L e i t s a t z

zum Beschluss des [X.] vom 6. Dezember 2001

- 2 [X.] -

Zur Nichtberücksichtigung ehrenamtlicher Leistungen von [X.]mitgliedern im Recht der staatlichen [X.]enfinanzierung.

[X.]

- 2 [X.] -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über die Anträge

festzustellen,
der [X.] und der Bundesrat haben

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff

am 6. Dezember 2001 gemäß § 24 BVerfGG beschlossen:

Die Anträge werden verworfen.

Gründe:

A.

Der [X.] betrifft im Wesentlichen die durch das Sechste Gesetz zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar 1994 ([X.]) mit Wirkung vom 1. Januar 1994 in das [X.]engesetz - PartG - eingefügte Regelung, wonach Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die Mitglieder einer politischen [X.] dieser außerhalb eines Geschäftsbetriebs üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen, bei der staatlichen Teilfinanzierung der [X.] außer Betracht bleiben.

I.

1. Die beanstandeten Vorschriften wurden im Anschluss an das Urteil des [X.]s vom 9. April 1992 ([X.] 85, 264) erlassen, welches das seinerzeitige System der Wahlkampfkostenerstattung zum Gegenstand gehabt hatte. Nach diesem System durfte die Summe der [X.] die Gesamteinnahmen einer [X.] innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht überwiegen (§ 18 Abs. 7 Satz 1 PartG a.F. - "Staatsquote"). Eine erstmalige Prüfung durch die Präsidentin des [X.] im Jahre 1991 hatte ergeben, dass diese Höchstgrenze bei einigen kleineren [X.]en, darunter der Antragstellerin, erheblich überschritten worden war (vgl. BTDrucks 12/3113, [X.] und 29 f.).

Im Hinblick hierauf machte die Antragstellerin in ihrem Rechenschaftsbericht für das [X.] - teilweise auch rückwirkend für das [X.] - ehrenamtliche Leistungen ihrer Mitglieder als "sonstige Einnahmen" (§ 24 Abs. 2 Nr. 8 PartG a.F.) geltend. Für das [X.] ergab sich danach ein zusätzlicher Einnahmebetrag von etwa 3,4 Mio. DM, für 1991 ein solcher von etwa 5,1 Mio. DM. Für das [X.] verbuchte die Antragstellerin unentgeltliche Eigenleistungen im Wert von annähernd 9,7 Mio. DM als Einnahmen. Insgesamt wiesen die von der Staatsquotenregelung des § 18 Abs. 7 Satz 1 PartG a.F. betroffenen [X.]en für 1990 bis 1993 unentgeltliche parteiinterne Leistungen im Werte von fast 29 Mio. DM aus (vgl. BTDrucks 13/4503, [X.]).

Die Präsidentin des [X.] als die für die Prüfung der Rechenschaftsberichte der [X.]en zuständige Stelle vertrat mit Blick auf die seinerzeitige Rechtslage die Auffassung, dass die Verbuchung unentgeltlicher Leistungen von [X.]mitgliedern als Eigeneinnahmen zulässig sei. Zwar seien steuerrechtlich nur Geld- und Sachspenden, nicht aber Sach-, Dienst- oder Werkleistungen berücksichtigungsfähig. [X.]enrechtlich könnten aber geldwerte Zuwendungen aller Art, also auch die unentgeltliche Bereitstellung von sächlichen Mitteln, Personal- oder vorhandenen Organisationsstrukturen, als Spenden geltend gemacht werden. Allerdings sei die Gefahr des Missbrauchs in diesem Zusammenhang besonders hoch. Insbesondere seien "Luftbuchungen", d.h. die Geltendmachung nicht oder nicht im ausgewiesenen Umfang erbrachter Leistungen, zu befürchten (vgl. BTDrucks 12/3113, S. 8 ff.).

2. Mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des [X.]engesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar 1994 wurde das Recht der [X.]enfinanzierung neu geordnet. An die Stelle der Wahlkampfkostenerstattung ist eine staatliche Teilfinanzierung der [X.]en getreten. Danach knüpfen die staatlichen Leistungen jetzt zum einen an den Erfolg an, den die [X.]en bei den [X.], [X.]s- und [X.]en erzielen (Wählerstimmenanteil); zum anderen werden eingeworbene Beiträge und Spenden natürlicher Personen bis zu einem Betrag von jeweils 6.000,00 DM bezuschusst ([X.]). Der Wählerstimmenanteil ist dabei degressiv gestaffelt; den [X.]en stehen für die jeweils erzielten bis zu 5 Mio. gültigen Stimmen rechnerisch 1,30 DM, darüber hinaus nur 1,00 DM je Stimme zu. Die Höhe der staatlichen [X.]enfinanzierung ist in doppelter Weise begrenzt: Zum einen darf die Summe der Finanzierung aller [X.]en die so genannte absolute Obergrenze, die sich bis zum 31. Dezember 1997 auf 230 Mio. DM belief und seitdem 245 Mio. DM beträgt ([X.]), nicht übersteigen; zum anderen dürfen die staatlichen Leistungen an die jeweilige [X.] für ein Jahr nicht höher liegen als die Summe der von ihr in diesem Jahr selbst erwirtschafteten Einnahmen (relative Obergrenze). Die hier einschlägige Fassung lautete:

§ 18

Grundsätze und Umfang der staatlichen Finanzierung

(1) ...

(2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das [X.] [X.]en höchstens ausgezahlt werden darf, beträgt im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung 230 Millionen [X.] (absolute Obergrenze).

(3) Die [X.]en erhalten jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung:
1. eine [X.] für jede für ihre jeweilige Liste abgegebene gültige Stimme oder
2. eine [X.] für jede für sie in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebene gültige Stimme, wenn in einem Land eine Liste für diese [X.] nicht zugelassen war, und
3. 0,50 [X.] für jede [X.], die sie als Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig erlangte Spende) erhalten haben; dabei werden nur Zuwendungen bis zu 6000 [X.] je natürliche Person berücksichtigt.
Die [X.]en erhalten abweichend von den Nummern 1 und 2 für die von ihnen jeweils erzielten bis zu 5 Millionen gültigen Stimmen 1,30 [X.] je Stimme.

(4) Anspruch auf staatliche Mittel gemäß Absatz 3 Nr. 1 und 3 haben [X.]en, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der jeweils letzten [X.] oder [X.]mindestens 0,5 vom Hundert oder einer [X.] 1,0 vom Hundert der für Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben; ... Anspruch auf die staatlichen Mittel gemäß Absatz 3 Nr. 2 haben [X.]en, die nach dem endgültigen Wahlergebnis 10 vom Hundert der in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben. ...

(5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung darf bei einer [X.] die Summe ihrer jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen ... nicht überschreiten (relative Obergrenze). Die Summe der Finanzierung aller [X.]en darf die absolute Obergrenze nicht überschreiten.

...

Nach § 20 Abs. 1 Sätze 1 und 3 PartG sind den anspruchsberechtigten [X.]en auf Antrag zum 15. Februar, 15. Mai und 15. August Abschlagszahlungen auf den festzusetzenden Betrag der staatlichen [X.]enfinanzierung zu gewähren. Der Antrag ist bis zum 15. Tag des jeweiligen Vormonats einzureichen und kann für mehrere Abschläge des Jahres gleichzeitig gestellt werden (§ 20 Abs. 2 Sätze 1 und 3 PartG). Die endgültige Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel ist von den [X.]en schriftlich bis zum 30. September des jeweils laufenden Jahres beim Präsidenten des [X.] zu beantragen (§ 19 Abs. 1 Satz 1 PartG); danach eingehende Anträge bleiben unberücksichtigt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 PartG).

Im fünften, die Rechenschaftslegung der [X.]en betreffenden Abschnitt des [X.]engesetzes hat der Gesetzgeber folgende Änderungen vorgenommen:

§ 24 Abs. 2 PartG, auf dessen Nummern 1 bis 5 und 7 in § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG zur Bemessung der relativen Obergrenze ("selbst erwirtschaftete Einnahmen") Bezug genommen wird, lautet jetzt:

§ 24

Rechenschaftsbericht

(1) ...

(2) Die Einnahmerechnung umfasst:
1. Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge,
2. Spenden von natürlichen Personen,
3. Spenden von juristischen Personen,
4. Einnahmen aus Vermögen,
5. Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit,
6. staatliche Mittel,
7. sonstige Einnahmen,
8. Zuschüsse von Gliederungen,
9. Gesamteinnahmen nach den Nummern 1 bis 8.

Der Einnahmebegriff wird in § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG nunmehr wie folgt umschrieben:

§ 26

Begriff der Einnahme

(1) Einnahme ist, soweit für einzelne Einnahmearten (§ 24 Abs. 2) nichts besonderes gilt, jede der [X.] zufließende Geld- oder geldwerte Leistung. ...

Die mit dem Antrag zu 1. angegriffenen Bestimmungen des § 26 Abs. 4 Satz 1 und [X.]lauten:

(4) Die Mitarbeit von Bürgern in [X.]en erfolgt grundsätzlich unentgeltlich. Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die die Mitglieder außerhalb eines Geschäftsbetriebes üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen, bleiben als Einnahmen unberücksichtigt. ...

§ 27 Abs. 1 Satz 1 PartG umschreibt den Begriff der Mitgliedsbeiträge, § 27 Abs. 1 Satz 2 PartG, der die mit dem Antrag zu 2. angegriffene Regelung enthält, den Begriff der Spende:

§ 27

Einzelne Einnahmearten

(1) Mitgliedsbeiträge sind nur solche regelmäßigen Geldleistungen, die ein Mitglied auf Grund satzungsrechtlicher Vorschriften entrichtet. Spenden sind darüber hinaus gehende Zahlungen, insbesondere Aufnahmegebühren, Sonderumlagen und Sammlungen sowie geldwerte Zuwendungen aller Art, sofern sie nicht üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebes zur Verfügung gestellt werden.

Für das [X.] hat der Gesetzgeber in § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG die den Gegenstand der Anträge zu 3. und 4. bildenden Übergangsregelungen getroffen. Sie haben folgenden Wortlaut:

§ 40

Übergangsregelung

(1) Für die Festsetzung der staatlichen Mittel für das [X.] gilt Folgendes:

1. Der Berechnung nach § 18 Abs. 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 19 Abs. 3 wird ein Betrag von 60 vom Hundert des [X.] zu Grunde gelegt, der sich aus den Mitgliedsbeiträgen und Spenden ergibt, die in den für die Jahre 1991 und 1992 vorgelegten Rechenschaftsberichten ausgewiesen sind.
2. Für die Ermittlung der relativen Obergrenze nach § 18 Abs. 5 wird der [X.] der selbsterwirtschafteten Einnahmen zu Grunde gelegt, die in den für die Jahre 1991 und 1992 vorgelegten Rechenschaftsberichten ausgewiesen sind.

II.

1. Am 18. Juli 1994 hat die Antragstellerin Organklage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Sie sei eine im Aufbau befindliche politische [X.], die regelmäßig an den Wahlen zu den Volksvertretungen in den Ländern, zum [X.] und zum Europäischen Parlament teilnehme. Wie andere vergleichbare [X.]en sei sie von den angegriffenen Vorschriften in besonderer Weise betroffen. Während die in den Parlamenten vertretenen [X.]en über ein vergleichsweise großes Beitragsaufkommen und über einen bedeutenden Zufluss an Spenden verfügten, sei sie in hohem Maße auf unentgeltliche Leistungen ihrer Mitglieder angewiesen. Deren Wert überschreite den der vereinnahmten Mitgliedsbeiträge und Spenden um ein Vielfaches. Die staatlichen Leistungen, die ihr auf Grund ihrer Wahlerfolge zustünden, würden voraussichtlich bis auf Weiteres über die relative Obergrenze des § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG hinausreichen, sofern den selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht der Wert der unentgeltlichen ehrenamtlichen Leistungen ihrer Mitglieder hinzugerechnet werden dürfe.

§ 26 Abs. 4 Satz 1 PartG verhindere, dass ein Mitglied einer politischen [X.] mit dieser einen wirksamen Vertrag über die Vergütung ihr erbrachter Leistungen schließe; eine entsprechende Vereinbarung sei gemäß § 134 BGB nichtig. [X.]mitglieder könnten daher nicht gegen Ausstellung einer Spendenbescheinigung auf Vergütungsansprüche verzichten. Damit zwinge § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG den [X.]en eine "antiquierte Vorstellung von ehrenamtlicher und selbstloser Aufopferung" ihrer Mitglieder auf. Die Mitgliedschaft in einer politischen [X.] werde vielmehr in zunehmendem Maße auch von einem persönlichen Kosten-Nutzen-Kalkül bestimmt. § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG stelle eine "kaum verifizierbare Fiktion" dar. Die Vorschrift verstoße damit gegen das Recht der politischen [X.]en, frei von staatlicher Kontrolle über ihre Einnahmen und ihr Vermögen verfügen zu können, und gegen den Grundsatz der Chancengleichheit.

Auch die Bestimmungen der § 26 Abs. 4 Satz 2 und § 27 Abs. 1 Satz 2 PartG widersprächen dem Grundsatz der Chancengleichheit der [X.]en im politischen Wettbewerb. Das [X.] habe ausdrücklich festgestellt, dass [X.]en, die neu entstanden seien oder sich noch im Aufbau befänden, erfahrungsgemäß in besonderem Maße mit dem ehrenamtlichen Engagement ihrer Mitglieder rechnen könnten und dies in ihrer Einnahmerechnung zum Ausdruck bringen dürften. Bei unentgeltlich erbrachten Leistungen von Mitgliedern einer [X.] handle es sich um Spenden im Sinne des [X.]engesetzes. Deshalb müssten auch diese dem Aktivvermögen der [X.] zu [X.] kommenden Leistungen bei der Bemessung der staatlichen Mittel und bei der Bestimmung von deren Grenzen berücksichtigt werden.

Als kleinere, im Aufbau befindliche [X.] werde sie, die Antragstellerin, auch durch die Übergangsregelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt.

§ 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG verlege den Zeitraum, an den bei der Bemessung der staatlichen Teilfinanzierung und der Bestimmung der relativen Obergrenze anzuknüpfen sei, gegenüber den Regelungen des § 19 Abs. 3 und Abs. 5 PartG, die auf das laufende und das diesem vorangehende Jahr abstellten, weiter in die Vergangenheit zurück. Deshalb bleibe der Anstieg der Zuwendungen unberücksichtigt, den sie, die Antragstellerin, gerade im Jahre 1993 habe verzeichnen können.

Darüber hinaus verstoße § 40 Abs. 1 Nr. 1 PartG insoweit gegen den Grundsatz der Chancengleichheit, als er die Berücksichtigungsfähigkeit der von einer [X.] in den Jahren 1991 und 1992 durchschnittlich erlangten Mitgliedsbeiträge und Spenden auf 60 v.H. begrenze. Mit dieser Vorschrift habe der Gesetzgeber der Neuregelung des § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG, derzufolge nur Mitgliedsbeiträge und "[X.]" natürlicher Personen bis zu 6.000,00 DM einen staatlichen Zuschuss auslösten, Rechnung tragen wollen. Die Entscheidung, "Großspenden" pauschal mit 40 v.H. des Gesamtbetrags der Zuwendungen an eine [X.] zu beziffern, verfälsche jedoch die bestehende Wettbewerbslage, weil kleinere oder im Aufbau befindliche [X.]en nur selten solche Spenden erhielten. Der Gesetzgeber hätte die Festsetzung der staatlichen Mittel für das [X.] ohne Weiteres von der Vorlage eines Nachtrags zu den Rechenschaftsberichten für das [X.] abhängig machen können.

2. Der [X.] hält die Anträge für unzulässig, soweit sich die Antragstellerin gegen die Übergangsregelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 und [X.]wendet. Die Antragstellerin habe es versäumt, die Festsetzung und Auszahlung der Mittel für das [X.] innerhalb der Frist des § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG zu beantragen. Auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 40 Abs. 1 PartG komme es daher mangels eines schutzwürdigen subjektiven Interesses an einer Sachentscheidung, das auch im [X.] gegeben sein müsse, nicht an.

Unabhängig davon stünden die von der Antragstellerin beanstandeten Vorschriften mit den Grundsätzen der Chancengleichheit und der [X.]enfreiheit in Einklang.

Eines der maßgebenden verfassungsrechtlichen Prinzipien, welches der Gesetzgeber auf dem Gebiet des [X.]enrechts zu beachten habe, sei das der gesellschaftlichen Verwurzelung der [X.]en. Es sei von ausschlaggebender Bedeutung sowohl für die Bezuschussung eingeworbener Beiträge und Spenden als auch für die Funktion und die Bemessung der relativen Obergrenze staatlicher Zuwendungen. Nachdem sich der Gesetzgeber entschlossen habe, grundsätzlich jede eingeworbene Beitrags- und [X.] mit 0,50 DM zu bezuschussen, hätte sich ein Fortbestehen der früheren Rechtslage, die es erlaubt habe, bei der Ermittlung der Staatsquote unentgeltliche Leistungen von [X.]mitgliedern als Einnahmen zu berücksichtigen, auch auf dieses Element der staatlichen [X.]enfinanzierung unmittelbar ausgewirkt. Mit Rücksicht hierauf sei der Ansatz solcher Leistungen nunmehr insgesamt ausgeschlossen worden.

[X.], dieser undifferenzierte Ausschluss treffe sie als kleinere, im Aufbau befindliche [X.] härter als andere [X.]en, sei unzutreffend. Sie sei bereits im Jahre 1983 gegründet worden und habe ihren Aufbau mittlerweile lange abgeschlossen. Im Übrigen gelte:

Der Gesetzgeber nehme an, dass Spenden in ihrem jeweiligen Umfang den Erfolg einer [X.] widerspiegelten. Dieser Gedanke könne auf üblicherweise unentgeltlich geleistete Tätigkeiten von [X.]mitgliedern nicht übertragen werden. Solche Tätigkeiten seien interner Natur und gehörten zum Wesen einer freien, aus [X.] wirkenden [X.]. Sie beträfen das gewöhnliche Arbeitsfeld der [X.]. Ihre Berücksichtigung im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung der [X.]en beschwöre die Gefahr des Missbrauchs und der Manipulation herauf. Das müsse auch bei der Bestimmung der relativen Obergrenze, die die Verwurzelung der [X.] in der [X.], berücksichtigt werden.

Auch die Übergangsregelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG für das [X.] verletzten den Grundsatz der Chancengleichheit nicht.

Der Verstoß gegen den Grundsatz der [X.]enfreiheit, den die Antragstellerin in § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG sehe, liege nicht vor. § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG schränke die [X.] der [X.]en nicht ein. Er betreffe nur die Rechenschaftslegung sowie die Bemessung staatlicher Zuwendungen und hindere die [X.]en nicht, die Tätigkeit ihrer Mitglieder zu vergüten.

3. Die Sozialdemokratische [X.] [X.]s tritt dem Antrag ebenfalls entgegen. Sie wendet sich insbesondere gegen das Vorbringen der Antragstellerin, die Mitgliedschaft in einer [X.] stehe heute vorwiegend unter einem persönlichen Kosten-Nutzen-Kalkül. Eine solche Behauptung missachte die vielfältig geleistete ehrenamtliche Arbeit von [X.]angehörigen.

B.

I.

Die zulässigen Anträge zu 1. und 2. sind offensichtlich unbegründet.

1. Die Vorschrift des § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG, wonach die Mitarbeit von Bürgern in [X.]en grundsätzlich unentgeltlich, d.h. üblicherweise ehrenamtlich erfolgt, berührt weder das Recht der politischen [X.]en auf Freiheit vom Staat noch ihren Anspruch auf Wahrung der Chancengleichheit. Sie enthält lediglich eine Feststellung, die die Einschätzung bestimmter tatsächlicher Verhältnisse innerhalb der politischen [X.]en der [X.] durch den Gesetzgeber wieder gibt und normative Wirkung [X.]falls als Vermutungs- oder Beweislastregel entfaltet, auf die gegebenenfalls im Rahmen der §§ 26 Abs. 4 Satz 2 und 27 Abs. 1 Satz 2 PartG zurückgegriffen werden kann, wenn streitig ist, ob eine bestimmte Leistung üblicherweise ohne einen Anspruch auf Gegenleistung zur Verfügung gestellt wird. Ein weiter gehender Regelungsgehalt kommt § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG nicht zu.

Der Auffassung der Antragstellerin, die Vorschrift sei infolge eines Wandels der tatsächlichen Verhältnisse eine Fiktion, die als gesetzliches Verbot die Wirksamkeit von Vereinbarungen über Entgelte für parteiinterne Tätigkeiten ausschließe, kann nicht gefolgt werden. Im Gesetzgebungsverfahren haben Abgeordnete aller [X.]en die Bedeutung des ehrenamtlichen Wirkens von [X.]mitgliedern hervorgehoben (vgl. Verhandlungen des [X.], 12. WP, 180. Sitzung, 1. Oktober 1993, [X.], S. 15586 ff. und 190. Sitzung, 12. November 1993, [X.], S. 16403 ff.). Auch das [X.] geht davon aus, dass ein wesentlicher Teil der Arbeit politischer [X.]en von deren Mitgliedern ehrenamtlich verrichtet wird. Dies entspricht dem Bild der politischen [X.] als eines frei gebildeten, aus [X.] wirkenden Zusammenschlusses von Bürgern (vgl. [X.] 20, 56 <115>; 73, 40 <98>).

2. Die Bestimmung des § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG verletzt die Antragstellerin nicht in ihrem Recht auf Chancengleichheit.

Sie verwehrt es den politischen [X.]en in umfassender Weise, den Wert von Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die ihnen von Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebs üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden ("[X.]"), im System der staatlichen Teilfinanzierung mit anspruchsbegründender Wirkung geltend zu machen. Unbeschadet der den [X.]en offen stehenden Möglichkeit, diesen Wert nachrichtlich mitzuteilen (vgl. § 27 Abs. 3 PartG), um die Transparenz der Rechnungslegung zu erhöhen, sind derartige Leistungen weder im Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG als Zuwendung, namentlich als Spende, noch bei der Bestimmung der relativen Obergrenze nach § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG i.V.m. § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und Nr. 7 PartG berücksichtigungsfähig.

Es kann dahinstehen, ob diese Regelung überhaupt geeignet ist, auf die Lage der Antragstellerin im Wettbewerb der politischen [X.]en einen ernsthaft ins Gewicht f[X.]den nachteiligen Einfluss auszuüben; denn selbst wenn es sich bei der Antragstellerin um eine "[X.] im Aufbau" handelte, die als solche mit einem erhöhten ehrenamtlichen Engagement ihrer Mitglieder rechnen könnte, oder wenn § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG kleinere [X.]en, insbesondere parlamentarisch nicht vertretene, stärker belastete als andere [X.]en, könnte eine Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit nicht festgestellt werden.

a) Soweit der Ausschluss ehrenamtlicher Leistungen aus dem Kreis der Zuwendungen, die nach § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG einen Anspruch auf Gewährung staatlicher Mittel begründen, für die Antragstellerin eine solche Belastung darstellen sollte, fände diese ihre Rechtfertigung im Grundsatz der Freiheit der politischen [X.]en vom Staat.

aa) Dieser Grundsatz erlaubt nur eine Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der politischen [X.]en aus staatlichen Mitteln. Die [X.]en dürfen durch staatliche Zuwendungen nicht aus der Notwendigkeit entlassen werden, sich um aktive - auch finanzielle - Unterstützung aus der Bevölkerung zu bemühen. Die Art und Weise, in der der Staat Leistungen erbringt, muss die gesellschaftliche Verwurzelung der [X.]en festigen. Diesem Gebot wird Rechnung getragen, wenn in den Maßstab der Verteilung der öffentlichen Mittel neben dem Erfolg, den eine [X.] beim Wähler erzielt, die Summe der Mitgliedsbeiträge und der Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden zu einem jeweils ins Gewicht f[X.]den Anteil eingehen (vgl. [X.] 85, 264 <287, 292 f.>).

Danach war der Gesetzgeber berechtigt, die Zuschussfähigkeit üblicherweise ehrenamtlich erbrachter Leistungen auszuschließen. Denn bei solchen Leistungen handelt es sich um eine "Mitwirkung an der [X.]arbeit" (vgl. die Begründung der Bundesregierung zu § 25 Abs. 4 des - gescheiterten - Entwurfs eines Gesetzes über die politischen [X.]en vom 22. Dezember 1959, BTDrucks 3/1509, S. 32; ferner [X.], Probleme der modernen [X.]finanzierung, 1961, S. 26), die vornehmlich die Verwurzelung der [X.] in ihrer Mitgliedschaft anzeigt und vom Gesetzgeber bereits mit der Anerkennung der Zuschussfähigkeit von Beiträgen und Spenden [X.]angehöriger berücksichtigt wird. Inwieweit eine [X.] außerhalb ihres organisatorischen Gefüges Zuspruch findet, lassen die von § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG erfassten Leistungen nicht erkennen. Sie spiegeln nicht die Überzeugungskraft der [X.] und den Widerhall, den ihre Bestrebungen in der Bürgerschaft finden; ihr Wert ist kein "Indikator gesellschaftlicher Akzeptanz" ([X.], in: [X.]/Maihofer/Vogel <Hrsg.>, HdbVerfR, 2. Aufl., 1994, [X.]).

Dem entspricht, dass es das [X.] ausdrücklich abgelehnt hat, die üblicherweise unentgeltlich erbrachten geldwerten Dienstleistungen parteiinterner Art in die seinerzeit erstattungsfähigen Wahlkampfkosten der [X.]en einzubeziehen. Es gehöre zum Wesen der freien, aus [X.] wirkenden [X.], dass Abgeordnete, Mitglieder und Anhänger ihr Dienste leisteten, ohne dass sie vergütet würden (vgl. [X.] 20, 56 <115>).

bb) § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG steht auch nicht zu einer etwaigen Pflicht des Staates in Widerspruch, im Interesse der Offenheit des politischen Prozesses [X.]en zu fördern, die an einer wahlrechtlichen Sperrklausel gescheitert sind. Eine solche Förderungspflicht besteht grundsätzlich nicht. Das Grundgesetz nimmt den [X.]en das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht ab (vgl. [X.] 20, 56 <103>; 52, 63 <86>; 73, 40 <86>). Der Gesetzgeber ist dementsprechend nicht gehalten, Unterschiede zwischen politischen [X.]en in Größe, Leistungsfähigkeit und Zielsetzung auszugleichen, um [X.] dieselbe Ausgangslage im politischen Wettbewerb zu verschaffen. Es widerspräche dem Sinn der staatlichen Teilfinanzierung der politischen [X.]en, diese ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung und ihr personelles, ideelles und materielles Potenzial in den Stand zu setzen, im Vorfeld von Wahlen den gleichen Aufwand zu treiben (vgl. [X.] 8, 51 <67>; 20, 56 <118>; 24, 300 <344>; 41, 399 <414>).

Soweit das [X.] dem Gesetzgeber aufgetragen hat zu prüfen, ob die mutmaßlichen Vorteile von "Parlamentsparteien" bei der Werbung um Mitglieder und Spenden auf Grund der besseren Möglichkeiten der Selbstdarstellung eines Ausgleichs bedürfen ([X.] 85, 264 <294>), folgt hieraus jedenfalls nicht die Pflicht, die übrigen [X.]en gerade dadurch zu fördern, dass die ehrenamtlichen Leistungen ihrer Mitglieder als Zuwendungen anerkannt werden, die Leistungsansprüche auslösen.

Der Gesetzgeber durfte berücksichtigen, dass auch ein verstärktes ehrenamtliches Engagement von Mitgliedern die Schlagkraft einer [X.] im politischen Prozess erhöhen und damit einen möglichen Wettbewerbsvorsprung der anderen [X.]en zumindest teilweise ausgleichen kann. Denn für den Erfolg einer [X.] sind außer der Finanzkraft und der Zahl der Mitglieder auch zahlreiche andere Umstände von maßgebender Bedeutung. Hierzu zählen die Zahl und die Organisationsdichte von Verbänden, die der [X.] nahe stehen, der Zugang zu wichtigen Massenmedien, aber auch die Dichte der eigenen Organisation (vgl. Kaltefleiter/Naßmacher, Probleme der [X.]enfinanzierung in [X.] - Möglichkeiten einer Neuordnung, 1991, [X.]).

Des Weiteren konnte der Gesetzgeber von einer Gefahr des Missbrauchs ausgehen, wenn [X.]en ehrenamtliche Leistungen ihrer Mitglieder als Einnahmen geltend machen können. Denn zum einen lassen sich zuverlässige Feststellungen zum Umfang derartiger Leistungen nicht ohne eingehende Kontrollen treffen, deren Einführung mit der Betätigungsfreiheit der [X.]en nur schwer vereinbar sein dürfte. Zum anderen fehlt es weithin an allgemein gültigen Maßstäben, nach denen sich der Wert dieser Leistungen bemessen ließe.

Zudem durfte ein Ansatz dieses Wertes im Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG deshalb ausgeschlossen werden, weil im neuen System der [X.]enfinanzierung dem an Beiträge und Spenden geknüpften Anteil der staatlichen Mittel (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG - [X.]) im Vergleich zu dem auf Wahlerfolgen beruhenden Anteil dieser Mittel (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 PartG - Wählerstimmenanteil) von vornherein ein hohes Gewicht zukam, das in Verbindung mit der regelmäßigen Überschreitung der absoluten Obergrenze mittlerweile zu einem nicht unbedenklichen Ungleichgewicht der Verteilungsmaßstäbe geführt hat (vgl. Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger <"Herzog-Kommission"> zur [X.]enfinanzierung vom 17. März 1999, BTDrucks 14/637, S. 34 f. und 44 ff. und Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger <"Rau-Kommission"> zu Fragen der [X.]enfinanzierung vom 18. Juli 2001, BTDrucks 14/6710, S. 28 f.). Angesichts dessen kann der Gesetzgeber nicht verpflichtet sein, durch eine Anerkennung des Werts der üblicherweise ehrenamtlich wahrgenommenen Tätigkeit von [X.]mitgliedern als zuschussfähig das Element des [X.]s im Gefüge der staatlichen Teilfinanzierung der [X.]en weiter zu stärken.

Schließlich ist in der Konsequenz der Entscheidung des [X.]s ([X.] 85, 264 <294>) der Wählerstimmenanteil an der staatlichen Teilfinanzierung im Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz [X.]degressiv ausgestaltet worden. Danach steht [X.] [X.]en, die die Mindestschwelle des § 18 Abs. 4 PartG überschritten haben, für jede der auf ihre jeweilige Liste entf[X.]den oder der für sie in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebenen bis zu 5 Mio. gültigen Stimmen ein Betrag von 1,30 DM, für jede weitere gültige Stimme indessen nur 1,00 [X.]zu. Bei der Einfügung dieser erfolgsabhängigen Staffelung des Anspruchs auf staatliche Leistungen ist der Gesetzgeber - in Ausübung der ihm auch auf dem Gebiet der [X.]enfinanzierung grundsätzlich zustehenden Freiheit der Einschätzung regelungsbedürftiger tatsächlicher Verhältnisse - davon ausgegangen, dass der - alle [X.]en gleichermaßen treffende - Grundaufwand, den eine wirksame politische Arbeit erfordert, kleinere [X.]en verhältnismäßig stärker belastet als größere (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses des [X.] vom 9. November 1993, BTDrucks 12/6090, [X.]). Die Zahl von 5 Mio. Wählerstimmen ist, wie den Äußerungen der Schatzmeister der im [X.] vertretenen [X.]en im Gesetzgebungsverfahren zu entnehmen ist, an der wahlrechtlichen 5 v.H.-Sperrklausel ausgerichtet (vgl. 77. Sitzung des Innenausschusses des [X.] am 18. Oktober 1993, [X.], [X.] und 94 f.). Dementsprechend können [X.]en, die an dieser Klausel scheitern, regelmäßig in vollem Umfang in den Genuss des höchstmöglichen Einzelbetrages von 1,30 DM je Wählerstimme gelangen, während [X.]en, denen es gelingt, die 5 v.H.-Hürde zu nehmen, von der dann einsetzenden Degression getroffen werden.

b) Dieselben Gründe, die eine mögliche Benachteiligung kleinerer [X.]en durch § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG im Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG rechtfertigen, tragen auch die Nichtberücksichtigung ehrenamtlicher Leistungen von [X.]mitgliedern im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG. Denn auch die Bezugsgröße "selbst erwirtschaftete Einnahmen" ([X.] 85, 264 <289>), die die Höhe der relativen Obergrenze bestimmt, dient dem Grundsatz der Staatsfreiheit und spiegelt die Verwurzelung der [X.] im [X.] Bereich wider. Der Gesetzgeber ist auch bei der Bestimmung der relativen Obergrenze nicht verpflichtet, außer Beiträgen und Spenden auch Zuwendungen von Mitgliedern an eine [X.] zu berücksichtigen, die - wie ehrenamtliche Leistungen - eine allgemeine Akzeptanz der [X.] in der Bürgerschaft nicht erkennen lassen. Auch das Ziel, kleinere, an der 5 v.H.-Sperrklausel gescheiterte [X.]en im Interesse der Offenheit des politischen Prozesses zu fördern, vermag eine solche Verpflichtung nicht zu begründen (vgl. [X.] 85, 264 <294>).

3. Die Bestimmung des § 27 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz PartG konkretisiert die in § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG getroffene Entscheidung des Gesetzgebers für die Einnahmeart der Spende. Sie ist eine Sondervorschrift, deren normativer Gehalt nicht über den der allgemeinen Regelung des § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG hinausreicht; ihre Funktion ist klarstellender Art (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses des [X.] vom 9. November 1993, BTDrucks 12/6090, [X.]). Aus den vorangehend dargelegten Gründen verletzt mithin auch sie nicht das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit.

II.

Die Anträge zu 3. und 4. sind unzulässig. Es fehlt in subjektiver wie in objektiver Hinsicht an einem schutzwürdigen Interesse daran, dass über sie in der Sache entschieden wird.

1. Die begehrte Feststellung der Verfassungswidrigkeit von § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG, der hinsichtlich bestimmter materiellrechtlicher Voraussetzungen für die Vergabe staatlicher Mittel an politische [X.]en eine das [X.] betreffende Übergangsregelung enthält, würde die Antragstellerin nicht dem von ihr insoweit verfolgten Ziel der Bewilligung höherer staatlicher Leistungen näher bringen. Denn ihr ist für dieses Jahr ungeachtet ihres rechtzeitigen Begehrens um Abschlagszahlungen unter Hinweis auf die Fristvorschrift des § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG, mithin aus verfahrensrechtlichen Gründen, unanfechtbar jegliche Leistung versagt worden, weil sie den Antrag auf endgültige Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Leistungen nach dem [X.]engesetz erst nach dem 30. September 1994 gestellt hat. Die diesbezüglichen Bescheide der Präsidentin des [X.] und der mittelverwaltenden Stellen der Länder sind bestandskräftig (vgl. BTDrucks 13/4503, [X.] und 13/8888, S. 64 f.). Ein Ausspruch des [X.]s zu § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG ließe die zu Lasten der Antragstellerin ergangenen Bescheide hiernach unberührt.

Zwar hat das [X.]mittlerweile in einem das [X.] 1996 betreffenden Parallelfall entschieden, dass ein Antrag auf Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG die Anmeldung eines voraussichtlichen Anspruchs auf endgültige Leistungen und das Begehren um Festsetzung des entsprechenden Betrags umfasse (BVerwGE 111, 175 ff.). Mit Rücksicht darauf, dass im Jahre 1994 die Summe der für alle [X.]en errechneten Ansprüche die absolute Obergrenze überschritten hatte und die der Antragstellerin nach geltendem Recht rechnerisch zustehenden Mittel deshalb den anderen [X.]en mit bestandskräftigen [X.] vom 28. Juni 1997 im Rahmen der jeweiligen relativen Obergrenze anteilig zugewendet worden sind, lehnt es der Präsident des [X.] jedoch ab, das Bewilligungsverfahren für 1994 zu Gunsten der Antragstellerin wieder aufzugreifen. Er nimmt an, dass ihr Ausscheiden aus dem Kreis der Empfänger staatlicher Leistungen für die übrigen anspruchsberechtigten [X.]en einen eigenständigen, auf § 19 Abs. 1 PartG beruhenden rechtlichen Vorteil begründet habe, auf den diese sich eingerichtet hätten und in dessen Fortbestand sie unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens in schutzwürdiger Weise vertrauen könnten (vgl. BTDrucks 13/8888, S. 64 f. und 14/4747, [X.]).

Hiergegen sind von der Antragstellerin rechtliche Einwände nicht erhoben worden; sie sind auch nicht ersichtlich. Vor allem ist nicht zu beanstanden, dass der Präsident des [X.] es ausschließt, einen Eingriff in den von anderen [X.]en erlangten Vorteil dadurch zu vermeiden, dass der Antragstellerin für 1994 unter Überschreitung der absoluten Obergrenze Mittel bewilligt werden. Denn selbst wenn er an einer solchen Bewilligung unter den gegebenen Umständen ausnahmsweise nicht gehindert sein sollte, wäre es sachgerecht, bei der gebotenen Interessenabwägung der Einhaltung der absoluten Obergrenze wegen des ihr zukommenden verfassungsrechtlichen Ranges (vgl. [X.] 85, 264 <290>) zu Lasten der Antragstellerin das überwiegende Gewicht beizumessen. Sonstige Umstände, die für die Antragstellerin die Aussicht auf ein Wiederaufgreifen des [X.] für das [X.] begründen könnten, sind nicht ersichtlich.

2. Es kann dahinstehen, ob dies allein die Verwerfung der Anträge als unzulässig zu begründen vermöchte, wenn ein öffentliches Interesse an einer Entscheidung zur Sache zu bejahen wäre (vgl. hierzu: [X.] 87, 207 <209>; 102, 224 <232 f.>). Denn ein solches Interesse liegt hier nicht vor. Eine Auseinandersetzung mit den von der Antragstellerin erhobenen Einwänden gegen die allein das [X.] betreffenden Übergangsregelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG lässt die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung nicht erwarten. Andere objektive Gründe, die für eine richterliche Bescheidung dieser Einwände geltend gemacht werden könnten, sind nicht ersichtlich.