Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28.03.2023, Az. 1 C 40/21

Die Revision des [X.] ist unbegründet. Die Ents[X.]heidung des Berufungsgeri[X.]hts, dass der Kläger keinen Anspru[X.]h auf Zugang zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen hat, um dort untergebra[X.]hten Asylsu[X.]henden ohne vorherige Mandatierung eine Beratung anzubieten, steht im Ergebnis im Einklang mit revisiblem Re[X.]ht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). [X.] hat das Berufungsgeri[X.]ht dem Kläger au[X.]h einen Anspru[X.]h auf erneute Ents[X.]heidung über sein Begehren versagt, weil die ablehnende Ents[X.]heidung des [X.] keinen Ermessensfehler erkennen lässt. Die Klage ist daher insgesamt unbegründet.

1. Die Klage ist zulässig. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen ist das Klagebegehren allerdings ni[X.]ht mit der allgemeinen Leistungsklage, sondern mit der Verpfli[X.]htungsklage in Form der Versagungsgegenklage zu verfolgen (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO). Der Senat legt das Klagebegehren dahin aus, dass der Kläger eine re[X.]htsverbindli[X.]he, grundsätzli[X.]h positive Ents[X.]heidung des [X.] über die Gewährung des Zugangs (eins[X.]hließli[X.]h der Zufahrt des [X.]) zu den im Klageantrag erwähnten [X.] Aufnahmeeinri[X.]htungen begehrt. Der jeweiligen Ermögli[X.]hung des Zugangs als Realakt geht damit ein Verwaltungsakt i. S. v. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG voraus. Denn als Re[X.]htsgrundlage für das geltend gema[X.]hte [X.] kommt zumindest au[X.]h eine Eröffnung des Zugangs aufgrund des Hausre[X.]hts na[X.]h Ermessen in Betra[X.]ht. Eine Ermessensausübung erfolgt aber regelmäßig im Rahmen eines Verwaltungsakts. Für den au[X.]h vom Verwaltungsgeri[X.]htshof na[X.]hrangig geprüften Anspru[X.]h auf erneute Ents[X.]heidung kommt ohnehin nur die Verpfli[X.]htungsklage (in Form der Bes[X.]heidungsklage, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) in Betra[X.]ht.

Dem entspri[X.]ht, dass bereits die namentli[X.]h dur[X.]h das S[X.]hreiben des [X.] vom 8. Januar 2018 erklärte [X.] eine verbindli[X.]he Regelungswirkung na[X.]h außen besitzen sollte und damit als Verwaltungsakt zu werten ist. Na[X.]h den Feststellungen des Berufungsgeri[X.]hts war der Beklagte bestrebt, eine "einheitli[X.]he Zugangsregelung" zu s[X.]haffen. Das S[X.]hreiben war Reaktion auf die - als Antrag zu wertende - Bitte des [X.], für den Fall des Festhaltens an der Ents[X.]heidung, dem "Infobus für Flü[X.]htlinge" den Zugang zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen zu verweigern, eine s[X.]hriftli[X.]he Mitteilung nebst Begründung der Ents[X.]heidung zu erhalten (S[X.]hreiben vom 28. November 2017). Diese zielte erkennbar auf eine verbindli[X.]he Ents[X.]heidung und damit auf einen Verwaltungsakt. Dass das S[X.]hreiben des [X.] ni[X.]ht in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet ist und insbesondere weder Tenor no[X.]h Re[X.]htsmittelbelehrung enthält, ändert an diesem Ergebnis ni[X.]hts.

Der Dur[X.]hführung eines Vorverfahrens bedurfte es na[X.]h § 68 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwGO i. V. m. Art. 12 Abs. 2 BayAGVwGO ni[X.]ht. Die am 23. Februar 2018 erhobene Klage war au[X.]h ni[X.]ht verfristet. Mangels Re[X.]htsbehelfsbelehrung hat die Klagefrist na[X.]h § 74 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 VwGO ni[X.]ht zu laufen begonnen (§ 58 Abs. 1 VwGO). Vielmehr war die Erhebung der Klage na[X.]h § 58 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres seit Bekanntgabe der ablehnenden Ents[X.]heidung zulässig.

2. Die [X.] ist ni[X.]ht begründet. Der Verwaltungsgeri[X.]htshof hat im Einklang mit [X.]esre[X.]ht ents[X.]hieden, dass der Kläger keinen Anspru[X.]h auf Zugang seines [X.] und Zufahrt des [X.] ohne vorherigen [X.] eines Asylsu[X.]henden hat. Ein sol[X.]her Anspru[X.]h besteht weder na[X.]h nationalem Re[X.]ht (2.1), no[X.]h ergibt er si[X.]h (unmittelbar) aus dem Unionsre[X.]ht (2.2).

Maßgebli[X.]her Zeitpunkt für die re[X.]htli[X.]he Beurteilung des vom Kläger geltend gema[X.]hten [X.]s ist grundsätzli[X.]h der Zeitpunkt der letzten mündli[X.]hen Verhandlung oder Ents[X.]heidung in der Tatsa[X.]heninstanz. Re[X.]htsänderungen, die na[X.]h der letzten mündli[X.]hen Verhandlung eintreten, sind im Revisionsverfahren zu berü[X.]ksi[X.]htigen, wenn das [X.] - ents[X.]hiede es anstelle des [X.] - sie seinerseits zu berü[X.]ksi[X.]htigen hätte. Da über eine Verpfli[X.]htungs- oder Leistungsklage regelmäßig und so au[X.]h hier na[X.]h dem aktuell geltenden Re[X.]ht zu ents[X.]heiden ist, hätte der Verwaltungsgeri[X.]htshof, wenn er jetzt ents[X.]hiede, die im Revisionsverfahren eingetretenen Re[X.]htsänderungen zu berü[X.]ksi[X.]htigen gehabt. Für die re[X.]htli[X.]he Beurteilung des geltend gema[X.]hten [X.]s ist deshalb (u. a.) auf das Asylgesetz in seiner aktuellen Fassung der Bekanntma[X.]hung vom 2. September 2008 ([X.]), zuletzt geändert dur[X.]h das am 1. Januar 2023 in [X.] getretene Gesetz zur Bes[X.]hleunigung der [X.] und Asylverfahren vom 21. Dezember 2022 ([X.]) abzustellen. Damit ist namentli[X.]h § 12a [X.] in seiner dur[X.]h dieses Gesetz geänderten Fassung in re[X.]htli[X.]her Hinsi[X.]ht maßgebli[X.]h. Für die Sa[X.]hlage ist hingegen auf den Zeitpunkt der Ents[X.]heidung des Berufungsgeri[X.]hts abzustellen.

2.1 a) § 12a [X.] in der auf den Re[X.]htsstreit nunmehr anwendbaren, aktuellen Fassung begründet den hier geltend gema[X.]hten [X.] ni[X.]ht. Das angegriffene Urteil beruht deshalb ni[X.]ht auf einer Verletzung von [X.]esre[X.]ht, au[X.]h wenn das Berufungsgeri[X.]ht seiner Ents[X.]heidung - aus damaliger Si[X.]ht zutreffend, aber nunmehr objektiv re[X.]htsfehlerhaft - die Vors[X.]hrift in der ursprüngli[X.]hen, dur[X.]h das [X.] zur besseren Dur[X.]hsetzung der Ausreisepfli[X.]ht vom 15. August 2019 ([X.] 1294) ges[X.]haffenen Fassung (§ 12a [X.] a. F.) zugrunde gelegt hat.

Während § 12a [X.] a. F. eine primär dur[X.]h das [X.] dur[X.]hgeführte, staatli[X.]he und zuglei[X.]h unabhängige [X.] vorgesehen hat, sollte mit der Neufassung der Vors[X.]hrift eine [X.] dur[X.]h ni[X.]htstaatli[X.]he Träger flä[X.]hende[X.]kend eingeführt werden. § 12a Abs. 1 Satz 1 [X.] sieht hierzu vor, dass der [X.] eine behördenunabhängige, ergebnisoffene, unentgeltli[X.]he, individuelle und freiwillige [X.] fördert. Die Förderung setzt den Na[X.]hweis bestimmter Anforderungen zur Si[X.]herstellung der Qualität voraus (§ 12a Abs. 1 Satz 2 [X.]).

Na[X.]h § 12a Abs. 2 [X.] umfasst die [X.] Auskünfte zum Verfahren und sie kann na[X.]h Maßgabe des [X.] au[X.]h Re[X.]htsdienstleistungen zum Gegenstand haben. Die zwis[X.]hen den Beteiligten umstritten gewesene und vom Berufungsgeri[X.]ht verneinte Frage, ob [X.] im Sinne des § 12a [X.] au[X.]h Re[X.]htsberatung umfassen kann, hat der Gesetzgeber damit im positiven Sinn beantwortet. Dem steht ni[X.]ht entgegen, dass Fa[X.]hkräfte von Behörden na[X.]h der Ri[X.]htlinie 2013/32/[X.] des [X.] und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen S[X.]hutzes ([X.]. [X.] - [X.], [X.] 2013/32/[X.]) nur mit der Erteilung der in Art. 19 [X.] 2013/32/[X.] geregelten Re[X.]hts- und verfahrenste[X.]hnis[X.]hen Auskünfte (vgl. Art. 21 Abs. 1 [X.] 2013/32/[X.]), ni[X.]ht aber mit Re[X.]htsberatung (vgl. Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 2, Art. 22 [X.] 2013/32/[X.]) betraut werden dürfen (vgl. [X.] Rn. 51). Dieser Einwand ist mit der Herausnahme des [X.]es aus der "unabhängigen" [X.] gemäß § 12a [X.] n. F. hinfällig geworden. Ist das [X.] an dieser [X.] ni[X.]ht mehr beteiligt, muss bei der Bestimmung ihres Umfangs jedenfalls ni[X.]ht mehr auf (etwaige) Grenzen behördli[X.]her Beratung na[X.]h der [X.] Rü[X.]ksi[X.]ht genommen werden.

Ein Anspru[X.]h des [X.] aus § 12a [X.] s[X.]heitert au[X.]h ni[X.]ht daran, dass er na[X.]h Auffassung des Berufungsgeri[X.]hts kein Wohlfahrtsverband im Sinne von § 12a [X.] a. F. ist. Ob hierzu nur die Verbände zählten, die zu den Spitzenverbänden der [X.] zusammenges[X.]hlossen sind (vgl. [X.] Rn. 52), kann dahinstehen, weil § 12a [X.] n. F. nur no[X.]h auf die Träger der [X.] abstellt, die jedenfalls ni[X.]ht von vornherein auf die Mitglieder der [X.]esarbeitsgemeins[X.]haft der freien Wohlfahrtspflege bes[X.]hränkt sind (siehe au[X.]h [X.]. 20/4327 S. 22).

Ob Träger der [X.] im Sinne von § 12a [X.] nur sein kann, wer na[X.]h dieser Vors[X.]hrift vom [X.] gefördert wird, was den - hier bisher ni[X.]ht erbra[X.]hten - vorherigen Na[X.]hweis der Zuverlässigkeit, der ordnungsgemäßen und gewissenhaften Dur[X.]hführung der Beratung sowie von Verfahren zur Qualitätssi[X.]herung und -entwi[X.]klung voraussetzt, bedarf keiner abs[X.]hließenden Ents[X.]heidung. Ebenso kann dahinstehen, ob die Vors[X.]hrift subjektive Re[X.]hte für (potentielle) Träger der [X.] auf Förderung oder Dur[X.]hführung einer [X.] begründet. Denn jedenfalls begründet § 12a [X.] keinen Anspru[X.]h der Beratenden auf Zugang zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen für Asylsu[X.]hende zu dem Zwe[X.]k, dort in einer Art "offenen Spre[X.]hstunde" die [X.] Asylsu[X.]henden anzubieten, wel[X.]he jene ni[X.]ht zuvor angefragt haben. Dem Wortlaut der Norm ist (wie bereits der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden Vorläuferfassung) ein derartiger Anspru[X.]h ni[X.]ht zu entnehmen; die Frage des räumli[X.]hen Zugangs zu Aufnahmeeinri[X.]htungen wird darin ebenso wenig angespro[X.]hen wie die für die Beratung - und erst re[X.]ht die Kontaktaufnahme - in Betra[X.]ht kommenden Örtli[X.]hkeiten überhaupt.

Die in § 12a Abs. 1 [X.] vorgesehene "Förderung" der behördenunabhängigen [X.] dur[X.]h den [X.] impliziert ni[X.]ht, dass der [X.] den Zugang der Träger zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen ohne vorherige Mandatierung zu ermögli[X.]hen hätte. Der Begründung des Gesetzentwurfs ist zweifelsfrei zu entnehmen, dass mit dem Begriff der Förderung eine finanzielle Unterstützung gemeint ist ([X.]. 20/4327 S. 22, 33).

Zur Frage eines Zugangs zu Aufnahmeeinri[X.]htungen verhält si[X.]h diese Begründung ([X.]. 20/4327) an keiner Stelle. Au[X.]h aus der Entwurfsbegründung zu § 12a [X.] a. F. kann der Kläger im Ergebnis für den hier streitgegenständli[X.]hen [X.] ni[X.]hts herleiten. Dana[X.]h sollen zwar für die Dur[X.]hführung der Beratung den [X.] grundsätzli[X.]h Räumli[X.]hkeiten und Sa[X.]hmittel zur Verfügung gestellt sowie der Zugang zur Aufnahmeeinri[X.]htung gewährleistet werden, soweit dies erforderli[X.]h ist. [X.] kann, ob dies ni[X.]ht ohnehin nur als ein Appell an die gemäß § 44 Abs. 1 [X.] zur S[X.]haffung, Unterhaltung und näheren Ausgestaltung von Aufnahmeeinri[X.]htungen für die Unterbringung [X.] verpfli[X.]hteten Länder zu verstehen war. Für den hier geltend gema[X.]hten Anspru[X.]h auf Zugang zwe[X.]ks Anbietens einer [X.] gegenüber Asylsu[X.]henden, die diese ni[X.]ht zuvor angefragt haben, gibt diese Aussage jedenfalls ni[X.]hts her. Denn die Bereitstellung von Räumli[X.]hkeiten und der Zugang zur Aufnahmeeinri[X.]htung sollen gerade nur für die Dur[X.]hführung der Beratung grundsätzli[X.]h gewährleistet werden, und au[X.]h nur, soweit dies erforderli[X.]h ist. Dies gesteht der Beklagte dem Kläger zu; er ermögli[X.]ht dessen [X.] den Zugang für die Dur[X.]hführung der (zuvor angefragten) Beratung sogar unabhängig davon, ob dies im konkreten Fall erforderli[X.]h ist, und stellt hierfür au[X.]h Räumli[X.]hkeiten zur Verfügung. Die vorgelagerte Gewinnung von Interessenten wird von der Formulierung "Dur[X.]hführung der Beratung" ni[X.]ht zwingend mit umfasst. Etwas [X.] ist einer effizienten [X.] au[X.]h ni[X.]ht zwangsläufig immanent. Diese kann vielmehr effektiv au[X.]h dann in Anspru[X.]h genommen werden, wenn die Beratung oder zumindest die Kontaktaufnahme außerhalb der Einri[X.]htung erfolgt, wobei die Kontaktaufnahme nebst Terminvereinbarung zudem au[X.]h telefonis[X.]h erfolgen kann. Insofern ist ein Zugang ohne vorherige Mandatierung für die Dur[X.]hführung der Beratung au[X.]h ni[X.]ht erforderli[X.]h.

Lässt si[X.]h § 12a [X.] na[X.]h alledem kein Anspru[X.]h der Träger der [X.] auf Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen zu dem Zwe[X.]k entnehmen, dort [X.] zu gewinnen und diese dann zu beraten, kann au[X.]h eine Zufahrt des - als Beratungsraum dienenden - [X.] hierna[X.]h ni[X.]ht beanspru[X.]ht werden.

b) Zutreffend hat das Berufungsgeri[X.]ht au[X.]h einen verfassungsre[X.]htli[X.]h fundierten Anspru[X.]h auf den begehrten Zugang verneint.

aa) Ein sol[X.]her Anspru[X.]h ergibt si[X.]h entgegen der Auffassung des [X.] ni[X.]ht aus der dur[X.]h Art. 5 Abs. 1 GG sowie Art. 10 [X.] ges[X.]hützten Meinungsfreiheit. Zwar kann si[X.]h der Kläger als inländis[X.]he juristis[X.]he Person na[X.]h Art. 19 Abs. 3 GG auf das Grundre[X.]ht der Meinungsfreiheit berufen (vgl. [X.], [X.] Grundgesetz, [X.]/[X.], 54. Edition, Stand: 15.02.2023, Art. 19 Rn. 42). Die Verweigerung des Zugangs zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen stellt indes s[X.]hon keinen Eingriff in den S[X.]hutzberei[X.]h der Meinungsfreiheit dar. Diese umfasst jedenfalls keinen Anspru[X.]h auf Zutritt zu Orten, die dem Grundre[X.]htsträger ansonsten ni[X.]ht zugängli[X.]h wären. Die Meinungsäußerungsfreiheit ist vielmehr nur dort gewährleistet, wo dieser tatsä[X.]hli[X.]h Zugang findet (vgl. [X.], Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - [[X.]:[X.]:[X.]:2011:rs20110222.1bvr069906], [X.], NJW 2011, 1201 Rn. 98). In der [X.] dur[X.]h einen Träger öffentli[X.]her Gewalt kann deshalb nur dann ein Eingriff in die Meinungsfreiheit liegen, wenn es si[X.]h um einen der Öffentli[X.]hkeit sonst allgemein zugängli[X.]hen Berei[X.]h handelt, wie es das [X.]esverfassungsgeri[X.]ht ([X.], Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, [X.], NJW 2011, 1201 Rn. 98) im Falle eines Flughafens angenommen hat.

Aufnahmeeinri[X.]htungen zur Unterbringung von Asylbewerbern sind keine allgemein zugängli[X.]hen öffentli[X.]hen Einri[X.]htungen. § 44 Abs. 1 [X.] verpfli[X.]htet die Länder zu deren S[X.]haffung und Unterhaltung. Bei der Ausgestaltung der Einri[X.]htungen und der dazu bestehenden Zutrittsre[X.]hte haben die Länder ihre S[X.]hutzpfli[X.]hten gegenüber den Grundre[X.]hten der Asylsu[X.]henden zu bea[X.]hten. Sie haben si[X.]herzustellen, dass die Re[X.]hte der Asylsu[X.]henden sowie die öffentli[X.]he Si[X.]herheit und Ordnung in den Unterkünften gewahrt werden. Dies s[X.]hließt eine öffentli[X.]he Zugängli[X.]hkeit aus. Dem entspre[X.]hen die begrenzten Zutrittsre[X.]hte na[X.]h der Hausordnung, wel[X.]he die Regierung von [X.] als Inhaberin des Hausre[X.]hts für die Aufnahmeeinri[X.]htungen erlassen hat. Eine in dem Werben für ein Beratungsangebot liegende kommunikative Nutzung entspri[X.]ht regelmäßig ni[X.]ht dem Widmungszwe[X.]k der Aufnahmeeinri[X.]htungen.

Das geltend gema[X.]hte Zugangsre[X.]ht folgt au[X.]h ni[X.]ht aus Art. 10 [X.] und der hierzu ergangenen Re[X.]htspre[X.]hung des [X.], die bei der Auslegung und Anwendung des [X.] Re[X.]hts zu berü[X.]ksi[X.]htigen ist. Namentli[X.]h gibt das vom Kläger angeführte Urteil des Geri[X.]htshofs vom 8. Oktober 2019 - Nr. 15428/16 - [[X.]:[X.]:[X.]] (NVwZ 2020, 1017) zur journalistis[X.]hen Informationsbes[X.]haffung in einem Flü[X.]htlingslager für ein Zugangsre[X.]ht zwe[X.]ks Anbietens einer zuvor ni[X.]ht angefragten [X.] ni[X.]hts her. Die Meinungsäußerungs- und Pressefreiheit eines Journalisten erstre[X.]kt si[X.]h na[X.]h dieser Ents[X.]heidung grundsätzli[X.]h au[X.]h auf den Informationszugang, der Voraussetzung für eine fundierte Veröffentli[X.]hung ist; dieser S[X.]hutz rei[X.]ht besonders weit, wenn der [X.] von öffentli[X.]hem Interesse ist. Damit ist der vorliegende Sa[X.]hverhalt ni[X.]ht verglei[X.]hbar. Ein - hier allenfalls in Rede stehendes - Zugangsre[X.]ht zu ni[X.]ht allgemein zugängli[X.]hen Einri[X.]htungen, um in der Einri[X.]htung eine Meinung zu äußern, lässt si[X.]h mit dieser Ents[X.]heidung ni[X.]ht begründen.

[X.]) Ein weitergehendes Zugangsre[X.]ht kann der Kläger au[X.]h aus der dur[X.]h Art. 2 Abs. 1 GG ges[X.]hützten allgemeinen Handlungsfreiheit ni[X.]ht herleiten. Der Kläger begehrt den für [X.] nur ausnahmsweise eröffneten Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen, deren Widmungszwe[X.]k seine allgemeine Handlungsfreiheit von vornherein bes[X.]hränkt (vgl. BVerwG, Bes[X.]hluss vom 17. Mai 2011 - 7 [X.] - juris Rn. 9). Aufnahmeeinri[X.]htungen zur Unterbringung von Asylbewerbern sind - wie dargelegt - keine allgemein zugängli[X.]hen Einri[X.]htungen. Daraus folgt, dass (jedenfalls für andere Personen als die Bewohner selbst) allein das Ni[X.]htvorhandensein oder die Aufhebung eines Hausverbots oder einer [X.] die einen Zutritt begehrende Person [X.] ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit - dazu bere[X.]htigt, die Einri[X.]htung zu betreten. Vielmehr bedarf es einer positiven Zulassung. Wie das Berufungsgeri[X.]ht ([X.] Rn. 57) zutreffend erkannt hat, kann ein sol[X.]her Leistungsanspru[X.]h unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG in aller Regel ni[X.]ht hergeleitet werden. Für eine Ausnahme ist hier ni[X.]hts ersi[X.]htli[X.]h.

[X.]) Das dem [X.] als Inhaber des Hausre[X.]hts bei der Zugangsgewährung eröffnete Ermessen ist ni[X.]ht dahingehend auf Null reduziert, dass nur eine positive Ents[X.]heidung über das Begehren des [X.] re[X.]htmäßig wäre. Eine derartige Ermessensreduzierung ist entgegen der Auffassung des [X.] weder unter dem Aspekt des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten re[X.]htsstaatli[X.]hen Vertrauenss[X.]hutzes (aa) no[X.]h unter dem Aspekt der Glei[X.]hbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG, dazu [X.]) gegeben.

aa) Die tatsä[X.]hli[X.]he Verwaltungspraxis kann sowohl aufgrund des Glei[X.]hheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG, dazu [X.]) als au[X.]h aufgrund des im Re[X.]htsstaatsprinzip verankerten Vertrauenss[X.]hutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 55 m. w. N.). Na[X.]h der zutreffenden Re[X.]htsauffassung des Berufungsgeri[X.]hts kann allerdings nur eine einheitli[X.]he Verwaltungspraxis ein s[X.]hutzwürdiges Vertrauen in ihren Fortbestand begründen und ist eine Behörde selbst im Falle einer sol[X.]hen einheitli[X.]hen Verwaltungspraxis ni[X.]ht gehindert, diese für die Zukunft aus [X.], sa[X.]hli[X.]hen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 55). Unter beiden Aspekten hat das Berufungsgeri[X.]ht vorliegend einen Anspru[X.]h aus der bisherigen Verwaltungspraxis und dem Grundsatz des Vertrauenss[X.]hutzes re[X.]htsfehlerfrei verneint. Zum einen fehle es bereits an einer einheitli[X.]hen Verwaltungspraxis in der Vergangenheit. Eine einheitli[X.]he, einri[X.]htungsübergreifende Regelung oder Abspra[X.]he zwis[X.]hen den Beteiligten sei ni[X.]ht vorhanden gewesen. Der Kläger habe in einigen, ni[X.]ht in allen Aufnahmeeinri[X.]htungen im Zuständigkeitsberei[X.]h der Regierung von [X.] seit dem Jahr 2011 zeitweise mit dem Infobus auf das Gelände einer Aufnahmeeinri[X.]htung fahren können, während in anderen Fällen die Beratung in Gemeins[X.]haftsräumen, der [X.] oder vereinzelt in den Zimmern der Asylsu[X.]henden dur[X.]hgeführt worden sei. Teilweise habe die Beratung aber au[X.]h vor den Aufnahmeeinri[X.]htungen stattgefunden ([X.] Rn. 93 f.).

An diese Feststellungen des Berufungsgeri[X.]hts ist der Senat in tatsä[X.]hli[X.]her Hinsi[X.]ht gebunden, da der Kläger eine dur[X.]hgreifende Verfahrensrüge insoweit ni[X.]ht erhoben hat (§ 137 Abs. 2 VwGO). Sein Einwand, Anspre[X.]hpartner sei für ihn stets die Regierung von [X.] gewesen, stellt die Feststellungen des Berufungsgeri[X.]hts zum Fehlen einer einheitli[X.]hen positiven Zugangspraxis im Übrigen ni[X.]ht in Frage.

Die selbstständig tragende Erwägung des Verwaltungsgeri[X.]htshofs, jedenfalls habe der Beklagte seine Verwaltungspraxis für die Zukunft in zulässiger Weise geändert, steht ebenfalls in Einklang mit [X.]esre[X.]ht. Das Berufungsgeri[X.]ht hat es insoweit zutreffend als willkürfrei angesehen, dass der Beklagte seine Praxis dahingehend vereinheitli[X.]ht hat, einen Zugang ohne konkrete Anforderung ni[X.]ht mehr zu ermögli[X.]hen, weil dem Ruhebedürfnis der Asylsu[X.]henden und der Si[X.]herheit der Einri[X.]htung das höhere Gewi[X.]ht beigemessen wird ([X.] Rn. 95).

[X.]) Der allgemeine Glei[X.]hheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in Verbindung mit der allgemeinen Verwaltungspraxis zwingt ebenfalls ni[X.]ht dazu, dem Kläger den begehrten Zugang ohne vorherige Beauftragung dur[X.]h Asylsu[X.]hende zu ermögli[X.]hen. Eine sa[X.]hwidrige Unglei[X.]hbehandlung des [X.] im Verhältnis zu anderen Organisationen und Beratern hat der Verwaltungsgeri[X.]htshof ohne Verletzung von [X.]esre[X.]ht verneint.

Dass eine der Organisationen, die in der Einri[X.]htung ständig präsent sind oder sonst anlasslos Zugang erhalten, in den Aufnahmeeinri[X.]htungen (au[X.]h) [X.] dur[X.]hführt, ist den Feststellungen des Berufungsgeri[X.]hts ni[X.]ht zu entnehmen. Der Kläger hat zudem selbst mehrfa[X.]h vorgetragen, die Wohlfahrtsverbände leisteten keine [X.]; diese Lü[X.]ke wolle er füllen. Insoweit ist mithin s[X.]hon keine Unglei[X.]hbehandlung ersi[X.]htli[X.]h.

Na[X.]h den tatsä[X.]hli[X.]hen Feststellungen des Berufungsgeri[X.]hts, an die der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, gewährt der Beklagte allerdings Ni[X.]htregierungsorganisationen, [X.] und (sonstigen) Ehrenamtli[X.]hen, die spezielle Hilfsangebote für typis[X.]herweise vulnerable Personengruppen anbieten, den ni[X.]ht von einer vorherigen Beauftragung abhängigen Zugang zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen. Dies betreffe etwa den Adressatenkreis von psy[X.]hosozialen Beratungen, S[X.]hwangers[X.]haftsberatungen oder der Beratung von Frauen, die Opfer von Mens[X.]henhandel geworden sind. Ungea[X.]htet des unters[X.]hiedli[X.]hen Adressatenkreises der Beratungsleistungen und der [X.] wird der Kläger gegenüber diesen Organisationen jedenfalls insoweit unglei[X.]h behandelt, da seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der "anlasslose" Zugang für sein Angebot der [X.] verwehrt wird. Diese Unglei[X.]hbehandlung ist indes sa[X.]hli[X.]h gere[X.]htfertigt. Ohne Re[X.]htsverstoß hat das Berufungsgeri[X.]ht ein sa[X.]hli[X.]hes Differenzierungskriterium darin gesehen, dass si[X.]h die in den Aufnahmeeinri[X.]htungen präsenten Angeboten an einen typis[X.]herweise vulnerablen Personenkreis ri[X.]hteten und dass hierbei zudem die Lebens- und Unterbringungsverhältnisse in der Einri[X.]htung eine Rolle spielten. Im Unters[X.]hied dazu könne die [X.] regelmäßig au[X.]h außerhalb der Aufnahmeeinri[X.]htungen dur[X.]hgeführt werden. [X.], ni[X.]ht mobile Personen, könnten si[X.]h na[X.]h (z. B. telefonis[X.]her) Kontaktaufnahme mit dem Kläger in der Einri[X.]htung beraten lassen.

2.2 Der Kläger hat au[X.]h unmittelbar aus dem Unionsre[X.]ht keinen Anspru[X.]h auf Zugang und Zufahrt zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen zu dem Zwe[X.]k, dort [X.] ohne vorherige Beratungsanfrage bestimmter Asylsu[X.]hender anzubieten. In Ermangelung entspre[X.]hender Anhaltspunkte vermag der Senat der Grundre[X.]hte-Charta (etwa Art. 11 Abs. 1 GRC) einen derartigen Anspru[X.]h ebenso wenig zu entnehmen wie den nationalen Grundre[X.]hten (dazu siehe oben). Au[X.]h im [X.] ist der geltend gema[X.]hte [X.] ni[X.]ht verankert. Weder gewährt die [X.] ([X.] 2013/32/[X.]) in unmittelbarer Anwendung einen sol[X.]hen Anspru[X.]h (a), no[X.]h kann si[X.]h der Kläger dafür auf eine unmittelbare Anwendung von Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] der Ri[X.]htlinie 2013/33/[X.] des [X.] und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen S[X.]hutz beantragen ([X.]. [X.] - [X.], [X.] 2013/33/[X.]) berufen (b).

a) Keine Regelung der Ri[X.]htlinie 2013/32/[X.] verpfli[X.]htet die Mitgliedstaaten, Ni[X.]htregierungsorganisationen, die re[X.]htsberatend tätig sind, ohne vorherige Beauftragung dur[X.]h einen Antragsteller Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen zwe[X.]ks Anbietens einer [X.] zu gewähren.

Der Senat kann offenlassen, in wel[X.]hem Verhältnis die in § 12a [X.] vorgesehene sowie die vom Kläger praktizierte [X.] zu den unionsre[X.]htli[X.]hen Vorgaben über die unentgeltli[X.]he Erteilung von Re[X.]hts- und verfahrenste[X.]hnis[X.]hen Auskünften in erstinstanzli[X.]hen Verfahren (Art. 19 [X.] 2013/32/[X.]) und die unentgeltli[X.]he Re[X.]htsberatung und -vertretung in Re[X.]htsbehelfsverfahren sowie fakultativ au[X.]h in erstinstanzli[X.]hen Verfahren (Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.] 2013/32/[X.]) stehen. Dass der nationale Gesetzgeber mit der Regelung über die behördenunabhängige unentgeltli[X.]he [X.] in § 12a [X.] von der dur[X.]h Art. 20 Abs. 2 [X.] 2013/32/[X.] eröffneten Mögli[X.]hkeit Gebrau[X.]h gema[X.]ht hat, au[X.]h im Verwaltungsverfahren unentgeltli[X.]he Re[X.]htsberatung zu gewähren, ist zumindest zweifelhaft. Denn angesi[X.]hts des dann bewirkten Auss[X.]hlusses der Anwendbarkeit der Mindestregelung des Art. 19 [X.] 2013/32/[X.] (vgl. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 [X.] 2013/32/[X.]) dürfte dies voraussetzen, dass eine derartige unentgeltli[X.]he Re[X.]htsberatung jedem Asylbewerber garantiert wird. Dies sollte aber offenbar ni[X.]ht Regelungsinhalt des § 12a [X.] sein, denn na[X.]h der Begründung des Gesetzentwurfs sollten Verfügbarkeit und mögli[X.]he Teilnahme keine Auswirkungen auf den Ablauf und das Ergebnis des Asylverfahrens haben (vgl. [X.]. 20/4327 [X.]). Denkbar ist daher au[X.]h, dass das in Art. 19 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 [X.] 2013/32/[X.] unionsre[X.]htli[X.]h verpfli[X.]htend vorgegebene Mindestniveau an Beratung in [X.] weiterhin dur[X.]h den Staat si[X.]hergestellt werden soll (im Verwaltungsverfahren dur[X.]h das [X.] gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 [X.] und im geri[X.]htli[X.]hen Verfahren dur[X.]h die Prozesskostenhilfe). Die nationale Regelung des § 12a [X.] wäre dann von den unionsre[X.]htli[X.]hen Vorgaben unabhängig. Dies bedarf indes keiner abs[X.]hließenden Klärung. Denn au[X.]h wenn es si[X.]h bei der vom Kläger angebotenen [X.] um eine Re[X.]htsberatung im Sinne von Art. 20 Abs. 1 und 2 [X.] 2013/32/[X.] handelte, gewährt diese Ri[X.]htlinie den vom Kläger geltend gema[X.]hten [X.] ni[X.]ht. Dieser ist von den vers[X.]hiedenen in der [X.] enthaltenen Zugangsregelungen ni[X.]ht umfasst.

Na[X.]h Art. 23 Abs. 2 [X.] 2013/32/[X.] umfasst die Re[X.]htsberatung den Zugang des Re[X.]htsanwalts oder Re[X.]htsberaters, der einen Antragsteller unterstützt oder vertritt, zum Zwe[X.]k der Beratung des Antragstellers zu abges[X.]hlossenen Berei[X.]hen, wie Gewahrsamseinri[X.]htungen oder Transitzonen. Daraus kann der Kläger ni[X.]hts für sein Begehren herleiten. Weder ist eine Aufnahmeeinri[X.]htung ein "abges[X.]hlossener Berei[X.]h", den die dort Untergebra[X.]hten ni[X.]ht frei verlassen können, no[X.]h geht es dem Kläger um den dana[X.]h allein zu gewährleistenden Zugang zu bestimmten Antragstellern, die ihn zuvor beauftragt haben. Au[X.]h die tatbestandli[X.]hen Voraussetzungen der Zugangsregelungen in Art. 8 Abs. 2 [X.] 2013/32/[X.] (effektiver Zugang zu Antragstellern an Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen, eins[X.]hließli[X.]h Transitzonen) und Art. 29 Abs. 1 [X.]. a [X.] 2013/32/[X.] (Zugangsre[X.]ht des [X.]) sind ni[X.]ht erfüllt.

b) Ohne Verstoß gegen [X.]esre[X.]ht hat der Verwaltungsgeri[X.]htshof au[X.]h in der [X.], namentli[X.]h in Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.], einen Anspru[X.]h auf Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen na[X.]h den begehrten Modalitäten ni[X.]ht verankert gesehen. Art. 18 [X.] 2013/33/[X.] regelt die Modalitäten der im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen. Absatz 1 bezei[X.]hnet die mögli[X.]hen Räumli[X.]hkeiten der Unterbringung, die unter anderem in [X.] erfolgen kann. Absatz 2 verpfli[X.]htet die Mitgliedstaaten in Bezug auf diese Unterbringung unter anderem, dafür Sorge zu tragen, dass Antragsteller die Mögli[X.]hkeit haben, mit Verwandten, Re[X.]htsbeistand oder Beratern, Personen, die den [X.] vertreten, und anderen eins[X.]hlägig tätigen nationalen und internationalen Organisationen sowie Ni[X.]htregierungsorganisationen in Verbindung zu treten ([X.]. b), und dass Familienangehörige, Re[X.]htsbeistände oder Berater, Personen, die den [X.] vertreten, und eins[X.]hlägig tätige von dem betreffenden Mitgliedstaat anerkannte Ni[X.]htregierungsorganisationen Zugang erhalten, um den Antragstellern zu helfen ([X.]. [X.]). Der Zugang darf nur aus Gründen der Si[X.]herheit der betreffenden Räumli[X.]hkeiten oder der Antragsteller eins[X.]hränkt werden ([X.]. [X.] Satz 2).

Zwar kann si[X.]h der Einzelne auf eine - gemäß Art. 288 Abs. 3 A[X.]V grundsätzli[X.]h der Umsetzung in nationales Re[X.]ht bedürftige - Ri[X.]htlinienbestimmung gegenüber dem Staat unmittelbar berufen, wenn dieser die Ri[X.]htlinie ni[X.]ht fristgemäß oder ni[X.]ht ordnungsgemäß in nationales Re[X.]ht umgesetzt hat und die Bestimmung inhaltli[X.]h unbedingt und hinrei[X.]hend genau gefasst ist (stRspr, vgl. [X.], Urteile vom 24. Januar 2012 - [X.]/10 [[X.]:[X.]:[X.]], [X.] - juris Rn. 33 und 38 m. w. N. und vom 6. November 2018 - [X.]/16 [[X.]:[X.]:[X.]] - juris Rn. 20). Der vom Kläger geltend gema[X.]hte Anspru[X.]h ist Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] aber s[X.]hon ni[X.]ht zu entnehmen. Diese Regelung verpfli[X.]htet die Mitgliedstaaten jedenfalls ni[X.]ht dazu, Re[X.]htsberatern oder eins[X.]hlägig tätigen Ni[X.]htregierungsorganisationen Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen zu gewähren, um (potentiell) allen dort untergebra[X.]hten Asylbewerbern ohne vorherige konkrete Beauftragung eine [X.] anzubieten.

aa) Keiner abs[X.]hließenden Ents[X.]heidung bedarf die Frage, ob der Kläger als "Re[X.]htsbeistand oder Berater" oder jedenfalls als eins[X.]hlägig tätige von dem betreffenden Mitgliedstaat anerkannte Ni[X.]htregierungsorganisation zu denjenigen zählt, denen na[X.]h Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] der Zugang ermögli[X.]ht werden muss, um den Antragstellern zu helfen. Dem dürfte ni[X.]ht bereits entgegenstehen, dass der Kläger - ein eingetragener Verein - in dem für die Beurteilung der Sa[X.]hlage maßgebli[X.]hen Zeitpunkt der Berufungsents[X.]heidung kein na[X.]h der no[X.]h ni[X.]ht in [X.] befindli[X.]hen Neufassung des § 12a [X.] geförderter Träger der [X.] war. § 12a [X.] verpfli[X.]htet den [X.] nunmehr zu einer Förderung der behördenunabhängigen [X.]. Diese Förderung ist an bestimmte Qualitätsvoraussetzungen geknüpft (§ 12a Abs. 1 Satz 2 [X.]). Das bedeutet für beratende Organisationen und Verbände, die diese Förderung ni[X.]ht in Anspru[X.]h nehmen (wollen), indessen kein Verbot der [X.], sofern diese im Einklang mit der Re[X.]htsordnung (insbesondere mit § 6 Abs. 2 des [X.] - [X.]) erbra[X.]ht wird.

Offen bleiben kann au[X.]h, ob dem Erfordernis des "eins[X.]hlägigen" Tätigseins der Organisation (siehe dazu au[X.]h Art. 5 Abs. 2 [X.] 2013/33/[X.]) und der Finalität des Zugangs "um den Antragstellern zu helfen" ein spezifis[X.]her Bezug zu den Regelungsgegenständen der [X.] innewohnt, sodass die beabsi[X.]htigte Hilfe bzw. Beratung die Aufnahmebedingungen während des Asylverfahrens und die in diesem Rahmen gewährten Vorteile zum Gegenstand haben muss (vgl. etwa Erwägungsgründe 11 und 31 der [X.] 2013/33/[X.]). Die in der [X.] getroffenen begrenzten Zugangsregelungen für beratende Personen und Organisationen wären dann hinsi[X.]htli[X.]h der eigentli[X.]hen [X.] abs[X.]hließend und würden insoweit ni[X.]ht - hinsi[X.]htli[X.]h des Zugangs zu Aufnahmeeinri[X.]htungen – dur[X.]h Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] ergänzt. Dem Willen des [X.] dürfte ein sol[X.]hermaßen bes[X.]hränktes Verständnis des [X.] na[X.]h Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] allerdings ni[X.]ht entspre[X.]hen. Im Vors[X.]hlag der [X.] für die ursprüngli[X.]he [X.], der in Art. 16 Abs. 7 [X.]-Entwurf bereits eine derartige Zugangsregelung vorsah, die dann au[X.]h als Art. 14 Abs. 7 [X.] 2003/9/[X.] wirksam geworden ist, wurde zu deren Begründung nämli[X.]h ausgeführt: "Asylbewerber sind auf den Kontakt zu ihrem Re[X.]htsbeistand angewiesen, damit sie ihren Teil zur Prüfung des Asylantrags beitragen können. Der Re[X.]htsbeistand sollte daher Zugang zu allen Unterbringungseinri[X.]htungen erhalten. Au[X.]h der [X.] und die eins[X.]hlägigen Ni[X.]htregierungsorganisationen wüns[X.]hen diesen Zugang" (Vors[X.]hlag für eine Ri[X.]htlinie des [X.] für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten, [X.]) 181 endg. - 2001/0091(CNS)). Daraus wird deutli[X.]h, dass der in der [X.] geregelte Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen jedenfalls na[X.]h dem Willen des [X.] wohl (gerade) au[X.]h der [X.] dienen sollte. Eine abs[X.]hließende Klärung dieser Frage kann hier indes unterbleiben, weil sie aus den na[X.]hfolgenden Gründen ni[X.]ht ents[X.]heidungserhebli[X.]h ist.

[X.]) Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] begründet für Re[X.]htsbeistände und Berater oder eins[X.]hlägig tätige Ni[X.]htregierungsorganisationen jedenfalls keinen Anspru[X.]h auf Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen, um Asylsu[X.]henden eine [X.] anzubieten.

(1) Bereits der Wortlaut der Vors[X.]hrift spri[X.]ht eher gegen ein derart weites Verständnis des zu ermögli[X.]henden Zugangs. Dana[X.]h müssen u. a. Berater und eins[X.]hlägig tätige, anerkannte Ni[X.]htregierungsorganisationen Zugang erhalten, "um den Antragstellern zu helfen". Die Verwendung des bestimmten Artikels bei der Eingrenzung des [X.] ("den" Antragstellern) deutet an, dass si[X.]h der [X.] auf bereits zuvor konkretisierte Antragsteller ri[X.]hten muss und die Vors[X.]hrift ni[X.]ht au[X.]h eine Art "werbende Präsenz" mit Herstellung des Erstkontakts erst in der Einri[X.]htung gewährleisten will.

(2) Die Entstehungsges[X.]hi[X.]hte der Regelung bestätigt das vorgenannte Verständnis. In der ursprüngli[X.]hen Fassung der [X.] ([X.] 2003/9/[X.]) war die den Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen betreffende Regelung no[X.]h ni[X.]ht im unmittelbaren [X.] an die Regelung über die Verbindungsaufnahme bzw. Kommunikation (Art. 14 Abs. 2 [X.] 2003/9/[X.]) getroffen, sondern in einem Absatz 7, der au[X.]h die Familienangehörigen no[X.]h ni[X.]ht eins[X.]hloss, enthalten. Dieser bestimmte, dass "Re[X.]htsbeistände oder -berater von Asylbewerbern sowie Vertreter des Amtes des [X.] der [X.] oder von diesem gegebenenfalls beauftragte und von dem betreffenden Mitgliedstaat anerkannte Ni[X.]htregierungsorganisationen" Zugang zu den Aufnahmezentren und sonstigen Unterbringungseinri[X.]htungen erhalten, um den Asylbewerbern zu helfen. Diese Formulierung ma[X.]hte das Erfordernis einer vorherigen Mandatierung no[X.]h deutli[X.]her, weil die den Zugang begehrende [X.] dana[X.]h eindeutig bereits vor dem Zugang zu der Aufnahmeeinri[X.]htung Re[X.]htsbeistand oder -berater eines oder mehrerer bestimmter Asylbewerber gewesen sein musste. Die - bereits zitierte - Begründung des Ri[X.]htlinienvors[X.]hlags der [X.] zu diesem Absatz (Art. 16 Abs. 7 [X.]-Entwurf, der Art. 14 Abs. 7 [X.] 2003/9/[X.] entspri[X.]ht) bekräftigt dies, denn dort wird der Zugang des [X.] damit begründet, dass Asylbewerber auf den Kontakt zu "ihrem" Re[X.]htsbeistand angewiesen seien (s. o.). Das darin zum Ausdru[X.]k kommende Erfordernis einer vorherigen Mandatierung ist auf Re[X.]htsberater und re[X.]htsberatende Ni[X.]htregierungsorganisationen ohne Weiteres übertragbar. Demna[X.]h bezwe[X.]kt der Zugang, den Antragstellern den Kontakt mit "ihren" [X.] oder Beratern zu ermögli[X.]hen; dies umfasst ni[X.]ht au[X.]h die Mögli[X.]hkeit, einen Re[X.]htsbeistand oder Berater ohne vorherige Kontaktaufnahme in der Aufnahmeeinri[X.]htung selbst zu finden.

Im Vors[X.]hlag der [X.] vom 3. Dezember 2009 für eine Neufassung der [X.] war die erwähnte Regelung - nunmehr in Art. 18 Abs. 7 - unverändert vorgesehen (Ri[X.]htlinienvors[X.]hlag vom 3. Dezember 2009, [X.]) 815 endg.; 2008/0244/[X.], [X.]). In dem geänderten Vors[X.]hlag für eine Neufassung dieser Ri[X.]htlinie ist der Zugang dann unmittelbar hinter die Mögli[X.]hkeit zur Kommunikation mit den dort Genannten gerü[X.]kt und in Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] verankert worden. Die Umstellungen und Änderungen, zu denen au[X.]h die Strei[X.]hung des Zusatzes "von Asylbewerbern" zählten, dienten ausweisli[X.]h der Begründung der [X.] der Kohärenz und Vereinfa[X.]hung. Dafür, dass damit der Zugang von re[X.]htsberatenden Personen und Organisationen hätte erweitert werden sollen, gibt es keinerlei Anhaltspunkte.

(3) Der vom Kläger begehrte "anlasslose" Zugang zu Aufnahmeeinri[X.]htungen ist na[X.]h dem Sinn und Zwe[X.]k des Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] ni[X.]ht erforderli[X.]h. Der Zugang der Re[X.]htsbeistände, Berater und beratend tätigen anerkannten Ni[X.]htregierungsorganisationen zu Unterbringungseinri[X.]htungen soll die - in Art. 18 Abs. 2 [X.]. b [X.] 2013/33/[X.] gewährleistete - Kontaktaufnahme der Asylsu[X.]henden zu diesen [X.]en ergänzen. Er bezwe[X.]kt die Si[X.]herstellung einer hinrei[X.]hend wirksamen Mögli[X.]hkeit, die ihnen garantierten Leistungen der [X.] in Präsenz in Anspru[X.]h zu nehmen. Dieser Leitgedanke der Effektivität der asylverfahrensre[X.]htli[X.]hen Beratung liegt vers[X.]hiedenen Regelungen des [X.]s zugrunde (vgl. etwa Art. 5 Abs. 2 und 21. Erwägungsgrund [X.] 2013/33/[X.] sowie Art. 8 Abs. 2, Art. 12 Abs. 1 [X.]. [X.], Art. 20 Abs. 3 Unterabs. 3, Art. 23 Abs. 2, Art. 24 Abs. 3 und 4 und 25. Erwägungsgrund [X.] 2013/32/[X.]). Er erfordert ni[X.]ht, es den Anbietern einer [X.] zu ermögli[X.]hen, ihre Beratung in den Unterbringungseinri[X.]htungen selbst offen anzubieten und ihnen damit den ni[X.]ht zuvor auf bestimmte Asylsu[X.]hende, die eine Beratung angefragt haben, konkretisierten Zugang zu gewähren. Eine hinrei[X.]hend effiziente Beratung wird vielmehr im Regelfall des Asylsu[X.]henden ohne besonderen S[X.]hutzbedarf bereits dadur[X.]h ermögli[X.]ht, dass der Asylsu[X.]hende Informationen darüber erhält, wel[X.]he Organisationen oder Personengruppen eins[X.]hlägige Re[X.]htsberatung leisten (Art. 5 Abs. 2 [X.] 2013/33/[X.]), dass er die Mögli[X.]hkeit hat, mit diesen außerhalb der Aufnahmeeinri[X.]htung oder über die modernen Kommunikationsmittel in Kontakt zu treten (Art. 12 Abs. 1 [X.]. [X.] und 25. Erwägungsgrund der [X.] 2013/32/[X.] sowie ggf. Art. 18 Abs. 2 [X.]. b [X.] 2013/33/[X.]), und dass er si[X.]h ans[X.]hließend außerhalb der Einri[X.]htung oder gemäß der Zusage des [X.] au[X.]h innerhalb derselben beraten lassen kann. Bei besonders s[X.]hutzbedürftigen Asylsu[X.]henden ist eine effektive Inanspru[X.]hnahme von Beratungsleistungen ebenfalls si[X.]hergestellt, ohne dass es eines "anlasslosen" [X.] der beratenden Personen oder Organisationen bedarf. Art. 24 Abs. 3 [X.] 2013/32/[X.] verpfli[X.]htet die Mitgliedstaaten bei Antragstellern, die besondere Verfahrensgarantien benötigen, si[X.]herzustellen, dass diese angemessene Unterstützung erhalten, um die Re[X.]hte aus der [X.] in Anspru[X.]h nehmen zu können. Eine sol[X.]he Hilfe bei der Kontaktaufnahme (fernmündli[X.]h oder s[X.]hriftli[X.]h) kann etwa dur[X.]h eine in der Einri[X.]htung präsente Asylsozialberatung oder dur[X.]h einen dem Antragsteller aufgrund seiner S[X.]hutzbedürftigkeit konkret zugeordneten Vertreter (vgl. für unbegleitete Minderjährige etwa Art. 25 Abs. 1 Satz 1 [X.]. a und b [X.] 2013/32/[X.]) geleistet werden. Die Garantie einer no[X.]h weitergehenden Vereinfa[X.]hung im Sinne einer größtmögli[X.]hen Nieders[X.]hwelligkeit des Zugangs zu [X.] ist dem [X.] hingegen ni[X.]ht zu entnehmen.

(4) Eine über den bezei[X.]hneten Sinn und Zwe[X.]k hinausgehende, weite Auslegung des Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] lässt si[X.]h au[X.]h mit systematis[X.]hen Erwägungen ni[X.]ht begründen. Binnensystematis[X.]h legt s[X.]hon der Umstand, dass Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] au[X.]h den Zugang von Familienangehörigen regelt, nahe, dass die gesamte Vors[X.]hrift si[X.]h auf den Zugang zu bestimmten, zuvor feststehenden Asylbewerbern bezieht. Diese personelle Zuordnung, die bei Familienangehörigen mit der familiären Beziehung i. S. v. Art. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] und dem Besu[X.]hswuns[X.]h des Asylsu[X.]henden hergestellt ist, erfolgt bei den beratenden Personen dur[X.]h einen zuvor geäußerten [X.] nebst Terminvereinbarung.

Eine weite Auslegung des Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] dahingehend, dass au[X.]h der anlasslose Zugang von Beratern und Ni[X.]htregierungsorganisationen zwe[X.]ks Anbietens einer [X.] gewährleistet werden muss, ist au[X.]h mit Bli[X.]k auf die enge S[X.]hrankenregelung in Satz 2 der Regelung ni[X.]ht naheliegend. Der Zugang darf dana[X.]h nur aus Gründen der Si[X.]herheit der betreffenden Räumli[X.]hkeiten oder der Antragsteller einges[X.]hränkt werden. Diese Bes[X.]hränkungsmögli[X.]hkeiten sind restriktiv auszulegen und dürfen den Zugang ni[X.]ht unmögli[X.]h ma[X.]hen oder stärker bes[X.]hränken, als es die geltend gema[X.]hten Si[X.]herheitsgründe unbedingt erfordern (vgl. [X.], in: [X.]/Hailbronner, [X.] Immigration Law and Asylum Law, [X.]. 2022, [X.] 2013/33/[X.], Art. 18 Rn. 11). Der zeitli[X.]he und gegenständli[X.]he Bedarf an Räumli[X.]hkeiten in der Aufnahmeeinri[X.]htung für die Beratung wäre aber höher, wenn ni[X.]ht nur die zuvor verabredeten Beratungen in der Unterbringungseinri[X.]htung dur[X.]hgeführt würden, sondern au[X.]h die - erst auf [X.] zielende - "werbende Präsenz" ermögli[X.]ht werden müsste. Dies könnte einen Bes[X.]hränkungsbedarf na[X.]h si[X.]h ziehen, der von der S[X.]hrankenregelung des Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] ni[X.]ht abgede[X.]kt ist. So haben die Betreiber der Aufnahmeeinri[X.]htungen, die für den S[X.]hutz der Grundre[X.]hte der Asylsu[X.]henden mitverantwortli[X.]h sind, au[X.]h Ruhestörungen abzuwenden und für geordnete Abläufe in der Einri[X.]htung zu sorgen; zudem könnten Kapazitätsengpässe bei den Räumli[X.]hkeiten auftreten. Dabei kann ni[X.]ht nur auf den Kläger und den von ihm geltend gema[X.]hten zeitli[X.]h begrenzten [X.] seines [X.] nebst Infobus abgestellt werden. Jeder andere Berater und jede andere asylre[X.]htli[X.]h beratend tätige Organisation wäre dann glei[X.]hermaßen zu einem sol[X.]hen Zugang bere[X.]htigt, au[X.]h mehrere glei[X.]hzeitig.

Zu keinem anderen Ergebnis führt der Hinweis des [X.] auf den teils verglei[X.]hbar, teils aber au[X.]h abwei[X.]hend formulierten Zugang zu Antragstellern in Hafteinri[X.]htungen gemäß Art. 10 Abs. 4 [X.] 2013/33/[X.]. Na[X.]h dieser Vors[X.]hrift tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass Familienangehörige, Re[X.]htsbeistand oder Berater und Personen, die von dem betreffenden Mitgliedstaat anerkannte, eins[X.]hlägig tätige Ni[X.]htregierungsorganisationen vertreten, unter Bedingungen, die den S[X.]hutz der Privatsphäre garantieren, mit Antragstellern Verbindung aufnehmen und sie besu[X.]hen können. Der Zugang zu der Hafteinri[X.]htung darf nur dann einges[X.]hränkt werden, wenn dies na[X.]h Maßgabe des einzelstaatli[X.]hen Re[X.]hts objektiv für die Si[X.]herheit, die öffentli[X.]he Ordnung oder die Verwaltung der Hafteinri[X.]htung erforderli[X.]h ist und der Zugang dadur[X.]h ni[X.]ht wesentli[X.]h behindert oder unmögli[X.]h gema[X.]ht wird. Dies trägt der Inhaftierung des Antragstellers und den damit verbundenen Verhaltensbes[X.]hränkungen insoweit Re[X.]hnung, als die Verbindungsaufnahme insbesondere au[X.]h dur[X.]h die außerhalb der Haftanstalt befindli[X.]he Person ermögli[X.]ht werden muss (anders als na[X.]h Art. 18 Abs. 2 [X.]. b [X.] 2013/33/[X.]).

In räumli[X.]her Hinsi[X.]ht gewährleistet die Vors[X.]hrift anders als Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] ni[X.]ht den Zugang zu der Unterbringungseinri[X.]htung, um den Antragstellern zu helfen, sondern das "Besu[X.]hen" der Antragsteller. Ein "Besu[X.]h" ist, zumal in einer Haftanstalt, aber regelmäßig auf eine zuvor feststehende, bestimmte Person bezogen. Übli[X.]herweise dürfte au[X.]h in diesen Fällen dem Besu[X.]h au[X.]h eine Kontaktaufnahme vorausgehen, sei es unmittelbar, sei es über Dritte, etwa das [X.]. Dies gilt s[X.]hon deshalb, weil kein Inhaftierter si[X.]h ohne sein Einverständnis besu[X.]hen lassen muss. Dass die vorherige Kontaktaufnahme im Fall dieser Inhaftierte betreffenden Norm au[X.]h von dem Berater ausgehen kann, ma[X.]ht dessen Zugang no[X.]h ni[X.]ht zu einem "anlasslosen". Zudem findet diese Differenzierung ihren sa[X.]hli[X.]hen Grund darin, dass Inhaftierte anders als in einer Aufnahmeeinri[X.]htung untergebra[X.]hte Antragsteller den Ort ihrer Unterbringung ni[X.]ht frei verlassen können. Entspre[X.]hendes gilt im Übrigen au[X.]h für den (weitergehenden) Zugang von Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen für Antragsteller erbringen, zu Antragstellern an Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen, eins[X.]hließli[X.]h Transitzonen (Art. 8 Abs. 2 [X.] 2013/32/[X.]).

(5) Im Ergebnis trifft der Befund des Berufungsgeri[X.]hts daher zu, dass die drei einer effektiven Inanspru[X.]hnahme von Beratungsleistungen dienenden Verpfli[X.]htungen der [X.] zur Information, zur Ermögli[X.]hung der Kontaktaufnahme und zur Ermögli[X.]hung des Zugangs zu Aufnahmeeinri[X.]htungen in bestimmter Weise aufeinander aufbauen. So soll die in Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 [X.] 2013/33/[X.] geregelte Verpfli[X.]htung zur Information über Organisationen oder Personengruppen, die eins[X.]hlägige Re[X.]htsberatung leisten, die Gelegenheit zur Kontaktaufnahme mit diesen absi[X.]hern (vgl. 21. Erwägungsgrund [X.] 2013/33/[X.]). Au[X.]h dies verdeutli[X.]ht im Übrigen, dass die Kontaktaufnahme zunä[X.]hst von den Antragstellern selbst erwartet werden kann. Diese Mögli[X.]hkeit wird ihnen in Art. 18 Abs. 2 [X.]. b [X.] 2013/33/[X.] garantiert. Art. 18 Abs. 2 [X.]. [X.] [X.] 2013/33/[X.] gewährleistet sodann für eine Teilmenge der Personengruppen, zu denen die Antragsteller na[X.]h [X.]. b in Verbindung treten können müssen, den Zugang zu den Räumli[X.]hkeiten der Unterbringung, um den Antragstellern zu helfen. Dass die vorherige Verbindungsaufnahme und Beauftragung Voraussetzung für den Zugang ist, hat die vorstehende Auslegung der Norm zweifelsfrei ergeben. Der Senat hält die aufgeworfene unionsre[X.]htli[X.]he Frage für einen "a[X.]te [X.]lair", mit der Folge, dass er zur Einholung einer Vorabents[X.]heidung des Geri[X.]htshofs der Europäis[X.]hen Union na[X.]h Art. 267 A[X.]V ni[X.]ht verpfli[X.]htet ist. Na[X.]h Wortlaut, Systematik, Entstehungsges[X.]hi[X.]hte sowie Sinn und Zwe[X.]k der Zugangsregelung besteht kein ernsthafter Anhaltspunkt für das vom Kläger gewüns[X.]hte weite Verständnis. Re[X.]htspre[X.]hung deuts[X.]her oder nationaler Geri[X.]hte anderer Mitgliedstaaten, die dieses bestätigte, ist ni[X.]ht ersi[X.]htli[X.]h. Die ri[X.]htige Auslegung ist deshalb au[X.]h unter Berü[X.]ksi[X.]htigung der Besonderheiten des Unionsre[X.]hts hier derartig offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt (zu diesem Maßstab vgl. [X.], Urteil vom 6. Oktober 2021 - [X.]/19 [[X.]:[X.]:C:2021:799] - NJW 2021, 3303 Rn. 39 ff., 51).

3. Ohne Verletzung von [X.]esre[X.]ht hat das Berufungsgeri[X.]ht au[X.]h einen Anspru[X.]h des [X.] auf eine erneute (ermessensfehlerfreie) Ents[X.]heidung über das [X.] verneint und die Klage auf die [X.]berufung des [X.] insgesamt abgewiesen. Ein Anspru[X.]h auf Neubes[X.]heidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) besteht ni[X.]ht, weil der [X.] den begehrten Zugang ohne vorherige Mandatierung ermessensfehlerfrei abgelehnt hat.

Die grundsätzli[X.]he Ents[X.]heidung der Regierung von [X.], den Zugang zu den Aufnahmeeinri[X.]htungen auf ein Minimum zu begrenzen, ist ni[X.]ht zu beanstanden. Angesi[X.]hts der Vielzahl von Asylsu[X.]henden aus unters[X.]hiedli[X.]hen Ländern, die in den Aufnahmeeinri[X.]htungen untergebra[X.]ht sind und dort ihren Lebensmittelpunkt haben (müssen), sowie derjenigen [X.], für deren Zugang ein dringendes Bedürfnis besteht (zu diesen [X.] Rn. 85 f. mit Bezug auf die Hausordnung), ist es sowohl im Hinbli[X.]k auf das Ruhebedürfnis der Asylsu[X.]henden als au[X.]h im Hinbli[X.]k auf ihre Si[X.]herheit ni[X.]ht ermessensfehlerhaft, weitere Dritte weitestgehend vom Zugang auszus[X.]hließen. Die Versagung eines anlasslosen Zugangs und Bes[X.]hränkung des Zugangs zu Zwe[X.]ken der [X.] auf Fälle vorheriger Beauftragung dient der Gewährleistung geordneter Verhältnisse und reibungsloser Abläufe in der Aufnahmeeinri[X.]htung. Zutreffend hat der Verwaltungsgeri[X.]htshof au[X.]h in dem Bestreben des [X.], keinen Bezugsfall s[X.]haffen zu wollen, eine sa[X.]hgere[X.]hte Erwägung gesehen ([X.] Rn. 97). Auf diese Erwägung durfte si[X.]h der Beklagte au[X.]h ohne eine bereits vorhandene "wetteifernde Konkurrenz" stützen. Bei einer ni[X.]ht allgemein zugängli[X.]hen Einri[X.]htung hat der Inhaber des Hausre[X.]hts bei der Einräumung von Zugangsre[X.]hten ein weites Ermessen. Dieses ermögli[X.]ht die Verweigerung eines Zugangs ni[X.]ht erst bei festgestellten konkreten Beeinträ[X.]htigungen (wie konkreten Si[X.]herheitsgefahren oder bereits eingetretenen Ruhestörungen), sondern au[X.]h s[X.]hon in deren Vorfeld. Zutreffend hat das Berufungsgeri[X.]ht die ablehnende Ents[X.]heidung des [X.] au[X.]h ni[X.]ht wegen Verkennung des großen Stellenwerts als ermessensfehlerhaft era[X.]htet, den das Unionsre[X.]ht dem Zugang der Asylsu[X.]henden zu Verfahrens- und Re[X.]htsberatung beimisst ([X.] Rn. 96). Dur[X.]h seine Klarstellung im erstinstanzli[X.]hen Verfahren, dass der Zugang im Fall einer vorherigen Beratungsanfrage ni[X.]ht verweigert wird, hat der Beklagte diesen Stellenwert vielmehr anerkannt und sein Ermessen dergestalt ergänzt, dass die Ablehnung im verbleibenden, nur no[X.]h streitgegenständli[X.]hen Umfang jedenfalls frei von [X.] ist. Die ablehnende Ents[X.]heidung des [X.] verletzt s[X.]hließli[X.]h weder den re[X.]htsstaatli[X.]hen Grundsatz des Vertrauenss[X.]hutzes no[X.]h Art. 3 Abs. 1 GG (s. o. unter 2. 2.1 [X.]).

Die Einwände der Revision gegen diese Erwägungen gehen weithin daran vorbei, dass dem Kläger der Zugang zwe[X.]ks Dur[X.]hführung einer [X.] ni[X.]ht verwehrt wird. Der Verglei[X.]h mit Altenheimen und Krankenhäusern, in denen Besu[X.]he jederzeit mögli[X.]h seien, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn au[X.]h in diesen Einri[X.]htungen ist es ni[X.]ht übli[X.]h, dass Re[X.]htsberater oder verglei[X.]hbare Unterstützer Zutritt erhalten, um dort ihre Dienste einem offenen Personenkreis anzubieten. Ein sol[X.]hes Ansinnen stellt im Übrigen gerade keinen Besu[X.]h dar. Daher wird entgegen der Auffassung des [X.] mit der hier angegriffenen Ablehnung au[X.]h ni[X.]ht in ein (vermeintli[X.]hes) Re[X.]ht der Asylsu[X.]henden eingegriffen, jederzeit besu[X.]ht zu werden.

Die Kostenents[X.]heidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.