Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.11.2022, Az. 5 C 9/21

Die Beteiligten streiten über die Höhe der [X.] als Teil der laufenden Geldleistung im Rahmen einer [X.] nach § 23 [X.].

Die Klägerin ist als [X.]person im Stadtgebiet der [X.] tätig. Sie betreute seit November 2014 ein Kind in der [X.]. Die Förderung der [X.] durch die Beklagte erfolgt auf der Grundlage der Satzung der [X.] über die Förderung der [X.] vom 1. März 2016 (Fördersatzung). Diese sieht eine Sachkostenerstattung in Höhe von 1,16 € je Stunde und Kind für die [X.] in eigenen Räumen der [X.]person vor, der analog zur steuerrechtlichen [X.] ermittelt wurde, aber ausdrücklich einen Abzug von 0,57 € je Stunde für Verpflegungskosten enthält. Private Zuzahlungen der Eltern sind ausgeschlossen, mit Ausnahme unter anderem der Verpflegungskosten (§ 3 Abs. 2 Fördersatzung). Die Sachkostenpauschale und der Anerkennungsbetrag werden in nach wöchentlichen Betreuungsstunden gestaffelten Festbeträgen gewährt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Fördersatzung). Auf entsprechenden Antrag der Klägerin bewilligte die Beklagte für die Betreuung des Kindes [X.] einen monatlichen Förderbetrag in Höhe von 487 € für den Bewilligungszeitraum vom 1. Dezember 2014 bis zum 31. Juli 2016. [X.] teilte die Klägerin mit, dass die Betreuung des Kindes erst zum 31. August 2016 enden werde. Die Beklagte bewilligte der Klägerin daraufhin für die [X.] vom 1. bis zum 31. August 2016 eine monatliche Förderung ebenfalls in Höhe von 487 €. Nachdem die Beklagte den dagegen gerichteten Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen hatte, erhob die Klägerin Klage mit der Begründung, der [X.] sei wie die laufende Geldleistung insgesamt zu niedrig bemessen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung hiergegen teilweise zugelassen und die Beklagte entsprechend dem im Berufungsverfahren gestellten Klageantrag unter teilweiser Aufhebung des angefochtenen Bescheides verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Bewilligung einer laufenden Geldleistung vom 2. Juni 2016 für die Betreuung des Kindes [X.] im August 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, soweit er die Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand betrifft. Der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig, weil er sich zur Berechnung der laufenden Geldleistung auf die Fördersatzung stütze, die hinsichtlich der Bemessung des [X.] rechtsfehlerhaft und damit unwirksam sei. Bei der Festlegung der Geldleistung stehe dem Jugendhilfeträger nicht nur in Bezug auf den leistungsgerechten Anerkennungsbetrag, sondern auch hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Festlegung des Betrags zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand ein Beurteilungsspielraum zu. Als Ausgangspunkt für eine Pauschalierung könne ein Betrag in Höhe von 300 € je vollumfänglich betreutem Kind und Monat genommen werden, wie er in Anknüpfung an die von der Finanzverwaltung ohne weitere Prüfung zuerkannte [X.] in der Begründung des Gesetzesentwurfs zum Kinderförderungsgesetz veranschlagt werde. Eine Überschreitung des der [X.] zustehenden [X.] liege dagegen in dem in einem weiteren [X.] vorgenommenen pauschalen Abzug von 0,57 € je Stunde für Verpflegungskosten und der darauf beruhenden Festlegung des [X.]s auf 1,16 € je Stunde und Kind. Das gelte jedenfalls, soweit der [X.] keine weitere Differenzierung der Höhe der Sachkostenerstattung danach vornehme, ob die [X.]person mit den Eltern des betreuten Kindes die Zahlung eines (angemessenen) Entgelts für die Mahlzeiten privatrechtlich vereinbare oder nicht. Dem danach zu erstattenden Sachaufwand seien zweifellos auch die Verpflegungskosten zuzurechnen. Eine Nichtberücksichtigung von Verpflegungskosten durch den Jugendhilfeträger sei allenfalls dann in rechtmäßiger Weise denkbar, wenn [X.] tatsächlich gar nicht entstünden. Dies rechtfertige gleichwohl keine Satzungsbestimmung, die pauschal und ausnahmslos einen Abzug der Aufwendungen für Verpflegungskosten vorsehe. Dass nach Angaben der [X.] im [X.] in der Praxis zwischen den [X.]personen und Eltern offenbar überwiegend Vereinbarungen über die Übernahme der Verpflegungskosten durch die Eltern getroffen würden, sei unerheblich. Eine ausnahmslose Verlagerung bestimmter Sachkosten auf das privatrechtliche Verhältnis zwischen [X.]personen und Eltern sei unzulässig, auch wenn sich eine solche Verfahrensweise im Zuständigkeitsbereich der [X.] in der Praxis weitgehend etabliert habe. Soweit § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] vorsehe, dass die Höhe der laufenden Geldleistung von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt werde, sei damit keine Ermächtigung verbunden, entgegen dem in § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] formulierten Anspruch der [X.]person gegen den Jugendhilfeträger entstandene Aufwendungen nicht zu erstatten. Eine solche sei ebenso wenig in § 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 [X.] (bzw. § 51 Abs. 1 Satz 3 bis 5 KiBiz) enthalten. Mit dieser landesrechtlichen Regelung werde lediglich die Möglichkeit einer Zuzahlung geschaffen, also die generelle Zulässigkeit der Zahlung eines [X.] durch die Eltern festgeschrieben, die sich als Ausnahme von dem in Satz 3 geregelten generellen Ausschluss von weiteren (über die Elternbeiträge nach § 90 Abs. 1 [X.] hinausgehenden) Kostenbeiträgen der Eltern darstelle.

Die Beklagte wendet sich mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision gegen diesen Beschluss. Zur Begründung ihrer Revision trägt sie im Wesentlichen vor, dass die Auffassung des Gerichts, der Träger der örtlichen Jugendhilfe dürfe nicht unterschiedslos Verpflegungskosten aus den Sachaufwendungen herausnehmen, dem Wortlaut, der historischen Entwicklung sowie Sinn und Zweck des [X.] gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 2a Satz 1 [X.] widerspreche. Die Auslegung ergebe vielmehr, dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe aus ihrer Sachnähe heraus entscheiden sollten, ob die Verpflegungskosten bei der Berücksichtigung der Höhe des Sachaufwands nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] zu berücksichtigen seien oder ob sie in Angleichung an die Regelungen zu Kindertageseinrichtungen von den Eltern zu tragen seien. Eine Überschreitung des Gestaltungsspielraums sei durch den pauschalen Abzug von 0,57 € je Stunde für Verpflegungskosten daher nicht anzunehmen.

Die Klägerin verteidigt den angegriffenen Beschluss.

Die Vertreterin des [X.] beteiligt sich an dem Verfahren und unterstützt im Wesentlichen die Rechtsauffassung der Klägerin.

Die zulässige Revision der [X.]n ist teilweise begründet. Der angefochtene Beschluss des [X.] verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit dieses angenommen hat, dass dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe hinsichtlich der Festlegung des Betrags zur Erstattung angemessener Kosten, die der [X.]person für den Sachaufwand entstehen, ein gerichtlich nicht voll überprüfbarer Beurteilungsspielraum zusteht. Die Entscheidung des [X.] erweist sich zwar im Ergebnis insoweit als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), als der Klägerin ein [X.]sanspruch gegen die [X.] zusteht, weil der streitgegenständliche Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides des [X.]n diesbezüglich rechtswidrig ist und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 5 VwGO). Hierfür sind aber andere Gründe maßgeblich, als vom [X.] angenommen, sodass dessen Entscheidung gleichwohl keinen Bestand haben kann. Die Revision bleibt aber erfolglos, soweit sie die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils begehrt hat.

Gegenstand des Verfahrens ist der Bescheid der [X.]n in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides, in welchem der Klägerin eine laufende Geldleistung für die Betreuung des Kindes [X.] in der [X.] vom 1. August 2016 bis zum 31. August 2016 bewilligt wurde. Mit diesem Bescheid sind die laufenden Geldleistungen in einem Gesamtbetrag festgesetzt worden, der sowohl die Sachkostenerstattung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 des [X.] der Bekanntmachung vom 11. September 2012 ([X.]) - [X.] - als auch den Anerkennungsbetrag nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 [X.] umfasst. Die Klägerin hat ihr diesbezügliches Überprüfungsbegehren jedenfalls in der Berufungsinstanz ausdrücklich auf die Frage der Sachaufwandskosten beschränkt; im Übrigen ist der hier in Rede stehende Bescheid bestandskräftig geworden. Sie macht insoweit allein einen [X.]sanspruch (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) gegenüber der [X.]n geltend, was auch dann prozessual zulässig ist, wenn kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum in Rede steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 5 [X.] 8.12 - BVerwGE 147, 216 Rn. 13 m. w. N.).

Dieses [X.] findet seine Rechtsgrundlage in § 23 Abs. 1 und 2 Nr. 1 i. V. m. § 24 Abs. 1 und 2 [X.]. Danach umfasst die Förderung in [X.] nach Maßgabe von § 24 [X.] - soweit hier von Interesse - die Gewährung einer laufenden Geldleistung an die [X.]person (§ 23 Abs. 1 [X.]), welche die Erstattung angemessener Kosten, die der [X.]person für den Sachaufwand entstehen (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.]), einschließt.

Die Anspruchsberechtigung der Klägerin und das Bestehen des Anspruchs dem Grunde nach sind zwischen den Beteiligten zu Recht nicht streitig. Ihr Streit konzentriert sich allein auf die Höhe der zu erstattenden Sachaufwandskosten und die Frage, ob Verpflegungskosten, die für das Kind im Zusammenhang mit der [X.] anfallen, ein notwendiger Teil dieser Kosten sind. Deren Festlegung obliegt gemäß § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe, soweit das Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt. Eine solche Festlegung hat die mangels abweichenden Landesrechts zuständige [X.] in abstrakt-genereller Weise mit der von ihr erlassenen Fördersatzung getroffen. Dabei unterliegt - was auch die Beteiligten zu Recht nicht in Zweifel ziehen - weder die abstrakt-generelle Festlegung als solche noch die Wahl der [X.] bundesrechtlichen Bedenken. Die Verwendung des Begriffs "wird ... festgelegt" in § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] erlaubt das Verständnis, dass der Bundesgesetzgeber grundsätzlich, auch was die Art und Weise der Gewährung der laufenden Geldleistungen angeht, eine vom einzelnen Bewilligungsfall losgelöste abstrakt-generelle Regelung gerade hinsichtlich deren "Höhe" zulässt (vgl. im Ergebnis ebenso [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.] Kommentar [X.], 9. Aufl. 2022, § 23 Rn. 39; Grube, in: [X.]/[X.], [X.], 1. Ergänzungslieferung 2023, § 23 Rn. 24). Das Bundesrecht schreibt dabei mit dieser Wortwahl ("wird ... festgelegt") in § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] ebenfalls nicht vor, in welcher Rechtsform die Festlegung der laufenden Geldleistung zu erfolgen hat und lässt daher auch die Wahl der [X.] zu.

Der angefochtene Beschluss verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), indem er davon ausgeht, der [X.]n stehe auch bei der Festlegung der Sachkostenerstattung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] ein Beurteilungsspielraum zu (1.). Er erweist sich im Ergebnis auch nicht als vollständig richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil zwar eine [X.]sverpflichtung der [X.]n besteht, hierfür aber andere Gründe maßgeblich sind als vom [X.] angenommen (2.). Dies führt nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zum Erfolg der Revision insoweit, als die vom [X.] benannten Maßgaben für eine [X.] keinen Bestand haben können (3.).

1. Nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] umfasst die laufende Geldleistung nach § 23 Abs. 1 [X.] die Erstattung angemessener Kosten, die der [X.]person für den Sachaufwand entstehen. Die der angefochtenen Entscheidung zugrundeliegende Annahme, der danach anzusetzende Sachaufwand könne in Form von Pauschalen in die Geldleistung einfließen, ist nicht zu beanstanden (a). Demgegenüber verstößt die Annahme des [X.], bei der Festsetzung der Erstattung für den Sachaufwand stehe der zuständigen Stelle ein Beurteilungsspielraum zu, gegen Bundesrecht (b).

a) Das [X.] hat zu Recht nicht beanstandet, dass die [X.] die Sachkostenerstattung in Form eines Pauschalbetrages festgelegt hat. Zwar lässt der Wortlaut des § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] insbesondere mit der Verwendung des Singulars ("der [X.]person") auch eine Auslegung zu, die eine individuelle Abrechnung auf der Grundlage der bei der konkreten [X.]person tatsächlich angefallenen (Einzel-)Kosten verlangt. Er zwingt aber nicht zu einer solchen Interpretation, gegen die gesetzessystematische Gesichtspunkte sowie der Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen.

In systematischer Hinsicht weist zunächst der Vergleich mit § 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 [X.] in diese Richtung. Nach diesen Vorschriften hängt die Erstattung von Aufwendungen für Versicherungen und die Alterssicherung von einem Nachweis ab, also von ihrem einzelfallbezogenen Entstehen und seiner Belegbarkeit durch die [X.]person, was insoweit eine Pauschalierung ausschließt. Wenn § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] demgegenüber eine solche Einschränkung nicht enthält, erlaubt dies den Schluss, dass die Erstattung der Sachkosten zumindest auch in Form eines Pauschalbetrages unabhängig von einer tatsächlichen Kostenbelastung im Einzelfall erfolgen kann (vgl. zur Pauschalierung beim Anerkennungsbetrag auch BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 [X.] 18.16 - [X.] 436.511 § 23 [X.] Nr. 3 Rn. 34). Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch, dass nach § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] die Höhe der laufenden Geldleistungen "festgelegt" wird. Indem das Gesetz keine Wortwahl verwendet, die typischerweise auf eine einzelfallbezogene Entscheidung (etwa "bewilligt" oder "gewährt") hindeutet, weist es zugleich auf die Möglichkeit einer Pauschalierung und Typisierung von [X.] der laufenden Geldleistung hin. Dem steht bei übergreifender Betrachtung nicht entgegen, dass § 23 [X.] - anders als § 39 Abs. 4 Satz 3 [X.] für die laufenden Leistungen zum Kindesunterhalt nach § 39 Abs. 2 [X.] - nicht ausdrücklich von einer Leistungsgewährung in pauschalierter Form spricht. Denn daraus folgt nur, dass eine solche im Fall des § 39 Abs. 4 Satz 3 [X.] normativ als Regelfall angeordnet ist, während sie im Fall des § 23 [X.] nur nicht ausgeschlossen wird.

Der allgemeine Sinn und Zweck des § 23 [X.] besteht darin, die Tagesbetreuung auch hinsichtlich deren Attraktivität für [X.]personen zu steigern (vgl. [X.]. 15/3676 [X.]). Diesem Ziel würde eine Verpflichtung zu einer nachweisgebundenen [X.] sämtlicher Sachkosten nicht gerecht, weil sie alle [X.]personen zu einer diesbezüglichen umfangreichen Nachweisführung zwingen würde. Der sich anschließende Verwaltungsaufwand bei der Prüfung würde zudem eine zeitnahe Auszahlung der Erstattungsbeträge erschweren.

b) Bundesrecht verletzt demgegenüber die Auffassung des [X.], dass den zuständigen Stellen bei der Festlegung der den [X.]personen nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] zu erstattenden Sachkosten ein Beurteilungsspielraum zustehe. Die Vorschrift verwendet zwar, indem sie als Bestandteil der laufenden Geldleistungen lediglich die "angemessenen" Kosten des Sachaufwands ansieht, einen unbestimmten Rechtsbegriff. Bei dessen Anwendung haben die zuständigen Stellen aber auch bei der Festlegung der Höhe der zu erstattenden Sachkosten in Form eines Pauschalbetrages - anders als grundsätzlich im Fall des [X.] - keine der gerichtlichen Überprüfung unzugängliche Letztentscheidungskompetenz, wie sie die Sachkosten berechnen und in welcher Höhe diese zu erstatten sind. Dies erschließt sich aus Folgendem:

Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG schließt zwar die ausnahmsweise Einräumung eines kontrollfreien [X.] durch den Gesetzgeber nicht aus. Ein solcher Ausnahmefall setzt aber voraus, dass der jeweiligen Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gesetzgebers zu entnehmen ist, der Verwaltung das abschließende Urteil über das Vorliegen der durch einen unbestimmten Gesetzesbegriff gekennzeichneten tatbestandlichen Voraussetzungen zu übertragen. Dementsprechend muss sich ein Beurteilungsspielraum ausdrücklich aus dem Gesetz ablesen lassen oder durch Auslegung - insbesondere entsprechend dem Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift und unter Berücksichtigung der Eigenart der einschlägigen Verwaltungsmaterie - hinreichend deutlich zu ermitteln sein. Die damit verbundene Freistellung von gerichtlicher Kontrolle bedarf stets eines hinreichend gewichtigen, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteten Sachgrundes (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 [X.] 18.16 - [X.] 436.511 § 23 [X.] Nr. 3 Rn. 11 m. w. N.). Das Vorliegen eines derartigen Ausnahmefalls, der vor Art. 19 Abs. 4 GG Bestand hätte, lässt sich für die Festlegung der Sachkostenerstattung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] nicht bejahen (im Ergebnis ebenso [X.]/[X.], in: [X.]/[X.], [X.], 6. Aufl. 2022, § 23 Rn. 45).

aa) Dem Wortlaut des § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] lassen sich keine Anhaltspunkte für die Annahme eines der gerichtlichen Kontrolle entzogenen [X.] der Verwaltung entnehmen. Ein solcher ergibt sich namentlich nicht daraus, dass der Gesetzgeber den unbestimmten Rechtsbegriff der "angemessenen Kosten" verwendet hat. Vielmehr ist die Anwendung des Kriteriums der "Angemessenheit" in Rechtsnormen in aller Regel in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 1989 - 5 [X.] 30.86 - [X.] 436.0 § 84 [X.] Nr. 1, vom 2. September 1993 - 5 [X.] 18.90 - BVerwGE 94, 122, vom 21. Dezember 2001 - 5 [X.] 27.00 - BVerwGE 115, 331 und vom 28. Mai 2003 - 5 [X.] 8.02 - BVerwGE 118, 211). Weil davon auszugehen ist, dass dem Gesetzgeber diese langjährige gefestigte Entscheidungspraxis bekannt gewesen ist, kann nicht angenommen werden, dass er allein die Verwendung dieses Begriffs als hinreichend für die Einräumung eines [X.] angesehen hat. Gegen eine solche Annahme spricht außerdem, dass der Gesetzeswortlaut die Erstattung von Sachkosten daran knüpft, dass sie der [X.]person "entstehen". Ob ein solches Entstehen angenommen werden kann, ist aber anders als im Fall der in § 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 [X.] verwendeten Begriffe "ausgestalten" und "berücksichtigen" (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 [X.] 18.16 - [X.] 436.511 § 23 [X.] Nr. 3 Rn. 14 f.) eine Frage - auch im gerichtlichen Verfahren - feststellbarer Tatsachen und nicht Ausdruck der Einräumung einer Gestaltungsfreiheit zugunsten der festlegenden Stelle.

bb) Auch der Sinn und Zweck des § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] spricht gegen die Annahme eines [X.]. Dieser besteht ausgehend vom allgemeinen Zweck des § 23 [X.], die Tagesbetreuung hinsichtlich deren Attraktivität für [X.]personen zu steigern, erkennbar darin zu verhindern, dass die [X.]person die entstandenen maßgeblichen Sachkosten aus eigenen Mitteln bzw. eigenem Vermögen oder zulasten des [X.] nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 [X.] decken muss. Diesem Ziel entspricht es, wenn die Sachkostenermittlung nicht nur realitätsbezogen erfolgt, sondern dies auch im gerichtlichen Verfahren überprüft werden kann.

cc) Anhaltspunkte für einen Beurteilungsspielraum lassen sich zudem nicht, wie auch von anderen Obergerichten (so u. a. [X.], Urteil vom 26. April 2016 - [X.] 4.15 - juris Rn. 23; [X.], Urteil vom 16. Januar 2020 - 3 [X.] 2/17 - juris Rn. 73) angenommen wird, aus einem systematischen Umkehrschluss zu § 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 [X.] mit der Begründung herleiten, dass dort jeweils die Erstattung "nachgewiesener Aufwendungen" in bestimmter Höhe vorgesehen ist, während § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] nicht die Erstattung eines "nachgewiesenen" Sachaufwands, sondern lediglich "angemessener" Kosten anordnet. Damit lässt sich zwar - wie bereits dargelegt - eine Pauschalierungsbefugnis der zuständigen Stelle bei der Festlegung der Sachkostenerstattung begründen. Eine solche Pauschalierungsbefugnis ist aber als solche nicht gleichzusetzen mit der Einräumung eines [X.] (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 1995 - 5 [X.] - [X.] 436.0 § 85 [X.] Nr. 13 S. 2; [X.], in: [X.]/[X.]/[X.], [X.], Stand Dezember 2022, Art. 108 Rn. 189 unter Verweis auf [X.], Beschluss vom 31. Mai 1988 - 1 BvR 520/83 - [X.]E 78, 214 = juris Rn. 43). [X.] das Gesetz die Verwaltung zu eigenständigen Typisierungen und Pauschalierungen, bleiben die normativen Maßgaben, nach denen eine solche erfolgen soll, vielmehr auch dann grundsätzlich uneingeschränkt im gerichtlichen Verfahren überprüfbar, wenn es sich dabei - wie hier - um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt (vgl. [X.], DStR-Beih 2011, 72 <74>).

Ebenfalls nicht weiterführend ist das Argument des [X.], für die Ausfüllung des Begriffs der "angemessenen Kosten" sei zu berücksichtigen, dass dem Träger der Jugendhilfe auch hinsichtlich der Festsetzung der Sachkostenerstattung durch § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] ein Beurteilungsspielraum eingeräumt sei, weil es sich dabei um eine normative Ermächtigung an den Träger der Jugendhilfe handele, die für die Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung erforderlichen Beurteilungen letztverbindlich aus eigener - durch die Nähe zum Fall geprägte - Sachkunde zu treffen. Eine ausdrückliche gesetzliche Normsetzungsbefugnis, aus der ein gerichtlich gegebenenfalls nur eingeschränkt überprüfbares normatives Ermessen resultieren würde (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21. September 2022 - 5 P 4.21 - Rn. 17), enthält § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] ersichtlich nicht. Auch soweit der Norm über die in ihr erkennbar normierte Zuständigkeitszuweisung sowie ihre Bedeutung für die Begründung einer Pauschalierungsbefugnis hinaus zu entnehmen ist, dass - wie oben dargelegt - nach Maßgabe des Landesrechts dabei auch ein Handeln in abstrakt-generellen Rechtsformen bis hin zum Erlass von Rechtsnormen (wie hier Satzungen) gestattet ist, verschieben sich dadurch - wie unten noch weiter darzulegen ist - die sich aus dem Bundesrecht ergebenden materiell-rechtlichen Maßstäbe der Festlegung nicht.

dd) Schließlich lassen sich auch den Gesetzesmaterialien keine Anhaltspunkte für eine Absicht des Gesetzgebers entnehmen, der Verwaltung einen eigenverantwortlichen Spielraum bei der Festlegung der Sachkostenerstattung zuzubilligen. Zwar soll nach dem [X.]en des Gesetzgebers der Verwaltung bei der Festsetzung des Betrages, mit dem die Förderleistung der [X.]person entgolten wird, ein eigener Gestaltungsspielraum belassen werden beziehungsweise die Gestaltungsfreiheit der Länder und Jugendhilfeträger erhalten bleiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2018 - 5 [X.] 18.16 - [X.] 436.511 § 23 [X.] Nr. 3 Rn. 17 unter Verweis auf [X.]. 16/9299 S. 14 f.). Diese Erwägungen beziehen sich allerdings ausdrücklich nur auf die Festlegung des [X.] und lassen sich auf diejenige der Sachkostenerstattung nicht übertragen. Der Gesetzgeber nimmt insoweit zwar zur Begründung der Notwendigkeit der normativen Ausgestaltung des [X.] auch auf die geänderte einkommensteuerrechtliche Behandlung der Einkünfte aus der [X.] durch die Finanzverwaltung Bezug und verweist in diesem Zusammenhang ebenfalls auf den [X.] im Rahmen der Steuererhebung ([X.]. 16/9299 S. 14). Diese Passagen, die die Praxis der Finanzverwaltung auch zum Sachaufwand lediglich referieren, lassen jedoch nicht ansatzweise den Schluss zu, der Gesetzgeber habe den für die Festlegung der laufenden Geldleistungen zuständigen Stellen hinsichtlich der Sachkostenerstattung einen Gestaltungsspielraum zubilligen wollen.

2. Die Entscheidung des [X.] erweist sich nicht in vollem Umfang als im Ergebnis richtig (im Sinne von § 144 Abs. 4 VwGO). § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] lassen sich normative Vorgaben für die pauschalierende Ermittlung der zu erstattenden Sachkosten entnehmen (a). Diesen Vorgaben genügt die Beurteilung der Festlegung der Sachkosten durch die [X.] im angefochtenen Beschluss nicht (b). Dies führt aber nur zum Teilerfolg der Revision (c).

a) § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] bestimmt, dass die laufenden Geldleistungen die Erstattung angemessener Kosten umfassen, die der [X.]person für den Sachaufwand entstehen. Die Erstattungsfähigkeit setzt also einerseits voraus, dass es sich dem normativen Begriff nach um relevante Sachkosten handelt, die als Aufwand der [X.]personen anzusehen sind. Diese müssen zudem inhaltlich als angemessen anzusehen sein.

aa) Die den [X.]personen zu erstattenden Kosten des Sachaufwands teilen als Bestandteil der laufenden Geldleistungen deren in § 23 Abs. 1 [X.] normierten funktionalen Bezug zu der Förderung der [X.] und beziehen sich daher auf den hierdurch entstehenden Aufwand. Dieser wird inhaltlich bestimmt durch den in § 22 Abs. 3 [X.] normierten Förderauftrag der [X.], der Erziehung, Bildung und Betreuung des Kindes umfasst und sich auf die [X.], emotionale, körperliche und geistige Entwicklung des Kindes bezieht. Erstattungsfähige Sachkosten sind demzufolge Kosten derjenigen Sachmittel, die einen Bezug zur Erfüllung des [X.] nach § 22 [X.] haben, weil sie hierfür geeignet sind und der [X.]person im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] entstehen. Letzteres ist dann der Fall, wenn die [X.]person anderenfalls die wirtschaftliche Last für die aufgewendeten und angemessenen Sachmittel zu tragen hätte; sie soll diese weder aus eigenen Mitteln bzw. eigenem Vermögen noch zulasten des [X.] nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 [X.] decken müssen.

bb) Inhaltlich angemessen sind Kosten des Sachaufwands zunächst, wenn sie gemessen an den örtlichen Verhältnissen üblicherweise für einen in der [X.] typischen Standard anfallen und auch - was hier vom Senat nicht zu prüfen ist - deren Höhe nach marktüblich sind. Dies ergibt eine Auslegung des § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] nach Wortlaut, Systematik und Sinn und Zweck der Norm.

Mit Blick auf den Aufbau der Vorschrift lässt sich bereits aus der Wortstellung entnehmen, dass sich das [X.] als gewissermaßen vor [X.] gezogener Begriff sowohl auf die jeweilige Sachaufwendung als auch auf die Angemessenheit der betragsmäßigen Erstattungshöhe bezieht. Voraussetzung der Erstattungsfähigkeit des Sachaufwands für die [X.] ist also seine Angemessenheit dem Grunde wie auch der [X.] nach. Den [X.] lässt sich zudem entnehmen, dass das [X.] eine ortsbezogene, d. h. auf den Zuständigkeitsbereich der die Geldleistungen festlegenden Stelle orientierte Betrachtung beinhaltet. Dies ergibt sich namentlich daraus, dass der Gesetzgeber deshalb von einer eigenen (bundeseinheitlichen) Festsetzung der laufenden Geldleistungen in pauschalierter Form - auch hinsichtlich ihres [X.] - abgesehen hat, weil er es für erforderlich gehalten hat, dass die Geldleistungen unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten Rechnung tragen (vgl. [X.]. 15/3676, [X.]).

Hinsichtlich der Anforderungen an die Ermittlung des dem Grunde nach angemessenen Sachaufwands ist der systematische Zusammenhang zu dem in § 22 Abs. 3 [X.] formulierten Förderauftrag in den Blick zu nehmen. Zu fragen ist, welcher Sachaufwand hinsichtlich Umfang und Qualität zur Erfüllung dieser gesetzlich geforderten Aufgaben erforderlich und insofern im Sinne eines Bedarfs üblich ist. Abzustellen ist demgemäß auf den Bedarf an Sachmitteln, welcher eine sachgerechte Erfüllung des gesetzlichen Standards ermöglicht.

b) Diesen Anforderungen genügt die Beurteilung des [X.] in Bezug auf die zwischen den Beteiligten allein streitige Frage der Berücksichtigung der Verpflegungskosten in der von der [X.]n gewährten Sachkostenpauschale nur teilweise. Es ist zwar im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass der Klägerin ein [X.]sanspruch zusteht (aa). Nicht berücksichtigt worden ist aber, dass die [X.] diesem Anspruch möglicherweise Einwendungen entgegenhalten kann (bb).

aa) Das [X.] hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass der Klägerin ein [X.]sanspruch zusteht, weil der Träger der öffentlichen Jugendhilfe grundsätzlich nicht berechtigt ist, einzelne Aufwandsbestandteile einschließlich der Verpflegungskosten aus der Sachkostenerstattung herauszunehmen (1). Es hat zudem zutreffend erkannt, dass auch Landesrecht hierzu nicht ermächtigt (2).

(1) Die Kosten der Verpflegung der in der [X.] geförderten Kinder gehören als Kosten der Betreuung zu den Sachkosten im Sinne des § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.]. Es handelt sich um [X.], die einen Bezug zur Erfüllung des [X.] nach § 22 [X.] aufweisen, weil sie hierfür geeignet sind soweit sie der [X.]person tatsächlich entstehen (i. S. v. § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.]). Der danach relevante Sachaufwand ist den [X.]personen prinzipiell [X.] zu erstatten. Insbesondere besteht keine Befugnis des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, die [X.]person hinsichtlich einzelner Bestandteile zu erstattenden [X.] auf das zwischen ihr und den Erziehungsberechtigten bestehende privatrechtliche Betreuungsverhältnis zu verweisen (vgl. ebenso [X.], Urteil vom 20. November 2012 - 4 [X.] 319.09 - [X.] [X.], 442 = juris Rn. 67; [X.], Urteil vom 22. August 2014 - 12 A 591.14 - juris Rn. 153 ff. m. w. N.). Dies gilt auch dann, wenn die Sachkostenerstattung in Form eines Pauschalbetrages erfolgt. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn einzelne [X.] ausdrücklich aus der pauschalen Festlegung ausgeklammert werden, müsste dann aber einer Erstattung durch den Träger der öffentlichen Jugendhilfe nach Einzelfallprüfung vorbehalten bleiben.

(2) Nicht zu beanstanden ist auch die Annahme des [X.], die [X.] könne sich hinsichtlich der von ihr vorgenommenen Satzungsregelung nicht auf eine landesrechtliche Ermächtigung zur Ausgestaltung des Sachkostenerstattungsanspruchs berufen.

(a) Eine solche Ermächtigung des Inhalts, der Landesgesetzgeber könne den Inhalt und Umfang der zu erstattenden Sachkosten bestimmen und dabei zum Nachteil der [X.]personen vom Bundesrecht abweichen, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen.

Sie ist zunächst entgegen der Ansicht der [X.]n nicht in § 23 Abs. 2a Satz 1 [X.] enthalten. Soweit danach Landesrecht "etwas anderes" bestimmen kann, bezieht sich diese Aussage der systematischen Stellung nach allein auf die Frage der für die Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistungen zuständigen Behörde und darüber hinaus auf die Rechtsform, in der eine solche Festlegung vorgenommen wird. Schon mit Blick auf den Wortlaut fehlt es demgemäß an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, die Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers solle sich auch auf die materiellen Vorgaben für die Höhe der Geldleistungen nach § 23 Abs. 2 [X.] beziehen. Auch im Übrigen besteht - wie bereits ausgeführt - entgegen der Ansicht der [X.]n hinsichtlich der Bestimmung der Sachkostenerstattung kein Gestaltungs- oder Beurteilungsspielraum, der durch Landesrecht ausgefüllt werden könnte.

Ein entsprechender Landesrechtsvorbehalt ergibt sich auch nicht aus § 26 Satz 1 [X.]. Die Vorschrift besagt, dass das Nähere über Inhalt und Umfang der im Vierten Abschnitt des Gesetzes geregelten Aufgaben und Leistungen das Landesrecht regelt. Die danach auch für den Leistungsinhalt bestehende Ausgestaltungsbefugnis bezieht sich zwar systematisch ebenfalls auf die in § 23 [X.] vorgesehenen Leistungen. Sie ermächtigt aber jedenfalls nicht zum Unterschreiten einer bundesrechtlichen Vollregelung, wenn und soweit der Bundesgesetzgeber bereits eine solche getroffen hat. Hiervon ist jedoch auch bezüglich § 23 [X.] auszugehen. Zwar hat sich der Bundesgesetzgeber ursprünglich im Bereich des Jugendhilferechts auf "Rahmenregelungen" beschränken und die Einzelheiten dem Landesrecht überlassen wollen (vgl. [X.]. 11/5948 S. 66). Später hat er allerdings deutlich gemacht, dass er auch die Vorschriften über die Regelung der [X.] nunmehr als "einheitliche Basisnormen" verstehen will, die einer nicht hinzunehmenden Rechtszersplitterung entgegenwirken und eine verlässliche Rechtsgrundlage schaffen sollen (vgl. [X.]. 15/3676 S. 22 f.). Dieses Verständnis des Bundesgesetzgebers steht der Annahme entgegen, durch Landesrecht könne zum Nachteil der [X.]personen von den Bestimmungen in § 23 Abs. 2, 2a Satz 2 [X.] abgewichen werden.

(b) Unbeschadet dessen ist das [X.] auch unabhängig von der Anwendung des Bundesrechts zu der Überzeugung gekommen, dass - anders als von der [X.]n angenommen - eine solche Abweichung hinsichtlich der Erstattung der Verpflegungskosten dem Landesrecht nicht entnommen werden kann, weil sie in § 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 [X.] (nunmehr § 51 Abs. 1 Satz 3 bis 5 KiBiz) nicht enthalten ist. Ebenso wenig liegt darin eine Ermächtigung an den Träger der öffentlichen Jugendhilfe, Teile der Sachkostenerstattung zwingend in das Rechtsverhältnis zwischen [X.]person und Eltern zu verlagern. An diese Auslegung des irrevisiblen Landesrechts ist der Senat gebunden (§ 173 Satz 1 VwGO, § 560 ZPO).

bb) Nicht berücksichtigt worden ist in dem angefochtenen Beschluss jedoch, dass die [X.] diesem Anspruch im Rahmen der [X.] auf der Grundlage der oben genannten Maßstäbe möglicherweise die Ergebnisrichtigkeit des von ihr zugrunde gelegten [X.]es entgegenhalten kann. Das [X.] hat zunächst den Einwand der [X.]n zu Unrecht für unerheblich gehalten, dass den [X.]personen im Bereich der [X.]n im maßgeblichen [X.]raum üblicherweise keine Verpflegungskosten entstanden sind, weil sie typischerweise von den Eltern übernommen wurden. Es hat auch nicht berücksichtigt, dass die von der [X.]n in Anlehnung an die steuerrechtlich anerkannte [X.] in Höhe von 300 € pro Kind und Monat angesetzte pauschalierte Sachkostenerstattung möglicherweise so hoch ist, dass die von der Klägerin geltend gemachten zusätzlichen Verpflegungskosten darin bereits enthalten sind.

(1) Die Erstattung der Sachkosten hängt nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] davon ab, dass diese der [X.]person entstehen. Eine Nichtberücksichtigung eines Aufwandsbestandteils in einem pauschalierten [X.] ist mit Blick darauf nicht, wie das [X.] gemeint hat, erst dann zulässig, wenn ein bestimmter Aufwand bei sämtlichen [X.]personen im Bereich des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe nicht anfällt.

Von einem Entstehen der Aufwendungen ist auszugehen, wenn die [X.]person ohne die Sachkostenerstattung die wirtschaftliche Last für die aufgewendeten und angemessenen Sachmittel zu tragen hätte; sie soll diese weder aus eigenen Mitteln bzw. eigenem Vermögen noch zulasten des [X.] nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 [X.] decken müssen. Vor diesem Hintergrund ist entgegen der Auffassung des [X.] die Behauptung der [X.]n nicht unerheblich, nach der Praxis in ihrem Zuständigkeitsbereich würden überwiegend Vereinbarungen zwischen den [X.]personen und den Eltern über die Übernahme der Verpflegungskosten getroffen. Sie führt vielmehr auf den Einwand, bei den Verpflegungskosten handele es sich schon dem Grunde nach um Kosten, die üblicherweise in ihrem örtlichen Einzugsbereich überhaupt nicht bei den [X.]personen anfielen, weil sie nämlich tatsächlich wirtschaftlich nicht von ihnen getragen, sondern auf Dritte abgewälzt werden. Beachtlich wäre der Einwand bezogen auf den [X.]punkt der Festlegungsentscheidung dann, wenn im Gebiet der [X.]n von dem ganz überwiegenden Teil der [X.]personen tatsächlich keine Verpflegungskosten zu tragen wären, weil sie von den Eltern übernommen werden. Soweit dies im Übrigen dazu führt, dass bei einzelnen [X.]personen die ihnen tatsächlich entstandenen Sachkosten nicht durch die Pauschale abgedeckt werden, ist dies nicht zu beanstanden, weil Kosten für einen nach den örtlichen Verhältnissen typischerweise nicht entstehenden Aufwand gerade nicht zu den "angemessenen Kosten" im Sinne des § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] gehören.

Feststellungen zu der - von der [X.]n bisher auch nicht näher untermauerten - Behauptung, Verpflegungskosten würden üblicherweise von den Eltern übernommen, hat das [X.] - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - allerdings nicht getroffen. Die [X.] könnte auf dieser Grundlage bei der [X.] den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auch nur verweigern, wenn sie das Bestehen einer solchen Praxis schon im [X.]punkt der Festlegungsentscheidung zweifelsfrei belegen könnte.

(2) Das [X.] hat auch nicht berücksichtigt, dass der von der [X.]n festgelegte [X.] möglicherweise eine Höhe erreicht, durch die er auch die von der Klägerin noch geltend gemachten Verpflegungskosten bereits abdeckt.

Die [X.] hat nach den Feststellungen des [X.] den pauschalen [X.] aus dem von der Finanzverwaltung ohne weitere Prüfung als [X.] anerkannten Betrag in Höhe von 300 € pro Kind und Monat (Rundschreiben des [X.] vom 11. November 2016 - BStBl. [X.], S. 1236 - bzw. vom 17. Dezember 2007 - BStBl. [X.], S. 17 -) abgeleitet. Diesem Pauschalbetrag kann aber im Rahmen der Ermittlung der Angemessenheit nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] keine verbindliche Wirkung zukommen, weil dies die vom Gesetzgeber gewollte Ausrichtung der Obergrenze an den örtlichen Verhältnissen unterläuft. Wegen des notwendigen Ortsbezugs der Höhe der Geldleistungen darf der Träger der öffentlichen Jugendhilfe diese [X.] nicht unbesehen seiner Festlegungsentscheidung hinsichtlich der Sachkostenerstattung zugrunde legen. Zum einen kann deshalb nicht darauf geschlossen werden, eine Festlegung der zu erstattenden Sachkosten, welche die Höhe der steuerlichen [X.] erreicht oder überschreitet, sei stets unbedenklich. Zum anderen verbietet sich die Annahme, allein die Unterschreitung dieser Pauschale führe von Rechts wegen zur Unzulänglichkeit einer Sachkostenpauschale i. S. v. § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2022 - 5 [X.] 1.21 - Rn. 40). Allerdings erscheint es in tatsächlicher Hinsicht auch nicht unmöglich, dass die von der Finanzverwaltung angewendete [X.] ihrer Höhe nach die im Bereich eines Jugendhilfeträgers tatsächlich anzuerkennenden angemessenen Sachkosten nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 [X.] decken bzw. überschreiten kann. Dafür spricht, dass diese bundesweit geltende Pauschale ausgehend von den Erfahrungen der Finanzverwaltung so hoch gewählt worden sein dürfte, dass sie in den meisten Fällen ihrem Zweck genügen kann, Einzelfallprüfungen der Betriebskosten von [X.]personen zu vermeiden und zwar auch dort, wo aufgrund der örtlichen Bedingungen mit einem vergleichsweise hohen Sachaufwand zu rechnen ist. Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass auch der von der [X.]n in ihrer Satzung vorgesehene pauschale [X.] die tatsächlich angemessene Sachkostenerstattung einschließlich etwaig zu berücksichtigender Verpflegungskosten bereits abdecken könnte. [X.] die [X.] sich hierauf bei der [X.] berufen, müsste sie eine solche Abdeckung allerdings in hinreichender Weise kalkulatorisch belegen (allgemein zu den diesbezüglichen Maßstäben vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2022 - 5 [X.] 1.21 - Rn. 34).

c) Demgemäß ist das [X.] der Klägerin zwar gerechtfertigt, sodass die Revision der [X.]n insoweit unbegründet ist und nicht zur begehrten Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils führt. Die angefochtene Berufungsentscheidung kann aber gleichwohl nicht vollständig bestehen bleiben. Denn aufgrund der in § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO angeordneten Bindung an die einem Bescheidungsausspruch zugrundeliegende Rechtsauffassung führt ein Rechtsmittel gegen eine solche Entscheidung auch dann zu einem anderen Ergebnis, wenn sich die Rechtsauffassung, die bei der [X.] maßgebend sein soll, als unzutreffend erweist. In diesem Fall - und so liegt es hier - hat das Rechtsmittelgericht die angefochtene Entscheidung aufzuheben und gegebenenfalls selbst ein Bescheidungsurteil zu erlassen, in dem es seine eigene bei der [X.] zu beachtende Rechtsauffassung zum Ausdruck bringt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1995 - 8 [X.] 8.93 - [X.] 310 § 121 VwGO Nr. 70 S. 7 f. m. w. N.).

3. [X.] in dem angefochtenen Beschluss kann vor diesem Hintergrund Bestand haben. Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Nichterhebung von Gerichtskosten folgt aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.