Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23.08.2011, Az. 9 C 3/11

Die Klägerin wendet sich gegen einen Wasser- und Abwassergebührenbescheid.

Sie wurde mit Bescheid vom 14. März 2006, der mit Hilfe einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage erstellt wurde, keine Unterschrift trägt und im Briefkopf und der Grußformel den beklagten Zweckverband als erlassende Behörde ausweist, für ihr Grundstück in [X.] in Höhe von [X.] herangezogen. Auf ihren Widerspruch hin teilte der Beklagte unter dem 5. Mai 2006 mit, dass nach eingehender Prüfung der Sach- und Rechtslage dem Widerspruch nicht abgeholfen werden könne und dieser zuständigkeitshalber an das Landratsamt [X.] als Widerspruchsbehörde abzugeben sei. Das Landratsamt [X.] wies den Widerspruch zurück. Das Verwaltungsgericht hat der hiergegen gerichteten Klage stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des [X.] zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig, weil er zwar formal den Zweckverband als erlassende Behörde ausweise, aber inhaltlich von dem privatrechtlich organisierten [X.] des [X.], der [X.], erlassen worden sei. Die [X.] habe nahezu lückenlos alle Aufgabenbereiche des [X.], der über kein eigenes Personal verfüge, übernommen und eigenständig bearbeitet. Da sie im Außenverhältnis nicht als selbständig handelnder Hoheitsträger in Erscheinung getreten sei, sei sie jedoch nicht als Beliehene tätig geworden. Eine Beleihung wäre zudem unzulässig gewesen, weil die Aufgabe der Abwasserbeseitigung nach dem [X.] Wassergesetz nur auf Körperschaften des öffentlichen Rechts übertragen werden könne. Auch für ein Mandat fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Eine Verwaltungshilfe scheide ebenfalls aus, da der [X.] nicht nur einzelne Hilfstätigkeiten, sondern die gesamte öffentliche Aufgabe übernommen habe. In der Mitteilung des [X.] über die Abgabe des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde liege keine eigenständige Einzelfallregelung des [X.]. Der Erlass des Widerspruchsbescheids führe zu keiner anderen Beurteilung. Dieser könne zwar grundsätzlich gestaltbildend auf den Ausgangsbescheid einwirken. Es fehle aber schon an einer von der Ausgangsbehörde selbst getroffenen Regelung, die hätte bestätigt oder umgestaltet werden können. Im Widerspruchsbescheid erstmals einen Verwaltungsakt zu sehen, scheide auch deshalb aus, weil es sich bei der Erhebung von Wasser- und Abwassergebühren um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handele, bei der die Aufsichtsbehörde auf die bloße Rechtsaufsicht beschränkt sei. Der Rechtsfehler, dass der Bescheid nicht durch den [X.] erlassen worden sei, könne nicht durch Umdeutung ausgeräumt werden.

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte im Wesentlichen, die Auffassung des [X.], der Bescheid sei entgegen dem äußeren Anschein inhaltlich nicht von dem [X.] erlassen worden, verkenne die bundesrechtlichen Voraussetzungen des Vorliegens und der Wirksamkeit eines ([X.]. Durch die Nichtabhilfeentscheidung des [X.], jedenfalls aber durch die Zurückweisung des Widerspruchs durch die Widerspruchsbehörde sei eine etwa fehlende Regelung der Ausgangsbehörde ersetzt worden.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 [X.]).

1. Das Oberverwaltungsgericht hat, indem es davon ausgegangen ist, dass es sich bei dem angefochtenen Gebührenbescheid um einen Verwaltungsakt handelt, den Verwaltungsaktsbegriff, der als [X.]egriff des Prozessrechts der Verwaltungsgerichtsordnung (§§ 42, 68, 70, 75, 79 [X.]) auch dem [X.]undesrecht angehört (Urteil vom 12. Januar 1973 - [X.]VerwG 7 [X.] 3.71 - [X.]VerwGE 41, 305 <306>), nicht verkannt. [X.]ei dem Gebührenbescheid handelt es sich um eine auf unmittelbare Außenwirkung gerichtete Entscheidung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts im Sinne des bundesrechtlichen Verwaltungsaktsbegriffs, wie er in § 35 Satz 1 VwVfG definiert ist. Sein Erlass ist auch dem [X.]n und damit einer [X.]ehörde im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG) zuzurechnen. Nach den Feststellungen des [X.] hat der [X.] den für ihn tätig gewordenen privatrechtlich organisierten [X.] vertraglich ausdrücklich ermächtigt, Veranlagungen zu Gebühren und [X.]eiträgen durchzuführen und Gebühren- und [X.]eitragsbescheide zu erstellen und zu versenden. Anders als in dem von der Revision zitierten [X.]eschluss des [X.] vom 30. August 2006 - [X.]VerwG 10 [X.] - (juris Rn. 6) ist hier die Mitwirkung des Privaten nach außen nicht erkennbar geworden, sondern allein im internen [X.]ereich geblieben. Als Entscheidungsträger ist nicht der [X.], sondern ausschließlich der [X.] aufgetreten. Der angefochtene [X.]escheid hat daher nicht den [X.]harakter einer allein von einer Privatperson getroffenen Maßnahme. Dass der [X.] den Inhalt des Gebührenbescheids nicht kannte und ihn vor seinem Erlass nicht auf seine Richtigkeit hin überprüfen konnte, führt zu keiner anderen [X.]eurteilung der Verwaltungsaktsqualität. Erforderlich, aber auch genügend für die Annahme eines Verwaltungsakts in Abgrenzung von einem Nichtakt (Scheinverwaltungsakt) ist dann, wenn die betreffende Maßnahme eine [X.]ehörde als Entscheidungsträger ausweist, intern jedoch ein Privater sie getroffen hat, dass die nach außen in Erscheinung tretende [X.]ehörde das Tätigwerden des Privaten als [X.] veranlasst hat, der [X.] also mit ihrem Wissen und Wollen tätig geworden ist. Hiervon kann nur gesprochen werden, wenn die von dem [X.] durchzuführende Tätigkeit ihrer Art und ihrem Umfang nach so hinreichend genau bestimmt ist, dass ohne Weiteres feststellbar ist, ob er sich im Rahmen der ihm übertragenen Tätigkeit gehalten hat. Dies war hier nach den Feststellungen des [X.] der Fall. Durch den Geschäftsbesorgungsvertrag und die von ihm erlassenen satzungsrechtlichen Regelungen hat der [X.] die Grundlagen für das Tätigwerden des [X.]s geschaffen und gleichzeitig den Umfang der Aufgabenwahrnehmung im Einzelnen festgelegt. Innerhalb dieses Rahmens hat sich der [X.] bewegt, so dass sein Tätigwerden dem beklagten [X.] als eigenes Handeln zuzurechnen ist.

Die Annahme des [X.], der [X.]escheid sei inhaltlich von dem privaten [X.] erlassen worden, steht nicht im Widerspruch zur Qualifizierung des Gebührenbescheids als Verwaltungsakt und ist nicht willkürlich. Widersprüchlich und willkürlich wäre das [X.]erufungsurteil nur dann, wenn die Formulierung, der [X.]escheid sei formal dem [X.]n zuzurechnen, inhaltlich aber nicht von ihm, sondern dem [X.] erlassen worden, so verstanden werden müsste, dass es nach Auffassung des [X.]erufungsgerichts schon an einer dem [X.]n zurechenbaren Entscheidung, die die [X.]egriffsmerkmale eines Verwaltungsakts erfüllt, fehlt. Das ist indes nicht der Fall.

Das Oberverwaltungsgericht prüft und bejaht in dem angegriffenen Urteil zunächst die Zuständigkeit des [X.]n zum Erlass von Wasser- und Abwassergebührenbescheiden und stellt dann fest, dass der [X.] nach der auch im öffentlichen Recht anwendbaren Auslegungsregel des § 133 [X.]G[X.] dem objektiven Erklärungswert des angegriffenen [X.]escheids nach formal als diejenige Körperschaft anzusehen sei, die den [X.]escheid erlassen habe. Damit geht es der Sache nach davon aus, dass es sich bei dem Gebührenbescheid um eine dem [X.]n zurechenbare Einzelfallregelung im Sinne des bundesrechtlichen Verwaltungsaktsbegriffs handelt. Mit der dann folgenden Gegenüberstellung von formaler Zurechnung und inhaltlichem Erlass des [X.]escheids stellt das Oberverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Revision nicht das Vorliegen eines Verwaltungsakts wieder in Frage. Mit dieser Gegenüberstellung will das Oberverwaltungsgericht vielmehr deutlich machen, dass mit der Feststellung der Verwaltungsaktsqualität des [X.]escheids aufgrund der Zurechenbarkeit zum [X.]n nicht schon über dessen Rechtmäßigkeit entschieden ist. Dies lässt einen [X.] nicht erkennen. Von der Prüfung der Handlungsform, also vorliegend der Frage, ob überhaupt ein im Wege der Anfechtungsklage angreifbarer Verwaltungsakt vorliegt, ist die Prüfung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns zu unterscheiden. Die Rechtmäßigkeitskontrolle behördlichen Handelns setzt voraus, dass die gewählte Handlungsform bestimmt ist. Aus der Unterscheidung zwischen der [X.]estimmung der Handlungsform und der Rechtmäßigkeitsprüfung der Handlung folgt, dass dann, wenn eine behördliche Handlung die [X.] erfüllt, Verstöße gegen Vorschriften des Verfahrens- und des sachlichen Rechts und selbst besonders schwere Fehler, die den Verwaltungsakt nichtig machen und zu seiner Unwirksamkeit führen (vgl. §§ 44, 43 Abs. 3 VwVfG), nichts daran ändern, dass begrifflich ein - wenn auch rechtswidriger oder nichtiger - Verwaltungsakt vorliegt.

2. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht gegen [X.]undesrecht verstoßen, indem es in Auslegung und Anwendung von [X.] Landesrecht zu dem Ergebnis gekommen ist, eine gesetzliche Ermächtigung für die Aufgabenwahrnehmung durch den privaten [X.] habe nicht existiert und der [X.] habe gegen den Grundsatz der [X.] und die sich daraus ergebende Pflicht verstoßen, das zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Ganges der Geschäfte erforderliche Personal einzustellen.

Der vom [X.]n hierin gesehene Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG scheidet schon deswegen aus, weil der [X.] keine Gemeinde ist. Er ist aber auch kein Gemeindeverband im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG. Gemeindeverbände sind kommunale Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von [X.] gebildete Gebietskörperschaften sind oder denen [X.] obliegen, die nach Gewicht und Umfang denen der [X.] vergleichbar sind (vgl. [X.], Urteil vom 24. Juli 1979 - 2 [X.]vK 1/78 - [X.]E 52, 95 <112>). Der [X.] ist dagegen als [X.] auf den Zweck der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung beschränkt (ebenso Thür[X.], Urteil vom 23. April 2009 - [X.] 32.05 - [X.], 197 <198>).

Selbst wenn mit dem [X.]n eine mittelbare Schutzwirkung des Art. 28 Abs. 2 GG zugunsten gemeindlicher Zweckverbände anzunehmen wäre, würde es nicht zu dem in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den [X.] gewährleisteten Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen [X.] im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und dem nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG den Gemeindeverbänden im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs zustehenden Recht auf Selbstverwaltung gehören, die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung einer privatrechtlichen Gesellschaft zu überlassen. Zu der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltenen [X.]efugnis der eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte gehört auch die Organisationshoheit (Urteil vom 6. April 2005 - [X.]VerwG 8 [X.]N 1.04 - [X.]VerwGE 123, 159 <162> m.w.N.). In eingeschränktem Umfang gilt dies auch für die Gemeindeverbände nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. [X.], Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 [X.]vR 2433, 2434/04 - [X.]E 119, 331 <352 f.>). Die Organisationshoheit umfasst die [X.]efugnis der Gemeinde, sich dafür zu entscheiden, eine bestimmte Aufgabe eigenständig oder gemeinsam mit anderen [X.] wahrzunehmen. Hieraus folgt jedoch kein Recht der Gemeinde, Verwaltungstätigkeiten ohne gesetzliche Ermächtigung auf Private zu übertragen. Der Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit, der die Gemeinde verpflichtet, ihre Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen ([X.], Urteil vom 20. Dezember 2007 a.a.[X.], 372 f.), steht einem so weitgehenden Verständnis der Organisationsfreiheit entgegen. Im Übrigen würde, selbst wenn die Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für eine Privatisierung von Verwaltungstätigkeiten den Garantiegehalt der kommunalen Selbstverwaltung berührte, nichts für einen Eingriff in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie für [X.] und Gemeindeverbände durch eine [X.]eschränkung der Einschaltung privater Dritter bei der Erledigung von Selbstverwaltungsangelegenheiten sprechen (hierzu [X.], [X.]eschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 [X.]vR 445/91 - [X.]E 91, 228 <238> m.w.N.; [X.]VerwG, Urteil vom 6. April 2005 a.a.O.).

3. Ein [X.] liegt auch nicht darin begründet, dass das [X.]erufungsgericht der Nichtabhilfeentscheidung und der Abgabenachricht des [X.]n vom 5. Mai 2006 nicht die [X.]edeutung einer eigenständigen Einzelfallregelung beigemessen hat.

[X.]undesrecht ist insoweit berührt, als das Abhilfeverfahren in §§ 72, 73 Abs. 1 Satz 1 [X.] geregelt ist. Insoweit wird das Verfahren bundesrechtlich bestimmt. Ausdrücklich geregelt ist in § 72 [X.] nur die Abhilfeentscheidung. Mit ihr ändert die Ausgangsbehörde den angefochtenen Verwaltungsakt ganz oder teilweise ab und gestaltet damit das Verwaltungsrechtsverhältnis. Der [X.] ist selbst Verwaltungsakt (vgl. statt vieler [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2010, § 72 Rn. 14). Hält die Ausgangsbehörde den Widerspruch dagegen für nicht zulässig oder nicht begründet, so ist sie zur Vorlage des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde verpflichtet. Der [X.] hat bereits im [X.]eschluss vom 4. Februar 2011 - [X.]VerwG 9 [X.] 55.10 - (juris Rn. 10), mit dem er die Nichtzulassungsbeschwerde in einem weiteren Klageverfahren gegen den [X.]n zurückgewiesen hat, ausgeführt, dass die in § 72 [X.] nicht vorgeschriebene Abgabenachricht eine unselbständige Verfahrenshandlung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens und keine Regelung im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs (des [X.]undesrechts) darstellt. Daran hält er fest. Dafür, ob ein Verwaltungsakt vorliegt, ist ausschlaggebend, ob die [X.]ehörde nach dem objektiven Sinngehalt ihrer Entscheidung, d.h. wie sie der Empfänger bei objektiver Würdigung aller Umstände verstehen konnte, Rechte des [X.]etroffenen im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs "regelt", d.h. begründet, ändert, aufhebt oder verbindlich feststellt oder die [X.]egründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte verbindlich ablehnt (Urteil vom 3. November 1988 - [X.]VerwG 7 [X.] - [X.]VerwGE 80, 355 <364>). Die Abgabenachricht enthält keine solche verbindliche Ablehnung. Sie erschöpft sich vielmehr in der Mitteilung der Ausgangsbehörde, auch unter [X.]erücksichtigung des [X.] an ihrer [X.]eurteilung der Recht- und Zweckmäßigkeit des [X.] festzuhalten und den Widerspruch deshalb der Widerspruchsbehörde zur abschließenden Entscheidung weiterleiten zu wollen.

Die an die Klägerin gerichtete Nichtabhilfemitteilung vom 5. Mai 2006 hat keinen darüber hinausreichenden rechtlichen Gehalt. Der äußere Aufbau des Schreibens weist zwar mit seiner Unterscheidung in einen "Tenor" und eine [X.]egründung Ähnlichkeiten mit einem Verwaltungsakt auf. Es fehlt aber an einer Einzelfallregelung. Der "Tenor" zu I beschränkt sich im Gegensatz zu dem "Tenor" zu II, mit dem der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 [X.] ausdrücklich abgelehnt wird, auf die ausdrücklich als solche bezeichnete Mitteilung, dass dem Widerspruch nach eingehender Prüfung nicht abgeholfen werden könne. Der fehlende Regelungscharakter des Schreibens wird durch den Hinweis in der [X.]egründung unterstrichen, der Widerspruch sei "zuständigkeitshalber" an das Landratsamt G. abzugeben, wegen der Kostenpflichtigkeit des Widerspruchsverfahrens werde mit der Abgabe aber noch einen Monat gewartet.

4. Die Auffassung des [X.], der Erlass des Widerspruchsbescheids führe zu keiner anderen [X.]eurteilung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Gebührenbescheids, verletzt [X.]undesrecht im Ergebnis ebenfalls nicht.

Die [X.]egründung des [X.]erufungsurteils, dass es an einer von der Ausgangsbehörde selbst getroffenen Regelung fehle, die bestätigt oder umgestaltet werden könnte, steht allerdings mit § 79 Abs. 1 Nr. 1 [X.] nicht in Einklang (a). Dagegen ist die weitere [X.]egründung, der Erlass des Widerspruchsbescheids führe auch deshalb zu keiner anderen [X.]eurteilung, weil es sich bei der Erhebung von Wasser- und Abwassergebühren um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handele, bei der die Aufsichtsbehörde auf die bloße Rechtsaufsicht beschränkt sei, bundesrechtlich nicht zu beanstanden (b).

a) Das in §§ 68 ff. [X.] normierte Widerspruchsverfahren ist unbeschadet seiner Eigenschaft als Sachurteilsvoraussetzung für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage (§ 68 Abs. 1 Satz 1 [X.]) Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen (Urteile vom 18. April 1986 - [X.]VerwG 8 [X.] 81.83 - [X.] 316 § 3 VwVfG Nr. 2 S. 3 und vom 1. Dezember 1989 - [X.]VerwG 8 [X.] 14.88 - [X.]VerwGE 84, 178 <181>). Auch im gerichtlichen Verfahren setzt sich die Einheit fort, wie § 79 Abs. 1 Nr. 1 [X.] zeigt. Der Widerspruchsbehörde kommt im Überprüfungsverfahren eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Sie besitzt grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Sie ist zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des [X.] einschließlich seiner [X.]egründung und Ermessenserwägungen befugt (vgl. Urteile vom 1. Dezember 1978 - [X.]VerwG 7 [X.] 68.77 - [X.]VerwGE 57, 130 <145> und vom 11. Februar 1999 - [X.]VerwG 2 [X.] 28.98 - [X.]VerwGE 108, 274 <280>). Nach der ständigen Rechtsprechung des [X.] liegt eine Gestaltänderung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 [X.] auch dann vor, wenn ursprünglich kein Verwaltungsakt existierte und der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten) Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht (Urteile vom 12. Januar 1973 - [X.]VerwG 7 [X.] 3.71 - [X.]VerwGE 41, 305 <307 f.>, vom 6. Dezember 1978 - [X.]VerwG 8 [X.] 24.78 - [X.]VerwGE 57, 158 <161>, vom 21. November 1980 - [X.]VerwG 7 [X.] 18.79 - [X.]VerwGE 61, 164 <168> und vom 26. Juni 1987 - [X.]VerwG 8 [X.] 21.86 - [X.]VerwGE 78, 3 <5>; ebenso [X.]/[X.], [X.], 17. Aufl. 2011, § 79 Rn. 1; [X.]/von [X.], [X.], 15. Aufl. 2010, § 79 Rn. 2; kritisch dagegen [X.], in: [X.]/[X.], [X.], 3. Aufl. 2010, § 79 Rn. 24; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand: Mai 2010, § 79 Rn. 3; [X.], in: [X.], [X.], 13. Aufl. 2010, § 79 Rn. 11 - jeweils m.w.N.). Hieran gemessen steht der Umstand, dass der [X.] die Prüfung der Gebührenforderung und die Erstellung der [X.]escheide dem privaten [X.] übertragen hat, einer Gestaltung des [X.] nicht entgegen. Wenn selbst eine Willenserklärung ohne Verwaltungsaktsqualität durch einen Widerspruchsbescheid in einen Verwaltungsakt umgestaltet werden kann, muss es erst recht möglich sein, einen bloß formal der [X.]ehörde zurechenbaren Verwaltungsakt durch Nachholen einer materiellen, behördlich verantworteten Regelung zu gestalten. Die gegenteilige Auffassung des [X.]erufungsgerichts verletzt mithin [X.]undesrecht.

b) Die grundsätzliche Zulässigkeit einer Gestaltänderung des bloß formalen Verwaltungsakts durch die Widerspruchsbehörde schließt allerdings Einschränkungen der Gestaltungsfreiheit der Widerspruchsbehörde durch [X.]undes- oder Landesrecht nicht aus. § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 [X.] ermächtigt den Landesgesetzgeber, die in § 68 Abs. 1 Satz 1 [X.] vorgeschriebene Nachprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsakts in einem Vorverfahren auszuschließen. Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 [X.] ist der Landesgesetzgeber zudem befugt, von der dort normierten Zuständigkeit der Selbstverwaltungsbehörde für den Erlass des Widerspruchsbescheids in Selbstverwaltungsangelegenheiten durch eine andere Zuständigkeitsbestimmung abzuweichen. Von diesen Ermächtigungen hat der [X.] Landesgesetzgeber durch die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen landesrechtlichen Vorschriften (§ 2 Abs. 2, § 117 Abs. 1 [X.], § 43 Abs. 1 Satz 2, § 46 Nr. 1 [X.]) Gebrauch gemacht, indem er bei Widersprüchen gegen den Verwaltungsakt eines [X.]es in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises grundsätzlich der staatlichen Aufsichtsbehörde die Zuständigkeit zum Erlass von [X.] übertragen, sie aber dabei auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit beschränkt hat. In für das Revisionsgericht verbindlicher Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschriften hat das [X.]erufungsgericht angenommen, dass das Überprüfungsrecht und die Entscheidungskompetenz der durch § 46 Nr. 1 [X.] zum Erlass des Widerspruchsbescheids berufenen Aufsichtsbehörde auf die ihr als solche zukommenden [X.]efugnisse beschränkt ist. Dazu gehöre nicht die [X.]efugnis zu einer eigenen Sachentscheidung (vgl. auch zur reformatio in peius [X.], Urteil vom 21. Juli 2010 - 4 KO 173/08 - LKV 2011, 92 <95>). Diese Auffassung des [X.]erufungsgerichts steht nicht im Widerspruch zu [X.]undesrecht.

§ 68 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 [X.] ermöglicht dem Landesgesetzgeber nicht nur den gänzlichen Ausschluss des Widerspruchsverfahrens, sondern auch eine [X.]eschränkung der Prüfungs- und Entscheidungskompetenz der Widerspruchsbehörde ([X.], [X.]eschluss vom 17. April 1991 - 1 [X.]vR 419/81 und 213/83 - [X.]E 84, 34 <48>; [X.]VerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - [X.]VerwG 7 [X.] 28.83 - [X.]VerwGE 70, 4 <9 f.>; [X.]eschluss vom 5. Mai 1988 - [X.]VerwG 7 [X.] 76.88 - NJW 1988, 2632; ebenso [X.], in: [X.]/[X.] a.a.O. § 68 Rn. 185; [X.]/[X.], in: [X.]/[X.]/[X.] a.a.O. § 68 Rn. 11; [X.], in: [X.] a.a.O. § 68 Rn. 15; [X.], in: [X.], [X.], 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18; [X.]/[X.] a.a.O. § 68 Rn. 18). Ob der Widerspruchsbehörde eine erstmalige materielle Regelung des Rechtsverhältnisses zu Lasten des [X.] aufgrund einer Einschränkung ihrer grundsätzlich umfassenden Kontroll- und Ersetzungsbefugnis verwehrt ist, richtet sich nach dem jeweils einschlägigen Landesrecht einschließlich seiner Zuständigkeitsvorschriften (vgl. Urteil vom 29. August 1986 - [X.]VerwG 7 [X.] 51.84 - [X.] 451.55 Subventionsrecht Nr. 83 S. 55 zur reformatio in peius).

Die Annahme einer Einschränkung der Entscheidungsbefugnis der Widerspruchsbehörde steht auch nicht im Widerspruch zur Aussage des [X.] im Urteil vom 26. Juni 1987 - [X.]VerwG 8 [X.] 21.86 - ([X.]VerwGE 78, 3 <5 f.>), dass die sich aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 [X.] ergebende Möglichkeit zu einer Gestaltänderung durch die Widerspruchsbehörde keine Rücksicht darauf nehme, ob die Widerspruchsbehörde rechtmäßig gehandelt habe. Diese Aussage ist im Zusammenhang mit der prozessualen Ausgangssituation des damaligen Falles zu sehen, die dadurch gekennzeichnet war, dass die Klägerin eine ihrem objektiven Erklärungsinhalt nach missverständliche Willensäußerung der Verwaltung erhalten hatte und ihre hiergegen gerichtete Anfechtungsklage daher nicht zuletzt im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) als zulässig angesehen werden musste. Nur vor dem Hintergrund, dass es nicht zu Lasten des [X.] gehen dürfe, wenn er Anfechtungsklage erhebe und sich damit so verhalte, "wie sich zu verhalten ihm der Widerspruchsbescheid - bei objektiver Würdigung - nahegelegt hat" (Urteil vom 26. Juni 1987 a.a.[X.]), ist die Formulierung zu verstehen, dass die Frage, ob die Widerspruchsbehörde so handeln durfte, wie sie gehandelt hat, keine Rolle spiele. Eine vergleichbare Konstellation, bei der die Schutzwürdigkeit der Erstbehörde vor Eingriffen in ihre Rechte durch die Widerspruchsbehörde abzuwägen wäre mit der prozessualen Schutzwürdigkeit des [X.]etroffenen, liegt im Fall der Klägerin nicht vor. Hinzu kommt ein weiterer Unterschied, der eine Übertragung der Aussagen des Urteils vom 26. Juni 1987 auf den vorliegenden Fall ausschließt. Im damaligen Fall lag mit der in einen [X.]escheid umgestalteten Rechnung materiell eine Sachentscheidung über die Wasseranschlusskosten durch die für den [X.] sachlich zuständige Ausgangsbehörde vor; hieran fehlt es im vorliegenden Fall aufgrund der umfassenden Aufgabenübertragung auf den privaten [X.]. Die Widerspruchsbehörde hätte mithin mit einer Umgestaltung des Ausgangsverwaltungsakts erstmals eine materiell behördlich verantwortete Entscheidung getroffen, wozu sie nach der irrevisiblen Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht nicht zuständig gewesen wäre.

5. Ein [X.] liegt auch nicht in der Annahme des [X.], der angegriffene Gebührenbescheid sei einer Umdeutung nicht zugänglich. Das Oberverwaltungsgericht ist zu diesem Ergebnis in Auslegung der Vorschriften des [X.] Landesrechts (§ 15 Abs. 1 Nr. 3 [X.]uchst. b ThürKAG i.V.m. §§ 125, 128 AO) und damit irrevisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 [X.]) gekommen. Das Revisionsgericht ist daher auf eine Überprüfung darauf beschränkt, ob der durch die Auslegung ermittelte Inhalt der nicht revisiblen Normen mit [X.]undesrecht, insbesondere mit den Grundrechten und den bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen vereinbar ist (vgl. Urteil vom 12. Februar 1998 - [X.]VerwG 3 [X.] 55.96 - [X.]VerwGE 106, 177 <180>). Das ist hier der Fall. Die Rüge der Revision, das [X.]erufungsgericht habe die Grundsätze der Umdeutung nach § 47 VwVfG verkannt, erschöpft sich in der Kritik der Auslegung des [X.] Landesrechts durch das [X.]erufungsgericht, ohne darzutun, inwiefern [X.]undesrecht einer solchen Auslegung entgegensteht. Gleiches gilt für die Kritik an der Annahme des [X.], die Erklärung des [X.]n, er mache sich "den [X.]escheid seinem Inhalt nach vollumfänglich zu eigen", sei nicht ausreichend, um den Mangel des [X.] zu heilen. Das [X.]erufungsurteil verweist insoweit zutreffend auf das Urteil des [X.] vom 26. Juni 1970 - [X.]VerwG 7 [X.] 10.70 - ([X.]VerwGE 35, 334 <343>), wonach die Zustimmung der zuständigen [X.]ehörde zu einer von einem Privaten getroffenen Maßnahme nicht ausreicht, um die fehlende hoheitliche Anordnung zu ersetzen.

6. Die Verfahrensrügen haben ebenfalls keinen Erfolg.

Weder hat das [X.]erufungsgericht gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen noch hat es seine Aufklärungspflicht verletzt. Als aktenwidrig rügt die Revision die Feststellung des [X.]erufungsgerichts, eine eigenständige Einzelfallregelung sei dem Schreiben des [X.]n vom 5. Mai 2006 nicht zu entnehmen. Diese Rüge greift nicht durch. Ihr Erfolg setzt voraus, dass ein zweifelsfreier, also offensichtlicher Widerspruch zwischen den Feststellungen der Vorinstanz und dem Akteninhalt besteht (stRspr; [X.]eschluss vom 19. November 1997 - [X.]VerwG 4 [X.] 182.97 - [X.] 406.11 § 153 [X.]auG[X.] Nr. 1 m.w.N.). Ein solcher Widerspruch liegt, wie sich aus den Ausführungen oben unter 3. ergibt, nicht vor. Die Rüge einer Verletzung der Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 [X.]) kann schon deswegen nicht durchgreifen, weil es darauf, ob die im Schreiben vom 5. Mai 2006 behauptete eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage durch die dort angegebene [X.]earbeiterin stattgefunden hat, nach der maßgeblichen und revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung des Schreibens durch das Oberverwaltungsgericht nicht ankam.