Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 07.12.2011, Az. 6 C 39/10

Die Beteiligten streiten über die Befugnis des [X.], von der Klägerin, der ... , durch vollstreckbaren Bescheid Auskünfte einzufordern, um überprüfen zu können, ob die Klägerin entgegen dem in § 9 Abs. 1b [X.] geregelten Verbot öffentliche Gelder aus ihrem Infrastrukturbereich in den Verkehrsbereich des [X.] übergeleitet hat.

Nach dem Geschäftsbericht 2006 des [X.] erhielten die Klägerin und zwei weitere Infrastrukturunternehmen des Konzerns im Berichtsjahr Investitionszuschüsse in einer Höhe von insgesamt 3,683 Milliarden Euro, wovon auf die Klägerin 3,226 Milliarden Euro entfielen. Nach den textlichen Erläuterungen dieser Zahlen handelte es sich um Zuschüsse von [X.] sowie um [X.]eszuschüsse und Zuschüsse der [X.]. Im Hinblick auf die Zuschüsse von [X.] unterschieden die Erläuterungen zwischen "Zuschüsse(n) von [X.] - [X.]" und "Zuschüsse(n) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG (außer [X.])". Diese Darstellung wich von der Art der Zuschussausweisung im Geschäftsbericht 2005 des [X.] ab. Dort waren die Zuschüsse zwar nicht bestimmten Unternehmen des [X.] zugeordnet, im Übrigen aber nach ihren Beträgen in einer differenzierteren Weise ausgewiesen worden.

Auf Nachfrage des [X.] legte die Klägerin zunächst eine Übersicht vor, in der die Zuschüsse für das [X.] in Anlehnung an die Darstellung in dem Geschäftsbericht 2005 ausgewiesen waren. Mit Schreiben vom 11. Oktober 2007 bat das Eisenbahn-[X.]esamt unter Verweis auf seine Aufgabe, die Einhaltung des Verbots der Überleitung öffentlicher Gelder aus § 9 Abs. 1b [X.] aufsichtsbehördlich zu überwachen, um eine weitergehende Aufschlüsselung der Zuschüsse von [X.] des Geschäftsjahres 2006 nach [X.] und geförderten Projekten. Dies lehnte die Klägerin ab.

Daraufhin verpflichtete das Eisenbahn-[X.]esamt die Klägerin mit auf § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 [X.] und §§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 9 Abs. 1b [X.] gestütztem Bescheid vom 28. Januar 2008 dazu, binnen eines Monats schriftlich Auskunft über die im [X.] erhaltenen "Zuschüsse von [X.]", "Zuschüsse von [X.] - [X.] mindernd" und "Zuschüsse GVFG (außer [X.])", jeweils aufgeschlüsselt nach [X.] und der Nutzung in Einzelprojekten zu erteilen (Ziffern 1 bis 3 des Bescheids). Die in dem Bescheid ferner enthaltenen Anordnungen zur Angabe von Zahlungen im [X.] (Ziffern 4 und 5 des Bescheids) hat das Eisenbahn-[X.]esamt im weiteren Verlauf des Verfahrens aufgehoben.

Die nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens von der Klägerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das verwaltungsgerichtliche Urteil und den angefochtenen Auskunftsbescheid aufgehoben: Für den Erlass dieses Bescheids stehe dem Eisenbahn-[X.]esamt keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung. Die Vorschrift des § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 [X.] verleihe ihm nicht die Befugnis, eine Auskunftsverpflichtung mit Hilfe eines Verwaltungsakts durchzusetzen. Auf § 5a Abs. 2 [X.] könne es sein Auskunftsverlangen nicht stützen, da sich dieses im vorliegenden Fall als anlasslose Gefahrenabwehr- bzw. Gefahrerforschungsmaßnahme darstelle und als solche von der allgemeinen Befugnisnorm der [X.] nicht gedeckt werde.

Zur Begründung ihrer von dem Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend: Der angefochtene Auskunftsbescheid werde entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts durch § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 [X.] getragen. Die Vorschrift ermächtige zum Erlass von Verwaltungsakten. Hierdurch werde dem in Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der [X.]/[X.] enthaltenen Verbot, zu Gunsten des Infrastruktur- oder des Verkehrsbereichs eines Eisenbahnunternehmens ausgekehrte öffentliche Gelder auf den jeweils anderen Bereich zu übertragen, zu praktischer Wirksamkeit verholfen.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie trägt vor, § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 [X.] sei keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von [X.], sondern begründe nur Handlungspflichten der [X.], die der behördlichen Sachverhaltsermittlung zugeordnet seien und nur durch Erlass einer Ordnungsverfügung nach § 5a Abs. 2 [X.] einseitig durchgesetzt werden könnten. Auch auf diese allgemeine Befugnisnorm könne der angegriffene Auskunftsbescheid aber nicht gestützt werden, weil die Vorschrift nicht zu einer verdachtsunabhängigen Kontrolle ermächtige, wie sie das Eisenbahn-[X.]esamt vornehmen wolle. Zulässig seien allenfalls Gefahrerforschungseingriffe bei Anhaltspunkten für einen Gefahrenverdacht, an denen es hier fehle. Unabhängig von alledem erweise sich das Auskunftsverlangen als unvereinbar mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne.

Der Vertreter des [X.]esinteresses beim [X.]esverwaltungsgericht tritt den Ausführungen der Beklagten bei.

Die zulässige Revision der [X.]eklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt [X.]undesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). [X.]ei zutreffender Auslegung des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] in seiner hier anwendbaren Fassung durch Art. 1 Nr. 3 des [X.] vom 16. April 2007 ([X.]) hätte das Oberverwaltungsgericht die [X.]erufung der Klägerin zurückweisen müssen.

Die mit dem angefochtenen [X.]escheid geltend gemachte Verpflichtung zur Auskunftserteilung berührt den Rechtskreis der Klägerin in Gestalt der ihr als Eisenbahninfrastrukturunternehmen zustehenden Handlungs- und Organisationsfreiheit, die von dem [X.] vorausgesetzt wird (vgl. Urteil vom 18. Mai 2010 - [X.]VerwG 3 [X.] 21.09 - [X.]VerwGE 137, 58 = [X.] 442.09 § 9a [X.] [X.] Rn. 20). Die gesetzliche Grundlage, die hierfür nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes erforderlich ist, bildet die Vorschrift des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.]. Diese [X.]estimmung ermächtigt das gemäß § 5 Abs. 1a [X.]a, Abs. 2 Satz 1 [X.], § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 [X.] für die Eisenbahnaufsicht über die Eisenbahnen des [X.]undes zuständige Eisenbahn- [X.]undesamt zum Erlass von [X.] (1.). Sie verpflichtet die Klägerin auch materiell-rechtlich, die verlangten Auskünfte zu erteilen (2.).

1. Die [X.]erechtigung des [X.], auf der Grundlage des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] Auskünfte durch Verwaltungsakt einzufordern, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln (a)). [X.]ereits der Wortlaut des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] legt die Annahme dieser [X.]efugnis nahe (b)). Nach der historischen, systematischen und teleologischen Auslegung der Norm unterliegt sie keinem Zweifel (c) bis e)).

a) In der Rechtsprechung des [X.] (Urteil vom 26. Januar 1993 - [X.]VerwG 1 [X.] 25.91 - [X.] 451.20 § 14 [X.] Nr. 5 S. 8, [X.]eschluss vom 5. Juli 2010 - [X.]VerwG 7 VR 5.10 - juris Rn. 11 - für Handlungs- und Duldungspflichten; Urteile vom 22. November 1994 - [X.]VerwG 1 [X.] 22.92 - [X.]VerwGE 97, 117 <119 ff.> = [X.] 437.1 [X.] [X.]2 S. 25 ff., vom 24. November 1998 - [X.]VerwG 1 [X.] 33.97 - [X.]VerwGE 108, 1 <3 f.> = [X.] 402.240 § 84 AuslG Nr. 2 S. 6 f. und vom 3. März 2011 - [X.]VerwG 3 [X.] 19.10 - NVwZ 2011, 1193 ff. - für [X.]; Urteil vom 29. November 1985 - [X.]VerwG 8 [X.] 105.83 - [X.]VerwGE 72, 265 <266 ff.> = [X.] 11 Art. 20 GG Nr. 94 S. 13 ff., [X.]eschluss vom 10. Oktober 1990 - [X.]VerwG 1 [X.] 131.90 - [X.] 451.20 § 34c [X.] Nr. 4 S. 2 f.; Urteile vom 9. Mai 2001 - [X.]VerwG 3 [X.] 2.01 - [X.]VerwGE 114, 226 <227 f.> = [X.] 451.90 Sonstiges Europäisches Recht [X.]87 S. 22 f., vom 24. Oktober 2002 - [X.]VerwG 7 [X.] 9.02 - [X.]VerwGE 117, 133 <134 f.> = [X.] 406.25 § 18 [X.]ImSchG Nr. 2 S. 2 und vom 22. Oktober 2003 - [X.]VerwG 6 [X.] 23.02 - [X.]VerwGE 119, 123 <124 f.> = [X.] 442.066 § 90 [X.] [X.] S. 2 - für feststellende Verwaltungsakte) ist anerkannt, dass die [X.]efugnis der Verwaltung, sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des Mittels des Verwaltungsakts zu bedienen (sog. Verwaltungsaktbefugnis), nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein muss, die in materieller Hinsicht zu einem Eingriff ermächtigt. Denn als Handlungsform, in der die Verwaltung Privatpersonen in der Regel gegenübertritt, ist der Verwaltungsakt allseits bekannt. Es reicht deshalb aus, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt.

Dieses Verständnis steht nicht in Widerspruch zu dem rechtsstaatlichen Gebot der Gesetzesbestimmtheit, das den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ergänzt und konkretisiert (vgl. Urteil vom 3. Juli 2002 - [X.]VerwG 6 [X.]N 8.01 - [X.]VerwGE 116, 347 <349> = [X.] 402.41 [X.] 71 S. 25). Diesem Gebot ist Genüge getan, wenn die [X.] in zumutbarer Weise den Regelungsinhalt einer Rechtsnorm erkennen können. Auch hierfür ist hinreichend, dass sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt ([X.]VerfG, [X.]eschluss vom 22. Juni 1977 - 1 [X.]vR 799/76 - [X.]VerfGE 45, 400 <420>; [X.]VerwG, Urteil vom 22. Oktober 2003 a.a.[X.] bzw. S. 4 f.).

b) Wenngleich § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] nicht ausdrücklich zum Erlass von [X.] ermächtigt, weist doch bereits der Gesetzeswortlaut deutlich in diese Richtung.

Die Vorschrift ist aus der Sicht der von ihr in Anspruch genommenen Adressaten - das sind diejenigen des § 5a Abs. 2 [X.], die in der hier anwendbaren Gesetzesfassung noch im Einzelnen aufgezählt werden - formuliert. Diese und die für sie tätigen Personen haben den Eisenbahnaufsichtsbehörden und ihren [X.]eauftragten alle für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Es liegt nahe, von der derart beschriebenen Auskunftspflicht der verantwortlichen Unternehmen bzw. der für sie tätigen Personen auf eine entsprechende, in der Form des Verwaltungsakts wahrnehmbare behördliche [X.]sbefugnis zu schließen (so [X.]/Schweinsberg, in: [X.]/[X.], [X.]eck'scher [X.]-Kommentar, 2006, § 5a Rn. 44 f.; dem Sinn nach auch: [X.]/[X.]richs/[X.]/Zwanziger, Allgemeines [X.], 1. Aufl. 2004, § 5a Rn. 14).

Dieser Schluss wird für vergleichbar formulierte Vorschriften - etwa § 29 Abs. 1 [X.] und § 12 Abs. 5 GüKG - ohne Weiteres gezogen ([X.], in: [X.][X.], [X.], [X.]d. 1, Stand: Mai 2011, § 29 Rn. 13; [X.], in: [X.]/Wank/[X.], [X.], 8. Aufl. 2011, § 29 Rn. 12; [X.]/[X.]/[X.]/[X.], [X.], 4. Aufl., [X.]d. 3, Stand 2010, § 12 GüKG Anm. 16). Der Umstand, dass nach diesen Vorschriften Auskünfte nur auf behördliches Verlangen erteilt werden müssen, stellt keinen erheblichen Unterschied im Vergleich zum Gesetzeswortlaut des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] dar. Denn durch die in dieser Vorschrift nicht enthaltene Wendung wird lediglich klargestellt, dass die Auskunftsverpflichteten nicht von sich aus tätig werden müssen (vgl. [X.], a.a.[X.] § 29 Rn. 12; [X.], a.a.[X.] § 29 Rn. 6). Sie stellt zwar ein Indiz für die Annahme einer Verwaltungsaktbefugnis dar, ist für deren Annahme jedoch nicht ausschlaggebend.

Hinzu kommt, dass § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] die Pflicht zur Erteilung von Auskünften als Mittel zur Durchführung der Eisenbahnaufsicht umschreibt. Dem Rechtsbegriff der Aufsicht entspricht es, dass Pflichten von Privatpersonen gegenüber der Aufsichtsbehörde von dieser in der Form des Verwaltungsakts durchgesetzt werden können. Dies hat das [X.]undesverwaltungsgericht ([X.]eschluss vom 13. Oktober 1994 - [X.]VerwG 7 VR 10.94 - [X.] 407.3 § 5 VerkP[X.]G Nr. 3 S. 7) für die Eisenbahnaufsicht bereits vor Erlass der Auskunftsnorm des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] der Sache nach festgestellt.

c) Entstehungsgeschichtlich kann die Einfügung des § 5a Abs. 5 [X.] in das Allgemeine [X.] durch Art. 1 Nr. 3 des [X.] zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 21. Juni 2002 ([X.]G[X.]l I S. 2191) als Reaktion des Gesetzgebers auf die genannte Entscheidung des [X.], die die mangelnde Stringenz der bis dahin geltenden Regelungen hinsichtlich der [X.]efugnisse der Eisenbahnaufsichtsbehörden verdeutlicht hatte, angesehen werden (zu diesem Zusammenhang: [X.], in: [X.] , Eisenbahnrecht, [X.]d. 1, Stand: 1. Juni 2011, § 5a [X.] Rn. 1; [X.]/[X.]richs/[X.]/Zwanziger, a.a.[X.] § 5a Rn. 11).

Dementsprechend lassen die Gesetzesmaterialien das Ziel des Gesetzgebers, § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] als eine den Erlass von Verwaltungsakten umfassende [X.]efugnisnorm auszugestalten, deutlich erkennen. Die [X.]egründung des Gesetzentwurfs bezeichnet in ihrem allgemeinen Teil die Normierung der bisher nur bruchstückhaft geregelten Eingriffskompetenzen der Eisenbahnaufsichtsbehörden als eines der mit der Novellierung verfolgten wesentlichen Ziele. Sie wendet sich sodann diesen Kompetenzen im Einzelnen zu und benennt als erstes § 5a Abs. 2 [X.], der den [X.]ehörden die [X.]efugnis verleihe, den Eisenbahnen zur Durchführung der Aufsicht die erforderlichen Anweisungen zu geben. In der Reihung folgt § 5a Abs. 4 [X.] mit der Anmerkung, die Eisenbahnen müssten den Aufsichtsbehörden das [X.]etreten ihrer Räumlichkeiten und Anlagen und die Einsichtnahme in ihre Geschäftsunterlagen gestatten. Sie hätten zudem - so die anschließende [X.]eschreibung des nicht ausdrücklich bezeichneten § 5a Abs. 5 [X.] - alle für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte zu erteilen, Nachweise zu erbringen, Hilfsmittel zu stellen und Hilfsdienste zu leisten. Die Aufzählung schließt mit dem Hinweis auf das - in dem wiederum nicht ausdrücklich benannten § 5a Abs. 7 [X.] (nunmehr: § 5a Abs. 9 [X.]) - vorgesehene Zwangsgeld zur Durchsetzung der erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen ([X.]TDrucks 14/6929 S. 12).

Für den gesetzgeberischen Willen, eine Verwaltungsaktbefugnis - auch - für die behördliche Erhebung von Auskünften zu verleihen, spricht ferner, dass in dem besonderen Teil der Gesetzesbegründung ausgeführt wird, die Regelung des § 5a Abs. 5 [X.] entspreche derjenigen des § 12 Abs. 5 GüKG, wobei das Verlangen der Eisenbahnaufsichtsbehörden durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf das jeweils Erforderliche eingeschränkt sei ([X.]TDrucks 14/6929 S. 15). Wie bereits dargelegt, wird die derart in [X.]ezug genommene Vorschrift des § 12 Abs. 5 GüKG, nach deren [X.] den [X.]eauftragten des [X.]undesamts für Güterverkehr auf Verlangen Auskünfte zu erteilen sind, als Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Verwaltungsakten verstanden. [X.]eachtenswert ist weiter, dass der im [X.] des § 5a Abs. 5 [X.] nicht verwandte, für die Annahme einer Verwaltungsaktbefugnis indizielle [X.]egriff des Verlangens jedenfalls in die Gesetzesbegründung für diese Vorschrift Eingang gefunden hat.

d) Aus der Gesetzessystematik ergibt sich ebenfalls, dass § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] zum Erlass von Auskunftsverwaltungsakten ermächtigt.

Nach der Überschrift des § 5a [X.] regelt diese [X.]estimmung einerseits die Aufgaben und andererseits die [X.]efugnisse der Eisenbahnaufsichtsbehörden. Während die Aufgaben in Absatz 1 umschrieben werden, findet sich in Absatz 2 zunächst die allgemeine [X.]efugnisnorm der Eisenbahnaufsicht, auf deren Grundlage nach einhelliger Ansicht eisenbahnspezifische Rechtspflichten durch den Erlass von gebietenden oder verbietenden Verwaltungsakten durchgesetzt werden können (vgl. nur: [X.]/Schweinsberg, a.a.[X.] § 5a Rn. 33; [X.], a.a.[X.] § 5a [X.] Rn. 9). Das Vorhandensein einer solchen ausdrücklichen Ermächtigungsnorm steht allgemein (vgl. [X.]eschluss vom 13. Oktober 1994 a.a.[X.], Urteil vom 22. November 1994 a.a.[X.] 121 bzw. S. 26 f.) und so auch hier der Auslegung weiterer Vorschriften im Sinne impliziter Ermächtigungen nicht entgegen. Sie finden sich in § 5a [X.] für spezielle Regelungsbereiche in den Absätzen 4, 5 und 6 und enthalten ebenso wie die allgemeine Eingriffsbefugnis des Absatzes 2 die [X.]efugnis zum Erlass von Verwaltungsakten. Dies verdeutlicht § 5a Abs. 7 [X.] (nunmehr: § 5a Abs. 9 [X.]), der ohne Unterschied die Eisenbahnaufsichtsbehörden zur Durchsetzung ihrer Anordnungen im Wege der Verwaltungsvollstreckung ermächtigt. Als weiterer, in dieselbe Richtung weisender Aspekt aus der [X.]innensystematik des § 5a [X.] tritt hinzu, dass Absatz 3, der sich mit den kompetenzmäßigen Auswirkungen der in § 5 Abs. 1c [X.] geregelten sog. netzbezogenen Aufsicht befasst, unter anderem ausdrücklich die [X.]efugnisse nach § 5a Abs. 5 [X.] in [X.]ezug nimmt.

Das Gebot zur Auskunftserteilung in § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] ist danach systematisch als eine in einem eigenständigen Verwaltungsverfahren in der Form des Verwaltungsakts isoliert durchsetzbare Pflicht und nicht als bloße Mitwirkungslast oder Obliegenheit im Rahmen eines anderen, etwa auf der Grundlage des § 5a Abs. 2 [X.] durchzuführenden Verfahrens ausgestaltet.

Etwas anderes folgt nicht aus einem gesetzessystematischen Vergleich mit den regulierungsrechtlichen Auskunftsnormen des Telekommunikations-, Post- und Energierechts, die in Gestalt der §§ 127 Abs. 2 [X.], 45 Abs. 2 [X.] und 69 Abs. 7 [X.] die [X.]efugnis zum Erlass von [X.] ausdrücklich einräumen (vgl. zu § 45 Abs. 2 [X.]: Urteil vom 20. Mai 2009 - [X.]VerwG 6 [X.] 14.08 - [X.] 442.041 [X.] [X.]0 Rn. 10). Ein hieran geknüpfter Umkehrschluss, aus § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] könne eine solche [X.]efugnis mangels wörtlicher Erwähnung nicht hergeleitet werden, ginge bereits im Ansatz fehl. Zwar steht das eisenbahnrechtliche Verbot der Überleitung öffentlicher Gelder, auf das sich das behördliche Auskunftsverlangen im vorliegenden Fall bezieht, als Teil der Entflechtungsvorschriften der §§ 9, 9a [X.] in einem auch regulierungsrechtlichen Kontext. Der Gesetzgeber hat die Kontrolle der Einhaltung dieser Vorschriften gleichwohl nicht nach Maßgabe der §§ 14b ff. [X.], 4 Abs. 1 [X.] der [X.]undesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen als Regulierungsbehörde übertragen, sondern der allgemeinen Eisenbahnaufsicht anheimgegeben, für die auf [X.]undesebene das Eisenbahn-[X.]undesamt zuständig ist. Dem Gesetzgeber stand diese Entscheidung frei. Es stünde in Widerspruch zu ihr, im Rahmen der Ausübung der allgemeinen Eisenbahnaufsicht auf spezifisch regulierungsrechtliche Verfahrensvorschriften abzustellen. Denn diese Aufsicht ist nicht regulierungsrechtlich geprägt, sondern besteht gemäß § 5a Abs. 1 [X.] "insbesondere" in der Gefahrenabwehr und der Untersuchung gefährlicher Ereignisse. Sie ist nach hierauf ausgerichteten einheitlichen Maßstäben wahrzunehmen.

e) Auch nach dem Sinn und Zweck des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] ist die Annahme einer Verwaltungsaktbefugnis zur Erhebung von Auskünften sinnvoll und geboten.

§ 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] erlegt den [X.] die Pflicht zur Erteilung der für die Aufsichtsdurchführung erforderlichen Auskünfte auf. Die Vorschrift wurde, wie dargelegt, zum Zweck der Effektuierung der Eingriffskompetenzen der Aufsichtsbehörden geschaffen. In Anbetracht dieses Gesetzeszwecks ist nicht nachvollziehbar, dass es den Aufsichtsbehörden verwehrt sein sollte, sich die Informationen, ohne die sie ihrer gesetzlichen Überwachungsaufgabe nicht nachkommen können, auf möglichst einfache, effektive und zugleich einen wirksamen Rechtsschutz gewährleistende Weise - eben durch den Erlass von vollstreckbaren [X.] - zu verschaffen. In einer Vielzahl denkbarer Fallgestaltungen sind diese Informationen notwendig, um den zuständigen [X.]ehörden überhaupt erst die Prüfung zu ermöglichen, ob es geboten ist, auf der Grundlage des § 5a Abs. 2 [X.] Maßnahmen zur [X.]eseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die eisenbahnrechtlichen Vorschriften im Sinne des § 5 Abs. 1 [X.] zu treffen.

Der auf die Stärkung der Eisenbahnaufsicht zielende Normzweck des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.], der die Annahme einer Verwaltungsaktbefugnis rechtfertigt, erlangt dann besondere [X.]edeutung, wenn die Aufsicht auf die Einhaltung eisenbahnrechtlicher Vorschriften des Unionsrechts oder in Umsetzung des Unionsrechts ergangener Regelungen gerichtet ist. Nach dem Grundsatz des effet utile ist dem Unionsrecht praktische Wirksamkeit zu verschaffen (zum effet utile im Eisenbahnrecht: Urteil vom 18. Mai 2010 a.a.[X.] Rn. 28). In dem zur Entscheidung stehenden Fall ist eine solche Konstellation gegeben, da das in § 9 Abs. 1b [X.] enthaltene eisenbahnrechtliche Verbot der Überleitung öffentlicher Gelder in Umsetzung der Regelung des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der [X.]/[X.] des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der [X.] (A[X.]l Nr. L 237 S. 25) ergangen ist.

2. Die Klägerin ist nach § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] materiell-rechtlich zur Erteilung der Auskünfte verpflichtet, die das Eisenbahn-[X.]undesamt mit dem angefochtenen [X.]escheid eingefordert hat. Für den Erlass eines solchen [X.]escheids bedarf es keines konkreten Anlasses bzw. Verdachts (a)). Die von dem Eisenbahn-[X.]undesamt begehrten Auskünfte sind auch im Sinne der Vorschrift für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlich (b)).

a) Ein Auskunftsverlangen der Eisenbahnaufsichtsbehörde nach § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] setzt nicht voraus, dass ein konkreter Anlass im Sinne des Verdachts einer Verletzung der dem Verlangen zu Grunde liegenden Verpflichtung - hier des Verbots der Überleitung öffentlicher Gelder aus § 9 Abs. 1b [X.] - besteht.

Nach dem Wortlaut der Vorschrift besteht eine derartige Voraussetzung nicht. Aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt sich ebenfalls kein Anhalt dafür, dass über den Gesetzeswortlaut hinaus in dem beschriebenen Sinn ein besonderer Anlass als Anknüpfungspunkt für ein Auskunftsbegehren zu fordern wäre.

Die Gesetzessystematik spricht deutlich gegen eine entsprechende Verengung des Anwendungsbereichs der Auskunftsnorm. Die Eisenbahnaufsicht ist zwar, wie bereits ausgeführt, [X.] geprägt, jedoch nicht entsprechend beschränkt. Aus der Verwendung der Formulierung "insbesondere" in der [X.]eschreibung der Aufgaben der Eisenbahnaufsichtsbehörden in § 5a Abs. 1 [X.] ergibt sich für die in den folgenden Absätzen der Vorschrift geregelten [X.]efugnisse, dass über den Kernbereich der reinen Gefahrenabwehr hinausgehend systematische, stichprobenartige Überprüfungen sowie verdachts- und anlass-unabhängige Kontrollen zulässig und geboten, weil dem [X.]egriff der Aufsicht immanent sind ([X.]/Schweinsberg, a.a.[X.], § 5a Rn. 5, 7 und 43; [X.], a.a.[X.], § 14c [X.] Rn. 6; der Sache nach bereits: [X.]eschluss vom 13. Oktober 1994 a.a.[X.] 7). Diese Gesetzesverständnis wird durch den Umstand bestätigt, dass die Auskunftspflicht aus § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] zwar in der Regel diejenigen Unternehmen und Personen treffen wird, die auch Adressaten der jeweils durchzusetzenden materiellen Verpflichtungen - hier des § 9 Abs. 1b [X.] - sind, dass dieser Zusammenhang jedoch nicht zwingend ist, vielmehr Auskünfte auch bei [X.] erhoben werden können ([X.]/Schweinsberg, a.a.[X.], § 5a Rn. 46).

Nur die Annahme einer Kompetenz der Eisenbahnaufsichtsbehörden zur anlasslosen [X.] sichert schließlich die Wirksamkeit der Aufsicht und entspricht damit dem Normzweck des § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.]. Je nach dem Ergebnis der ohne Anlass durchgeführten [X.] wird in der Folge ein Anlass für weitere Maßnahmen nach § 5a Abs. 2 [X.] bestehen oder aber von ihnen abzusehen sein.

b) Indem § 5a Abs. 5 Satz 1 [X.] [X.] die Auskunftspflicht der Normadressaten auf die für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte beschränkt, nimmt er auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne [X.]ezug (vgl. [X.]TDrucks 14/6929 S. 15).

Die mit dem noch streitgegenständlichen Teil des angefochtenen [X.]escheids verlangten Auskünfte sind für die Kontrolle des Überleitungsverbots öffentlicher Gelder aus § 9 Abs. 1b [X.] geeignet, weil die Zuordnung empfangener Zuschussbeträge an bestimmte Zuschussgeber und an konkrete Nutzungen jedenfalls den Ausgangspunkt einer Überprüfung im Hinblick auf einen eventuellen Mittelabfluss aus dem Infrastrukturbereich der Klägerin in den Verkehrsbereich des D[X.] Konzerns bildet.

Die geforderten Auskünfte sind auch für die Aufsichtstätigkeit des Eisenbahn-[X.]undesamts erforderlich, weil sie mit dieser in einem innerem Zusammenhang stehen und die behördliche Aufgabenerfüllung erleichtern (vgl. zu diesem Maßstab: [X.], a.a.[X.], § 5a [X.] Rn. 24). Die [X.] führt nicht dazu, dass die Verwendung, der die Klägerin die empfangenen Zuschüsse zugeführt hat, einer doppelten Kontrolle - zunächst nach haushaltsrechtlichen Vorschriften und sodann im Hinblick auf das Überleitungsverbot des § 9 Abs. 1b [X.] - unterzogen wird. [X.]ei der haushaltsrechtlichen Verwendungsprüfung einerseits und der Kontrolle des Verbots der Überleitung öffentlicher Gelder im Rahmen der eisenbahnrechtlichen Entflechtungsvorschriften andererseits handelt es sich um selbstständige Rechtsinstitute mit einem jeweils eigenen Prüfungsansatz. Zur Einführung des letztgenannten Instituts war der nationale Gesetzgeber auf Grund des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der [X.]/[X.] unionsrechtlich verpflichtet. Eine Rechtfertigung dafür, seine Anwendung im Wege einer teleologischen Reduktion einzuschränken, ist nicht erkennbar.

Schließlich besteht kein Anhaltspunkt für eine Unangemessenheit der [X.]. Die mit ihr verbundene [X.]eeinträchtigung der Rechtsstellung der Klägerin ist von geringer Intensität. Auf Grund der erhaltenen Informationen kann das Eisenbahn-[X.]undesamt weitere Maßnahmen nur nach Maßgabe der einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen - insbesondere des § 5a Abs. 2 [X.] - ergreifen.