Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 05.12.2019, Az. 3 C 22/17

Die zulässige Revision des Beklagten ist ni[X.]ht begründet. Das angefo[X.]htene Urteil steht in Einklang mit revisiblem Re[X.]ht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgeri[X.]ht hat zu Re[X.]ht angenommen, dass die no[X.]h in Rede stehenden 6,45 ha großen Flä[X.]hen im Wirts[X.]haftsjahr 2006 Flä[X.]hen des Betriebs der Klägerin waren. Eine landwirts[X.]haftli[X.]he Flä[X.]he, die ein Landwirt gepa[X.]htet hat, bleibt au[X.]h na[X.]h Beendigung des Pa[X.]htverhältnisses Flä[X.]he seines Betriebs im Sinne von Art. 44 Abs. 2 VO ([X.]) Nr. 1782/2003, wenn er - wie hier die Klägerin - weiter die unmittelbare Sa[X.]hherrs[X.]haft innehat und die Flä[X.]he landwirts[X.]haftli[X.]h nutzt. Die Klägerin hat daher über den bewilligten Betrag hinaus Anspru[X.]h auf eine weitere Betriebsprämie für diese Flä[X.]hen und für ihre übrigen Flä[X.]hen im Umfang der insoweit ni[X.]ht gere[X.]htfertigten Kürzung.

1. Re[X.]htsgrundlage der hier in Rede stehenden Betriebsprämie ist die Verordnung ([X.]) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirts[X.]haftli[X.]her Betriebe und zur Änderung der Verordnungen ([X.]) Nr. 2019/93, ([X.]) Nr. 1452/2001, ([X.]) Nr. 1453/2001, ([X.]) Nr. 1454/2001, ([X.]) Nr. 1868/94, ([X.]) Nr. 1251/1999, ([X.]) Nr. 1254/1999, ([X.]) Nr. 1673/2000, ([X.]) Nr. 2358/71 und ([X.]) Nr. 2529/2001 ([X.]. [X.], mit Beri[X.]htigung in [X.]. 2004, [X.] [X.]), in der für das Wirts[X.]haftsjahr 2006 geltenden Fassung.

Gemäß Art. 36 Abs. 1 VO ([X.]) Nr. 1782/2003 werden Betriebsprämien auf der Grundlage von Zahlungsansprü[X.]hen für eine entspre[X.]hende Hektarzahl beihilfefähiger Flä[X.]hen gezahlt. Jeder Zahlungsanspru[X.]h gibt zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Flä[X.]he Anspru[X.]h auf Zahlung des mit dem Zahlungsanspru[X.]h festgesetzten Betrags (Art. 44 Abs. 1 VO <[X.]> Nr. 1782/2003). Dabei ist "beihilfefähige Flä[X.]he" jede landwirts[X.]haftli[X.]he Flä[X.]he des Betriebs, die als A[X.]kerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder ni[X.]ht landwirts[X.]haftli[X.]he Tätigkeiten genutzten Flä[X.]hen (Art. 44 Abs. 2 VO <[X.]> Nr. 1782/2003).

2. Na[X.]h den Feststellungen des [X.] ist unstreitig, dass es si[X.]h bei den in Rede stehenden Flä[X.]hen um "landwirts[X.]haftli[X.]he Flä[X.]hen" handelt, weil sie tatsä[X.]hli[X.]h als A[X.]ker- beziehungsweise Dauergrünland genutzt wurden (zur Legaldefinition vgl. Art. 2 Bu[X.]hst. a VO <[X.]> Nr. 795/2004 der [X.] vom 21. April 2004 mit Dur[X.]hführungsbestimmungen zur [X.] gemäß der Verordnung <[X.]> Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirts[X.]haftli[X.]her Betriebe <[X.]. L 141 S. 1> i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und 2 VO <[X.]> Nr. 796/2004 der [X.] vom 21. April 2004 mit Dur[X.]hführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpfli[X.]htungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem na[X.]h der Verordnung <[X.]> Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirts[X.]haftli[X.]her Betriebe <[X.]. L 141 S. 18> in der Fassung der Verordnung <[X.]> Nr. 239/2005 der [X.] vom 11. Februar 2005 zur Änderung und Beri[X.]htigung der Verordnung <[X.]> Nr. 796/2004 mit Dur[X.]hführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpfli[X.]htungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem na[X.]h der Verordnung <[X.]> Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirts[X.]haftli[X.]her Betriebe <[X.]. L 42 S. 3>). Ebenfalls unstreitig festgestellt ist, dass die Flä[X.]hen allein von der Klägerin genutzt wurden. Sie hat auf den Flä[X.]hen für si[X.]h und damit im eigenen Namen und auf eigene Re[X.]hnung eine landwirts[X.]haftli[X.]he Tätigkeit (vgl. Art. 2 Bu[X.]hst. [X.] VO <[X.]> Nr. 1782/2003) ausgeübt, was Voraussetzung für die Aktivierung von Zahlungsansprü[X.]hen und damit die Betriebsprämie ist ([X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 - [X.]/09 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.] - Rn. 69). Ein Betriebsprämienanspru[X.]h des Landwirts[X.]haftsunternehmens, das neben der Klägerin für dieselben Flä[X.]hen eine Betriebsprämie beantragt hat, s[X.]heidet vor diesem Hintergrund aus.

3. Zwis[X.]hen den Beteiligten ist allein streitig, ob die Flä[X.]hen dem Betrieb der Klägerin für das Wirts[X.]haftsjahr 2006 zuzuordnen sind, es si[X.]h also um "Flä[X.]hen des Betriebs" im Sinne von Art. 44 Abs. 2 VO ([X.]) Nr. 1782/2003 gehandelt hat.

a) Die Voraussetzungen für die Zuordnung einer Flä[X.]he zum Betrieb sind mit dem Wortlaut inhaltli[X.]h ni[X.]ht weiter ums[X.]hrieben. Allerdings ist der Begriff des "Betriebs" gesetzli[X.]h definiert als die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die si[X.]h im Gebiet desselben Mitgliedstaates befinden (Art. 2 Bu[X.]hst. b VO <[X.]> Nr. 1782/2003). Einem Betrieb konstitutiv zugeordnet sind damit die von ihm verwalteten (en: managed; fr: gérées) Produktionseinheiten, wozu Flä[X.]hen gehören (vgl. Art. 2 Bu[X.]hst. j VO <[X.]> Nr. 795/2004). Ferner müssen die für die Betriebsprämie angemeldeten Flä[X.]hen dem Betriebsinhaber für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten "zur Verfügung" stehen (Art. 44 Abs. 3 Satz 2 VO <[X.]> Nr. 1782/2003).

Der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof hat auf der Grundlage dieser systematis[X.]hen Zusammenhänge die Voraussetzungen der Zuordnung näher bestimmt. In der Re[X.]htssa[X.]he [X.] hat er zum Begriff der "vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten" und der dafür erforderli[X.]hen Verfügungsgewalt ents[X.]hieden, dass es genüge, wenn der Betriebsinhaber hinsi[X.]htli[X.]h der Flä[X.]hen bei der Ausübung seiner landwirts[X.]haftli[X.]hen Tätigkeit über eine hinrei[X.]hende Selbstständigkeit verfüge, er mithin in der Lage sei, die Flä[X.]hen mit der gebotenen Selbstständigkeit zu nutzen ([X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 - [X.]/09, [X.] - Rn. 59 bis 65). Eine der tatsä[X.]hli[X.]hen Verfügungsgewalt zugrunde liegende re[X.]htli[X.]he [X.] gegenüber dem Eigentümer der Flä[X.]hen aus einem wirksamen Pa[X.]htvertrag oder einem ähnli[X.]hen Re[X.]htsverhältnis hat er ni[X.]ht gefordert.

b) In diesem Sinne hat der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof au[X.]h in der Re[X.]htssa[X.]he [X.] u.a. geurteilt. Zur Bestimmung einer innerbetriebli[X.]hen Futterflä[X.]he, die für die Rinderprämien während eines Kalenderjahres als "Betriebsflä[X.]he" "zur Verfügung" stehen muss, hat er das Unionsre[X.]ht dahin ausgelegt, dass es auf die tatsä[X.]hli[X.]he [X.] ankomme und ein Na[X.]hweis einer Bere[X.]htigung zur Nutzung der Flä[X.]hen ni[X.]ht gefordert sei ([X.], Urteil vom 24. Juni 2010 - [X.]/08 [[X.]:[X.]:C:2010:365], [X.] u.a. - Rn. 57 ff., 66; zu den Ursprüngen der Flä[X.]henverfügbarkeit vgl. Busse, AuR 2017, 370 <372>). Dem lag ein Betriebsbegriff zugrunde, der einen Betrieb als Gesamtheit der in demselben Mitgliedstaat ansässigen und von einem Erzeuger geleiteten (en: managed; fr: gérées) Produktionseinheiten definierte und damit - soweit hier bedeutsam - glei[X.]h definiert war (vgl. Art. 3 VO <[X.]> Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleis[X.]h <[X.]. L 160 S. 21>). Zur Begründung verwies der Geri[X.]htshof darauf, die Betriebsdefinition und der Verweis auf die zur Verfügung stehende Betriebsflä[X.]he erlaubten ni[X.]ht den S[X.]hluss, dass ein Bere[X.]htigungsna[X.]hweis vorgelegt werden müsse. Zudem verwies er auf die Regelung zur Flä[X.]henbestimmung, für die die tatsä[X.]hli[X.]h genutzte Flä[X.]he maßgebli[X.]h sei (Art. 22 Abs. 2 VO <[X.]> Nr. 2419/2001 der [X.] vom 11. Dezember 2001 mit Dur[X.]hführungsbestimmungen zum mit der Verordnung <[X.]> Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeins[X.]haftli[X.]he Beihilferegelungen <[X.]. L 327 S. 11>). Letzterem entspri[X.]ht für die Betriebsprämie der in Rede stehende Art. 30 Abs. 2 VO ([X.]) Nr. 796/2004.

Die Parallelität von Wortlaut und Systematik der Regelungen sowie der Umstand, dass die [X.] aus den genannten produktbezogenen Beihilferegelungen entwi[X.]kelt wurde, legen nahe, die Ents[X.]heidung in der Re[X.]htssa[X.]he [X.] u.a. auf das hier in Rede stehende Betriebsprämienre[X.]ht zu übertragen und verstärken die vorstehend genannten Aussagen des Geri[X.]htshofs in der Re[X.]htssa[X.]he [X.]. Aus dem Systemwe[X.]hsel von den produktbezogenen Beihilfen zu der von der konkreten Produktion entkoppelten Betriebsprämie lässt si[X.]h ni[X.]hts Gegenteiliges ableiten. Sowohl bei den produktbezogenen Beihilfen wie au[X.]h bei der Betriebsprämie handelt es si[X.]h um [X.] (vgl. Erwägungsgründe 1 und 21 VO <[X.]> Nr. 1782/2003 und Erwägungsgrund 2 VO <[X.]> Nr. 1254/1999), die unter anderem über die Zuordnung von Flä[X.]hen zum Betrieb begrenzt werden.

[X.]) Allerdings weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof in der Re[X.]htssa[X.]he [X.] zur Zuordnung einer Flä[X.]he zu einem Betrieb eingangs formuliert, sie gehöre zum Betrieb eines Landwirts, wenn dieser "befugt" sei, sie zum Zwe[X.]ke der Ausübung einer landwirts[X.]haftli[X.]hen Tätigkeit zu verwalten ([X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 - [X.]/09, [X.] - Rn. 58). In seinen weiteren Ausführungen ist der Geri[X.]htshof auf eine Befugnis jedo[X.]h ni[X.]ht zurü[X.]kgekommen und hat zusammenfassend festgestellt, dass ein Betrieb im Sinne von Art. 44 Abs. 2 VO ([X.]) Nr. 1782/2003 aus A[X.]kerland und Dauergrünland bestehe, das vom Betriebsinhaber mit einer gewissen Selbstständigkeit für eine landwirts[X.]haftli[X.]he Tätigkeit genutzt wird ([X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 a.a.[X.] Rn. 68). Der Vertreter des [X.] beim Bundesverwaltungsgeri[X.]ht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass in der englis[X.]hen Spra[X.]hfassung des Urteils von "the power to manage" die Rede ist ([X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 a.a.[X.] Rn. 58). Dem entspri[X.]ht in der Arbeitsspra[X.]he des Geri[X.]hts die Wendung "[X.]". Beide Formulierungen zwingen ni[X.]ht zu der Annahme, der Geri[X.]htshof setzte eine re[X.]htli[X.]he Befugnis voraus, womit si[X.]h zuglei[X.]h das Spannungsverhältnis zu den weiteren vertiefenden Ausführungen des Geri[X.]htshofs auflöst. Dem entspre[X.]hend hat der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof in na[X.]hfolgenden Urteilen die Voraussetzungen der Zuordnung von Flä[X.]hen im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung ([X.]) Nr. 1782/2003 dahingehend zusammengefasst, dass eine Flä[X.]he zum Betrieb gehöre, "wenn der Betriebsinhaber befugt ist, die Flä[X.]he zum Zwe[X.]ke der Ausübung einer landwirts[X.]haftli[X.]hen Tätigkeit zu verwalten, das heißt, wenn er hinsi[X.]htli[X.]h dieser Flä[X.]he über eine hinrei[X.]hende Selbständigkeit bei der Ausübung seiner landwirts[X.]haftli[X.]hen Tätigkeit verfügt" ([X.], Urteil vom 2. Juli 2015 - [X.]/13 [[X.]:[X.]:C:2015:439], [X.] - Rn. 58 und - zur Folgevors[X.]hrift der Verordnung <[X.]> Nr. 73/2009 - Urteil vom 2. Juli 2015 - [X.]/13 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.] - Rn. 44). Vertragli[X.]he Vereinbarungen können gegebenenfalls die Nutzung von Flä[X.]hen tatsä[X.]hli[X.]h eins[X.]hränken (vgl. [X.], Urteil vom 2. Juli 2015 - [X.]/13, [X.] - Rn. 59), rei[X.]hen andererseits aber ni[X.]ht ohne weiteres aus, die Frage na[X.]h der tatsä[X.]hli[X.]hen Nutzung zu beantworten ([X.], Urteil vom 2. Juli 2015 - [X.]/13, [X.] - Rn. 43). Ferner hat der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof in der Re[X.]htssa[X.]he [X.], in der die Nutzung vertragli[X.]h geregelt war, ausgeführt, dass es auf die Art des Re[X.]htsverhältnisses, auf dessen Grundlage eine Flä[X.]he genutzt werde, ni[X.]ht ankomme. Im Übrigen verwies er die Zuordnung in die Verantwortung der nationalen Geri[X.]hte, die diese anhand aller Umstände des Falles zu prüfen hätten ([X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 - [X.]/09, [X.] - Rn. 51, 54, 62, 69).

d) Auf der Grundlage dieser Auslegung von Art. 44 Abs. 2 VO ([X.]) Nr. 1782/2003 dur[X.]h den Europäis[X.]hen Geri[X.]htshof ist ni[X.]ht zweifelhaft, dass die hier streitigen Flä[X.]hen dem Betrieb der Klägerin für das Wirts[X.]haftsjahr 2006 zuzuordnen waren, so dass es einer Vorlage gemäß Art. 267 A[X.]V ni[X.]ht bedarf (vgl. [X.], Urteil vom 6. Oktober 1982 - [X.]/81 [[X.]:[X.]:C:1982:335], [X.] - Rn. 21).

In tatsä[X.]hli[X.]her Hinsi[X.]ht ist unstreitig, dass die Klägerin im maßgebli[X.]hen Zeitraum die unmittelbare Sa[X.]hherrs[X.]haft über die streitigen Flä[X.]hen innehatte und damit in der Lage war, diese - wie ges[X.]hehen - landwirts[X.]haftli[X.]h zu nutzen. Au[X.]h die re[X.]htli[X.]hen Verhältnisse bestätigen hier die Zuordnung der Flä[X.]hen zum Betrieb der Klägerin. Die Nutzung vollzog si[X.]h - ungea[X.]htet des Na[X.]hweises beziehungsweise [X.] eines Pa[X.]htverhältnisses - im re[X.]htli[X.]hen Rahmen des mit der unmittelbaren Sa[X.]hherrs[X.]haft einhergehenden Besitzes, der im Zuge der Pa[X.]ht der Klägerin überlassen worden war. Mit den Worten des [X.] hat si[X.]h die Klägerin den Besitz ni[X.]ht angemaßt, diesen mithin ni[X.]ht dur[X.]h verbotene Eigenma[X.]ht erlangt (§ 858 [X.]). Soweit sie gegenüber den Eigentümern na[X.]h Beendigung der Pa[X.]htverhältnisse ni[X.]ht mehr zum Besitz bere[X.]htigt war, war sie glei[X.]hwohl im Fortbestand des Besitzes ges[X.]hützt und damit au[X.]h re[X.]htli[X.]h in der Lage, die Flä[X.]hen weiter zu nutzen. Als unmittelbare Besitzerin war sie dur[X.]h Einräumung eines Gewaltre[X.]hts (§ 859 [X.]) und dur[X.]h die Besitzs[X.]hutzansprü[X.]he der §§ 861 ff. [X.] gegenüber der Allgemeinheit und au[X.]h im [X.] gegenüber den Eigentümern und anderweitig Bere[X.]htigten ges[X.]hützt. Entspre[X.]hend war sie in der Lage, Dritte von einer konkurrierenden Nutzung auszus[X.]hließen (vgl. [X.], S[X.]hlussanträge vom 11. Mai 2010 - [X.]/09 [[X.]:[X.]:C:2010:265], [X.] - Rn. 58). Die Flä[X.]hen wurden ni[X.]ht von einem Dritten genutzt und konnten deshalb au[X.]h ni[X.]ht dem Betrieb eines anderen Landwirts zugeordnet werden (vgl. [X.], Urteil vom 14. Oktober 2010 - [X.]/09, [X.] - Rn. 66). Der S[X.]hutz des Besitzes na[X.]h den Bestimmungen des Bürgerli[X.]hen Gesetzbu[X.]hs endet ni[X.]ht vor Aufgabe oder Verlust des Besitzes, etwa dur[X.]h Vollstre[X.]kung eines [X.]. Das war im maßgebli[X.]hen Zeitraum ersi[X.]htli[X.]h ni[X.]ht der Fall, na[X.]hdem das Urteil des Oberlandesgeri[X.]hts Dresden erst na[X.]h dem hier maßgebli[X.]hen Zeitraum re[X.]htskräftig wurde.

e) Die weiteren Argumente des Beklagten stellen dieses Ergebnis ni[X.]ht in Frage. Es mag zwar zutreffen, dass die im Falle eines gekündigten Pa[X.]htverhältnisses fortbestehende Zuordnung von Pa[X.]htflä[X.]hen ebenso wie die allgemeine Mögli[X.]hkeit, Flä[X.]hen weiter zu nutzen, ein gewisser Anreiz dafür sein kann, diese pfli[X.]htwidrig ni[X.]ht herauszugeben. Das ist jedo[X.]h Folge des Besitzs[X.]hutzes, der im Interesse des Re[X.]htsfriedens den Eigentümer oder sonst Bere[X.]htigten auf den Re[X.]htsweg verweist und auf diese Weise einem "Pflugkrieg" entgegenwirkt. Zudem muss der unbere[X.]htigte Besitzer Sekundäransprü[X.]he aus dem früheren Vertragsverhältnis beziehungsweise dem [X.] gewärtigen. Dem Unionsre[X.]ht ist eine gegenläufige Wertung ni[X.]ht zu entnehmen.

S[X.]hließli[X.]h hat der Vertreter des [X.] beim Bundesverwaltungsgeri[X.]ht zutreffend darauf hingewiesen, dass die Agrarförderung im Interesse einer effizienten Massenverwaltung in einem einfa[X.]hen Antragsverfahren bewältigt werden soll und es - zumindest in aller Regel - ni[X.]ht Aufgabe der für die Agrarförderung zuständigen Stellen ist, zivilre[X.]htli[X.]he Konflikte zwis[X.]hen dem Eigentümer und dem Nutzer einer landwirts[X.]haftli[X.]hen Flä[X.]he oder zwis[X.]hen vers[X.]hiedenen Nutzern zu ents[X.]heiden, zumal diese auf dem Re[X.]htsweg vor den ordentli[X.]hen Geri[X.]hten ausgetragen werden können.

f) Etwas anderes ergibt si[X.]h au[X.]h ni[X.]ht aus nationalen Bestimmungen zur Umsetzung des Agrarförderre[X.]hts. Der Europäis[X.]he Geri[X.]htshof hat in der Re[X.]htssa[X.]he [X.] u.a. zwar anerkannt, dass den Mitgliedstaaten im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems ein Gestaltungsspielraum zukommt. Im Interesse der Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten kann unter Bea[X.]htung bestimmter Grenzen eine nationale Regelung zulässig sein, auf deren Grundlage der Na[X.]hweis einer Nutzungsbere[X.]htigung verlangt wird ([X.], Urteil vom 24. Juni 2010 - [X.]/08, [X.] u.a. - Rn. 75 ff.). Eine derartige nationale Regelung besteht jedo[X.]h ni[X.]ht.

Die Kostenents[X.]heidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.