Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16.03.2015, Az. 6 C 31/14

Die Klägerin wurde als Alleinerbin ihres 2001 verstorbenen Ehemannes Eigentümerin von Schusswaffen. Hierfür erteilte der Beklagte ihr eine Waffenbesitzkarte. 2011 erlegte er ihr durch Bescheid auf, einige dieser Waffen mit Blockiersystemen zu versehen. Das Verwaltungsgericht hat ihre hiergegen gerichtete Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht ihre Berufung zurückgewiesen: Die Blockierpflicht gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] gelte auch, sofern die Waffe vor Inkrafttreten der Vorschrift im Jahr 2008 infolge Erbfalls erworben sei.

Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Der Gesetzgeber habe mit § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] allenfalls [X.] nach Inkrafttreten des [X.] vom 11. Oktober 2002 erfassen wollen. Die Ausdehnung auf frühere Zeiträume würde gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Der angefochtene Bescheid sei ermessensfehlerhaft. Die Klägerin habe die in Rede stehenden Erbwaffen seit vielen Jahren im Besitz, ohne dass jemals Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufgetreten seien.

Der Beklagte und der Vertreter des [X.] verteidigen das angefochtene Urteil.

Die Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO), ist als unbegründet zurückzuweisen. Das Berufungsurteil verletzt nicht Bundesrecht. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig.

1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 [X.]. Hiernach kann eine waffenrechtliche Erlaubnis zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nachträglich mit einer Auflage versehen werden. Durch Nichterfüllung der Blockierpflicht gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] stört die Klägerin die öffentliche Sicherheit. Sie unterliegt dieser Pflicht, weil - wie sie selbst nicht in Frage stellt - die betroffenen Waffen erlaubnispflichtig sind (§ 2 Abs. 2 [X.]) und sie kein waffenrechtliches Bedürfnis geltend machen kann. Der Beklagte durfte ihr daher auferlegen, diese Waffen mit Blockiersystemen zu versehen. Ermessensfehler sind ihm hierbei nicht unterlaufen.

a. § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] gilt für sämtliche infolge Erbfalls erworbenen erlaubnispflichtigen Waffen unabhängig vom Erwerbszeitpunkt. Erfasst sind auch Altfälle aus dem Zeitraum vor Inkrafttreten des [X.] vom 26. März 2008 ([X.] I S. 426), das die Blockierpflicht für [X.] eingeführt hat.

aa. Allerdings folgt dies noch nicht zwingend aus Wortlaut und systematischer Stellung von § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.].

Ob auch Altfälle in die Blockierpflicht einbezogen sind, wird durch den Text der Vorschrift nicht ausdrücklich in die eine oder andere Richtung beantwortet.

Gesetzessystematisch ist, jedenfalls bei Einbeziehung von § 58 [X.], die Lesart nicht versperrt, dass die Norm keine Anwendung gegenüber Personen beansprucht, die bei Inkrafttreten des [X.] von 2008 bereits Inhaber einer Waffenbesitzkarte für früher erworbene [X.] waren. Umgekehrt ist gesetzessystematisch die Lesart nicht versperrt, dass die Norm die waffenrechtliche Stellung des Erwerbers infolge Erbfalls nicht nur im Hinblick auf die Erteilung der waffenrechtlichen Erlaubnis, sondern auch im Hinblick auf die weitere Besitzberechtigung regeln soll. Für letzteres spricht insbesondere die amtliche Überschrift von § 20 [X.].

bb. Die Gesetzesmaterialien enthalten Anhaltspunkte dafür, dass die Erstreckung auf Altfälle der [X.] des Gesetzgebers bei Erlass des [X.] von 2008 entsprach (ebenso [X.]/[X.], [X.], 2011, § 20 Rn. 19; [X.], in: [X.][X.]/ders., Waffenrecht, 9. Aufl. 2010, § 20 Rn. 8).

Die Bundesregierung hat am 22. November 2007 den Gesetzentwurf vorgelegt ([X.]. 838/07). In ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates vom 20. Dezember 2007 hat die Bundesregierung die Aufnahme eines in ihrem Gesetzentwurf noch nicht vorgesehenen Absatzes 7 in § 20 [X.] vorgeschlagen, um - entsprechend dem heutigen § 20 Abs. 7 Satz 1 [X.] - Ausnahmen von der für "alle [X.]" geltenden Blockierpflicht zu ermöglichen, sofern ein entsprechendes Blockiersystem noch nicht vorhanden ist. In diesem Zusammenhang ist in der Gegenäußerung ausgeführt:

Eine wortgleiche Aussage hat sodann der Innenausschuss des [X.], der den Vorschlag aus der Gegenäußerung der Bundesregierung in seiner Beschlussempfehlung an das Plenum aufgriff, in seinem Bericht vom 20. Februar 2008 zu den Ausschussberatungen getroffen ([X.]. 16/8224 S. 16).

Die Aussagen beziehen sich zwar unmittelbar auf Absatz 7 von § 20 des Entwurfs. Ungeachtet dessen erhellen sie, welches Verständnis die Bundesregierung als Urheberin des Entwurfs bzw. der Innenausschuss des Deutschen [X.] als federführender parlamentarischer Fachausschuss im Hinblick auf die Frage der Rückwirkung der in Absatz 2 von § 20 des Entwurfs vorgesehenen Blockierpflicht besaßen.

cc. Für die Erstreckung auf Altfälle sprechen entscheidend Sinn und Zweck von § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.]. Die Blockierpflicht soll im Sinne einer konsequenten Risikominimierung die mit dem Besitz von [X.] verbundene abstrakte Gefahr einer Schädigung Dritter verringern, welche der Gesetzgeber bei fehlendem waffenrechtlichen Bedürfnis des Besitzers für nicht hinnehmbar erachtet hat. Wären nur Erbfälle ab dem [X.] einbezogen, würde die angestrebte Risikoverringerung erst allmählich über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten eintreten. Dass der Gesetzgeber eine derart massive Verzögerung in Kauf nehmen wollte, kann nicht unterstellt werden. Vielmehr muss davon ausgegangen werden, dass seiner aktualisierten Risikobewertung sofort und umfassend Rechnung getragen werden sollte (vgl. bereits im anderen Zusammenhang: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 24.06 - [X.] 402.5 [X.] Nr. 93 Rn. 47).

dd. Für die Auffassung der Klägerin, der Gesetzgeber habe den Einbezug von [X.] allenfalls in Bezug auf Erbfälle nach Inkrafttreten des [X.] von 2002 beabsichtigt, sind keine Belege ersichtlich.

Das [X.] hatte das sog. [X.] nur noch für einen befristeten Zeitraum von fünf Jahren beibehalten (vgl. Art. 19 Nr. 2). In der Begründung des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs der Bundesregierung hieß es hierzu, falls bis zum Ablauf dieser Frist kein wirksames Blockiersystem auf den Markt gebracht sei, lasse sich die Privilegierung des Erben nicht länger vertreten ([X.]. 14/7758 [X.]). Hierauf Bezug nehmend hat die Bundesregierung sodann in der Begründung ihres Gesetzentwurfs, der zum [X.]änderungsgesetz vom 26. März 2008 führte, dargelegt, § 20 [X.] sei wegen des am 1. April 2008 anstehenden Wegfalls des [X.]s neu zu fassen. Weder hieraus noch aus anderen Begebenheiten des Gesetzgebungsverfahrens lässt sich auf einen Willen des Gesetzgebers schließen, Altfälle aus dem Zeitraum vor Inkrafttreten des [X.] von 2002 von der vorgesehenen Blockierpflicht auszunehmen.

b. Der angefochtene Bescheid ist nicht wegen [X.] zu beanstanden.

Der Beklagte hat im Rahmen der Begründung des angefochtenen Bescheids ausgeführt, über Ermessen zu verfügen. Im Rahmen der vorgenommenen Interessenabwägung überwiege das Interesse der Allgemeinheit auf Schutz vor Missbrauch und unsachgemäßem Gebrauch von Waffen. Auf Seiten der Klägerin liege kein außergewöhnlicher Härtefall vor.

Der Beklagte hat hiermit das ihm durch § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 [X.] eingeräumte Ermessen erkannt und den für dessen Ausübung relevanten Gesichtspunkten hinreichend Rechnung getragen. Zutreffend hat bereits das Verwaltungsgericht im ersten Rechtszug aufgezeigt, dass der langjährige beanstandungsfreie Besitz der in Rede stehenden Waffen durch die Klägerin außer Betracht gelassen werden durfte. § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] erlegt im Interesse strikter Risikoverringerung die Blockierpflicht unabhängig vom Grad der Gefahrgeneigtheit des jeweiligen Einzelfalls auf. Diese Maßgabe muss auch im Rahmen von § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 [X.] berücksichtigt werden. Sie entbindet die Waffenbehörde bei Anwendung dieser Vorschrift davon, vor Durchsetzung der Blockierpflicht individuelle personenbezogene Risikoeinschätzungen vorzunehmen.

2. Mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes ist die Erstreckung auf Altfälle vereinbar.

Dieser Grundsatz, der sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten ableitet, engt die Befugnis des Gesetzgebers ein, die Rechtsfolge eines der Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich zu ändern (vgl. [X.], Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02 u.a. - [X.]E 127, 1 <16 m.w.N.>). Zu unterscheiden sind Fälle einer "echten" und einer "unechten" Rückwirkung. Eine Rechtsnorm entfaltet "echte" Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll. Das ist grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig ([X.], Beschluss vom 7. Juli 2010 a.a.[X.] 17 m.w.N.). Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden ("tatbestandliche Rückanknüpfung"), liegt eine "unechte" Rückwirkung vor. Eine solche unechte Rückwirkung ist nicht grundsätzlich unzulässig, denn die Gewährung vollständigen Vertrauensschutzes zu Gunsten des [X.] der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen ([X.], Beschluss vom 7. Juli 2010 a.a.[X.] 17 m.w.N.). Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage sind abzuwägen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss gewahrt sein. Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes daher nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt ([X.], Beschluss vom 7. Juli 2010 a.a.[X.] 18 m.w.N.).

Ausgehend von diesen Maßstäben stößt die Blockierpflicht für Altfälle nicht auf Bedenken:

Der Einbezug von [X.] in § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] stellt eine bloße tatbestandliche Rückanknüpfung dar, unterfällt also nicht der Kategorie der "echten" Rückwirkung. Die Blockierpflicht wird nicht im Nachhinein für Zeiträume der Vergangenheit begründet, sondern gilt erst ab dem Zeitpunkt ihrer gesetzlichen Einführung. Allerdings wird sie, soweit Altfälle betroffen sind, von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst, nämlich dem zu einem früheren Zeitpunkt im Einklang mit waffenrechtlichen Vorschriften vollzogenen Besitz von [X.], für den bis zum Erlass von § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] selbst bei Bedürfnislosigkeit keine Blockierpflicht galt. Wegen dieser Veränderung der waffenrechtlichen Position derjenigen, die wie die Klägerin bereits vor Erlass der Vorschrift Besitzer von [X.] waren, kommt der Vorschrift "unechte" Rückwirkung zu.

Den hierfür durch die Rechtsprechung des [X.] aufgezeigten Anforderungen wird § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] vollauf gerecht. Die Erstreckung der Blockierpflicht auf Altfälle ist geeignet, das mit dem Besitz von [X.] verbundene abstrakte Schadensrisiko für Dritte umgehend und umfassend zu verringern. Ein milderes, gleich wirksames Mittel hierfür ist nicht ersichtlich. Bei einer Gesamtabwägung zwischen den Belangen der Betroffenen und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe ist die Grenze der Zumutbarkeit ohne weiteres gewahrt. Der Gesetzgeber hat allgemein ein berechtigtes Interesse daran, die mit dem [X.] jeweils verfolgten Sicherungszwecke möglichst rasch zur Geltung zu bringen. Er handelt bei der Ausgestaltung des waffenrechtlichen Umgangsrechts mit dem Ziel, seine Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 GG zu erfüllen und sich schützend vor das Leben und die körperliche Unversehrtheit der Bürger zu stellen. Mit Rücksicht auf den besonderen Rang dieser Schutzpflichten und die Weite des insoweit bestehenden legislativen Entscheidungsspielraums kann der Gesetzgeber in aller Regel das waffenrechtliche Umgangsrecht verschärfen, ohne hierin durch den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes beschränkt zu werden (BVerwG, vgl. Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 24.06 - [X.] 402.5 [X.] Nr. 93 Rn. 45). Umgekehrt kann derjenige, dem der Umgang mit Waffen erlaubt ist, in aller Regel nicht berechtigterweise darauf vertrauen, dass die einmal geltenden Umgangsanforderungen für alle Zukunft unverändert bleiben.

Dass speziell im Hinblick auf die Einführung der Blockierpflicht ausnahmsweise eine abweichende Bewertung angebracht sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die Blockierpflicht trifft gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 [X.] denjenigen, der kein rechtlich anerkanntes Bedürfnis für den Umgang mit Waffen besitzt, d.h. der nicht die Voraussetzungen erfüllt, unter denen der Gesetzgeber Waffenbesitz im Allgemeinen für hinnehmbar hält. Wird die Fortdauer des Privilegs, dennoch Waffen besitzen zu dürfen, durch die Maßgabe eingeschränkt, ihre Schussfähigkeit auszuschließen, ist die Grenze der Zumutbarkeit nicht ansatzweise überschritten, zumal nicht ersichtlich ist, dass die in diesem Zusammenhang anfallenden Kosten eine unannehmbare Größenordnung erreichen könnten.

3. [X.] beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.