Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 01.10.2014, Az. 6 P 15/13

Der Antragsteller teilte der Beteiligten mit, ihm sei bekannt geworden, dass verschiedenen Arbeitnehmern der [X.], denen seit dem 1. Januar 2011 gemäß § 44g Abs. 1 [X.] Tätigkeiten bei der gemeinsamen Einrichtung [X.] zugewiesen seien, jeweils eine tätigkeitsunabhängige [X.] für die Übertragung der Aufgabe „[X.]" zugeordnet worden sei. Er forderte die Beteiligte zur Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens auf. Dies lehnte diese unter Hinweis auf die aus ihrer Sicht fehlende Zuständigkeit des Antragstellers ab.

Das vom Antragsteller eingeleitete Beschlussverfahren blieb für diesen in beiden Vorinstanzen ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat seinen zuletzt gestellten Antrag,

Der Antragsteller verweist zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde, mit der er sein Feststellungsbegehren weiter verfolgt, insbesondere auf die Regelung in § [X.] Abs. 2 [X.]. Danach hänge von der Grundentscheidung der Träger ab, ob ein Wirtschaftsplan so aufgestellt werde, dass die Gewährung einer tätigkeitsunabhängigen [X.] an einen Beschäftigten überhaupt begehrt werden könne. Hinzu komme, dass nach dieser Regelung die Bewirtschaftung des [X.] den Weisungen der Träger unterliege. Der Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung treffe daher mit der Gewährung einer tätigkeitsunabhängigen [X.] keine selbständige Entscheidung im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Vielmehr handle es sich um eine Entscheidung des Trägers, der bestimmen könne, ob überhaupt [X.] gewährt werden bzw. ob überhaupt an bestimmte Beschäftigte eine Übertragung vorgenommen werden könne. Daher greife insoweit § 44h Abs. 5 [X.] und sei folglich der Antragsteller zu beteiligen.

Die Beteiligte sowie der Vertreter des [X.] verteidigen den angefochtenen Beschluss.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss beruht nicht auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG i.V.m. § 83 Abs. 2 B[X.]G). Das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht liegt nicht beim Antragsteller. Es liegt beim Personalrat der gemeinsamen Einrichtung.

1. Das Begehren des Antragstellers zielt auf die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts sowohl unter dem Aspekt der Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 B[X.]G) als auch unter dem Aspekt der Eingruppierung (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 3 B[X.]G).

2. Das Feststellungsbegehren ist zulässig. Ausgehend von zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig gebliebenen Einzelvorgängen begehrt - hiervon losgelöst - der Antragsteller die abstrakte Feststellung seines Mitbestimmungsrechts in gleich gelagerten Fällen. Da sich die strittige und entscheidungserhebliche Rechtsfrage auch künftig mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit stellen wird, fehlt es diesem Begehren weder am Rechtsschutzbedürfnis noch am Feststellungsinteresse (vgl. Beschluss vom 2. Juni 1993 - BVerwG 6 P 3.92 -BVerwGE 92, 295 <297> = [X.] 250 § 83 B[X.]G Nr. 61 S. 21 f.).

3. Das Feststellungsbegehren ist unbegründet.

a. Zwar sind die betreffenden Mitbestimmungstatbestände erfüllt.

Durch die Senatsrechtsprechung ist geklärt, dass es der Mitbestimmung des Personalrats bei Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 B[X.]G) unterliegt, wenn einem Arbeitnehmer der [X.] eine Tätigkeit übertragen wird, welche zur Zahlung einer [X.] nach § 20 TV-BA führt (Beschluss vom 27. Mai 2009 - BVerwG 6 P 17.08 - [X.] 250 § 75 B[X.]G Nr. 109 Rn. 10, 15 ff.). Da die Wahrnehmung der Aufgabe eines [X.]s durch eine [X.] im Sinne von § 20 TV-BA abgegolten wird (vgl. Anlage 2, Nr. 3, Spalte „[X.]"; Anlage 3, Spalten „[X.] 1" und „[X.] 2"; Anlage 1.10), handelt es sich bei der Übertragung dieser Aufgabe um die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 B[X.]G.

[X.]so ist durch die Senatsrechtsprechung geklärt, dass sich das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Eingruppierung (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 3 B[X.]G) auf die tarifliche Zuordnung einer Tätigkeit zu [X.]n nach § 20 TV-BA erstreckt (Beschluss vom 27. Mai 2009 - BVerwG 6 P 9.08 - BVerwGE 134, 83 Rn. 7, 13 ff. = [X.] 250 § 75 B[X.]G Nr. 108).

b. Jedoch steht das Mitbestimmungsrecht dem Personalrat der gemeinsamen Einrichtung und nicht dem Antragsteller zu.

aa. Gemäß § 44h Abs. 3 [X.] stehen der Personalvertretung der gemeinsamen Einrichtung alle Rechte entsprechend den Regelungen des [X.] zu, soweit der Trägerversammlung oder dem Geschäftsführer Entscheidungsbefugnisse in [X.], personalwirtschaftlichen, [X.] oder die Ordnung der Dienststelle betreffenden Angelegenheiten zustehen. Gemäß § 44h Abs. 3 [X.] bleiben die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt, soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den [X.] verbleiben. Die beteiligungsrechtliche Zuständigkeit knüpft somit akzessorisch an die Entscheidungszuständigkeit des [X.] an. Ist der Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung, der Dienststellenleiter im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist (§ [X.] Abs. 5 [X.]; vgl. Beschluss vom 18. September 2013 - BVerwG 6 PB 25.13 - juris Rn. 3), zur Entscheidung berufen, liegt das Beteiligungsrecht beim Personalrat, der bei der gemeinsamen Einrichtung gebildet ist (vgl. § 44h Abs. 1 Satz 1 [X.]). Ist der Leiter der zuständigen [X.] zur Entscheidung berufen, liegt das Beteiligungsrecht beim dort gebildeten Personalrat.

bb. Aus § [X.] Abs. 4 [X.] ergibt sich, dass der Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung über die Arbeitnehmer, denen in der gemeinsamen Einrichtung Tätigkeiten zugewiesen worden sind, die arbeitsrechtlichen Befugnisse des jeweiligen Trägers und die [X.] ausübt, mit Ausnahme der Befugnisse zur Begründung und Beendigung der mit den Arbeitnehmern bestehenden Rechtsverhältnisse, d.h. der Arbeitsverhältnisse. Befugnisse zur Begründung und Beendigung der Arbeitsverhältnisse verbleiben beim jeweiligen Träger, dessen Arbeitgeberstellung unberührt bleibt (vgl. § 44g Abs. 4 Satz 1 [X.]); der Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung hat insoweit lediglich ein Anhörungs- und Vorschlagsrecht (§ [X.] Abs. 6 [X.]). Der Gesetzgeber hat mit diesen Vorschriften die Zuständigkeiten zur Ausübung arbeitsrechtlicher Befugnisse einschließlich der [X.] überschneidungsfrei zwischen der gemeinsamen Einrichtung und dem jeweiligen Träger verteilt. Das Gesetz sieht keine Entscheidungsbefugnisse zur gesamten Hand vor. § [X.] Abs. 4 [X.] trifft eine abschließende Regelung. Die Annahme, die Vorschrift wäre lückenhaft in dem Sinne, dass sie bestimmte arbeitsrechtliche Befugnisse bzw. [X.] keiner Seite zuordnete, d.h. unentschieden ließe, wer sie auszuüben hat, findet im Gesetz keine Stütze.

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass gegen § [X.] Abs. 4 [X.] keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Der Gesetzgeber hat mit der Ausgestaltung der gemeinsamen Einrichtung keine verfassungsrechtlichen Bindungen verletzt (vgl. BSG, Urteil vom 18. Januar 2011 - [X.] [X.]/10 R - juris Rn. 12 m.w.[X.]). Beschäftigten, denen Tätigkeiten in der gemeinsamen Einrichtung zugewiesen sind und die somit nach Maßgabe von § [X.] Abs. 4 [X.] Entscheidungen des Geschäftsführers dieser Einrichtung unterworfen werden, wird hiermit - anders als in der Fallgestaltung, die Gegenstand des Beschlusses des [X.] vom 25. Januar 2011 - 1 BvR 1741/09 - ([X.] 128, 157) war - kein Arbeitgeberwechsel aufgezwungen. Ihre Arbeitsverhältnisse zum jeweiligen Träger bleiben unberührt (§ 44g Abs. 4 Satz 1 [X.]). Es tritt lediglich eine Aufspaltung zwischen [X.] und bestimmten arbeitsrechtlichen [X.]n ein, die aus dieser Funktion folgen. Inwieweit gesetzlichen Regelungen, die eine solche Aufspaltung herbeiführen, Grenzen durch Art. 12 Abs. 1 GG gesetzt sein könnten, bedarf keiner Erörterung. Im vorliegenden Fall folgt schon aus Art. 91e Abs. 1 GG, dass die durch § [X.] Abs. 4 [X.] getroffene Regelung verfassungsrechtlich tragfähig ist. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat in Art. 91e Abs. 1 GG vorgesehen, dass bei Ausführung von [X.]gesetzen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitssuchende Bund und Länder bzw. Kommunen in der Regel in gemeinsamen Einrichtungen zusammen wirken. Dies schließt ein, dass den Leitern solcher Einrichtungen arbeitsrechtliche [X.] übertragen werden. Blieben diese Befugnisse bei den [X.], würde der Abstimmungsbedarf erheblich steigen und wären die gemeinsamen Einrichtungen so in ihrer Effizienz beträchtlich eingeschränkt. Dies kann nicht der Vorstellung des [X.] entsprochen haben. Dass die Reichweite der von Art. 91e Abs. 1 GG umfassten Übertragungsmöglichkeit dadurch überschritten sein könnte, dass beim jeweiligen Träger nur die Befugnisse zur Begründung und Beendigung von Arbeitsverhältnissen und keine darüber hinausgehenden arbeitsrechtlichen Befugnisse verbleiben, ist für den beschließenden Senat nicht ersichtlich. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat insoweit ersichtlich keine detaillierten Vorgaben aufstellen, sondern dem einfachen Gesetzgeber Gestaltungsspielraum eröffnen wollen (vgl. Art. 91e Abs. 3 GG).

cc. Die funktionsstufenwirksame Übertragung einer Aufgabe bzw. die tarifliche [X.]nzuordnung aus Anlass dieser Übertragung ist nicht als Begründung eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § [X.] Abs. 4 [X.] anzusehen. Sie liegt demnach in der Entscheidungszuständigkeit des Geschäftsführers der gemeinsamen Einrichtung und folglich in der Beteiligungszuständigkeit des dortigen Personalrats.

(1) Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Vorschrift. Ein „Rechtsverhältnis" ist nach gängigem juristischen Verständnis eine Rechtsbeziehung, die - wie das Arbeitsverhältnis - ein Bündel verschiedener einzelner Rechtsansprüche und -pflichten umfasst. Die funktionsstufenwirksame Aufgabenübertragung konkretisiert die Arbeitspflicht des Arbeitnehmers. Der Gehalt einer tariflichen [X.]nzuordnung besteht darin, dass dem Arbeitnehmer für die ihm übertragene Aufgabe ein bestimmter in der Entgeltordnung vorgesehener Zahlungsanspruch zustehen soll. Damit sind nur einzelne Rechtsansprüche und -pflichten betroffen. Das Arbeitsverhältnis im Ganzen bleibt unberührt.

(2) Ferner folgt dies aus entstehungsgeschichtlichen Begebenheiten. Dem Gesetzgeber stand bei Erlass von § [X.] Abs. 4 [X.] vor Augen, dass dem Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung auch die Möglichkeit einer Höhergruppierung eingeräumt werden soll (vgl. BTDrucks 17/1555 S. 26; [X.]enberger, in: [X.], [X.], 3. Aufl. 2013, § [X.] Rn. 25; Knapp, in: [X.]-[X.], Stand August 2013, § [X.] Rn. 57; [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand Juli 2013, § [X.] Rn. 47; [X.], [X.], 105 <106>). Hat er danach die Höhergruppierung nicht als Begründung eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § [X.] Abs. 4 [X.] aufgefasst, kann er auch die tarifliche Zuordnung einer [X.] nicht als solche aufgefasst haben. Kaum vorstellbar ist darüber hinaus, dass er die dem Geschäftsführer zugedachte Befugnis zur Höhergruppierung auf ihre tarifliche Komponente beschränken und nicht auch die unmittelbar mit ihr verknüpfte Komponente der vorgelagerten, konstitutiv wirkenden Tätigkeitsübertragung mit einbeziehen wollte.

(3) Schließlich folgt dies aus normteleologischen Gesichtspunkten. Die Übertragung arbeitsrechtlicher [X.] bzw. der [X.] an den Geschäftsführer dient dazu, eine „weitgehende Gleichbehandlung des Personals sowie eine einheitliche Personalführung ... in den gemeinsamen Einrichtungen" sicherzustellen (vgl. BTDrucks 17/1555 S. 26). Gleichbehandlung der Beschäftigten und Einheitlichkeit der Personalführung sind wirksam dadurch zu gewährleisten, dass möglichst umfangreiche personelle Entscheidungsbefugnisse der Instanz überantwortet sind, die mit dem Dienstbetrieb und dem gesamten Personalkörper der Einrichtung aus eigenem Erleben vertraut ist. Dies trifft auf den Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung stärker als auf den Leiter der zuständigen [X.] zu. Insbesondere ist der Geschäftsführer aufgrund seiner Kenntnis der Verhältnisse vor Ort auch besser als dieser gerüstet, diejenigen Beschäftigten auszuwählen, die für die Übertragung einer funktionsstufenwirksamen Aufgabe geeignet sind, und sodann diese Aufgabe in ihren Eigenarten richtig zu erfassen und tarifrechtlich zutreffend unter ein kollektives [X.] zu subsumieren.

dd. Dieses Ergebnis sieht sich keinen durchgreifenden Gegeneinwänden ausgesetzt:

(1) Der Einwand des Antragstellers, dem Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung fehlten mangels hinreichender personalhaushaltswirtschaftlicher Befugnisse notwendige Voraussetzungen für die eigenständige Übertragung funktionsstufenwirksamer Aufgaben, so dass insoweit eine Entscheidungszuständigkeit des Trägers bestehen müsse, überzeugt nicht.

Gemäß § 44f Abs. 1 Satz 1 [X.] wird der gemeinsamen Einrichtung die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln des [X.] übertragen. § [X.] Abs. 2 Satz 2 [X.] spricht der gemeinsamen Einrichtung die Befugnis zur Aufstellung und Bewirtschaftung eines [X.] zu. Dass innerhalb der gemeinsamen Einrichtung die Bewirtschaftungsbefugnis beim Geschäftsführer liegt, d.h. dieser - unter Beteiligung des von ihm bestellten Beauftragten für den Haushalt - über Ausgaben und das Eingehen von Verpflichtungen entscheidet, folgt aus § 44f Abs. 2 [X.]. [X.] dieser Befugnis ist der Geschäftsführer in der Lage, nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Bestimmungen des [X.] (vgl. § 44f Abs. 1 Satz 2 [X.]) Haushaltsmittel aus [X.] auf die Zahlung von [X.] zu verwenden, d.h. dafür Sorge zu tragen, dass funktionsstufenwirksame Aufgabenzuweisungen haushalterisch unterlegt und bei der Entgeltzahlung berücksichtigt werden. [X.] dies hatte der Gesetzgeber vor Augen (vgl. BTDrucks 17/1555 S. 26: „Dem Geschäftsführer wird auch die Möglichkeit einer ... Höhergruppierung eingeräumt. Hierzu wird der gemeinsamen Einrichtung die Möglichkeit der Stellenbewirtschaftung übertragen"; vgl. ferner BTDrucks 17/1555 S. 29: Mit der Übertragung der Befugnis zur Stellenbewirtschaftung „wird die weitgehende Übertragung dienst- und arbeitsrechtlicher Befugnisse auf den Geschäftsführer ... personalwirtschaftlich abgesichert"; vgl. auch [X.], in: [X.]/[X.], [X.], Stand Juli 2013, § [X.] Rn. 5). Dass der Geschäftsführer - wie jeder Dienststellenleiter - Mittel nur einsetzen kann, soweit sie ihm haushaltsrechtlich bewilligt sind, und unter diesem Aspekt seiner Befugnis, ausgabenwirksame Personalmaßnahmen vorzunehmen, in tatsächlicher Hinsicht Grenzen gesetzt sind, ändert nichts an der rechtlichen Eigenständigkeit dieser Befugnis. Noch ändert daran etwas, dass gemäß § [X.] Abs. 2 Satz 2 [X.] die gemeinsame Einrichtung u.a. bei Bewirtschaftung des [X.] den Weisungen der Träger unterliegt. Selbst wenn eine Weisungsbefugnis auch für Einzelfälle funktionsstufenwirksamer [X.] bestehen sollte (str.; [X.], in: [X.] § [X.] [X.] Rn. 17 f. m.w.[X.]), wäre hieraus nicht abzuleiten, dass die ausgabenwirksamen [X.] von der Entscheidungszuständigkeit des jeweiligen Trägers umfasst sind. In diesem Fall könnte nichts anderes gelten als in sonstigen Fällen, in denen das Handeln einer nachgeordneten Dienststelle von internen Weisungen einer übergeordneten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Nach der Senatsrechtsprechung berühren derartige Weisungen die Entscheidungszuständigkeit des [X.] nicht; er trifft vielmehr eine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich, solange nicht die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Wege des Selbsteintritts an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle lediglich als Boten bedient (vgl. Beschluss vom 19. September 2012 - BVerwG 6 P 3.11 - [X.] 250 § 86 B[X.]G Nr. 8 Rn. 24 m.w.[X.]).

(2) Gegen die Entscheidungszuständigkeit des Geschäftsführers kann ferner nicht mit Erfolg eingewandt werden, die funktionsstufenwirksame Aufgabenübertragung bzw. die [X.]nzuordnung bedürften einer Änderung des Arbeitsvertrags.

Einer Änderung des Arbeitsvertrags bedarf es in diesem Fall nicht. Gemäß § 14 Abs. 4 TV-BA kann dem Beschäftigten ohne Änderung des Arbeitsvertrags im Rahmen des Direktionsrechts jede andere Tätigkeit übertragen werden, die der im Arbeitsvertrag vereinbarten Tätigkeitsebene (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 TV-BA) zugeordnet ist. Die Übertragung funktionsstufenwirksamer Aufgaben ändert nichts an der Zuordnung des Arbeitnehmers zur Tätigkeitsebene. § 14 Abs. 4 TV-BA deckt auch den tarifrechtlichen Aspekt der [X.]nzuordnung ab (vgl. Beschluss vom 27. Mai 2009 - BVerwG 6 P 9.08 - BVerwGE 134, 83 Rn. 30 = [X.] 250 § 75 B[X.]G Nr. 108; [X.], [X.] 2011, 444 <446>).

Selbst in Fällen, in denen es einer Änderung des Arbeitsvertrags bedarf, entfällt aus diesem Grund nicht die Entscheidungsbefugnis des Geschäftsführers. § [X.] Abs. 4 [X.] behält nach seinem klaren Wortlaut nur die Begründung und die Beendigung des Arbeitsverhältnisses, nicht aber auch seine Änderung der Entscheidungszuständigkeit des Trägers vor (vgl. [X.], Beschluss vom 19. Februar 2014 - 16 A 5157/12 - juris Rn. 16). Dass die Ausübung der Arbeitgeberbefugnis zur Änderung des Arbeitsverhältnisses von der Entscheidungszuständigkeit des Geschäftsführers umfasst ist - solange keine Beendigung in Rede steht -, belegt indirekt auch die bereits genannte Vorschrift des § 14 Abs. 4 TV-BA. Aus ihr ergibt sich, dass [X.] in eine andere Tätigkeitsebene (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 TV-BA) der Änderung des Arbeitsvertrags bedürfen, d.h. vom vertraglich bestimmten Direktionsrecht des Arbeitgebers nicht umfasst sind. [X.] sind aber - wie bereits dargestellt - nach dem Willen des Gesetzgebers von der Entscheidungszuständigkeit des Geschäftsführers nach § [X.] Abs. 4 [X.] umfasst. Der Gesetzgeber hat mithin dem Gesichtspunkt, dass bestimmte Maßnahmen individualarbeitsrechtlich eine Vertragsänderung voraussetzen, im Rahmen von § [X.] Abs. 4 [X.] keine Bedeutung für den Umfang der [X.] beimessen wollen.

(3) Kein gegenteiliges Ergebnis ergibt sich schließlich im Lichte der „Empfehlungen des [X.] nach § 18c [X.] zur Stellenbesetzung in den gemeinsamen Einrichtungen und zur Ausübung von [X.] Befugnissen der dortigen Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer" vom 24. April 2013. Hierin ist vorgesehen, dass der Geschäftsführer im Einvernehmen mit dem jeweiligen Träger auch insoweit über die Übertragung von Tätigkeiten bei der gemeinsamen Einrichtung entscheidet, als dies mit einer Änderung der tariflichen Eingruppierung von Arbeitnehmern oder mit einer Zahlung von [X.]n verbunden ist. Eine Änderung von [X.] wird durch das Erfordernis des Einvernehmens nicht herbeigeführt. Unabhängig hiervon ändern die genannten Empfehlungen nichts an der Gesetzeslage.