Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.05.2023, Az. 9 CN 1/22

Die Antragstellerin ist Inhaberin eines im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gelegenen Schnellrestaurants mit [X.], das sie selbständig und auf eigene Rechnung betreibt. Sie wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die [X.]satzung der Antragsgegnerin. Deren Gemeinderat beschloss in seiner Sitzung vom 30. Januar 2020 den Erlass einer Satzung über die Erhebung einer [X.] ([X.]satzung), die ursprünglich am 1. Januar 2021 in [X.] treten sollte (im Folgenden auch: "Satzung" oder "[X.]"). Mit Änderungsbeschluss vom 27. Juli 2020 wurde das Inkrafttreten auf den 1. Januar 2022 verschoben. Durch die auf Einwegverpackungen unabhängig von ihrer stofflichen Zusammensetzung erhobene Steuer sollen Einnahmen für den städtischen Haushalt erzielt, die Verunreinigung des [X.] durch im öffentlichen Raum entsorgte Verpackungen verringert und ein Anreiz zur Verwendung von Mehrwegsystemen gesetzt werden.

§ 1 der Satzung ("Steuererhebung, Steuergegenstand") lautet:

§ 2 bestimmt als Steuerschuldner die Endverkäufer der besagten Speisen und Getränke; § 3 regelt Steuerbefreiungen für bestimmte Steuergegenstände. Nach § 4 Abs. 1 beträgt der Steuersatz 0,50 € für jede Einweggetränke- und Einweglebensmittelverpackung und 0,20 € für Einwegbesteck; der Steuersatz pro Einzelmahlzeit ist nach § 4 Abs. 2 auf maximal 1,50 € begrenzt. Die §§ 5 bis 7 enthalten Regelungen über Entstehung, Festsetzung und Fälligkeit, über die Vorauszahlung sowie über Aufbewahrungs- und Aufzeichnungspflichten. § 8 sieht im Rahmen der Steueraufsicht ein Betretungsrecht der Stadtverwaltung für die Geschäftsräume der Steuerschuldner vor. Ergänzend hat die Verwaltung der Antragsgegnerin "Auslegungshinweise" zur [X.]satzung (Stand Oktober 2021) erlassen, welche die konkrete Handhabung der neuen Besteuerung in der Praxis erleichtern sollen.

Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin vom 27. November 2020 erklärte der Verwaltungsgerichtshof [X.] die [X.]satzung mit Urteil vom 29. März 2022 für unwirksam. Zur Begründung führte er aus, es liege keine örtliche Verbrauchsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG vor, soweit die Satzung die Besteuerung von [X.] vorsehe. Ein Verbleib und Verzehr der darin enthaltenen Gerichte und Getränke sowie ein Verbrauch der Verpackung im Gemeindegebiet seien nicht gewährleistet. Dies führe zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung. Zudem stehe die [X.] in ihrer Ausgestaltung als Lenkungssteuer im Widerspruch zum Abfallrecht des [X.]; sie widerspreche dem Gesamtkonzept sowie [X.] namentlich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des Verpackungsgesetzes. Die dortigen bundesrechtlichen Regelungen seien abschließend und ließen keinen Raum für kommunale [X.]. Der die Obergrenze der Besteuerung definierende Begriff der "Einzelmahlzeit" in § 4 Abs. 2 der Satzung sei nicht ausreichend vollzugsfähig und verstoße damit gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die übrigen im Normenkontrollantrag aufgeworfenen Fragen bedürften daher keiner Entscheidung.

Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision macht die Antragsgegnerin geltend, die [X.] sei, soweit sie "take-away"-Einwegverpackungen betreffe, eher als Aufwandsteuer zu qualifizieren, da mit Einwegverpackungen höhere Flexibilität und Bequemlichkeit gewährt würden. Örtlicher Bezug sei daher der Erwerbsvorgang im Gemeindegebiet und nicht der Ort des Verzehrs der Ware; ggf. sei eine verfassungskonforme geltungserhaltende Auslegung oder eine Lösung über die gemeindlichen Auslegungshinweise möglich. Der angenommene Widerspruch zum Abfallrecht des [X.] bestehe nicht. Der Verwaltungsgerichtshof lege einen zu strengen Maßstab bei der Betrachtung des Abfallrechts und bei der Prüfung der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung an. Zudem habe er die geänderte abfallrechtliche Rechtslage seit der Entscheidung des [X.]verfassungsgerichts zur [X.] [X.] aus dem [X.] verkannt. Die Begrenzung des Steuersatzes gemäß § 4 Abs. 2 sei vollzugsfähig und insgesamt nicht zu beanstanden.

Die Antragsgegnerin beantragt,

Die Antragstellerin beantragt,

Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung und vertieft ihre [X.] aus dem Normenkontrollverfahren.

Die Vertreterin des [X.]interesses beteiligt sich nicht am Verfahren.

Die zulässige Revision der Antragsgegnerin ist weitgehend begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Normenkontrollantrag zu Unrecht vollumfänglich stattgegeben. Seine Annahme, die [X.]satzung verstoße aus mehreren, selbständig tragenden Gründen insgesamt gegen höherrangiges Recht, steht mit [X.]undesrecht nicht im [X.]inklang (1.). Die [X.]ntscheidung stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar, weil die übrigen, im Normenkontrollurteil nicht erörterten [X.] gegen die Satzung ebenfalls nicht oder nur partiell durchgreifen und nur zur [X.] der Satzung führen (2.).

1. Die vom Verwaltungsgerichtshof geprüften Vorschriften der [X.]satzung erweisen sich mit nur einer Ausnahme als rechtmäßig. [X.]ei der [X.] in der vorliegenden Ausgestaltung handelt es sich um eine örtliche Verbrauchsteuer, die von der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2a Satz 1 [X.] gedeckt ist (a). Die Kompetenzausübungsschranke der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung steht dem zumindest beim gegenwärtigen Stand des Abfallrechts nicht entgegen (b). Die vom Normenkontrollgericht zutreffend festgestellte Rechtswidrigkeit des § 4 Abs. 2 [X.] zur Obergrenze der [X.]esteuerung lässt die Wirksamkeit der Satzung im Übrigen unberührt (c).

a) Die Antragsgegnerin war für den [X.]rlass der angegriffenen Satzung zuständig, weil die [X.] eine örtliche Verbrauchsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 [X.] ist, die nach § 9 Abs. 4 KAG [X.]W von den Gemeinden erhoben werden kann.

aa) Wie der Verwaltungsgerichtshof in Anknüpfung an die Rechtsprechung des [X.] und des [X.] zu Recht annimmt, stellt die [X.] eine Verbrauchsteuer und keine Aufwandsteuer dar.

(1) Verbrauchsteuern sind Warensteuern, die den Verbrauch vertretbarer, regelmäßig zum baldigen Verzehr oder kurzfristigen Verbrauch bestimmter Güter des ständigen [X.]edarfs belasten ([X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <123 f.> m. w. N.). Als indirekte Steuern werden sie zwar auf [X.] des Verteilers oder Herstellers des verbrauchsteuerbaren Gutes erhoben; sie sind aber auf eine Überwälzung auf den privaten [X.]ndverbraucher angelegt, dessen - in der [X.]inkommensverwendung zu Tage tretende - wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sie abschöpfen sollen (vgl. zur Kernbrennstoffsteuer als einer überörtlichen Verbrauchsteuer [X.], [X.]eschluss vom 13. April 2017 - 2 [X.]vL 6/13 - [X.][X.] 145, 171 Rn. 119 m. w. N.). [X.]in Verbrauch ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn der [X.]esteuerungsgegenstand nach Abschluss des konkreten [X.] gemäß dem Sinn und Zweck des Gesetzes verbrauchsteuerrechtlich als nicht mehr existent angesehen oder funktions- und wertlos werden soll ([X.], [X.]eschluss vom 13. April 2017 - 2 [X.]vL 6/13 - [X.][X.] 145, 171 Rn. 129).

Im Unterschied dazu stellen [X.] nicht auf einen (einmaligen) Verbrauchsvorgang, sondern auf den Gebrauch von - in der Regel nicht verbrauchsfähigen, also nach dem Gebrauch noch existenten - Gütern und Dienstleistungen ab (vgl. [X.], in: [X.]/[X.], Handbuch [X.], 2. Aufl. 2022, Abschn. [X.] Rn. 268 mit [X.]. 281). Sie besteuern die durch den [X.]rwerb, das Innehaben oder die [X.]enutzung von [X.] zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 19. August 1994 - 8 N 1.93 - [X.][X.] 96, 272 <281>). Anders als die Verbrauchsteuern zeichnen sich [X.] durch die [X.]ezugnahme auf eine gewisse Dauerhaftigkeit der Nutzung aus.

(2) Hieran gemessen ist die [X.] der Antragsgegnerin den Verbrauchsteuern zuzuordnen. Die der [X.]esteuerung nach § 1 Abs. 1 und 2 [X.] unterliegenden nicht wiederverwendbaren Objekte ([X.]inwegverpackungen, [X.]inweggeschirr und [X.]inwegbesteck) sind zu einer einmaligen und kurzfristigen Verwendung bestimmt und stellen damit jeweils [X.] dar. Sie sind nach dem Verzehr der darin enthaltenen bzw. mit ihrer Hilfe konsumierten Speisen und Getränke funktions- und wertlos geworden, also verbraucht (vgl. [X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <124> zur damaligen [X.] [X.]). Dieser nach der Zahl der jeweiligen [X.]inheiten bemessene (§ 4 Abs. 1 [X.]) Verbrauch - und nicht der vorangegangene (Mit-)Verkauf des [X.] - bildet den Gegenstand der [X.]esteuerung. Der [X.] wird lediglich aus steuererhebungstechnischen Gründen als [X.]rsatzanknüpfungspunkt herangezogen (vgl. § 5 Abs. 1 [X.]). Die beim [X.] als dem Steuerschuldner erhobene Steuer (vgl. § 2 [X.]) ist auf Überwälzung auf den privaten [X.]ndverbraucher angelegt. Dieser soll wirtschaftlich gesehen durch die indirekte Steuer belastet werden; er ist damit Steuerträger.

Die [X.] ist nicht, wie die Antragsgegnerin erstmals im Revisionsverfahren vorgetragen hat, teilweise - nämlich bezüglich des Verkaufs als [X.] oder -Getränk - als eine Aufwandsteuer zu verstehen. Sie zielt auch insoweit nicht auf die [X.]esteuerung eines länger andauernden Gebrauchs als eines die Leistungsfähigkeit indizierenden Zustandes, sondern knüpft an den kurzfristigen Verbrauch durch eine den wirtschaftlichen Wert "eliminierende" einmalige Nutzung an (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 19. August 1994 - 8 N 1.93 - [X.][X.] 96, 272 <282> m. w. N.). In § 1 Abs. 1 [X.] wird nicht danach differenziert, ob der Verkauf der Speisen und Getränke für den unmittelbaren Verzehr an Ort und Stelle oder als mitnehmbares take-away-Produkt erfolgt, d. h. auf welche Art und Weise der [X.] stattfindet. Die von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang angesprochenen Motive für die Wahl von [X.], wie etwa die dadurch ermöglichte Flexibilität und Mobilität, stellen lediglich mittelbare Folgen dieser Verbrauchsmodalität dar; sie sind für die [X.]instufung als [X.] oder Aufwandsteuer irrelevant.

bb) [X.]ntgegen der Ansicht der Vorinstanz erfüllt die [X.] in der Ausgestaltung, die ihr die Antragsgegnerin gegeben hat, die Voraussetzungen einer "örtlichen" Verbrauchsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 [X.]. Die Formulierung des § 1 Abs. 1 [X.] "sofern Speisen und Getränke darin bzw. damit für den unmittelbaren Verzehr an Ort und Stelle oder als [X.] oder -Getränk verkauft werden" stellt den örtlichen [X.]ezug hinreichend sicher. Die Wendung orientiert sich teilweise an dem vom [X.] gebilligten Wortlaut der [X.] [X.]satzung aus dem [X.]; teilweise geht sie - um den gewandelten [X.]gewohnheiten bezüglich der [X.] Rechnung zu tragen - über den damaligen Wortlaut hinaus. Insoweit kann aber die örtliche Radizierung der Steuer durch eine verfassungskonforme Auslegung sichergestellt werden.

(1) Nach ständiger Rechtsprechung des [X.] ist der örtliche Charakter einer Steuer anzunehmen, wenn sie an örtliche Gegebenheiten, z. [X.]. die [X.]elegenheit einer Sache oder einen Vorgang im Gemeindegebiet, anknüpft und es wegen der [X.]egrenztheit der unmittelbaren Wirkungen der Steuer auf das Gemeindegebiet nicht zu einem die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle kommen kann (so bereits [X.], [X.]eschluss vom 23. Juli 1963 - 2 [X.]vL 11/61 - [X.][X.] 16, 306 <327> zu Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 [X.] a. F.). Danach muss sich die örtliche Radizierung (auch) aus der normativen Gestaltung des [X.] selbst ergeben; sie kann nicht (allein) aus der natürlichen [X.]eschaffenheit des Gegenstands abgeleitet werden ([X.] a. a. O. <327 f.>; ebenso [X.], [X.]eschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 [X.]vR 1275/79 - [X.][X.] 65, 325 <349> zu einer Aufwandsteuer; aus der jüngeren Rechtsprechung des [X.] vgl. [X.], [X.]eschluss vom 13. Oktober 2016 - 9 [X.] 1.16 - juris Rn. 12 m. w. N.). Für Verpackungen bedeutet das [X.]rfordernis der örtlichen [X.]egrenzung, dass sie dann nicht auf [X.] besteuert werden dürfen, wenn darin Waren in einer Weise "zum Mitnehmen" – insbesondere in verschlossenen Flaschen oder Dosen - verkauft werden, dass der Verbrauch der Waren und der Verpackung nicht mit hoher Sicherheit im örtlichen [X.]ereich der steuererhebenden Gemeinde erfolgt ([X.], [X.]eschluss vom 19. August 1994 - 8 N 1.93 - [X.][X.] 96, 272 <282>). Der [X.] muss also typisierend darauf abstellen, dass die Verpackung im Gemeindegebiet verbraucht wird. [X.]esonderheiten einzelner Verbrauchsformen stellen danach die Örtlichkeit der Steuer in ihrem auf das Gemeindegebiet bezogenen Typus nicht in Frage ([X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <124>).

(2) Nach diesen Maßstäben weist die [X.] der Antragsgegnerin insgesamt die erforderliche örtliche Radizierung auf. Die normative Gestaltung des [X.] gewährleistet bei [X.] Verständnis die verfassungsrechtlich geforderte [X.]egrenzung auf das Gemeindegebiet.

(a) Die in § 1 Abs. 1 [X.] enthaltene Wendung "für den unmittelbaren Verzehr an Ort und Stelle oder als [X.] oder -Getränk" bringt bereits zum Ausdruck, dass die Abgabe von [X.]inwegverpackungen, [X.]inweggeschirr und [X.]inwegbesteck nur in bestimmten Fällen der Steuerpflicht unterliegt. [X.]eispielhaft wird dies in der Satzung durch einen Klammerzusatz erläutert ("z. [X.]. warme Speisen und Getränke, [X.]is von der [X.]isdiele, Salat mit Soße und [X.]esteck, Getränke to go"). Den dort aufgezählten Produkten ist gemeinsam, dass sich ihre [X.]eschaffenheit (Temperatur, Konsistenz oder Frische) bei längerem Transport nachteilig verändert; sie sind daher zum (möglichst) sofortigen Verbrauch bestimmt. Wegen der geringen Haltbarkeit der exemplarisch aufgeführten Speisen und Getränke findet in aller Regel auch der Verbrauch der zugehörigen [X.]inwegverpackungen, des [X.] und des [X.]inwegbestecks innerhalb kurzer Zeit in räumlicher Nähe zum Abgabeort und damit noch im Gemeindegebiet statt.

Dass nur solche zeit- und ortsnahen Verbrauchsvorgänge mit dem Tatbestandsmerkmal der "[X.] oder -Getränke" gemeint sind, steht ersichtlich auch im [X.]inklang mit dem unionsrechtlichen [X.]egriffsverständnis, wie es sich insbesondere aus dem Anhang zur [X.]inwegkunststoffrichtlinie ergibt (Richtlinie <[X.]U> 2019/904 des [X.] und des Rates vom 5. Juni 2019 über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt, A[X.]l. L 155 S. 17 ff.). Zu den dort aufgezählten [X.] gehören Verpackungen für Lebensmittel, die "a) dazu bestimmt sind, unmittelbar vor Ort verzehrt oder als Take-away-Gericht mitgenommen zu werden; b) in der Regel aus der Verpackung heraus verzehrt werden; und c) ohne weitere Zubereitung wie Kochen, Sieden oder [X.]rhitzen verzehrt werden können" (vgl. [X.], [X.], [X.] und [X.]). In allen diesen Fällen geht es um Produkte, die so zubereitet und verpackt sind, dass sie bereits unmittelbar nach dem [X.]rwerb verbraucht werden können.

(b) Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der [X.]ezeichnung als "[X.] oder -Getränk" sei ebenso wie dem "to go"-[X.]egriff die Möglichkeit eines längeren Transports immanent, sodass der [X.] typischerweise auch auf einen Verbrauch außerhalb des Gemeindegebiets abziele (ebenso Uschkereit, [X.] 2020, 438 <440>; [X.], [X.]urUP 2019, 321 <326>; Feurich, Plastik als Rechtsproblem, 2020, [X.] ff., insbes. [X.]), beruht hiernach auf einem zu weiten Verständnis dieses Tatbestandsmerkmals; sie lässt die Möglichkeit einer engeren, verfassungskonformen Auslegung außer [X.]etracht. Die erklärte Absicht des [X.], durch die [X.]rhebung der [X.] die zunehmende Vermüllung des [X.] durch die im öffentlichen Raum entsorgten "to go"-Verpackungen zu verringern (vgl. die vom Verwaltungsgerichtshof zitierte Sitzungsvorlage sowie die Äußerungen im Revisionsverfahren), lässt bereits deutlich erkennen, dass die Produkte zum Mitnehmen nicht generell und undifferenziert von der [X.]esteuerung erfasst werden sollen. [X.]efinden sich die Speisen und Getränke in fest verschlossenen bzw. fabrikmäßig abgepackten [X.]ehältnissen, sind sie nicht für den unmittelbaren Verzehr bestimmt, sondern können ohne Qualitätsverlust auch über weitere Strecken transportiert bzw. für längere Zeit aufbewahrt werden. Solche typischen Supermarkt- und Automatenprodukte unterliegen, wie die Antragsgegnerin in ihren Auslegungshinweisen klargestellt hat, von vornherein nicht der [X.]esteuerung. [X.]rfasst wird das [X.]inwegzubehör vielmehr nur für solche Speisen und Getränke, die typischerweise entweder schon in bzw. an der Verkaufsstelle oder - als "take away" - zumindest in einem näheren räumlichen Umkreis verzehrt werden. In beiden Fällen erfolgt der [X.] zeitnah und damit regelmäßig ortsnah innerhalb des Gemeindegebiets. Dass die betreffenden Produkte im [X.]inzelfall auch über längere Strecken mitgenommen werden und dabei unter Umständen die Gemeindegrenze überschreiten, ist bei der gebotenen typisierenden [X.]etrachtung unschädlich. Das Gleiche gilt für den [X.]inwand der Antragstellerin, wegen ihrer speziellen Ortsrandlage würden insbesondere die im [X.]ereich des "[X.]" verkauften Waren vielfach außerhalb des Gemeindegebiets verbraucht. [X.]esondere, also nicht allgemein ortsübliche Verbrauchsformen wie ein solcher Schalterverkauf an Autofahrer stellen die Örtlichkeit der Verbrauchsteuer nicht in Frage (vgl. [X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <124>).

b) Die [X.] steht nicht im Widerspruch zum Abfallrecht des [X.]undes. Unter Zugrundelegung des vom [X.] entwickelten Maßstabs der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (aa) lässt sich zumindest bei der gegenwärtigen Ausgestaltung des Abfallrechts ein solcher Widerspruch nicht feststellen (bb).

aa) In seinem Urteil zur [X.] [X.] hat das [X.] speziell für den [X.]ereich des Steuerrechts den Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung als Kompetenzausübungsschranke entwickelt ([X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <118 ff.>). Danach benötigt der Steuergesetzgeber zwar, wie das Gericht im [X.]inklang mit der Rechtsprechung des [X.] ([X.], [X.]eschluss vom 19. August 1994 - 8 N 1.93 - [X.][X.] 96, 272 <287 ff.>) klargestellt hat, für eine mit der Steuererhebung beabsichtigte Lenkungswirkung grundsätzlich selbst dann keine (zusätzliche) Sachgesetzgebungskompetenz, wenn der außerfiskalische [X.] gleichgeordneter Zweck neben der Finanzierungsfunktion oder sogar Hauptzweck ist ([X.] a. a. O. <118>). Die Ausübung der [X.] zur Lenkung in einem anderweitig geregelten Sachbereich ist aber nur unter der Voraussetzung zulässig, dass dadurch die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird. Dies ist der Fall, wenn den Normadressaten gegenläufige Regelungen erreichen ([X.] a. a. O. <119>). Der kommunale Satzungsgeber darf durch eine Lenkungssteuer nicht in den Regelungsbereich des [X.]undesgesetzgebers einwirken, wenn dieser den steuerlich verfolgten [X.] ausgeschlossen oder gegenläufige Lenkungswirkungen oder Handlungsmittel vorgeschrieben hat ([X.] a. a. O. <120>).

Der im damaligen Urteil aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 [X.]) in Verbindung mit der bundesstaatlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen abgeleitete ([X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106<118 f.>), später ergänzend auf Art. 31 [X.] gestützte ([X.], [X.]eschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 [X.]vL 1/12 - [X.][X.] 141, 1 Rn. 81) Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung ist im Schrifttum unter Hinweis auf seine wenig präzise normative Herleitung und seine unklare Reichweite überwiegend auf Ablehnung gestoßen (vgl. nur [X.], NJW 1998, 2875 ff.; [X.]/[X.], [X.], 37 ff.; [X.]/[X.]röcker, [X.], 1 ff.; [X.], AöR 126 <2001>, 588 ff.; [X.]rüning, NVwZ 2002, 33 ff.; [X.], [X.]urUP 2019, 321 <325 mit [X.]. 69>). Ungeachtet dieser nachvollziehbaren [X.]edenken hat der Senat die tragenden verfassungsrechtlichen [X.]ntscheidungsgründe des damaligen Urteils im Rahmen der [X.]indungswirkung nach § 31 [X.]G seiner weiteren Prüfung zugrunde zu legen (vgl. [X.]ethge, in: [X.]-[X.]leibtreu/[X.]/[X.]ethge, [X.]G, Stand Januar 2022, § 31 Rn. 96 ff. m. w. N.). Dass es sich bei der streitgegenständlichen [X.] nach dem Willen des [X.] um eine Lenkungssteuer handelt, die demgemäß am Grundsatz der Widerspruchsfreiheit zu messen ist, hat das Normenkontrollgericht in Auslegung des Ortsrechts mit bindender Wirkung festgestellt (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO).

bb) Nach dem Urteil zur [X.] [X.] darf der Steuergesetzgeber nur insoweit lenkend und damit mittelbar gestaltend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten [X.]inzelregelungen zuwiderläuft ([X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <119>). [X.]in solcher Widerspruch, wie ihn das [X.] aus damaliger Sicht angenommen hat, lässt sich jedenfalls für den hier maßgeblichen [X.]eurteilungszeitraum (1) angesichts einer wesentlich veränderten Rechtslage weder hinsichtlich der Gesamtkonzeption des Abfallrechts (2) noch bezüglich konkreter [X.]inzelregelungen (3) feststellen.

(1) Für die [X.]eurteilung der Rechtmäßigkeit unter dem Gesichtspunkt der Widerspruchsfreiheit ist nicht allein der Zeitpunkt der Revisionsentscheidung maßgebend, sondern ebenso der vorangegangene Zeitraum seit [X.]rlass der [X.]satzung. Hätte die Satzung bei ihrem [X.]rlass oder zu einem späteren Zeitpunkt gegen höherrangiges Recht verstoßen, bliebe es bei der daraus folgenden Unwirksamkeit auch dann, wenn aus heutiger Sicht wegen einer geänderten Rechtslage kein Verstoß mehr vorläge. Insoweit kann hier nichts anderes gelten als beim Zusammentreffen von zwei Sachgesetzgebungskompetenzen im [X.]und-Länder-Verhältnis nach Art. 72 Abs. 1 [X.] (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 23. März 2022 - 1 [X.]vR 1187/17 - NVwZ 2022, 861 Rn. 83 m. w. N.). Umgekehrt kann die Satzung, auch wenn sie bei ihrem [X.]rlass rechtmäßig war, durch eine nachträgliche Änderung des abfallrechtlichen Rahmens rechtswidrig und damit unwirksam geworden sein (vgl. [X.] a. a. O. Rn. 83); auch solche Änderungen sind daher bei der [X.]eurteilung der [X.]satzung in den [X.]lick zu nehmen. Zukünftige Rechtsänderungen wie etwa das in seinen wesentlichen Teilen zum 1. Januar 2024 in [X.] tretende [X.]inwegkunststofffondsgesetz vom 11. Mai 2023 ([X.]G[X.]l. I Nr. 124), das eine Sonderabgabe für die Hersteller bestimmter [X.]inwegkunststoffprodukte vorsieht, können dagegen nicht Prüfungsmaßstab sein. Hieran zeigt sich, dass der vom [X.] postulierte Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung auch in der praktischen Handhabung Probleme aufwirft.

(2) Mit der kommunalen [X.] bezweckt die Antragsgegnerin, wie sich aus der vom Verwaltungsgerichtshof zitierten Sitzungsvorlage ergibt, die Menge des in ihrem Stadtgebiet anfallenden [X.] zu verringern. Sie verfolgt damit auf [X.] kein widersprüchliches, sondern dasselbe Ziel wie der [X.]undes- und der Unionsgesetzgeber (a) und bedient sich dabei auch nicht eines dem staatlichen Recht widersprechenden Handlungsmittels (b).

(a) Die von der Antragsgegnerin verfolgte Zielsetzung steht im [X.]inklang mit der sog. [X.], die eine Prioritätenrangfolge beim Umgang mit Abfällen festlegt.

(aa) Das 2012 in [X.] getretene Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen [X.]ewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - [X.]) vom 24. Februar 2012 ([X.]G[X.]l. [X.]), zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 2. März 2023 ([X.]G[X.]l. 2023 I Nr. 56), räumt im Rahmen einer fünfstufigen [X.] der Abfallvermeidung den höchsten Rang ein (§ 6 Abs. 1 [X.]). Der zentrale Stellenwert der Abfallvermeidung beruht auf einem Paradigmenwechsel gegenüber dem - den Prüfungsschwerpunkt des Urteils zur [X.] [X.] bildenden - Gesetz über die Vermeidung und [X.]ntsorgung von Abfällen (Abfallgesetz) vom 27. August 1986 ([X.]G[X.]l. I S. 1410) - [X.] 1986 -, das lediglich eine allgemeine Pflicht zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung vorsah (§ 1a [X.] 1986). Auch in dem speziell für Verpackungsabfälle geltenden Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen ([X.] - [X.]) vom 5. Juli 2017 ([X.]G[X.]l. I S. 2234), zuletzt geändert durch Art. 2 des [X.] ([X.]G[X.]l. 2023 I Nr. 124), das die aus dem [X.] stammende [X.] abgelöst hat, wird die Abfallvermeidung als vorrangiges Ziel benannt (§ 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 [X.]). Die bundesrechtlich normierte [X.] folgt den unionsrechtlichen Vorgaben der Abfallrahmenrichtlinie (vgl. Art. 4 Abs. 1 [X.] 2008/98/[X.]G vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien), der Verpackungsrichtlinie (vgl. Art. 1 Abs. 2 [X.]/[X.]G vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle) und der [X.]inwegkunststoffrichtlinie (vgl. Art. 1 [X.] <[X.]U> 2019/904 vom 5. Juni 2019 über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt). So ist etwa in Art. 1 Abs. 2 der Verpackungsrichtlinie ausdrücklich von der "erste[n] Priorität" für die Vermeidung von [X.] die Rede.

(bb) Da die streitgegenständliche Satzung auf die Verringerung des anfallenden [X.] und damit ebenfalls auf Abfallvermeidung abzielt, steht sie mit der Gesamtkonzeption des Abfallrechts in [X.]inklang (so auch [X.], [X.]urUP 2019, 321 <325>; Kalscheuer/von [X.], [X.], 955 <957>; [X.]/[X.], ZUR 2015, 664 <666 f>; a. [X.], [X.] 2020, 438 <441 f.>). Die dagegen erhobenen [X.]inwände greifen nicht durch.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, der bundesgesetzliche Vorrang der Abfallvermeidung begründe für die [X.] nicht die Zuständigkeit, diese abfallwirtschaftliche Zielsetzung eigenständig "voranzutreiben" (S. 49 f.), verkennt die [X.]edeutung der Widerspruchsfreiheit als einer bloßen Kompetenzausübungsschranke. Maßgeblich ist nicht - wie bei der Abgrenzung konkurrierender Sachgesetzgebungskompetenzen nach Art. 72, 74 [X.] -, ob die bundesrechtlichen Regelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des [X.]es als abschließend anzusehen sind und daher Sperrwirkung gegenüber einem Nachbessern in Form von ausschnittsbezogenen kommunalen [X.] entfalten. Die [X.] ergibt sich bereits aus Art. 105 Abs. 2a Satz 1 [X.], ohne dass es für die Verfolgung von [X.]en einer hinzutretenden Sachgesetzgebungskompetenz bedürfte.

An der Ausübung ihrer Kompetenz wäre die Antragsgegnerin nur gehindert, wenn sie eine dem [X.]undesrecht widersprechende Regelung erlassen würde. [X.]in kommunales "[X.]" bei der Verfolgung des gemeinsamen Ziels der Abfallvermeidung ist hingegen erlaubt, zumal sich das damit zusammenhängende, aus Art. 20a [X.] abzuleitende Verfassungsgebot der Ressourcenschonung (dazu [X.], in: [X.], [X.], 9. Aufl. 2021, Art. 20a Rn. 37 f.) an alle staatlichen [X.]benen und damit auch an die [X.] richtet. Diesen dürfen auch wegen der [X.]edeutung der kommunalen Finanzhoheit aus Art. 28 Abs. 2 [X.] bei der Gestaltung ihrer örtlichen [X.] und [X.] keine allzu engen kompetenzrechtlichen Grenzen gesetzt werden, da es sich dabei um den einzigen steuerlichen [X.]ereich handelt, in dem sie sich nach Maßgabe des Landesrechts eigenständig [X.]innahmen verschaffen können (vgl. [X.], [X.]eschluss vom 22. März 2022 - 1 [X.]vR 2868/15 u. a. - NVwZ 2022, 1038 Rn. 103 ff.). Dass "Insellösungen" zur [X.]indämmung des Verpackungsmüllproblems die [X.]etriebsabläufe bundesweit tätiger Unternehmen in der Systemgastronomie erschweren können, wie die Antragstellerin vorträgt, ist einer örtlichen Steuer in einem föderalen System immanent.

(b) Aus dem [X.] als bundesrechtlich vorgesehenem Handlungsmittel zur [X.]rreichung abfallwirtschaftlicher Ziele folgt aus heutiger Sicht ebenfalls kein Widerspruch der [X.]satzung zur Gesamtkonzeption des [X.]undesrechts.

Nach Auffassung des [X.] lief die [X.] [X.]satzung einem im damaligen Abfallrecht durchgängig angelegten [X.] zuwider, das deutlichen Ausdruck in § 14 [X.] 1986 und der darauf basierenden [X.] als einem [X.]rgebnis der kooperativen [X.]eteiligung der betroffenen [X.] gefunden habe ([X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <126 ff.>). Der Verwaltungsgerichtshof hält die Kernthesen aus dem damaligen Urteil für übertragbar, weil sich seither keine entscheidungserhebliche Rechtsänderung ergeben habe. Dieser [X.]inschätzung kann nicht gefolgt werden. Kooperative Handlungsformen lassen sich dem heutigen Abfallrecht nur noch in - hier nicht maßgeblichen - Detailregelungen entnehmen.

Nach der [X.] des § 14 Abs. 2 [X.] 1986 durfte die [X.]undesregierung von der in Absatz 1 enthaltenen [X.]rmächtigung zum [X.]rlass abfallrechtlicher Rechtsverordnungen erst Gebrauch machen, wenn nach Anhörung der beteiligten [X.] [X.] zur Vermeidung oder Verringerung von Abfallmengen nicht erreichbar waren. Als Resultat des Scheiterns dieser Kooperationsbemühungen (vgl. [X.]othe, NJW 1998, 2333 <2334>) wurde die (später mehrfach geänderte) [X.] 1991 erlassen, auf deren Grundlage das Duale System eingeführt wurde. [X.]ine mit § 14 [X.] 1986 vergleichbare Regelung enthält das gegenwärtige Abfallrecht nicht mehr. Die Verordnungsermächtigung nach § 26 [X.] bezieht sich lediglich auf die Rücknahme von Produkten bzw. deren Abfällen, betrifft also die Abfallverwertung und nicht die rechtlich vorrangige Abfallvermeidung (vgl. Feurich, Plastik als Rechtsproblem, 2020, [X.]). Gleiches gilt für andere im Verfahren diskutierte [X.]rmächtigungsgrundlagen wie § 10 [X.] und §§ 24 f. [X.], die daher einer Lenkungssteuer zur Abfallvermeidung ebenfalls nicht entgegenstehen können.

Soweit im Abfallrecht noch einzelne kooperative Instrumente vorhanden sind, lässt sich daraus kein allgemeines, überwölbendes Prinzip ableiten. Dies gilt etwa für Nebenpflichten wie die Informations- und [X.]eratungspflichten öffentlicher Stellen nach § 46 Abs. 1 [X.], die sich zwar auch auf Abfallvermeidungsmaßnahmen beziehen, aber nur punktuelle Regelungen darstellen. Im [X.] ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs eine Kooperation der beteiligten [X.] nicht in einer gegenüber der [X.] unveränderten Form enthalten. Ungeachtet der Frage, ob ein auf staatlichem Druck beruhendes Handeln überhaupt Ausdruck einer echten (normvorbereitenden oder normausfüllenden) Kooperation sein kann, verfolgt das [X.] jedenfalls keinen durchgehend kooperativen Ansatz, wie insbesondere durch die mit hoheitlichen [X.]efugnissen ausgestattete Zentrale Stelle nach §§ 24 ff. [X.] deutlich wird (vgl. [X.], [X.]urUP 2019, 321 <325>; Kalscheuer/von [X.], [X.], 955 <957>).

(3) Konkrete abfallrechtliche [X.]inzelregelungen stehen der [X.]inführung einer [X.] durch die Antragsgegnerin ebenfalls nicht entgegen.

(a) Die in § 33 [X.] normierte Verpflichtung zur Aufstellung von Abfallvermeidungsprogrammen schließt das Instrument einer kommunalen [X.] nicht aus (so auch [X.], [X.] 2011, 165 <172>; [X.]/[X.], ZUR 2015, 664 <667>; a. [X.], [X.] 2020, 438 <441>). [X.]in solches Programm kann nach § 33 Abs. 3 Nr. 2 [X.]uchst. j, Nr. 3 i. V. m. Nr. 3 [X.]uchst. a Anl. 4 [X.] auch wirtschaftliche Instrumente wie Anreize oder Aufpreise für Verpackungsartikel vorsehen. [X.]ine Sperrwirkung für die [X.]rhebung kommunaler Steuern ist mit den in Nr. 3 [X.]uchst. a Anl. 4 [X.] beispielhaft aufgezählten Abfallvermeidungsmaßnahmen ersichtlich nicht verbunden. Auch aus dem Umstand, dass das Abfallvermeidungsprogramm des [X.]undes 2013 die gesetzliche [X.]inführung einer bundesweiten Verbrauchsteuer nicht empfohlen hat, lässt sich kein Argument gegen eine entsprechende gemeindliche Lenkungssteuer ableiten. [X.]s geht hierbei nicht um die - für die föderale Kompetenzabgrenzung nach Art. 70 ff. [X.] maßgebende - Frage, ob ein absichtsvoller Regelungsverzicht des [X.]undesgesetzgebers die Länder am [X.]rlass entsprechender Sachregelungen hindert, sondern darum, ob damit die Verfolgung eines abfallrechtlichen Nebenzwecks im Rahmen einer kommunalen Lenkungssteuer unzulässig wird. Dies ist mit [X.]lick auf die originäre Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2a Satz 1 [X.] zu verneinen. Die auf unionsrechtlichen Vorgaben beruhenden inhaltlichen Vorgaben für Abfallvermeidungsprogramme zeigen vielmehr, dass wirtschaftliche Instrumente, zu denen man auch Steuern auf [X.]inwegverpackungen rechnen kann, zur [X.]rzielung von Lenkungswirkungen allgemein anerkannt sind (vgl. Feurich, Plastik als Rechtsproblem, 2020, [X.] f.; [X.], [X.]urUP 2019, 321 <325>; Kalscheuer/Harding, [X.] 2017, 113 <115>; [X.], [X.] 2020, 12 <17 f.>; [X.], ZUR 2016, 531 <534>).

(b) § 2 Abs. 5 [X.] steht der [X.]inführung einer [X.] auf [X.] ebenfalls nicht entgegen. Mit der Vorschrift hat der Gesetzgeber die frühere Regelung des § 2 Abs. 3 VerpackV 1998 übernommen, die als Reaktion auf eine [X.]ntscheidung des [X.] (Urteil vom 23. April 1997 - 11 C 4.96 - [X.][X.] 104, 331 <334 f.>) eingeführt worden war. Nach § 2 Abs. 5 [X.] bleibt die [X.]efugnis von [X.]und, [X.], [X.]n und Gemeinden, Dritte bei der Nutzung ihrer [X.]inrichtungen oder Grundstücke sowie der Sondernutzung öffentlicher Straßen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen zu verpflichten, von den [X.]estimmungen des [X.]es unberührt. Der Verwaltungsgerichtshof zieht hieraus den Schluss, die [X.] dürften mangels einer vergleichbaren Öffnungsklausel keine abfallvermeidenden Maßnahmen auf dem Gebiet der Steuergesetzgebung treffen. Dies überzeugt nicht. Die vom Normgeber bewusst nicht als "Öffnungs-", sondern als "[X.]" bezeichnete [X.]estimmung (vgl. [X.]T-Drs. 18/11274 S. 80 f. und bereits [X.]T-Drs. 13/10943 S. 22 zur Vorgängernorm des § 2 Abs. 3 VerpackV) stellt lediglich klar, dass den [X.] - ebenso wie den anderen Gebietskörperschaften - eine (begrenzte) Sachregelungskompetenz für [X.]enutzungsregelungen ihrer öffentlichen [X.]inrichtungen und Straßen zukommt. Zur Steuerkompetenz für [X.], die keine hinzutretende Sachgesetzgebungskompetenz erfordert, trifft die Vorschrift keine Aussage.

(c) [X.]ntgegen der Ansicht des [X.] stellt die seit dem 1. Januar 2023 geltende Pflicht zum Angebot einer Mehrwegalternative für [X.] aus Kunststoff nach §§ 33 und 34 [X.] keine "konzeptionelle [X.]ntscheidung" des [X.]undesgesetzgebers zur Vermeidung von Verpackungsabfällen dar, die kommunale [X.] ausschließen würde. Die genannte Neuregelung bezweckt die Zurückdrängung von [X.]inwegverpackungen zugunsten von Mehrwegprodukten und verfolgt damit dieselbe Stoßrichtung wie die örtliche [X.], die im Übrigen eine größere [X.]andbreite an Verpackungsmaterialien erfasst als die der Umsetzung der [X.]inwegkunststoffrichtlinie dienende [X.]undesnorm. Die [X.]eschränkung der Pflicht, Mehrwegalternativen anzubieten, auf Kunststoffverpackungen und deren [X.]rweiterung auf weitere Verpackungsmaterialien lediglich für Getränkebecher (vgl. hierzu [X.]T-Drs. 19/27634 S. 82) lässt angesichts des vorrangigen, nicht nach Materialien differenzierenden Ziels der Abfallvermeidung, welches auch in § 2 Abs. 5 [X.] seinen Ausdruck findet, nicht den Schluss zu, der [X.]undesgesetzgeber wolle grundsätzlich nur Kunststoffabfälle verringern. Das in § 33 Abs. 1 Satz 2 [X.] enthaltene Verbot, die Verkaufseinheit aus Ware und Mehrwegverpackung zu einem höheren Preis oder zu schlechteren [X.]edingungen anzubieten als die [X.]inwegverpackung, lässt einen Zuschlag für [X.]inwegverpackungen, wie er durch die [X.]rhebung einer [X.] entsteht, ohne Weiteres zu.

(d) Die von der Vorinstanz offen gelassene Frage eines Verstoßes gegen die zur Umsetzung der Art. 5 und 14 der [X.]inwegkunststoffrichtlinie ergangene [X.]inwegkunststoffverbotsverordnung vom 20. Januar 2021 ist zu verneinen. Die am 3. Juli 2021 in [X.] getretene Verordnung verbietet das Inverkehrbringen von bestimmten [X.]inwegkunststoffprodukten und von Produkten aus oxo-abbaubarem Kunststoff; hierzu zählen [X.]inwegkunststoffprodukte wie [X.]esteck, Teller und [X.] aus expandiertem Polystyrol (§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 7). Mit dem [X.] und den zugrunde liegenden unionsrechtlichen Vorgaben steht die [X.]satzung nicht im Widerspruch.

(e) Auch die von der Antragstellerin in den Vordergrund gerückte Systembeteiligungspflicht nach §§ 7 ff. [X.] steht der [X.]rhebung einer [X.] in der vorliegenden Form nicht entgegen. Insbesondere liegt in der Steuerbefreiung bei Rücknahme und stofflicher Verwertung der [X.]inwegprodukte (§ 3 Nr. 1 [X.]) kein Widerspruch zu den bundesrechtlichen Vorschriften dergestalt, dass den Normadressaten gegenläufige Regelungen erreichen würden (so auch Kalscheuer/von [X.], [X.], 955 <958>).

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 [X.] haben sich die Hersteller (vgl. § 3 Abs. 14 Satz 1 [X.]) bestimmter Verpackungen (§ 3 Abs. 8 [X.]) zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme an einem (dualen) System zu beteiligen. Ausgenommen sind gemäß § 7 Abs. 2 [X.] die Hersteller von [X.] (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]uchst. a [X.]), die "vorlizenzierte" Verpackungen erwerben können und dann von der [X.]ntsorgungsverantwortung befreit sind. Von dieser Möglichkeit hat auch die Antragstellerin Gebrauch gemacht; ihre Lizenzierungskosten belaufen sich auf jährlich ca. 5 500 €.

Dieses bundesrechtliche Regelungsgefüge, das den Herstellern von Verpackungen anstelle von Rücknahmepflichten eine finanzielle [X.]eteiligung an kollektiven Systemen auferlegt, wird durch die Steuerbefreiung nach § 3 Nr. 1 [X.] nicht konterkariert. In der dem Steuerschuldner eröffneten Möglichkeit, sich durch bestimmte [X.]ntsorgungsmaßnahmen der [X.]esteuerung zu entziehen, liegt lediglich ein Anreiz zur Rücknahme der [X.]inwegverpackungen; ein rechtlicher Zwang wird damit nicht ausgeübt. Aus den Vorschriften der §§ 7 ff. [X.] ergibt sich auch nicht, dass die hiervon erfassten Hersteller von Verpackungen über die bundesgesetzlich vorgesehenen [X.]ntgelte hinaus mit keinen weiteren Kosten belastet werden dürften.

c) Mit dem Verwaltungsgerichtshof geht der Senat davon aus, dass § 4 Abs. 2 [X.] gegen höherrangiges Recht verstößt (aa). Von der Unwirksamkeit dieser Norm bleiben allerdings die übrigen Satzungsbestimmungen unberührt (bb).

aa) Gemäß § 4 Abs. 2 [X.] wird der Steuersatz pro [X.]inzelmahlzeit auf maximal 1,50 € begrenzt. Die Vorschrift beschränkt den Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 [X.], der für jede einzelne Lebensmittelverpackung, jedes [X.]inweggeschirrteil und jedes [X.]inwegbesteck(-set) einen gesonderten Steuersatz von 0,50 € bzw. 0,20 € festlegt. Die in Absatz 2 enthaltene Deckelung des für eine Mahlzeit anfallenden Gesamtbetrags der [X.] wurde, wie sich aus den [X.] ergibt, erst nachträglich auf Vorschlag einer Stadtratsfraktion zur Abfederung [X.] Härten in den Satzungsentwurf aufgenommen. Die damit beabsichtigte Festlegung einer Obergrenze der steuerlichen [X.]elastung, die auch gleichheitsrechtliche Fragen aufwirft, durfte jedenfalls nicht anhand der [X.]emessungsgrundlage einer "[X.]inzelmahlzeit" erfolgen. Dieser in der Satzung nicht weiter erläuterte Terminus ist nicht hinreichend bestimmt. Insbesondere bei Sammel-, Groß- und Nachbestellungen in der Systemgastronomie muss die Feststellung, um wie viele [X.]inzelmahlzeiten es sich handelt, zu unlösbaren [X.] führen. Da sich dieses Problem nahezu flächendeckend bei einer Hauptzielgruppe der [X.] und nicht nur punktuell stellt, verstößt die Vorschrift des § 4 Abs. 2 [X.] gegen das aus Art. 20 Abs. 3 [X.] folgende [X.]estimmtheitsgebot.

Selbst wenn man die Formulierung in dem von der Antragsgegnerin gewünschten Sinne einer Gleichsetzung von [X.]inzelmahlzeit und [X.]inzelbestellung interpretieren könnte, würde dies an der Rechtswidrigkeit der Vorschrift nichts ändern. Denn dann bliebe es den [X.]estellern überlassen, selbst Sammelbestellungen als [X.]inzelmahlzeiten zu deklarieren und sich damit der Steuerpflicht teilweise zu entziehen; dies würde gegen den Grundsatz der steuerlichen [X.]elastungsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 [X.] verstoßen (vgl. allgemein zu den Voraussetzungen eines solchen strukturellen Vollzugsdefizits [X.], Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 [X.]vR 1493/89 - [X.][X.] 84, 239 <268 ff.>; [X.]eschluss vom 22. März 2022 - 1 [X.]vR 2868/15 u. a. - NVwZ 2022, 1038 Rn. 143 ff.).

bb) Die Unwirksamkeit des § 4 Abs. 2 [X.] lässt die übrigen Satzungsbestimmungen, insbesondere die [X.]emessungsgrundlage und den Steuersatz nach § 4 Abs. 1 [X.], unberührt. Aus bundesrechtlicher Sicht bestimmt sich die Teilbarkeit einer Satzung entsprechend § 139 [X.]G[X.] danach, ob die ohne den unwirksamen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt und ob mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre (vgl. [X.], Urteil vom 11. Juli 2012 - 9 CN 1.11 - [X.][X.] 143, 301 Rn. 30). [X.]eides lässt sich hier bejahen. Auch ohne die - den Zielsetzungen der [X.] ohnehin zuwiderlaufende - Sonderbestimmung des § 4 Abs. 2 [X.] enthält die Satzung ein geschlossenes und vollzugsfähiges Regelungskonzept. Wäre dem Satzungsgeber die Rechtswidrigkeit der anhand von "[X.]inzelmahlzeiten" zu ermittelnden Deckelung des Steuersatzes bewusst gewesen, hätte er folglich auf diese punktuelle Regelung verzichtet.

2. Das dem Normenkontrollantrag in vollem Umfang stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichtshofs stellt sich nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar. Die von der Antragstellerin zu Recht geltend gemachte Rechtswidrigkeit des § 8 [X.] führt nur zur [X.] der Satzung (a). Die übrigen [X.] gegen die Satzung greifen nicht durch (b und c).

a) Das behördliche [X.]etretungsrecht gemäß § 8 [X.] erweist sich als rechtswidrig, weil es nicht auf die üblichen [X.]etriebs- und Geschäftszeiten beschränkt ist. Nach dieser Satzungsbestimmung ist die Stadtverwaltung berechtigt, "jederzeit zur Nachprüfung der Steuererklärungen und zur Feststellung von Steuertatbeständen nach dieser Satzung die Geschäftsräume des [X.]/der Steuerschuldnerin zu betreten und Geschäftsunterlagen einzusehen sowie Kopien davon anzufordern". [X.]etretungsbefugnisse für Geschäftsräume setzen nicht nur eine besondere gesetzliche Vorschrift als Rechtsgrundlage voraus; das [X.]etreten der Räume und die Vornahme der [X.]esichtigung und Prüfung ist auch nur in den Zeiten statthaft, zu denen die Räume normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen (vgl. bereits [X.], [X.]eschluss vom 13. Oktober 1971 - 1 [X.]vR 280/66 - [X.][X.] 32, 54 <76 f.>). Das Fehlen dieser zeitlichen [X.]egrenzung der [X.]etretungsbefugnis macht das satzungsrechtlich geregelte [X.]etretungsrecht unwirksam (vgl. [X.], Urteil vom 3. November 2014 - 4 N 12.2074 - [X.]ayV[X.]l. 2015, 455 Rn. 26).

[X.]ine teleologische Reduktion des § 8 [X.] im Hinblick auf die in § 99 [X.] und § 200 Abs. 3 Satz 2 [X.] vorgesehenen, auf die üblichen Geschäftszeiten beschränkten steueraufsichtlichen [X.]etretungsrechte kommt nicht in [X.]etracht (vgl. auch [X.], Urteil vom 9. November 2018 - 1 K 180/15 - [X.] 2019, 64 <69>). Zwar sind die [X.]etretungsbefugnisse nach der Abgabenordnung samt ihren einschränkenden Kautelen über die Verweisungsnorm in § 3 KAG [X.]W entsprechend anwendbar, sodass es einer entsprechenden Regelung in der Abgabensatzung nicht bedurft hätte. Angesichts des eindeutigen Satzungswortlauts ("jederzeit") können aber die verfassungsrechtlich gebotenen zeitlichen [X.]eschränkungen nicht im Wege der Auslegung in die [X.] [X.]estimmung hineingelesen werden.

Die Unwirksamkeit des § 8 [X.] betrifft neben dem [X.]etretungsrecht auch die damit verknüpften Rechte zur Nachprüfung der Steuererklärungen, zur Feststellung von Steuertatbeständen und zur [X.]insichtnahme in die Geschäftsunterlagen. [X.]rst die [X.]etretungsbefugnis ermöglicht die Ausübung der genannten [X.] und des - als Holschuld ausgestalteten (vgl. § 7 Abs. 1 [X.]) - [X.]insichtsrechts, die daher isoliert betrachtet nicht in der bisherigen Form fortbestehen können. Auch insoweit kann die Antragsgegnerin aber im Verwaltungsvollzug auf die entsprechenden Vorschriften der Abgabenordnung zurückgreifen. Die übrigen [X.]estimmungen der [X.]satzung bleiben daher nach dem hypothetischen Willen des [X.] von der Unwirksamkeit des § 8 [X.] unberührt.

b) Die Höhe der Steuer gibt keinen Anlass zu [X.]edenken. Sie beträgt nach § 4 Abs. 1 [X.] für jede [X.]inweggetränkeverpackung und jede [X.]inweglebensmittelverpackung 0,50 €, für jedes [X.]inwegbesteck(-set) 0,20 €. Auch unter [X.]erücksichtigung des Wegfalls der Obergrenze des § 4 Abs. 2 [X.] ist diese Steuerhöhe nicht zu beanstanden.

aa) Aus Sicht der [X.], die Steuerschuldner im Sinne des § 2 [X.] sind, liegt ein [X.]ingriff in die von Art. 12 Abs. 1 [X.] geschützte [X.]erufsausübungsfreiheit vor (vgl. [X.], Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 [X.]vR 1991, 2004/95 - [X.][X.] 98, 106 <117>). Die Steuererhebung weist objektiv eine berufsregelnde Tendenz auf, weil sie unvermeidlich dazu führt, dass sich die Produkte verteuern. Der darin liegende [X.]ingriff in die berufliche Tätigkeit der [X.] ist jedoch verhältnismäßig und damit gerechtfertigt. Die Satzung verfolgt die legitimen Zwecke der [X.]innahmeerzielung und der Abfallvermeidung; hierzu ist sie geeignet und erforderlich. An der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne bestehen angesichts der Möglichkeiten der Substitution und Umstrukturierung sowie der Abwälzbarkeit der indirekten Steuer auf die Kunden keine Zweifel. Hierbei reicht es aus, wenn die Steuer auf eine Überwälzung der Steuerlast vom Steuerschuldner auf den Steuerträger angelegt ist, auch wenn dies - etwa bei [X.] - nicht in jedem [X.]inzelfall gelingt (vgl. [X.], Urteil vom 29. Juni 2017 - 9 C 7.16 - [X.][X.] 159, 216 Rn. 44 m. w. N.); insbesondere können kommunale Handlungs- und Finanzierungsspielräume nicht durch die individuelle Ausgestaltung eines Geschäftsmodells begrenzt werden. Darüber hinaus müssen [X.] wegen des geringeren Mehrwertsteuersatzes schon bislang gesondert erfasst werden. Anhaltspunkte für eine erdrosselnde Wirkung der Steuer in [X.]ezug auf durchschnittlich ertragsstarke [X.]etriebe im Gemeindegebiet sind weder substantiiert dargelegt noch sonst ersichtlich.

bb) Auch aus Sicht der [X.]ndverbraucher, die wirtschaftlich gesehen durch die Verbrauchsteuer belastet werden, liegt kein unverhältnismäßiger Grundrechtseingriff vor. Aus den von der Antragstellerin gebildeten [X.]eispielen einer Verteuerung von Produkten der Automatenwirtschaft lässt sich - soweit sie überhaupt der Steuer unterfallen können - schon wegen der geringen Höhe der Steuersätze eine erdrosselnde Wirkung für die [X.]ndverbraucher nicht ableiten. Diese können im Übrigen auf nichtbesteuerte ([X.] ausweichen, wie dies § 33 [X.] mit dem verpflichtenden Angebot einer Mehrwegalternative ermöglicht.

c) Die von der Antragstellerin geltend gemachten Verstöße gegen Art. 3 Abs. 1 [X.] sind ebenfalls nicht gegeben.

In der Steuerbefreiung nach § 3 Nr. 1 [X.] liegt keine unzulässige Ungleichbehandlung von [X.]etrieben, die Produkte (auch) zum Mitnehmen anbieten, und reinen [X.], die eine solche Möglichkeit nicht offerieren. Wie oben dargelegt, privilegiert die [X.]efreiungsregelung Steuerschuldner, die zur Rücknahme und stofflichen Verwertung außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung bereit sind. Dies stellt einen sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 [X.] dar, weil Verpackungen, die einem privaten Verwertungssystem zugeführt werden, nicht die kommunale Abfallentsorgung der Antragsgegnerin belasten. Die an die [X.] anknüpfende Steuerbefreiung ist daher durch den [X.] der Steuer gerechtfertigt. Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass auch in [X.] teilweise - nämlich für Speisereste - Verpackungen ausgegeben würden, stellt sich die Frage einer Steuerbefreiung nach § 3 Nr. 1 [X.] nicht. Dieser Fall wird von der Satzung nicht erfasst, weil es sich dabei nicht um Speisen für den Sofortverzehr im Sinne von § 1 Abs. 1 [X.] handelt, sondern um die noch verwertbaren Reste nicht vollständig verzehrter Mahlzeiten, die von den Gästen typischerweise erst zu Hause konsumiert werden. [X.]ine relevante Ungleichbehandlung ist darin - ebenso wie in der sonstigen Nichtberücksichtigung unterschiedlicher faktischer Auswirkungen der Regelung - nicht zu sehen.

3. [X.] ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.