Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.05.2021, Az. 7 C 4/20

Der Kläger, eine nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans der [X.].

Der Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO₂) von 40 µg/cbm im Jahresmittel wurde an der Messstation Habichtstraße in [X.] in den Jahren 2002 bis 2016 kontinuierlich überschritten, im [X.] mit einem Wert von 62 µg/cbm in einer Messhöhe von 1,5 m. Im selben Jahr wurde erstmals auch in einer Höhe von 4 m gemessen. Dort ergab sich ein Wert von 59 µg/cbm.

Am 30. Juni 2017 beschloss der Senat der [X.] den Luftreinhalteplan für [X.] (2. Fortschreibung). Zur Senkung der NO₂-Belastung sieht der Plan zehn gesamtstädtisch angelegte Maßnahmenpakete sowie mehrere lokale Einzelmaßnahmen in bestimmten Straßenabschnitten vor. Modellrechnungen ergaben für das [X.] 2020 bei Umsetzung der zehn gesamtstädtisch wirkenden Maßnahmen in Kombination (sog. [X.]) NO₂-Jahresmittelwerte von 47,2 µg/cbm am Standort der Messstation Habichtstraße und 41,1 µg/cbm an einem südlich davon gelegenen Straßenabschnitt. Der Luftreinhalteplan sieht deshalb als lokale Einzelmaßnahme für die Habichtstraße den Einsatz emissionsarmer Busse mit erwarteten [X.] um 0,5 µg/cbm an der Messstation und 0,3 µg/cbm am südlichen Straßenabschnitt vor. Bei Umsetzung dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde. Eine Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge bewirke zwar voraussichtlich [X.] um 11,7 bzw. 13,8 µg/cbm, sei aber in Anbetracht der herausragenden [X.] der Habichtstraße unverhältnismäßig. Für Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße, an denen keine Messstationen vorhanden sind, prognostizieren die Modellrechnungen für das [X.] im [X.] Grenzwertüberschreitungen um 2,7 bis 5,6 µg/cbm an insgesamt vier Abschnitten. Auch hier sieht der Luftreinhalteplan als lokale Einzelmaßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse mit erwarteten [X.] um 0,2 bis 0,5 µg/cbm vor und rechnet mit einer sicheren Einhaltung des [X.] spätestens im Jahr 2025. Nach Abwägung aller Belange seien auch insoweit weitere geprüfte Maßnahmen, namentlich eine Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge mit einer voraussichtlichen Minderungswirkung zwischen 6,6 und 9,7 µg/cbm, unverhältnismäßig.

In den Jahren 2017 und 2018 wurden an der Messstation [X.] NO₂-Jahresmittelwerte von jeweils 55 µg/cbm in 1,5 m Höhe und von 53 und 50 µg/cbm in 4 m Höhe ermittelt. Im Durchschnitt der ersten zehn Monate des Jahres 2019 wurden 49,1 µg/cbm in 1,5 m Höhe und 44 µg/cbm in 4 m Höhe gemessen.

Der Kläger hat Klage auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans erhoben. Die Beklagte ist der Klage unter anderem unter Hinweis auf Ergebnisse von Nachberechnungen und neuen Modellierungen, mit denen die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Berechnungen mit veränderten Eingangsdaten aktualisiert worden seien, entgegengetreten.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte verurteilt, den Luftreinhalteplan unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts unverzüglich fortzuschreiben. Im Übrigen hat es die in erster Linie auf Verurteilung zur Planfortschreibung bis zum 31. Mai 2020 gerichtete Klage abgewiesen.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Luftreinhalteplan stelle nicht sicher, dass der NO₂-Jahresgrenzwert in den genannten Straßen auch schon vor 2025 eingehalten werde. Der Beurteilung seien die Prognosewerte des Luftreinhalteplans zugrunde zu legen, während die von der [X.] im gerichtlichen Verfahren vorgelegten neuen Prognosen außer Betracht zu bleiben hätten. Die Beklagte habe nicht von Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge als den nach ihrer eigenen Einschätzung zur Immissionsminderung am besten geeigneten Maßnahmen absehen dürfen. Eine danach gebotene Fortschreibung des Luftreinhalteplans sei nicht obsolet geworden. Die neuen Prognosen der [X.] erlaubten nicht den Schluss auf eine sichere, schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung auch ohne Planfortschreibung. Sie seien jedenfalls hinsichtlich des Ansatzes einer regionalisierten Pkw-Flottenzusammensetzung fehlerhaft, weil unberücksichtigt geblieben sei, dass an dem Verkehrsaufkommen in [X.] vor allem werktags gegebenenfalls ein signifikanter Anteil nicht in der [X.] gemeldeter Fahrzeuge beteiligt sei (Pendlerverkehr). Für die Immissionsprognose komme es nicht ausschließlich auf eine Mess- oder Modellierungshöhe von 4 m an. Die höheren Werte in 1,5 m Höhe dürften nicht ausgeblendet werden. Die Beklagte sei verpflichtet, wegen der verbleibenden Prognoseunsicherheiten auf einer "zweiten Planungsstufe" Maßnahmen für den Fall festzusetzen, dass sich die Werte ungünstiger als prognostiziert entwickelten.

Die Beklagte hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, soweit das Oberverwaltungsgericht eine mangelnde Datenaktualität der neuen Prognosen beanstandet. Das Oberverwaltungsgericht habe unter Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO nicht aufgeklärt, ob eine Aktualisierung von Daten veranlasst gewesen sei. Die Annahme des Gerichts, dass grundsätzlich nur die dem Plan zugrunde liegenden, nicht hingegen neuere Prognosen maßgeblich seien, verletze § 47 Abs. 1 BImSchG. Die Bestimmung straßenverkehrsbedingter Immissionen nach einer regionalisierten Fahrzeugflotte sei methodisch fehlerfrei. Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge lasse das Oberverwaltungsrecht in Bezug auf die [X.] zu Unrecht außer Betracht, dass die Immissionsbelastung der dortigen, ohnehin nur sehr geringen Wohnbevölkerung wegen der besonderen örtlichen Situation durch eine Modellierung nach den Kriterien der Anlage 3 zur 39. BImSchV nicht repräsentativ abgebildet werde. [X.] seien auch verschiedene Maßgaben des angefochtenen Urteils für eine etwa gebotene Fortschreibung des Luftreinhalteplans. Dies gelte für die berücksichtigungsfähige [X.], die nach den Maßgaben in Anlage 3 Abschnitt [X.] der 39. BImSchV so zu wählen sei, dass die Messergebnisse unter Berücksichtigung des Mittelungszeitraums des jeweiligen [X.] für die Belastung der Bevölkerung repräsentativ seien. Nach den örtlichen Verhältnissen in der [X.] und in dem nach jüngsten Modellierungen noch betroffenen Bereich in der [X.] seien dies nach der fachlichen Einschätzung der [X.] die Mess- oder Modellierungsergebnisse in 4 m Höhe. Eine Festlegung von Auffangmaßnahmen auf "zweiter Planungsstufe" sei nicht geboten.

Im [X.] seien an der Messstelle [X.] NO₂-Werte von 41 µg/cbm in 1,5 m Höhe und 38 µg/cbm in 4 m Höhe im Jahresmittel gemessen worden. Danach könne die Frage nach der maßgeblichen Messhöhe bereits für das Bestehen einer Fortschreibungspflicht dem Grunde nach Bedeutung erlangen, ferner hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit verkehrsbeschränkender Maßnahmen. Für Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße lägen ausschließlich Modellrechnungen vor, aus deren Ergebnissen sich eine Verpflichtung zur Planfortschreibung nicht ergeben könne.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

A. Die Revision ist zulässig.

Sie genügt den [X.]egründungsanforderungen nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO. Zwar enthält die Revisionsbegründung nicht ausdrücklich einen bestimmten Antrag. Das Fehlen eines ausdrücklich formulierten Antrags ist aber unschädlich, wenn sich gleichwohl Ziel und Umfang des [X.] aus dem [X.] eindeutig entnehmen lassen ([X.], Urteile vom 20. Juni 1991 - 3 [X.] 6.89 - [X.] 310 § 140 VwGO Nr. 5 S. 2, vom 5. April 2016 - 1 [X.] 3.15 - [X.]E 154, 328 Rn. 15 und vom 20. März 2019 - 4 [X.] 5.18 - NVwZ 2020, 404 Rn. 12). So liegt es hier. Die innerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1, Satz 3 VwGO eingereichte Revisionsbegründung lässt eindeutig erkennen, dass die [X.]eklagte eine Aufhebung des angefochtenen Urteils und vollständige Abweisung der Klage begehrt.

[X.]. Die Revision ist teilweise begründet. Ohne Verstoß gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) hat das [X.] die Klage als zulässig angesehen. Nicht in jeder Hinsicht mit [X.]undesrecht in Einklang stehen seine Ausführungen zur [X.]egründetheit der Klage, wobei das angefochtene Urteil allerdings nur zum Teil auf einem [X.] beruht und sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO) und deshalb zu ändern ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

1. Der Kläger ist als anerkannte Umweltvereinigung klagebefugt. [X.]ei der von ihm begehrten Fortschreibung des Luftreinhalteplans handelt es sich um einen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG, § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG [X.]. Nr. 2.2 der Anlage 5 des UVPG tauglichen [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 22). Zur Erfüllung des besonderen Zulässigkeitserfordernisses nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 [X.]uchst. b UmwRG genügt bereits die bei einem Luftreinhalteplan bestehende Möglichkeit einer Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung und der damit verbundenen [X.]eteiligungsberechtigung (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 23).

2. Das [X.] hat zutreffend erkannt, dass die [X.]egründetheit einer Umweltverbandsklage auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans nicht vom tatsächlichen [X.]estehen einer Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung abhängt. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG, der die [X.]egründetheit von [X.] gegen Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vom tatsächlichen [X.]estehen einer Umweltprüfungspflicht abhängig macht, erfasst Klagen auf Fortschreibung von [X.] nicht ([X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 24).

3. Soweit das [X.] eine Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG darin erkannt hat, dass wegen einer Überschreitung des [X.] für Stickstoffdioxid gemäß in § 3 Abs. 2 der [X.] Verordnung zur Durchführung des [X.]undes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und [X.] - 39. [X.]ImSchV) vom 2. August 2010 ([X.] 1328), zuletzt geändert durch Art. 112 der Verordnung vom 19. Juni 2020 ([X.] 1328), der geltende Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] einer von der [X.] bislang unterlassenen weiteren Fortschreibung bedarf, beruht das angefochtene Urteil nicht auf einem Verstoß gegen [X.]undesrecht.

a) Zu Recht hat das [X.] eine Grenzwertüberschreitung im Sinne von § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.] an der Messstation [X.] bejaht und insoweit als unerheblich angesehen, ob es maßgeblich allein auf den in 4 m Höhe gemessenen Wert ankommt, weil auch dieser über dem Grenzwert liegt. Die Frage nach der maßgeblichen [X.] stellt sich insoweit im Revisionsverfahren auch nicht mit Rücksicht darauf, dass im [X.] nur noch in 1,5 m Höhe ein oberhalb des [X.] liegender Jahresmittelwert von 41 µg/cbm gemessen wurde, während der Wert in 4 m Höhe bei 38 µg/cbm und damit unterhalb des [X.] lag. Der [X.] ist aus Rechtsgründen an der [X.]erücksichtigung dieser neuen Tatsachen gehindert.

Das [X.] ist als Revisionsgericht an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen - nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen - tatsächlichen Feststellungen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Eine [X.]erücksichtigung neuer tatsächlicher Umstände ist nur ausnahmsweise möglich, wenn eine Nichtberücksichtigung mit dem Grundsatz der [X.] in so hohem Maße unvereinbar wäre, dass der Grundsatz der Unbeachtlichkeit neuer Tatsachen zurücktreten muss (vgl. [X.], Urteil vom 20. Oktober 1992 - 9 [X.] 77.91 - [X.]E 91, 104 <106>). Das ist insbesondere der Fall, wenn neue Tatsachen nicht beweisbedürftig, insbesondere unstreitig, sind und ihre [X.]erücksichtigung dem [X.] eine abschließende Entscheidung in der Sache selbst ermöglicht (vgl. [X.], Urteile vom 26. November 1976 - 4 [X.] 69.74 - [X.] 406.11 § 34 [X.][X.]auG Nr. 58 S. 20, vom 20. Oktober 1992 - 9 [X.] 77.91 - [X.]E 91, 104 <107> und vom 13. Juni 2013 - 10 [X.] 13.12 - [X.]E 147, 8 Rn. 10). Die neuen Tatsachen dürfen allerdings keine [X.]eurteilung durch das [X.] erforderlich machen (vgl. [X.], Urteil vom 15. November 2011 - 1 [X.] 21.10 - [X.]E 141, 151 Rn. 19; vgl. in diesem Sinne auch [X.], Urteil vom 20. Oktober 1992 - 9 [X.] 77.91 - [X.]E 91, 104 <107 f.>; Eichberger/[X.], in: [X.]/[X.], VwGO, Stand Februar 2021, § 137 Rn. [X.], in: [X.], VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 66).

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die wegen Überschreitung eines über ein Kalenderjahr gemittelten [X.] bestehende Pflicht zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans erlischt nicht ohne Weiteres allein schon deshalb, weil der betreffende Grenzwert in einem Folgejahr nicht mehr überschritten wird. Hinzukommen muss vielmehr, dass auch in der absehbaren Zukunft keine erneuten Grenzwertüberschreitungen zu erwarten stehen, die Schadstoffbelastung also anhaltend rückläufig ist oder sich zumindest auf einem zulässigen Niveau stabilisiert hat und deshalb für eine [X.] kein Anlass mehr besteht. Das kann etwa der Fall sein, wenn eine wesentliche Emissionsquelle dauerhaft entfällt, etwa infolge der Neueröffnung einer Umgehungsstraße oder bei Stilllegung eines Kraftwerks. Umgekehrt kann es etwa bei einem nur vorübergehenden Rückgang von Verkehrszahlen aufgrund von [X.]auarbeiten oder bei anderen lediglich temporären Entwicklungen und Sondereffekten liegen. Dies folgt aus der Eigenart sowie dem Sinn und Zweck von [X.]. Sie dienen dazu, die zur Grenzwerteinhaltung erforderlichen Maßnahmen zu bündeln, inhaltlich abzustimmen, für alle Träger öffentlicher Verwaltung verbindlich zu machen und ihre Durchsetzung durch deren [X.]ehörden nach Maßgabe der erforderlichen Rechtsgrundlage zu ermöglichen (vgl. [X.], Urteil vom 29. März 2007 - 7 [X.] 9.06 - [X.]E 128, 278 Rn. 26, zu Aktionsplänen nach § 47 Abs. 2 [X.] a.F.). Den unmittelbar immissionswirksamen Einzelmaßnahmen wird eine zuständigkeits- und rechtsträgerübergreifende Planungsstufe vorgeschaltet, um koordiniert und effektiv für die Einhaltung der immissionsschutzrechtlichen Vorgaben zu sorgen (vgl. [X.], [X.], 13. Aufl. 2020, § 47 Rn. 2). Dieses [X.] Vorgehen soll gerade auch eine nachhaltige Einhaltung der Grenzwerte gewährleisten. Das bestätigt § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.], wonach ein Luftreinhalteplan die erforderlichen Maßnahmen zur "dauerhaften" Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt. Dies dient der praktischen Wirksamkeit und Effektivität des Umwelt- und Gesundheitsschutzes, auf den die nationalen Regelungen im Einklang mit dem ihnen zugrunde liegenden [X.] Luftqualitätsrecht zielen (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17 [E[X.]LI:[X.]:[X.]:2019:533], [X.]raeynest - Rn. 33). Mit einer nur vorübergehenden Absenkung der Schadstoffbelastung auf ein zulässiges Maß ist das der zuständigen [X.]ehörde in § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] aufgegebene Ziel noch nicht erreicht. Ob die Grenzwerteinhaltung in einem Jahr die Erwartung rechtfertigt, dass darüber hinaus auch in der absehbaren Zukunft nicht erneut mit Überschreitungen des [X.] zu rechnen ist, erfordert prognostische Abschätzungen und gegebenenfalls weitere Tatsachenfeststellungen, die dem Revisionsgericht nicht möglich sind.

b) Die Einschätzung des [X.], die dem geltenden Luftreinhalteplan zugrunde liegende Prognose zur Entwicklung der NO₂-[X.]elastung und zur Wirkung von Maßnahmen entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.], ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa) Hierzu hat das [X.] in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass der [X.] von 40 µg/cbm nach der ursprünglichen Prognose der [X.] "spätestens" im Jahr 2025 eingehalten werden sollte. Eine in dem Plan angedeutete Möglichkeit einer früheren Einhaltung des [X.] ist unsubstantiiert geblieben. Für 2020 wurde für die [X.] eine mittlere [X.]elastung von 47,2 µg/cbm im [X.]ereich der Messstation und von 41,1 µg/cbm in einem südlich davon gelegenen Straßenabschnitt prognostiziert, abzüglich einer [X.]elastungsminderung durch den geplanten Einsatz emissionsarmer [X.]usse in Höhe von 0,5 bzw. 0,3 µg/cbm. Für [X.], [X.] und [X.] wurden für 2020 Grenzwertüberschreitungen zwischen 2,7 und 5,6 µg/cbm an insgesamt vier Abschnitten prognostiziert, abzüglich Immissionsminderungen durch den auch hier geplanten Einsatz emissionsarmer [X.]usse zwischen 0,2 und 0,5 µg/cbm. Der erwartete weitere Rückgang der [X.] bis spätestens 2025 war nach der Prognose nicht auf geplante Maßnahmen, sondern auf die von der [X.] angenommene allgemeine Entwicklung der NO₂-Emissionen zurückzuführen. Das [X.] hat weiter festgestellt, dass durch Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge mit einer Ausnahmequote von 20 % nach Einschätzung der [X.], die diese Maßnahmen geprüft, aber nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen hat, eine Einhaltung des [X.] in sämtlichen Straßenabschnitten bereits im [X.] gewährleistet gewesen wäre.

bb) Die auf dieser Grundlage gewonnene Einschätzung des [X.], die [X.]eklagte habe § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] dadurch verletzt, dass sie ohne tragfähige [X.]egründung von der Aufnahme von [X.] für Dieselfahrzeuge in den Luftreinhalteplan abgesehen habe, obwohl es sich dabei um die am besten geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des [X.] handele, lässt einen Verstoß gegen revisibles Recht nicht erkennen. Das gilt insbesondere für die Erwägungen des [X.] zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

(1) Der [X.] hat unter [X.]ezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Maßnahmen, mit denen sie ihrer - § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] zugrunde liegenden - Verpflichtung aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/50/[X.] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für [X.] ([X.] [X.] S. 1) zur Planung von Maßnahmen, mit denen der Zeitraum der Nichteinhaltung von Grenzwerten so kurz wie möglich gehalten werden kann, nachkommen, über einen gewissen Spielraum verfügen, der unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auszuüben ist (vgl. [X.], Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 [X.] 26.16 - [X.] 406.25 § 47 [X.] Nr. 6 Rn. 31, 35 ff. und - 7 [X.] 30.17 - [X.]E 161, 201 Rn. 34, 38 ff. sowie vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 32 f., 36). Dies gilt auch für die - prinzipiell zulässige (vgl. [X.], Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 [X.] 26.16 - [X.] 406.25 § 47 [X.] Nr. 6 Rn. 16 ff. und 7 [X.] 30.17 - [X.]E 161, 201 Rn. 19 ff.) - Festlegung von [X.], und zwar nicht nur für deren Ausgestaltung, sondern auch schon für die vorgelagerte Frage, ob ein Verkehrsverbot in den Luftreinhalteplan aufzunehmen ist (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 34).

Soweit das [X.] davon ausgegangen ist, dass den mit der Überschreitung der NO₂-Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit die [X.]elastungen und Einschränkungen gegenüber zu stellen seien, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeugeigentümer, Fahrzeughalter und Fahrzeugnutzer - und darüber hinaus auch für die Versorgung der [X.]evölkerung und der Wirtschaft - verbunden seien, entspricht dies ebenso der Rechtsprechung des [X.]s wie die weitere Einschätzung des [X.], dass mit Rücksicht auf den unterschiedlichen Grad der damit jeweils verbundenen [X.]eeinträchtigungen zwischen streckenbezogenen und zonalen Verboten zu unterscheiden sei (vgl. [X.], Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 [X.] 26.16 - [X.] 406.25 § 47 [X.] Nr. 6 Rn. 38 und - 7 [X.] 30.17 - [X.]E 161, 201 Rn. 41 sowie vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 55). In Übereinstimmung mit [X.]undesrecht steht es ferner, dass das [X.] die Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht generell als auf die vorgenannten Aspekte beschränkt angesehen hat, sondern der Sache nach die Umstände des konkreten Einzelfalls für maßgeblich erachtet hat. In diesem Sinne hat der [X.] bereits - dem angefochtenen Urteil zeitlich nachgehend - erkannt, dass etwa Höhe und Dauer einer Grenzwertüberschreitung bedeutsam sein können, ferner eine besondere infrastrukturelle [X.]edeutung eines Verkehrswegs (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 37 ff., 55 f.). Zu Recht hat das [X.] hier etwaigen Gefährdungen der Gesundheit von Anwohnern und Verkehrsteilnehmern durch Ausweichverkehre infolge der Anordnung von [X.] mögliche Relevanz beigemessen (vgl. auch [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 38). Auch die weitere Annahme des [X.], der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebiete es nicht, die mit der Überschreitung der geltenden NO₂-Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit konkret [X.]etroffener im Einzelfall zu ermitteln und mit den [X.]elastungen und Einschränkungen anderer durch ein Verkehrsverbot abzuwägen, entspricht ebenso der Rechtsprechung des [X.]s (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 57) wie seine Einschätzung, zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Jahresgrenzwerts erforderliche Dieselverkehrsverbote seien nicht allein schon aufgrund der Vorschrift des § 47 Abs. 4a Satz 1 [X.] unverhältnismäßig, wenn die NO₂-[X.]elastung im Jahresmittel einen Wert von 50 µg/cbm nicht überschreite. § 47 Abs. 4a Satz 1 [X.] ist unionsrechtskonform dahingehend auszulegen, dass damit eine tatsächliche Vermutung ausgedrückt werden soll, wonach bei solchen [X.]n eine Unterschreitung des [X.] aufgrund der ergriffenen Maßnahmen auch ohne Verkehrsverbote zeitnah zu erwarten ist. Soweit dies entgegen dieser Annahme nicht der Fall sein sollte und Verkehrsverbote sich als einziges Mittel darstellen, um die Überschreitung des [X.] so kurz wie möglich zu halten, kann demgegenüber nicht von einem Regelfall im Sinne des § 47 Abs. 4a Satz 1 [X.] ausgegangen werden, so dass die Vorschrift auch unterhalb von Werten von 50 µg/m³ [X.] im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht entgegengehalten werden kann ([X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 60).

(2) Hinsichtlich der [X.] hat das [X.] deren wesentliche [X.] ebenso in Rechnung gestellt wie bei Anordnung von [X.] zu erwartende [X.]. Seine weitere Feststellung, das Ausmaß andernorts drohender Schadstoff- und Lärmbelastungen sei von der [X.] weder im Luftreinhalteplan noch sonst substantiiert dargetan, anderweitige Grenzwertüberschreitungen seien nach den Prognosen jedenfalls nicht zu befürchten, ist nicht mit Verfahrensrügen angegriffen worden. Rechtlich zutreffend ist die in diesem Zusammenhang angestellte Erwägung des [X.], dass Verlagerungseffekte nicht per se unzulässig sind, weil § 47 Abs. 1 Satz 1 [X.] kein allgemeines Minimierungsgebot enthält. Eine Verkehrsbeschränkung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 [X.] ist erst dann kein zur Sicherstellung der Grenzwerteinhaltung geeignetes Mittel mehr, wenn die hierdurch bedingten [X.] zu einer erstmaligen oder weiteren Überschreitung des [X.] an anderer Stelle führen (vgl. [X.], Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 [X.] 26.16 - [X.] 406.25 § 47 [X.] Nr. 6 Rn. 65 und - 7 [X.] 30.17 - [X.]E 161, 201 Rn. 66). Auch [X.]eeinträchtigungen der Verkehrssicherheit durch [X.] sind nach den Feststellungen des [X.] von der [X.] nicht nachvollziehbar und substantiiert dargelegt worden. Überdies habe die [X.]eklagte die [X.]eeinträchtigung der Interessen von [X.], -haltern und -nutzern sowie der Versorgung der [X.]evölkerung und der Wirtschaft nicht für verschiedene Verkehrsverbotsszenarien - auch in ihrer möglichen Kombination mit anderen Maßnahmen und unter [X.]erücksichtigung der Möglichkeit zeitlicher Staffelung zonaler [X.]eschränkungen sowie von Ausnahmeregelungen - im Einzelnen gewürdigt, sondern lediglich pauschal auf die infrastrukturelle [X.]edeutung der [X.] verwiesen. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden, ebenso wenig wie gegen die Annahme des [X.], die [X.]eklagte habe zur Vermeidung der [X.]elastung der [X.] durch [X.] auch eine großräumige, über die [X.] hinausgehende Fahrverbotszone nicht von vornherein außer [X.]etracht lassen dürfen.

Für [X.], [X.] und [X.] gilt nach der auch diesbezüglich fehlerfreien Einschätzung des [X.] im Wesentlichen das Gleiche. Ohne [X.] beanstandet es die insoweit von der [X.] angestellte Prognose einer durch [X.] drohenden Grenzwertüberschreitung an anderer Stelle als nicht tragfähig, weil die [X.]eklagte es unterlassen habe, sich im Luftreinhalteplan mit Szenarien von [X.] - differenzierend nach [X.], erfassten Fahrzeugarten und zeitlichen Staffelungen sowie gegebenenfalls Kombinationen mit anderen Maßnahmen wie [X.] - auseinanderzusetzen.

Die Revision hält den Erwägungen des [X.] insoweit lediglich entgegen, dass dabei in [X.]ezug auf die [X.] zu Unrecht außer [X.]etracht bleibe, dass die Immissionsbelastung der dortigen, zahlenmäßig ohnehin nur sehr geringen Wohnbevölkerung wegen der besonderen örtlichen Situation durch eine Modellierung nach den Kriterien der Anlage 3 zur 39. [X.]ImSchV nicht repräsentativ abgebildet werde. Die tatsächliche [X.]elastung sei geringer und liege potenziell sogar unterhalb des [X.], weil die Menschen nicht über den gesamten Straßenzug verteilt, sondern im Wesentlichen an der Kreuzung [X.]/[X.] und vor allem mindestens im ersten Obergeschoss wohnten. In einem derartigen Sonderfall sei, auch mit [X.]lick auf § 47 Abs. 4a Satz 1 [X.], ausnahmsweise eine im Allgemeinen nicht erforderliche [X.]erücksichtigung der konkreten Gesundheitsbelastungen der Wohnbevölkerung geboten, was das [X.] nicht beachtet habe.

Ungeachtet dessen, dass dieses Vorbringen in tatsächlicher Hinsicht in den Feststellungen des [X.] keine Grundlage findet, ist es auch materiell-rechtlich unerheblich. Wie bereits ausgeführt, verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht, den Umfang der [X.]etroffenheit durch Gesundheitsgefahren aufgrund von Grenzwertüberschreitungen und die Anzahl der davon betroffenen Personen im Einzelnen zu ermitteln. Überdies liegt dem Vorbringen die unzutreffende Prämisse zugrunde, der NO₂-Jahresgrenzwert sei nur direkt vor Wohnungen einzuhalten. Diese Annahme entspricht nicht den in Anlage 3 der 39. [X.]ImSchV geregelten Anforderungen an die [X.]eurteilung der Luftqualität und die Lage von [X.], die auch für die [X.]estimmung der spezifischen Orte von Modellrechnungen gelten (vgl. näher hierzu unter Rn. 43 ff.) zur maßgeblichen Mess- und Modellierungshöhe).

(3) Die [X.]eklagte wird bei der auch wegen der Mangelhaftigkeit ihrer aktualisierten Prognosen (vgl. dazu sogleich unter Rn. 32 ff.) gebotenen Fortschreibung des Luftreinhalteplans auf der Grundlage neuer Prognosen zu beurteilen haben, inwieweit angesichts der im [X.] in 1,5 m Höhe gemessenen, nur noch geringen Überschreitung des [X.] immissionsmindernde Maßnahmen veranlasst sind und ob sie von der Aufnahme von Dieselverkehrsverboten in den Luftreinhalteplan mit Rücksicht auf andere wirksame Maßnahmen absehen kann oder aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sogar absehen muss (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 37 ff.).

c) Zu Recht hat das [X.] den geltenden Luftreinhalteplan auch auf der Grundlage der von der [X.] im gerichtlichen Verfahren vorgelegten aktualisierten Prognosen als unzureichend zur Erfüllung der Verpflichtung aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] bewertet. Zwar hat es hinsichtlich der [X.] nachträglich aktualisierter Prognosen einen bundesrechtswidrig verengten Maßstab formuliert. Darauf beruht das angefochtene Urteil aber nicht, weil das [X.] die aktualisierten Prognosen in [X.]etracht gezogen und in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise als mangelhaft bewertet hat.

aa) Es verletzt [X.]undesrecht, dass das [X.] bei der Prüfung der Frage, ob die Verpflichtung aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 [X.] mit einem geltenden Luftreinhalteplan bereits erfüllt ist, grundsätzlich nur die dem jeweiligen Plan im Zeitpunkt seines Erlasses zugrunde liegenden, nicht hingegen später aktualisierte Prognosen für berücksichtigungsfähig hält und eine Ausnahme hiervon nur anerkennen will, wenn nach den neuen Prognosen sicher davon auszugehen sei, dass eine Fortschreibung keine zügigere Einhaltung der Grenzwerte mehr bewirken würde.

Der [X.] hat bereits - dem angefochtenen Urteil zeitlich nachgehend - entschieden, dass nachträglich aktualisierte Prognosen nicht nur in der vom [X.] beschriebenen (Ausnahme-)Situation grundsätzlich zulässig und im Klageverfahren auf Planfortschreibung zu berücksichtigen sind (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 26 f.). Zwar ist für die [X.]eurteilung der Frage, ob die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen rechtlich zu beanstanden sind, auf den Zeitpunkt der [X.]eschlussfassung über den Plan abzustellen ([X.], [X.]eschluss vom 11. Juli 2012 - 3 [X.] - [X.] 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 7, 11; vgl. auch [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 42). Diese für die [X.]) gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines Luftreinhalteplans getroffene Aussage bedarf aber für die hier in Rede stehende Konstellation einer Klage auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans einer Ergänzung. In dem Zeitraum zwischen der [X.]eschlussfassung über den Plan und dem für die [X.]eurteilung des (Fort- oder erneuten) [X.]estehens einer Planungspflicht maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz kann es zu prognoserelevanten Veränderungen kommen oder können sich prognoserelevante neue Erkenntnisse ergeben. Diese können gleichermaßen die Prognosebasis wie die einer Prognose zugrunde liegenden Erfahrungssätze, Prämissen, fachwissenschaftlichen Einschätzungen, Methoden und dergleichen betreffen. [X.]ezugspunkt für die [X.]eurteilung der Relevanz nachträglicher Veränderungen und Erkenntnisse bleiben dabei stets die vom [X.] angestellten Prognosen, die das Gericht wegen des dem [X.] insoweit zukommenden Spielraums auch dann nicht durch eigene ersetzen darf, wenn sich eine behördliche Prognose als defizitär erweist (vgl. [X.], Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 [X.] 51.89 - [X.]E 87, 332 <355>; [X.], Urteil vom 12. September 2019 - 8 A 4775/18 - juris Rn. 452).

Von einer unzulässigen eigenen Prognose des Gerichts zu unterscheiden sind die [X.]erücksichtigung tatsächlicher Veränderungen oder neuer Erkenntnisse in [X.]ezug auf die Grundlagen der Prognose. Solche Veränderungen oder neuen Erkenntnisse können gegebenenfalls dazu führen, dass sich eine ursprünglich nicht hinreichend gesicherte Prognose im Nachhinein als tragfähig erweist. Soweit das erkennbar der Fall ist, wäre eine wegen des ursprünglichen [X.] erfolgende Verurteilung zur Neuplanung sachwidrig, weil für den mit einer Neuplanung verbundenen zeitlichen, personellen und sachlichen Aufwand mit [X.]lick auf das gesetzliche Ziel der [X.] keine Veranlassung mehr besteht. Nichts Anderes gilt grundsätzlich dann, wenn der [X.] - insbesondere wegen von ihm selbst erkannter prognoserelevanter Veränderungen oder neuer Erkenntnisse - seine Prognosen nachträglich aktualisiert. Die vom [X.] angeführten [X.]eteiligungs- und Publizitätsanforderungen der [X.] nach § 47 Abs. 5 und 5a [X.] stehen dem jedenfalls dann nicht entgegen, wenn nicht methodisch vollständig neue Prognosen erstellt und vorgesehene Maßnahmen nicht grundlegend umgestaltet werden (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 27). Im Hinblick auf etwaige Prognosefehler im Zeitpunkt des [X.] bedarf es dafür auch keiner gesetzlichen Fehlerheilungs- oder Unbeachtlichkeitsvorschriften. Der für Rechtsnormen geltende Grundsatz, wonach die Rechtswidrigkeit einer Norm ihre Nichtigkeit zur Folge hat, soweit nicht der Gesetzgeber etwas Anderes bestimmt, kann auf Luftreinhaltepläne nicht übertragen werden. [X.]ei ihnen handelt es sich nicht um Rechtsnormen. Sie sind als auf den staatlichen [X.]innenbereich bezogene Handlungspläne konzipiert, die in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähnlich sind ([X.], Urteile vom 29. März 2007 - 7 [X.] 9.06 - [X.]E 128, 278 Rn. 27 und vom 5. September 2013 - 7 [X.] 21.12 - [X.]E 147, 312 Rn. 18).

bb) Indes beruht das angefochtene Urteil nicht auf diesem [X.], weil das [X.] die aktualisierten Prognosen der [X.] gleichwohl berücksichtigt und im Ergebnis in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise als fehlerhaft beanstandet hat.

Es hat seiner Kontrolle zutreffend zugrunde gelegt, dass die Prognosen gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar sind, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist ([X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 42).

Ausgehend davon verstößt es nicht gegen revisibles Recht, dass das [X.] die [X.]erücksichtigung einer regionalisierten Pkw-Flottenzusammensetzung für [X.] deshalb mangels hinreichend gesicherter Tatsachengrundlage als prognosefehlerhaft beurteilt hat, weil dabei unberücksichtigt geblieben sei, dass an dem Verkehrsaufkommen in [X.] vor allem werktags gegebenenfalls ein signifikanter Anteil nicht in [X.] gemeldeter Fahrzeuge beteiligt sei.

Es hat hierzu festgestellt, dass der Unterschied zwischen der den ursprünglichen Prognosen noch zugrunde gelegten "typischen bundesdurchschnittlichen Flotte", wie sie auch dem Handbuch für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs (H[X.]EFA) entspreche ([X.]), und der auf [X.]asis aktueller Zulassungszahlen für [X.] ermittelten [X.] darin besteht, dass der Anteil der [X.] an der [X.] (2017 bis 2020: 49 %, 48 %, 48 %, 48 %) geringer veranschlagt wird als in der [X.] (2017 bis 2020: 50,6 %, 52 %, 52,4 %, 52,8 %). Der Anteil an [X.] wird in [X.] zudem höher angesetzt als im [X.]. Außerdem werden für [X.] ab 2020 mehr Elektrofahrzeuge erwartet. Ferner hat das [X.] festgestellt, dass der Rückgriff auf die in [X.] gemeldeten Fahrzeuge unberücksichtigt lässt, dass an dem Verkehrsaufkommen in der [X.] vor allem werktags je nach Funktion bzw. Nutzung der jeweiligen Straße aufgrund von Ziel- und Quellverkehr nach bzw. aus [X.] und aufgrund von Durchgangsverkehr wegen des erheblichen [X.] gegebenenfalls ein signifikanter Anteil nicht in [X.] gemeldeter Fahrzeuge beteiligt ist. [X.] pendelten nach statistischen Angaben 354 483 Menschen zur Arbeit nach [X.], wobei diese Zahl allerdings nicht mit der Zahl zum Einpendeln genutzter Fahrzeuge gleichzusetzen ist.

[X.]ei der daraus von dem [X.] gezogenen Schlussfolgerung, die nach [X.] einpendelnden Pkw, der Dieselanteil daran und die jeweils erfüllten Abgasnormen seien prognoserelevante Größen, handelt es sich um eine Sachverhaltswürdigung, die keine Rechtsfehler erkennen lässt. Der Einwand der Revision, das [X.] verkenne den methodischen Ausgangspunkt der [X.], greift nicht durch. Dass es dabei, wie die [X.]eklagte geltend macht, nicht darum gehe, den [X.]erechnungen eine von der [X.] abweichende, besondere Flotte mit der in [X.] gegebenen Zusammensetzung zugrunde zu legen, sondern um eine realitätsgerechte Abbildung der aktuellen Flottenzusammensetzung, hat das [X.] nicht in Abrede gestellt. Es ist vielmehr zu der Einschätzung gelangt, dass die regionalisierte Flotte eine realitätsgerechte Abbildung der aktuellen Flottenzusammensetzung gerade nicht mit hinreichender, die Prognosen tragender Sicherheit abzubilden vermag, weil dabei Pendlerverkehre mit möglicherweise erheblich abweichender Flottenzusammensetzung unberücksichtigt bleiben.

Weil die aktualisierten Prognosen schon deshalb mangelhaft und im Rahmen der erforderlichen Neuplanung nach den nunmehr aktuellen Verhältnissen zu überarbeiten sind, bedarf es keiner Entscheidung, ob das [X.] sie zu Recht auch wegen einer teilweise unzureichenden Datenaktualität beanstandet hat. Aus diesem Grund musste der [X.] auch nicht den in diesem Zusammenhang erhobenen Verfahrensrügen nachgehen. Ebenso kann offenbleiben, ob insoweit auch die Wirkung der zwischenzeitlich in der [X.] erfolgten Verkehrsdrosselung zu berücksichtigen wäre, oder ob die Einschätzung des [X.] zutrifft, solche nachträglich angeordneten planunabhängigen Maßnahmen ließen einen Anspruch auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans grundsätzlich unberührt.

4. Nicht in jeder Hinsicht mit [X.]undesrecht in Einklang stehen die vom [X.] entscheidungstragend formulierten Maßgaben für eine Planfortschreibung.

a) Zu Recht hat es allerdings befunden, dass sich der [X.] bei der [X.]estimmung der Mess- bzw. Modellierungshöhe zwar grundsätzlich ein Ermessensspielraum eröffnet, dieser es ihr aber nicht gestattet, die Werte in 1,5 m Höhe auszublenden und nur noch die niedrigeren Werte in 4 m Höhe zu berücksichtigen.

aa) Die Vorgaben zur [X.]estimmung der maßgeblichen Mess- und Modellierungshöhe sind Teil der Anforderungen an die Festlegung des Standorts von [X.], für die gemäß § 14 Abs. 1 der 39. [X.]ImSchV die Kriterien der Anlage 3 der 39. [X.]ImSchV gelten. Nach diesen Kriterien beurteilen sich gemäß § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 der 39. [X.]ImSchV auch die Luftqualität sowie die Einhaltung der [X.]e unter anderem für Stickstoffdioxid. Die Regelungen dienen der Umsetzung entsprechender unionsrechtlicher Vorgaben in Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2008/50/[X.] und deren [X.]. Anlage 3 der 39. [X.]ImSchV regelt - in weitgehender inhaltlicher Übereinstimmung mit [X.] der Richtlinie - in einem Abschnitt A allgemeine Anforderungen an die [X.]eurteilung der Luftqualität. Insoweit ist vorgesehen, dass die Luftqualität in Gebieten und [X.]allungsräumen an allen Orten, von bestimmten Ausnahmen abgesehen, nach den in den Abschnitten [X.] und [X.] für die Lage der [X.] für ortsfeste Messungen festgelegten Kriterien beurteilt wird und dass die insoweit niedergelegten Grundsätze auch für die [X.]estimmung der spezifischen Orte orientierender Messungen und von Modellrechnungen gelten (vgl. Anlage 3 Abschnitt [X.] der 39. [X.]ImSchV). Abschnitt [X.] enthält Kriterien für die großräumige Ortsbestimmung der [X.]. Zu den in Abschnitt [X.] geregelten Kriterien für die kleinräumige Ortsbestimmung der [X.], die "soweit möglich [...] zu berücksichtigen" sind, gehören auch Vorgaben zur Positionierung des [X.], unter anderem zu dessen Höhe. Die Vorgaben zur Höhe in Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 3 der 39. [X.]ImSchV räumen der zuständigen [X.]ehörde im Hinblick auf die [X.]estimmung der [X.] - entsprechendes gilt gemäß Anlage 3 Abschnitt [X.] Satz 2 der 39. [X.]ImSchV für die [X.]estimmung der Modellierungshöhe von Modellrechnungen - grundsätzlich Ermessen ein, an welchem Punkt innerhalb des [X.] zwischen 1,5 und 4 m sie den [X.] positioniert. Für die Ermessensausübung können insbesondere Gesichtspunkte der Praktikabilität von [X.]edeutung sein. Nicht nur, aber auch in [X.]ezug auf die [X.]estimmung der [X.] sieht Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 7 der 39. [X.]ImSchV in inhaltlicher Übereinstimmung mit [X.] Abschnitt [X.] der Richtlinie eine Reihe insoweit berücksichtigungsfähiger Faktoren vor (Störquellen, Sicherheit, Zugänglichkeit, Stromversorgung und Telefonleitungen, Sichtbarkeit der Messstation in der Umgebung, Sicherheit der Öffentlichkeit und des [X.]etriebspersonals, Vorteile einer Zusammenlegung der [X.] für verschiedene Schadstoffe, Anforderungen der [X.]auleitplanung).

bb) Der Spielraum der [X.] bei der [X.]estimmung der Mess- bzw. Modellierungshöhe gestattet es ihr indes nicht, die Werte in 1,5 m Höhe auszublenden und nur noch die in 4 m Höhe gemessenen oder für diese Höhe prognostizierten niedrigeren Werte zu berücksichtigen. Entgegen ihrem Vorbringen ist ihr Spielraum nicht deshalb auf die Wahl einer Höhe von 4 m reduziert, weil die dort ermittelten Werte für die NO₂-[X.]elastung der Wohnbevölkerung in den hier in Rede stehenden Straßenabschnitten wegen der Lage der dortigen Wohnungen im ersten Obergeschoss oder Hochparterre repräsentativ seien. Die Ausübung des der [X.] zustehenden Spielraums ist durch Sinn und Zweck der Vorgaben der 39. [X.]ImSchV und des ihnen zugrunde liegenden Unionsrechts gebunden. Sie hat deshalb die Mess- bzw. Modellierungshöhe möglichst so zu wählen, dass Grenzwertüberschreitungen nicht unerkannt bleiben. Dies führt in Anbetracht der in der Vergangenheit in 1,5 m Höhe ermittelten Werte oberhalb des [X.] zur Maßgeblichkeit dieser Höhe.

(1) Eine von der [X.] für richtig befundene [X.]estimmung der [X.] nach dem Kriterium einer "kleinräumigen Repräsentativität" in [X.]ezug auf die Lage von Wohnungen im Nahbereich der Messstelle findet in Abschnitt [X.] der Anlage 3 der 39. [X.]ImSchV keine Grundlage.

Die Schadstoffexposition der [X.]evölkerung über einen in [X.]ezug auf den Mittelungszeitraum des jeweiligen [X.] signifikanten Zeitraum ist gemäß Anlage 3 Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. a der 39. [X.]ImSchV für die großräumige Ortsbestimmung von [X.] bedeutsam. Danach ist der Ort von [X.], an denen Messungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit vorgenommen werden, so zu wählen, dass Daten über [X.]ereiche innerhalb von Gebieten und [X.]allungsräumen gewonnen werden, in denen die höchsten Werte auftreten, denen die [X.]evölkerung wahrscheinlich direkt oder indirekt über einen Zeitraum ausgesetzt sein wird, der im Vergleich zum Mittelungszeitraum der betreffenden [X.]e signifikant ist. Ferner sind danach Daten zu Werten in anderen [X.]ereichen innerhalb von Gebieten und [X.]allungsräumen zu ermitteln, die für die Exposition der [X.]evölkerung allgemein repräsentativ sind. Diese Vorgaben beziehen sich, wie schon das [X.] überzeugend ausgeführt hat, aber nicht auf die in Abschnitt [X.] als eine Frage der kleinräumigen Ortsbestimmung von [X.] geregelte [X.]. [X.]ereits der Wortlaut der Regelung ("[X.]ereiche innerhalb von Gebieten und [X.]allungsräumen") weist auf ihren reinen [X.] hin, was in anderen Sprachfassungen der entsprechenden Regelung in [X.] Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. a der Richtlinie 2008/50/[X.] noch deutlicher zum Ausdruck kommt (englisch: "areas within zones and agglomerations"; französisch: "les endroits des zones et des agglomérations"; spanisch: "las [X.] situadas dentro de zonas y aglomeraciones"; italienisch: "aree all’interno di zone ed agglomerati"). Die rein flächenbezogene - nicht auch höhenbezogene - Perspektive der Regelung in Anlage 3 Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. a der 39. [X.]ImSchV sieht sich auch durch weitere Kriterien zur großräumigen Ortsbestimmung von [X.] gemäß Anlage 3 Abschnitt [X.] der 39. [X.]ImSchV bestätigt, die in gleicher Weise flächenbezogen sind (vgl. Nr. 1 [X.]uchst. [X.]: "dass die Luftproben [...] für die Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 Meter Länge [...] und nicht weniger als 250 Meter x 250 Meter [...] repräsentativ sind."; Nr. 1 [X.]uchst. c Satz 2 und 3: "es sei denn, dies ist für eine größere städtische Fläche typisch. Die [X.] müssen grundsätzlich für eine Fläche von mehreren Quadratkilometern repräsentativ sein"; Nr. 1 [X.]uchst. d: "darf [...] nicht durch nahe, das heißt näher als 5 Kilometer, liegende [X.]allungsräume oder Industriegebiete beeinflusst sein"; Nr. 1 [X.]uchst. e Satz 1: "ist mindestens eine [X.] [...] im nächstgelegenen Wohngebiet aufzustellen."; Nr. 1 [X.]uchst. g: "sind [X.] auf Inseln einzurichten."; vgl. ferner die ebenfalls flächenbezogenen Vorgaben zur großräumigen Verortung von [X.] für Messungen zum Schutz der Vegetation und der natürlichen Ökosysteme unter Nr. 2).

Auch die weitere Vorgabe für die großräumige Ortsbestimmung in Anlage 3 Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. f der 39. [X.]ImSchV, wonach [X.] möglichst auch für ähnliche Orte repräsentativ sein sollten, die nicht in ihrer unmittelbaren Nähe gelegen sind, widerspricht einer kleinräumigen [X.]etrachtungsweise. Diese [X.]estimmungen verlangen vielmehr, dass die [X.] repräsentative Daten für [X.]ereiche eines Gebiets oder eines [X.]allungsraums liefern, die durch ein bestimmtes Verschmutzungsniveau gekennzeichnet sind (vgl. zu den entsprechenden Regelungen in [X.] Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. a und f der Richtlinie 2008/50/[X.]: [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 39). Der an einer [X.] gemessene Wert beansprucht danach grundsätzlich über den Standort der [X.] hinaus Aussagekraft für die Luftqualität an vergleichbaren anderen Orten in dem Gebiet oder [X.]allungsraum. An diesen anderen Orten aber kann sich die Höhenlage von Wohnungen ganz anders darstellen als am Ort der [X.]. Deshalb bleibt sie bei der [X.]estimmung der [X.] außer [X.]etracht.

Die maßgebliche [X.] ist hingegen eine Frage der kleinräumigen Ortsbestimmung von [X.] nach Maßgabe der dafür in Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 3 der 39. [X.]ImSchV bestimmten Kriterien, wie Störquellen, Zugänglichkeit, Sicherheit und Sichtbarkeit der Messstation. Ohne Erfolg beruft sich die [X.]eklagte für ihren gegenteiligen Standpunkt auf die Regelung in Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 3 Satz 2 der 39. [X.]ImSchV, wonach ein höher (als 1,5 bis 4 m) gelegener Einlass angezeigt sein kann, wenn die Messstation Werte liefert, die für ein großes Gebiet repräsentativ sind. Es kann dahinstehen, ob der von der [X.] bemühte [X.] trägt, wenn das Kriterium der Repräsentativität sogar eine Überschreitung der in Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 3 Satz 1 der 39. [X.]ImSchV bei der Höhenbestimmung im Grundsatz vorgesehenen [X.]andbreite rechtfertige, dieses Kriterium erst recht innerhalb dieser [X.]andbreite Anwendung finden könne und, soweit sonstige Faktoren nicht entgegenstehen, müsse. Denn ein solcher [X.] führte allenfalls auf eine Ausrichtung der [X.] nach der Repräsentativität der Messwerte im Hinblick auf die Größe eines bestimmten Gebiets, nicht aber auf eine Ausrichtung der [X.] nach Aufenthaltsort und -dauer der lokalen [X.]evölkerung und nach der Lage von Wohnungen in der unmittelbaren Nähe der Messstelle. Dass es darauf nicht ankommt - und relevante Grenzwertüberschreitungen deshalb nicht nur dann vorliegen, wenn sie unmittelbar vor Wohnungen ermittelt werden -, wird auch an weiteren Kriterien zur kleinräumigen Ortsbestimmung von [X.] deutlich. Das gilt für die Vorgabe in Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 6 Satz 1 der 39. [X.]ImSchV, wonach bei allen Schadstoffen verkehrsbezogene [X.] zur Messung höchstens 10 m vom Fahrbahnrand entfernt sein dürfen. Ausschlaggebend für die Positionsbestimmung ist danach der räumliche [X.]ezug zur Emissionsquelle des Verkehrs, nicht ein räumlicher Zusammenhang mit Wohnungen oder sonstigen Aufenthaltsorten der lokalen [X.]evölkerung.

Anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus dem von der [X.] in [X.]ezug genommenen Urteil des 9. [X.]s vom 10. Oktober 2012 - 9 A 19.11 - ([X.] 407.4 § 17 [X.] Nr. 228 Rn. 42). Die dortigen Ausführungen zur Maßgeblichkeit des Verhältnisses zwischen Aufenthaltsdauer von Menschen und Mittelungszeitraum des jeweils zu beurteilenden [X.] beziehen sich auf das die großräumige Ortsbestimmung von [X.] betreffende Kriterium in Anlage 3 Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. a Spiegelstrich 1 der 39. [X.]ImSchV. Zu der hier inmitten stehenden Frage der [X.]estimmung der [X.] verhält sich das Urteil nicht.

(2) Danach verbleibt der [X.] ungeachtet der konkreten Lage von Wohnungen in den hier in Rede stehenden Straßenzügen ein Ermessensspielraum bei der [X.]estimmung der [X.] innerhalb der in Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 3 der 39. [X.]ImSchV grundsätzlich vorgegebenen [X.]andbreite zwischen 1,5 und 4 m.

Dieses Ermessen ist jedoch mit Rücksicht auf den Zweck und die praktische Wirksamkeit der Vorgaben der 39. [X.]ImSchV sowie der ihnen zugrunde liegenden Richtlinienbestimmungen auszuüben und wird hierdurch begrenzt (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 45 f., 52). Die mit der Richtlinie 2008/50/[X.] eingeführten Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft konkretisieren die Schutzpflichten der [X.] im [X.]ereich des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der [X.] wird der Zweck der Richtlinie nicht nur dann gefährdet, wenn [X.] nicht im Einklang mit den von ihr aufgestellten Kriterien eingerichtet werden. Diese Gefahr kann vielmehr auch dann eintreten, wenn die zuständigen nationalen [X.]ehörden nicht innerhalb der Grenzen des ihnen durch die Richtlinie eingeräumten Ermessensspielraums danach streben, die Wirksamkeit der Richtlinie sicherzustellen (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 49 f.). Es obliegt den zuständigen nationalen [X.]ehörden deshalb vor allem dann, wenn Messungen an mehreren Standorten grundsätzlich Informationen über die am stärksten belasteten Orte im Sinne von [X.] Abschnitt [X.] Nr. 1 [X.]uchst. a Spiegelstrich 1 der Richtlinie 2008/50/[X.] liefern können, den Standort der [X.] so zu wählen, dass die Gefahr unbemerkter Überschreitungen von Grenzwerten minimiert wird (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 50).

Diese vom Gerichtshof der [X.] im Hinblick auf die großräumige Ortsbestimmung von [X.] (vgl. [X.], Urteil vom 26. Juni 2019 - [X.]-723/17, [X.]raeynest - Rn. 30, 38 ff., 56) formulierten Anforderungen sind auf die Handhabung des Ermessensspielraums nationaler [X.]ehörden bei der [X.]estimmung der Höhe des [X.] von [X.] gemäß [X.] Abschnitt [X.] Spiegelstrich 2 der Richtlinie 2008/50/[X.] (Anlage 3 Abschnitt [X.] Unterabs. 3 der 39. [X.]ImSchV) übertragbar. Der Zweck der Richtlinie wäre nicht minder gefährdet, wenn die Mitgliedstaaten nicht auch insoweit danach strebten, die Wirksamkeit der Richtlinie sicherzustellen. Deshalb ist der Standort einer [X.] auch hinsichtlich der Höhe des [X.] so zu wählen, dass die Gefahr unbemerkter Überschreitungen von Grenzwerten minimiert wird. Dies unterliegt nach Einschätzung des [X.]s insbesondere mit [X.]lick auf die zitierte Entscheidung des Gerichtshofs der [X.] vom 26. Juni 2019 in der Rechtssache [X.]raeynest keinem vernünftigen Zweifel. Der [X.] ist deshalb nicht nach Art. 267 Abs. 3 A[X.]V gehalten, diese Frage dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen (vgl. [X.], Urteil vom 6. Oktober 1982 - [X.]-283/81, [E[X.]LI:[X.]:[X.]:1982:335] [X.]ILFIT -).

Wegen ihrer Pflicht, die Mess- bzw. Modellierungshöhe so zu wählen, dass die Gefahr unbemerkter Grenzwertüberschreitungen minimiert wird, darf sich die [X.]eklagte nicht darauf beschränken, in den hier in Rede stehenden Straßenzügen nur noch die Werte in 4 m Höhe in den [X.]lick zu nehmen, nachdem die bislang in einer Höhe von 1,5 m ermittelten Werte jeweils höher und zudem über dem NO₂-Jahresgrenzwert gelegen haben.

b) Ein [X.] liegt hingegen in der weiteren Maßgabe des [X.], die [X.]eklagte sei bei der gebotenen Planfortschreibung mit Rücksicht auf verbleibende Prognoseunsicherheiten verpflichtet, auf einer "zweiten Planungsstufe" weitere Maßnahmen für den Fall festzusetzen, dass sich die NO₂-Werte ungünstiger als prognostiziert entwickelten. Der [X.] hat - nach Ergehen des angefochtenen Urteils - bereits geklärt, dass ein solches Erfordernis im geltenden Recht keine Grundlage findet (vgl. [X.], Urteil vom 27. Februar 2020 - 7 [X.] 3.19 - [X.]E 168, 20 Rn. 48 f.).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.