Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12.12.2012, Az. 7 C 19/11

Die Klägerin begehrt die Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. Sie betreibt eine Sinteranlage und eine [X.], in der im Wesentlichen Spezialroheisen für die Gießereiindustrie, daneben aber auch Schlacken für den Straßenbau und hochreines Zinkkonzentrat für die zinkverarbeitende Industrie erzeugt werden.

Die Sinteranlage und die [X.] sind jeweils selbstständig immissionsschutzrechtlich genehmigt. Auf Antrag der Klägerin hat die Beklagte gemäß § 25 [X.] a.F. festgestellt, dass das Betreiben beider Anlagen als Betrieb einer einheitlichen Anlage (sog. "Glocke") gilt.

Die [X.] besteht aus zwei Hochöfen. Ihre Kapazität war während des Großteils der ersten Handelsperiode von 2005 bis 2007 auf 700 t RE/d (entspricht 463 733 t S/a) begrenzt. Nach einer im Februar 2007 immissionsschutzrechtlich genehmigten Kapazitätserweiterung ist für die [X.] insgesamt eine Kapazität von 1 200 t RE/d zugelassen. Dies entspricht einem möglichen Sintereinsatz von 794 970 t S/a; die Sinteranlage hat eine genehmigte Kapazität von 578 160 t S/a.

Am 19. November 2007 beantragte die Klägerin für die Handelsperiode 2008 bis 2012 für die einheitliche Anlage im Hauptantrag die Zuteilung von insgesamt 5 547 631 Emissionsberechtigungen, davon 2 431 194 für die Kapazitätserweiterung. Dabei ging sie für die Kapazitätserweiterung der [X.] um 500 t RE/d von einem zusätzlichen [X.] von 331 238 t S/a und - wie schon in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 - von einem [X.] von 1,5493 t CO₂/t Sv aus.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 22. Februar 2008 teilte die [X.] ([X.]) der Klägerin für die Handelsperiode 2008 bis 2012 für die einheitliche Anlage 3 559 375 Emissionsberechtigungen zu. Für die Kapazitätserweiterung wurden anstelle der begehrten 2 431 194 nur 839 862 Emissionsberechtigungen zugeteilt. Dabei wurde die Kapazität der Sinteranlage von 578 160 t S/a als Obergrenze der Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage betrachtet. Ausgehend von einer ursprünglichen Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage von 463 733 t S/a wurde eine Kapazitätserweiterung von 114 427 t S/a angenommen.

Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage abgewiesen:

Die Feststellung des Betriebs als einheitliche Anlage gemäß § 25 [X.] a.F. schließe es aus, bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen die höhere Kapazität der [X.] zugrunde zu legen, die nur mithilfe von [X.] aus Fremdbezug ausgenutzt werden könne. Der von § 25 [X.] a.F. vorausgesetzte technische Verbund bestehe nur insoweit, als Einsatzstoffe aus der Sinteranlage in der [X.] zu Roheisen verarbeitet würden. Die Kapazität der Sinteranlage habe daher limitierende Wirkung; die Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage könne nicht größer sein als die Kapazität ihres kleinsten Anlagenteils. Der beantragte [X.] von 1,5493 t CO₂/t Sv sei auf die die Kapazität der Sinteranlage übersteigende Kapazität der [X.] nicht anwendbar, weil er nur die Emissionen der Sinteranlage und der [X.] bei Weiterverarbeitung des in der Sinteranlage erzeugten Sinters erfasse.

Auf einen von der Klägerin angegebenen reduzierten [X.] von 1,3359 t CO₂/t Sv für die [X.] könne ebenfalls nicht abgestellt werden. Die Klägerin habe nur eine Zuteilung für die einheitliche Anlage beantragt, nicht dagegen (auch) eine anteilige Mehrzuteilung, die den Zukauf von [X.] berücksichtige. Ein solcher Antrag könne nicht nachgeholt werden, weil die maßgebliche Antragsfrist am 19. November 2007 abgelaufen sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Klägerin. Zu deren Begründung trägt sie vor:

Die zu geringe Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Kapazitätserweiterung verstoße gegen § 9 Abs. 1 und 2, § 25 sowie § 4 Abs. 6 [X.] a.F. i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 1 ZuG 2012. Die Feststellung als einheitliche Anlage bezwecke eine genauere Emissionsberichterstattung und Bilanzierungsvereinfachung, nicht aber die Reduzierung von Zuteilungsansprüchen. Mit der Feststellung als einheitliche Anlage dürfe keine Benachteiligung gegenüber einer Einzelbetrachtung der Anlagen verbunden sein.

Die [X.] sei auf die Einsatzstoffe aus der eigenen Sinteranlage nicht angewiesen, der Sinter könne auch zugekauft werden. Maßgeblicher Parameter für die CO₂-Emissionen sei die Menge der produzierten Erzeugnisse, nicht dagegen die Menge an hergestelltem Sinter. Die Zuteilung nach den §§ 6, 8 ZuG 2012 richte sich nach der tatsächlich und rechtlich möglichen Kapazitätsausnutzung, die allein durch die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen bestimmt werde. Der [X.] stelle nur eine durchschnittliche jährliche Bezugsgröße für die Ermittlung der prognostizierten CO₂-Emissionen dar. Die Bezugsgröße für den spezifischen [X.] dürfe nicht mit der Anlage verwechselt werden, die Gegenstand der Zuteilung sei. Ein auf den [X.] bezogener [X.] wäre dann überflüssig gewesen, weil man auf die tatsächlichen Mengen an Sinter und Roheisen hätte abstellen können.

Sie habe selbst dann einen Anspruch auf Mehrzuteilung, wenn man für die Kapazitätserweiterung hinsichtlich des die Kapazität der Sinteranlage übersteigenden Anteils der [X.] einen allein auf diese bezogenen niedrigeren [X.] ansetze. Die Annahme des [X.], eine solche Zuteilung habe sie nicht fristgerecht beantragt, beruhe auf überzogenen Anforderungen an die notwendige Konkretisierung eines [X.]es. Abgesehen davon, dass dieses Begehren in ihrem [X.] bereits als Minus enthalten gewesen sei, hätten der [X.] alle für die Ermittlung eines anteiligen [X.]es für das [X.] erforderlichen Daten vorgelegen. Es sei Aufgabe der Zuteilungsbehörde, den Zuteilungsanspruch nach Maßgabe der Regelungen im [X.] und im [X.] der Höhe nach zu ermitteln.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung.

Die zulässige Revision ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen ohne Verstoß gegen [X.] Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag erstrebte Zuteilung weiterer 1 375 755 Emissionsberechtigungen für die Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage (1). Der Hilfsantrag, ihr für die Kapazitätserweiterung der [X.], die die Kapazität der [X.] übersteigt, zusätzliche Emissionsberechtigungen unter Anwendung eines reduzierten [X.]es zuzuteilen, bleibt ebenfalls erfolglos (2).

1. Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen für Industrieanlagen, deren Kapazität - wie hier - im Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2007 erweitert worden ist, richtet sich nach § 8 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2012. Danach werden bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 auf Antrag Berechtigungen für die gesamte Anlage nach Maßgabe der Sätze 2 bis 4 zugeteilt. Gemäß Satz 2 findet bei der Berechnung der Zuteilungsmenge für eine Kapazitätserweiterung Absatz 1 entsprechende Anwendung. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem [X.] je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Kapazität der Anlage der Klägerin nach der Kapazitätserweiterung der [X.] durch die geringere Kapazität der [X.] begrenzt wird. Das ist Folge der Feststellung von [X.] und [X.] als einheitliche Anlage nach § 25 des [X.] vom 8. Juli 2004 ([X.]) i.d.[X.] vom 7. August 2007 ([X.] 1788 - [X.] a.F.).

a) Nach § 25 [X.] a.F. stellt die zuständige Behörde auf Antrag fest, dass das Betreiben mehrerer Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VI sowie VII bis [X.], die von demselben Betreiber an demselben Standort in einem [X.] betrieben werden, als Betrieb einer einheitlichen Anlage gilt, wenn die erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet ist. Zweck dieser Regelung ist es, die Behandlung faktisch integrierter, aber rechtlich getrennter Anlagen als eine Anlage zu ermöglichen, um eine genauere Berichterstattung über CO₂-Emissionen zu erreichen (BTDrucks 15/2328, [X.]). Erfasst werden Anlagen, bei denen typischerweise ein [X.] vorliegt, d.h. Anlagen, die zwar einem einheitlichen [X.] dienen, jedoch aufgrund ihrer technischen Beschaffenheiten und Abgrenzbarkeit grundsätzlich als mehrere (durch den [X.] miteinander verbundene) Einzelanlagen zu gelten haben ([X.], in: [X.], [X.], 2. Aufl. 2008, § 25 Rn. 2; [X.], [X.], 1. Aufl. 2005, § 25 Rn. 6). Die Möglichkeit, solchermaßen verbundene Anlagen als einheitliche Anlage feststellen zu lassen, dient dazu, die Betriebswirklichkeit einer integrierten Anlage auch emissionshandelsrechtlich abzubilden. Sie gibt dem Anlagenbetreiber die notwendige Flexibilität für einen effizienten Betrieb der einheitlichen Anlage ([X.]/von [X.], in: Körner/[X.], [X.], 1. Aufl. 2005, § 25 Rn. 4 f.).

Der erforderliche technische Verbund liegt dann vor, wenn mehrere Anlagen durch technische Einrichtungen funktional verbunden sind, ein nur betrieblicher Zusammenhang reicht dagegen nicht aus. Die Struktur der Anlagen muss darauf angelegt sein, zusammen betrieben zu werden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn Stoffe aus einer Anlage in einer anderen Anlage verarbeitet werden, zwischen den Anlagen also zeitlich und logistisch abgestimmte Stoffströme fließen ([X.], a.a.[X.] Rn. 3; [X.]/von [X.], a.a.[X.] Rn. 27 f.). Zwar setzt § 25 [X.] a.F. einen 1:1-Verbund der Anlagen nicht voraus. Der Gesetzgeber hat aber offenbar - worauf die Begründung zu § 29 [X.] 2020 schließen lässt - einen Bedarf für die Feststellung mehrerer Anlagen als einheitliche Anlage typischerweise für Anlagen mit einer engen 1:1-Beziehung angenommen (vgl. BTDrucks 17/6850, S. 38).

b) Die Feststellung mehrerer Anlagen als einheitliche Anlage nach § 25 [X.] a.F. bewirkt, dass die zusammengefassten Anlagen fortan hinsichtlich Überwachung, Emissionsberichterstattung und Zuteilung als eine Anlage im Sinne des [X.] gelten. So sind die Überwachungs- und Berichtspflichten gemäß § 5 [X.] a.F. und die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 [X.] a.F. nicht mehr auf jede einzelne Anlage gesondert, sondern nur noch auf die einheitliche Anlage zu beziehen. Auch die Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des [X.] 2012 und der [X.] erfolgt bezogen auf die einheitliche Anlage ([X.]/ von Hammerstein, [X.], 1. Aufl. 2004, § 25 Rn. 13; [X.], a.a.[X.] Rn. 28). Für die Handelsperiode 2013 bis 2020 ist dies in § 24 [X.] n.F. inzwischen ausdrücklich geregelt. Die Neuregelung hat lediglich klarstellende Funktion, ausweislich der Gesetzesbegründung entspricht § 24 [X.] n.F. der Regelung in § 25 [X.] a.F. (BTDrucks 17/5296, [X.]). Von der Feststellungswirkung nicht erfasst sind dagegen die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen und die Emissionsgenehmigungen nach § 4 [X.] a.F.; insoweit bleiben die Anlagen eigenständig (Wolke, in: [X.][X.], Umweltrecht, [X.], Stand Februar 2012, § 24 Rn. 7 f.).

Die Folgen der Feststellung als einheitliche Anlage erschöpfen sich mithin entgegen der Auffassung der Klägerin nicht darin, dass nur ein verifizierter [X.] und ein Emissionsbericht erforderlich sind. Vielmehr wird, weil einheitliche Anlagen sich gerade dadurch auszeichnen, dass in den darin zusammengefassten Einzelanlagen verschiedene Prozesse stattfinden, die demselben [X.] dienen, die einheitliche Anlage bei der Bestimmung der maßgeblichen Kapazität einer einheitlichen (Verbund-)Betrachtung unterzogen. Es besteht regelmäßig auch keine Notwendigkeit, Anlagen(teile) einer einheitlichen Anlage bei der Zuteilung getrennt zu betrachten, weil diese schon aufgrund der Tatbestandsvoraussetzungen des § 25 [X.] a.F. in einem [X.] betrieben werden müssen ([X.]/von [X.], a.a.[X.] Rn. 45). Maßgeblich sind daher nicht mehr die tatsächlich und rechtlich maximal möglichen Produktionsmengen (Kapazitäten) der Einzelanlagen, sondern die Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage. Die Kapazität einer einheitlichen Anlage bestimmt sich somit danach, welche Produktionsmenge in der einheitlichen Anlage im [X.] rechtlich und tatsächlich maximal möglich ist.

c) Bei Anlegung der vorgenannten Maßstäbe hat die Beklagte zu Recht nur eine Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage von 114 427 t Sv/a anstatt - wie von der Klägerin beantragt - von 331 238 t Sv/a angenommen. Bis zur Kapazitätserweiterung der [X.] betrug die rechtlich und tatsächlich mögliche Produktionsmenge der einheitlichen Anlage 463 733 t S/a, weil nur diese Menge Sinter in der [X.] verarbeitet werden konnte. Nach der Kapazitätserweiterung der [X.] verfügt die einheitliche Anlage - wovon im Übrigen auch die Klägerin in ihrem Schreiben an die Beklagte vom 22. Oktober 2007 noch ausgegangen ist - über eine Kapazität von 578 160 t S/a, denn dies ist die rechtlich und tatsächlich maximal mögliche Kapazität der [X.]. Soweit in der [X.] nach deren Erweiterung überdies zugekaufter Sinter und andere Einsatzstoffe verarbeitet werden können, fehlt es dagegen am erforderlichen [X.] mit der [X.].

Dem Ansatz einer Verbundbetrachtung folgt im Übrigen auch der beantragte - aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 übernommene - [X.] von 1,5493 t CO₂/t SV. Bei diesem von der Klägerin auf der Grundlage einer "Mischkalkulation" gebildeten [X.] handelt es sich aufgrund der nicht konstanten Produktmengen an Roheisen, Schlacke und [X.] um eine Bezugsgröße im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 1 [X.] 2012. Er erfasst sowohl die CO₂-Emissionen bei der Herstellung des Sinters in der [X.] als auch bei der Herstellung des Roheisens (sowie der Schlacke und des [X.]s) unter Verwendung des selbst hergestellten Sinters und bildet so das Emissionsverhalten der einheitlichen Anlage im [X.] ab. Schon deshalb kann er nicht einschlägig sein, soweit die "überschießende" Kapazität der [X.] durch Zukauf von Sinter oder anderen Einsatzstoffen ausgenutzt wird.

d) Entgegen der Auffassung der Klägerin begegnet es weder mit Blick auf § 9 Abs. 1 und 2 noch auf § 3 Abs. 3 und § 4 Abs. 6 [X.] a.F. Bedenken, bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen für eine einheitliche Anlage im Sinne von § 25 [X.] a.F. auf die Gesamtkapazität abzustellen. Diese Regelungen werden durch die Feststellung mehrerer Anlagen als einheitliche Anlage bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen modifiziert. Die Zusammenfassung mehrerer immissionsschutzrechtlich getrennt genehmigter Anlagen zu einer einheitlichen Anlage im [X.] stellt insoweit einen gesetzlich geregelten Sonderfall zum Grundsatz der Identität von immissionsschutzrechtlichem und emissionshandelsrechtlichem Anlagenbegriff dar (Wolke, a.a.[X.] Rn. 2). Die Zuteilung an eine einheitliche Anlage muss folglich nicht die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen der verbundenen Einzelanlagen abbilden.

Der Einwand der Klägerin, die Annahme, dass die Kapazität der [X.] die Kapazität der einheitlichen Anlage limitiere, sei auch deshalb fehlerhaft, weil ihr bei einem Ausfall oder einer Stilllegung der [X.] keine Emissionsberechtigungen zugeteilt würden, obwohl sie die Einsatzstoffe für den Hochofen anderweitig beschaffen und dessen (erweiterte) Kapazität ausnutzen könnte, führt zu keinem anderen Ergebnis. Ein vorübergehender Ausfall oder eine zeitweilige Stilllegung der [X.] zu [X.] oder für Reparaturen kann allenfalls eine Korrektur, nicht aber einen vollständigen Widerruf der Zuteilungsentscheidung zur Folge haben. Demgegenüber fände bei einer - nach § 4 Abs. 9 [X.] a.F. anzuzeigenden - dauerhaften Stilllegung der [X.] ein Betrieb im [X.] tatsächlich nicht mehr statt (vgl. [X.]/von [X.], a.a.[X.] § 25 Rn. 28), so dass es an den Voraussetzungen für die Feststellung als einheitliche Anlage bzw. den Fortbestand dieser Feststellung fehlte.

Soweit die Klägerin überdies geltend macht, die Feststellung als einheitliche Anlage dürfe nicht zur Folge haben, dass die Anlage bei der Zuteilung schlechter gestellt werde, als dies bei einer Einzelbetrachtung der Anlagen der Fall wäre, greift dieser Einwand ebenfalls nicht durch. Abgesehen davon, dass die Klägerin nicht substantiiert dargetan hat, inwieweit sie bei einer Einzelzuteilung besser dastünde, erfolgt die Feststellung nach § 25 [X.] a.F. nur auf Antrag. Wenn von der Option nach § 25 [X.] a.F. kein Gebrauch gemacht wird, bleibt es bei der anlagenbezogenen Zuteilung und Berichterstattung ([X.] 14/04, [X.]). Es ist daher Sache des Anlagenbetreibers, die jeweiligen Vor- und Nachteile abzuwägen und - etwa bei einer "atypischen" [X.] - von einem Antrag nach § 25 [X.] a.F. abzusehen oder gegebenenfalls einen Antrag auf Aufhebung der Feststellung als einheitliche Anlage zu stellen.

2. Der Hilfsantrag auf Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die die Kapazität der [X.] übersteigende Kapazitätserweiterung der [X.] auf der Grundlage eines entsprechend reduzierten Emissionsfaktors bleibt ebenfalls erfolglos. Es kann dahinstehen, ob der mit diesem Inhalt erstmalig in der Revisionsinstanz ausdrücklich gestellte Hilfsantrag eine nach § 142 Abs. 1 VwGO im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung darstellt; er ist jedenfalls unbegründet.

Wie sich aus den Ausführungen unter 1. ergibt, gelten mehrere Anlagen, die nach § 25 [X.] a.F. zusammengefasst sind, bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen als einheitliche Anlage. Schon dies schließt es aus, neben der Zuteilung an die einheitliche Anlage noch eine gesonderte Zuteilung für darin zusammengefasste Einzelanlagen vorzunehmen. Abgesehen davon lägen der Zuteilung für die Anlage der Klägerin damit zwei verschiedene [X.]e zugrunde: ein [X.] für die Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage und ein reduzierter spezifischer [X.] für die "überschießende" Kapazität der [X.]. Diese Art der Zuteilung ist im [X.] und im [X.] 2012 nicht vorgesehen. § 11 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 [X.] 2012 lässt unterschiedliche [X.]e nur für verschiedene Produkte zu. Hinzu kommt, dass die Klägerin eine solche "gesplittete" Zuteilung innerhalb der Antragsfrist weder ausdrücklich beantragt hat noch dieses Begehren in ihrem [X.] als Minus enthalten war und überdies nicht dargetan, geschweige denn verifiziert worden ist, welcher spezifische [X.] der [X.] zuzuordnen ist.