Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19.11.2020, Az. 9 B 47/19

Der Kläger ist Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahrens, das u.a. ein Gebiet umfasst, in dem die [X.]eigeladene einen Kiesabbau betreibt. Mit der streitgegenständlichen Anfechtungsklage wendet er sich gegen einen [X.]escheid, mit dem der [X.]eklagte der [X.]eigeladenen die Zustimmung nach § 34 Abs. 1 Nr. 1 [X.] erteilt hat, mehrere im Einzelnen bezeichnete Einlageflurstücke (teilweise) [X.]. Die von der Zustimmung erfassten Flächen liegen nach der Neugestaltung des [X.] innerhalb der Grenzen der dem Unternehmen der [X.]eigeladenen zugewiesen Abfindungsflurstücke, in deren [X.]esitz die [X.]eigeladene vorläufig eingewiesen worden ist. Der Kläger macht geltend, in seinem Eigentum betroffen zu sein.

Der Kläger hatte in einem Vorprozess gegen den [X.] geklagt mit dem Ziel, ihm statt seines - ebenfalls im [X.] liegenden - Abfindungsflurstücks das Einlageflurstück erneut zuzuordnen, weil er eine Wertgleichheit bezweifelte. Dieses Verfahren endete mit einem [X.], dessen Inhalt und Rechtsfolgen in der Folgezeit zwischen den [X.]eteiligten streitig waren. Auf den Antrag des [X.], das den [X.] betreffende Klageverfahren fortzusetzen, stellte der Verwaltungsgerichtshof durch Urteil fest, dass das Verfahren durch den [X.] beendet worden sei. Mit dem streitgegenständlichen Urteil vom gleichen Tag hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage gegen die Zustimmung nach § 34 [X.] als unzulässig abgewiesen, weil dem Kläger die Klagebefugnis fehle. Gegen die Nichtzulassung der Revision richtet sich die vorliegende [X.]eschwerde.

Die (allein) auf den Zulassungsgrund des [X.] (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte [X.]eschwerde des [X.] hat keinen Erfolg. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe die Klage verfahrensfehlerhaft als unzulässig abgewiesen, greift nicht durch.

1. In der Entscheidung durch Prozessurteil statt durch Sachurteil liegt ein Verfahrensmangel, wenn ihr eine fehlerhafte Anwendung der prozessualen Vorschriften zugrunde liegt (vgl. nur [X.], Urteil vom 3. September 2010 - 6 [X.] - [X.] 310 § 127 VwGO Nr. 16 Rn. 6 m.w.[X.]). Dies ist etwa der Fall, wenn die prozessuale [X.]edeutung der anzuwendenden Verfahrensbestimmungen fehlerhaft beurteilt wird und [X.]egriffsinhalte oder die zugrunde zu legenden Maßstäbe verkannt werden (vgl. [X.], [X.]eschlüsse vom 21. Juli 2014 - 3 [X.] 70.13 - [X.] 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Nr. 68 Rn. 20 und vom 20. Dezember 2017 - 6 [X.] - [X.] 402.41 [X.] Rn. 11). Keinen Verfahrensfehler stellt es demgegenüber dar, wenn das Gericht bei Anwendung der prozessualen Vorschrift eine materiellrechtliche Vorfrage fehlerhaft beurteilt, weil es etwa der einschlägigen Norm keine Rechte des [X.] entnommen hat (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 23. Januar 1996 - 11 [X.] 150.95 - [X.] 424.5 [X.] Nr. 1 S. 1 f.). Eine inhaltliche Nachprüfung der materiellrechtlichen Auffassung der Vorinstanz kann mit der Verfahrensrüge nicht erreicht werden ([X.], [X.]eschluss vom 21. Januar 1993 - 4 [X.] 206.92 - NVwZ 1993, 884 <885>).

2. [X.]ei Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist die angefochtene Entscheidung nicht verfahrensfehlerhaft.

Die Abweisung der Klage als unzulässig ist schon deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden, weil nicht nachvollziehbar ist, welcher Zusammenhang zwischen dem angefochtenen [X.]escheid und dem Eigentumsrecht des [X.] bestehen soll. Der Kläger beruft sich zwar auf sein fortbestehendes Eigentum an seinem Einlageflurstück, es ist jedoch auf der Grundlage seines Vortrags nicht erkennbar, dass seine Einlage von der Verfügung erfasst wäre. Das in der Klageschrift benannte Einlageflurstück Nr. ... ist nicht dem Kläger, sondern der Klägerin des [X.] zuzuordnen. Dies ergibt sich aus der in der Klageschrift in [X.]ezug genommenen Anlage [X.] sowie dem Inhalt der Akten zu der von [X.] geführten Klage gegen den [X.] ([X.]. [X.] 9 [X.] 42.19). Der Kläger hat seine Klage gegen den [X.] ([X.]. [X.] 9 [X.] 41.19) auf das Einlageflurstück Nr. ... gestützt. Dieses ist in der angefochtenen Verfügung nicht aufgeführt und wird daher von der Zustimmungsentscheidung nicht erfasst.

Im Übrigen liegt auch dann kein Verfahrensfehler vor, wenn der Kläger - wie von den [X.]eteiligten und dem Verwaltungsgerichtshof angenommen - Eigentümer eines von der Zustimmungsentscheidung betroffenen Einlageflurstücks gewesen sein sollte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die prozessuale [X.]edeutung des § 42 VwGO nicht verkannt, als er eine Klagebefugnis nach der sog. Adressatentheorie mit der [X.]egründung abgelehnt hat, der Kläger sei nicht [X.] der der [X.]eigeladenen erteilten Zustimmung, die sich für ihn auch nicht als belastender Verwaltungsakt darstelle. Der Kläger wendet sich der Sache nach nur gegen die Auslegung des [X.]escheidinhalts, ohne insoweit einen revisionsrechtlich relevanten Verfahrensfehler aufzuzeigen. Soweit er dabei geltend macht, der [X.]eklagte habe ihn in das Verfahren einbezogen und als Adressaten der Zustimmungsentscheidung angesehen, trifft dies nicht zu. Der angefochtene [X.]escheid ist nur an die [X.]eigeladene gerichtet und dem Prozessbevollmächtigten des [X.] lediglich formlos zur Kenntnis übersandt worden. Dass der Widerspruchsbescheid an den Kläger gerichtet war, ist die prozessuale Folge der Widerspruchseinlegung, ohne dass der Kläger damit auch zum (unmittelbaren) Adressaten der materiell streitigen Ausgangsentscheidung geworden wäre.

Die [X.]eschwerde trägt im Übrigen selbst vor, dass der Kläger als "Dritter" von der Zustimmung betroffen sei. Als Fall der [X.] wird in der Rechtsprechung des [X.]undesverwaltungsgerichts aber gerade die Konstellation verstanden, in der ein Kläger nicht (unmittelbarer) Adressat eines Verwaltungsakts ist und eine Klagebefugnis nur mit der [X.]ehauptung geltend machen kann, dass die Verletzung einer Vorschrift vorliegt, die ihn als [X.] zu schützen bestimmt ist (stRspr, vgl. nur [X.], [X.]eschluss vom 31. Juli 2017 - 4 [X.] 12.17 - [X.] 451.17 § 43 f EnergG Nr. 1 Rn. 6 m.w.[X.]). Mit dieser Rechtsprechung stehen die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil zur Schutznormtheorie im Einklang.

Der Verwaltungsgerichtshof hat der Vorschrift des § 34 Abs. 1 Nr. 1 [X.], auf die der angefochtene [X.]escheid gestützt ist, im Grundsatz keine drittschützende Wirkung beigemessen und auch das Vorliegen eines Ausnahmefalls verneint. Er hat damit eine Rechtsverletzung des [X.] von vornherein für ausgeschlossen gehalten. Diese [X.]egründung wird den prozessualen Anforderungen an eine mögliche Rechtsverletzung, die für die [X.]egründung der Klagebefugnis ausreicht, gerecht. Danach genügt es, wenn die Verletzung eines eigenen Rechts nach dem Vorbringen des [X.] jedenfalls möglich erscheint, dies ist allerdings dann nicht der Fall, wenn die behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nicht bestehen (stRspr, vgl. nur [X.], Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - [X.]E 95, 333 <334 f.>). Von diesem Fall ist der Verwaltungsgerichtshof hier ausgegangen.

Die [X.]eschwerde wendet sich gegen die Auslegung und Anwendung des § 34 Abs. 1 Nr. 1 [X.] durch den Verwaltungsgerichtshof und damit gegen dessen materielle Rechtsauffassung, worauf sich eine Verfahrensrüge nicht stützen lässt.

Im Übrigen stehen die Urteilsausführungen zur [X.] bei Entscheidungen nach § 34 [X.] mit der Rechtsprechung des [X.]undesverwaltungsgerichts im Einklang. Danach enthält § 34 Abs. 1 [X.] für die Zeitspanne zwischen [X.]ekanntgabe des [X.] und Unanfechtbarkeit des [X.]s ein Veränderungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt, das dazu dient, die Neugestaltung des [X.], deren Ergebnisse im [X.] zusammengefasst werden, zu gewährleisten und die planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen des [X.] zu sichern. Der Regelung kommt damit grundsätzlich keine drittschützende Wirkung zu. Ebenso wie in der Fallgruppe des § 34 Abs. 1 Nr. 2 [X.] (dazu [X.], Urteil vom 25. April 1989 - 5 C 24.86 - [X.] 424.01 § 34 [X.] Nr. 3 S. 2) bezweckt das Zustimmungserfordernis der Flurbereinigungsbehörde auch im Fall der hier einschlägigen Änderung der Nutzungsart von Grundstücken (§ 34 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) den Erhalt von Gestaltungsmöglichkeiten für die Flurbereinigung (so insgesamt für § 34 Abs. 1 [X.] [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5). Gerade bei der hier beabsichtigten Auskiesung der Grundstücke wird deutlich, dass derart umgenutzte Grundstücke für eine landwirtschaftliche Nutzung ausfallen.

Dieses Verständnis schließt allerdings die Möglichkeit einer Ausnahme ein, etwa wenn aus einem besonderen Rechtsgrund ein Anspruch auf Zuteilung des betroffenen Grundstücks geltend gemacht wird (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 12. Oktober 1979 - 5 C 3.77 - [X.] 424.01 § 34 [X.] Nr. 2 S. 3 und Urteil vom 25. April 1989 - 5 C 24.86 - [X.] 424.01 § 34 [X.] Nr. 3 S. 2 f.; [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 5). Der Verwaltungsgerichtshof hat dies geprüft, dem Vorbringen des [X.] aber keine Grundlage für einen etwaigen Anspruch auf [X.] seines Einlageflurstücks entnehmen können, weshalb er die Möglichkeit einer subjektiven Rechtsverletzung ausgeschlossen hat. Dies ist verfahrensrechtlich nicht zu beanstanden.

Soweit der Kläger als potentiell zu beachtende subjektive Rechte auf sein Eigentum und den [X.]esitz am Einlageflurstück sowie seine prozessuale Rechtsposition aufgrund der nach seiner Rechtsauffassung noch anhängigen Klage gegen den [X.] verweist, hat sich der Verwaltungsgerichtshof auch damit befasst. Er hat eine mögliche Rechtsverletzung verneint und auf die bestandskräftige vorläufige [X.]esitzeinweisung sowie das mit der Klage gegen den [X.] nur erreichbare Ziel der wertgleichen Abfindung verwiesen. Auch dies wird den prozessualen Anforderungen an die Prüfung der Klagebefugnis gerecht. Das vom Kläger geltend gemachte Eigentumsrecht an dem Einlageflurstück besteht zwar formal bis zum [X.] infolge der Ausführungsanordnung nach § 61 [X.] fort, diese Eigentümerstellung als solche wird durch die erteilte Zustimmung zur Nutzungsänderung aber nicht berührt, selbst wenn sich diese tatsächlich auf eine Einlage des [X.] beziehen sollte. Das [X.]esitzrecht des [X.] ist mit der bestandskräftigen vorläufigen [X.]esitzeinweisung nach § 65 [X.] auf die [X.]eigeladene übergegangen, weshalb nunmehr diese - und nicht mehr der Kläger - der Zustimmung nach § 34 Abs. 1 [X.] für die Vornahme einer Nutzungsänderung bedarf (vgl. [X.]/[X.], [X.], 10. Aufl. 2018, § 66 Rn. 4). Nach der Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens unter Einbeziehung seines Einlageflurstücks hat der Kläger keinen Anspruch mehr auf eine uneingeschränkte eigentumsrechtliche Nutzung dieses Flurstücks. Eine erneute Zuteilung für eine künftige Nutzung kann er grundsätzlich nicht mehr verlangen, sondern (nur noch) eine wertgleiche Abfindung. Dieser Abfindungsanspruch wird durch die Entscheidung nach § 34 Abs. 1 [X.] nicht berührt. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Vorliegen eines Ausnahmefalls verneint. Seine Ausführungen, die im Wesentlichen das materielle Flurbereinigungsrecht betreffen, lassen keine verfahrensrechtlich relevanten Fehlvorstellungen erkennen.

3. Schließlich ist es auch nicht zu beanstanden, dass der Verwaltungsgerichtshof eine Rechtsverletzung des [X.] auch deshalb ausgeschlossen hat, weil er mit Urteil vom selben Tag die wirksame [X.]eendigung des gegen den [X.] erhobenen Klageverfahrens festgestellt hatte. Auf die gegen dieses Urteil eingelegte Nichtzulassungsbeschwerde kann sich der Kläger nicht berufen, nachdem der Senat diese [X.]eschwerde mit [X.]eschluss vom heutigen Tag zurückgewiesen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 13.2.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.