der gesamten Branchenerträge für beide betrachteten Dienste. Bei Berücksichtigung der
zusätzlichen Erträge (0,5 % nur durch Rollstuhlfahrer) würden diese Mehrkosten auf rund
2,2 % sinken.
Entschädigungs- und Hilfeleistungen bei Verspätungen und bei Annullierung von Fahrten
Die Kosten für Entschädigungs- und Hilfeleistungen zugunsten von Fahrgästen dürften nicht
übermäßig sein, lassen sich allerdings schwer vorhersagen. Die Auswirkungen auf die Erträge
und Gewinne sollten jedoch nicht erheblich sein, ebenso sollten auch die Auswirkungen auf
die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen der Gemeinschaft geringfügig sein, da alle
Unternehmen des Sektors erfasst würden.
Dienstqualität und Informationspflicht
Die Auswirkungen sind dieselben wie bei Option 2.
5.1.4. Option 3.2 „Erweiterter Schutz (im grenzüberschreitenden und im Inlandsverkehr)“
Die Option 3.2 betrifft denselben Gegenstand wie die Option 3.1, ihr Geltungsbereich erfasst
jedoch auch Fernverkehrsdienste im Inland, so dass mehr Unternehmen/Strecken abgedeckt
werden.
5.1.5. Option 4 „Selbstregulierung“
Bei dieser Option fördert die EU einen unverbindlicheren gemeinsamen Rahmen unter
Zugrundelegung vorbildlicher Praktiken, mit dem die Busunternehmen dazu bewegt werden
sollen, freiwillige Selbstregulierungsmaßnahmen in Bezug auf die Fahrgastrechte im
Busverkehr mit nationaler oder unionsweiter Gültigkeit zu entwickeln und anzunehmen. Zum
gegenwärtigen Zeitpunkt ist ein Vergleich dieser Option mit den anderen Optionen
hinsichtlich der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen schwierig: Auf der Grundlage der
verfügbaren Angaben ist es nicht möglich, den Umfang zuverlässig zu beziffern, in dem die
Busunternehmen freiwillige Vereinbarungen einhalten.
5.2. Soziale Auswirkungen
5.2.1. Option 1
Bei der Option 1 sind keine neuen sozialen Auswirkungen zu erwarten.
5.2.2. Option 2
Busfahrgäste werden von einer Verbesserung der Qualität der Dienste profitieren. Sie werden
auch Hilfestellung erhalten, falls es bei der Fahrt zu Unregelmäßigkeiten kommt. Behinderte
Fahrgäste werden ebenfalls mehr Unterstützung erhalten, als dies gegenwärtig der Fall ist. Die
Drucksache 16/12897 – 112 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
vorgeschlagene Maßnahme wird es ermöglichen, ein wichtiges soziales Ziel zu erreichen,
dass nämlich Personen eingeschränkter Mobilität vergleichbare Möglichkeiten zur Nutzung
von Busverkehrsdiensten haben.
5.2.3. Option 3.1
Die Bestimmung zur vollständigen Barrierefreiheit von Bussen dürfte zu einer Zunahme der
Zahl Behinderter, einschließlich Rollstuhlfahrer, führen, die Busdienste in Anspruch nehmen.
Eine bescheidene Zunahme der Anzahl von Fahrten, allein wegen der Rollstuhlfahrer, dürfte
jedoch kaum zu einer Steigerung der von den Busunternehmen angebotenen Dienste führen.
Daher sind Auswirkungen auf das Beschäftigungsniveau in der Busverkehrsbranche nicht zu
erwarten.
5.2.4. Option 3.2
Die Auswirkungen der Maßnahmen von Option 3.2 könnten die von Option 3.1 übertreffen,
da die Maßnahmen auf Busfernverkehrsdienste im Inland ausgeweitet werden könnten.
5.2.5. Option 4
Bei dieser Option fördert die EU einen unverbindlicheren gemeinsamen Rahmen unter
Zugrundelegung vorbildlicher Praktiken, mit dem die Busunternehmen dazu bewegt werden
sollen, freiwillige Selbstregulierungsmaßnahmen in Bezug auf die Fahrgastrechte im
Busverkehr mit nationaler oder unionsweiter Gültigkeit zu entwickeln und anzunehmen. Zum
gegenwärtigen Zeitpunkt ist ein Vergleich dieser Option mit den anderen Optionen
hinsichtlich der erwarteten sozialen Auswirkungen schwierig: Auf der Grundlage der
verfügbaren Angaben ist es nicht möglich, den Umfang zuverlässig zu beziffern, in dem die
Busunternehmen freiwillige Vereinbarungen einhalten.
5.3. Auswirkungen auf die Umwelt
Nicht alle betrachteten Optionen haben einen unmittelbaren Bezug zur Umwelt. Da die
Maßnahmen jedoch eine Zunahme oder Abnahme der Personenverkehrsnachfrage bewirken
können, besteht die Möglichkeit einer Verkehrsverlagerung zwischen den Verkehrsträgern,
die einige Umweltauswirkungen haben könnte, sich aber nur schwer bewerten lässt.
5.4. Zusätzlicher Nutzen auf der Ebene der Gemeinschaft
Grundsätzlich wird sich bei Option 1 nichts an der bestehenden Situation ändern, so dass sich
für die Bürger der EU kein zusätzlicher Nutzen ergibt. Wenngleich die Realisierung der
Option 4 auch gegenwärtige Entwicklungen im Busmarkt widerspiegeln mag, ist es nicht
möglich, den zusätzlichen Nutzen dieses Ansatzes umfassend zu ermitteln, da die Zahl der
freiwilligen Vereinbarungen recht gering ist und sie EU-weit uneinheitlich angewendet
werden. Die Beteiligung von EU-Institutionen an Bemühungen, die Wirtschaftsbeteiligten zur
Annahme von Maßnahmen der Selbstregulierung zu bewegen, könnte langfristig positive
Ergebnisse zeitigen. Die Optionen 2 und 3 hätten wesentliche Auswirkungen auf die erhöhte
Verfügbarkeit von Diensten für Personen mit Behinderungen und eingeschränkter Mobilität,
die Erträge der Tourismusbranche und die Stärkung der Verbraucherrechte in der EU.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 113 – Drucksache 16/12897
5.5. Auswirkungen auf KMU
Angesichts der Struktur der Busverkehrsbranche werden sich die vorgeschlagenen
Maßnahmen auf kleine und mittlere Unternehmen auswirken. Die Optionen 1 und 4 hätten
keine neuen Belastungen für kleine und mittlere Unternehmen zur Folge. Während die
Option 2 recht geringe Kosten hervorrufen würde (Haftungsfragen, Hilfeleistung), wären die
Auswirkungen der Option 3 im Hinblick auf die Kosten einer für Personen mit
Behinderungen und eingeschränkter Mobilität zugänglichen Fahrzeugflotte signifikant.
5.6. Verwaltungskosten
Die Optionen 1 und 4 würden nicht zu zusätzlichen Verwaltungskosten führen, wohingegen
die Optionen 2 und 3 gewisse finanzielle Auswirkungen haben könnten. Zum gegenwärtigen
Zeitpunkt lassen sich die Verwaltungskosten für die Durchführung der Bestimmungen zur
Durchsetzung der Fahrgastrechte auf der Grundlage der Arbeit nationaler Stellen zur
Rechtsdurchsetzung nach der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 beziffern. Nach Schätzungen
werden die benannten nationalen Stellen zur Rechtsdurchsetzung 7 Vollzeitkräfte für die
Bearbeitung von Beschwerden im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Busverkehrs-
diensten beschäftigen müssen.
6. WESENTLICHE SCHLUSSFOLGERUNGEN
In diesem Abschnitt werden optimale Politikoptionen im Hinblick auf die Erreichung der
Ziele des Rechtsakts angegeben. Er enthält einen knappen Vergleich der in Frage kommenden
Optionen hinsichtlich der wesentlichen Politikziele, wie sie in Abschnitt 2 des Dokuments
definiert sind.
Grundsatz der Nichtdiskriminierung und Unterstützung von Personen mit
Behinderungen und eingeschränkter Mobilität
Die optimale Politikoption ist die Option „Standardschutz“, mit der auch Inlandsverkehrs-
dienste abgedeckt werden. Bei der Wahl der besten Option stehen zwei Aspekte im
Vordergrund: die Stärkung der Fahrgastrechte einerseits und die verursachten Kosten
andererseits, zwischen denen ein Ausgleich gefunden werden muss. Busfahrgäste sind
preisbewusste Kunden, so dass eine Fahrpreiserhöhung zu einer Verkehrsverlagerung
zugunsten von Billigfluganbietern und des PKW- und Eisenbahnverkehrs führen kann.
Grundsatz der Haftung der Betreiber bei Tod oder Verletzung von Fahrgästen
Die optimale Politikoption ist die Option „Erweiterter Schutz (sowohl im Inlands- als auch im
grenzüberschreitenden Verkehr)“. Die Option 3.2 wird als beste Option angesehen, da sie
einen besseren Schutz der Fahrgastrechte (sowohl im Inlands- als auch im
grenzüberschreitenden Verkehr) bewirkt, die Haftung der Betreiber auf EU-Ebene festlegt
und moderate Auswirkungen auf deren Kosten hat. Die Option 3.1 würde Probleme in
Verbindung mit unterschiedlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für
grenzüberschreitende Verkehrsdienste beheben, könnte aber auch Schwierigkeiten aufgrund
einer Diskriminierung zwischen Fahrgästen im Inlands- und im grenzüberschreitenden
Verkehr mit sich bringen. Da es – wenn überhaupt – derzeit nur wenige einschlägige nationale
Rechtsvorschriften gibt, hätten die EU-Bestimmungen zur Folge, dass für Inlandsfahrten ein
geringerer Schutz als für grenzüberschreitende Fahrten gelten würde. Diese Schwierigkeit
Drucksache 16/12897 – 114 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
lässt sich überwinden, indem der Inlandsverkehr einfach in den Geltungsbereich der
Bestimmungen einbezogen wird (Option 3.2).
Qualitätsstandards / Informationspflichten / Entschädigungs- und Hilfeleistungen bei
Verspätungen und bei Annullierung von Fahrten
Die optimale Politikoption ist die Option „Standardschutz“ in Verbindung mit Aspekten der
Option „Selbstregulierung“. Die Option 2 „Standardschutz“ wäre vorzuziehen, da ein durch
Rechtsvorschriften garantierter ausreichender Schutz der Fahrgäste die Busunternehmen auch
dazu bewegen wird, bessere Dienste anzubieten, ohne die Fahrpreise zu erhöhen. Die
Kommission sollte die europäischen Busunternehmen auch darin bestärken, geeignete
Qualitätsstandards aufzustellen und vorbildliche Praktiken zu entwickeln.