Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.06.2014, Az. 5 C 29/13

Die [X.]eteiligten streiten um die Gewährung von [X.] in Form von Tagegeld.

Der Kläger, ein im Dienst des [X.]eklagten stehender [X.], hat seine Planstelle bei der [X.] [X.]ls Mitglied der dortigen Fahndungsgruppe besteht seine [X.]ufgabe hauptsächlich darin, Fahndungsfahrten auf den [X.]utobahnen und [X.]undesstraßen seines Dienstbezirks durchzuführen.

[X.]nträge, ihm für Fahrten dieser [X.]rt, die jeweils zu einer [X.]bwesenheit von der [X.] von mehr als acht Stunden führten, ein Tagegeld zu gewähren, blieben erfolglos. Seiner hierauf erhobenen [X.]escheidungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die [X.]erufung des [X.]eklagten zurückgewiesen. Zur [X.]egründung hat es ausgeführt, bei den durchgeführten Fahndungsfahrten handele es sich um Dienstreisen im Sinne von § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 des [X.] - [X.] -. Die Fahndungsfahrten erfüllten die anspruchsbegründenden Voraussetzungen, weil sie der Erledigung polizeilicher [X.]ufgaben außerhalb der Polizeistation dienten und aufgrund von konkreten Einsatzplänen schriftlich angeordnet seien. Eine Dienstreise scheide nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht deshalb aus, weil die Fahrt selbst das Dienstgeschäft sei. Mit der Pauschalierung in § 7 [X.] entfalle die Notwendigkeit nachzuweisen, dass während der Dienstreise tatsächlich Verpflegungskosten entstanden seien. Die Gewährung der sogenannten Polizeizulage schließe den [X.]nspruch auf Tagegeld nicht aus. Durch diese Stellenzulage werde nur der [X.]ufwand erfasst, der typischerweise mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher [X.]ufgaben verknüpft sei. Das Reisekostenrecht decke demgegenüber individuelle [X.]edarfslagen ab, die alle [X.]eamten treffen könnten.

Mit der Revision verfolgt der [X.]eklagte sein Klageabweisungsbegehren weiter. Er rügt insbesondere eine Verletzung des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]. Dem [X.]egriff der Dienstreise liege die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass zwischen der Reisetätigkeit und dem Dienstgeschäft zu trennen sei. Dementsprechend sei keine Dienstreise gegeben, wenn die Fahrt selbst das Dienstgeschäft darstelle. Davon gehe auch § 5 [X.]bs. 2 Satz 1 der [X.] Polizeiarbeitszeitverordnung aus. Danach werde bei einer Dienstreise nur die [X.] der dienstlichen Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort als [X.]rbeitszeit gewertet, nicht aber die Fahrt selbst. Der [X.]nwendungsbereich des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.], der seinem Wortlaut nach keine dahingehende Einschränkung enthalte, sei teleologisch zu reduzieren.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision des [X.]eklagten ist begründet. Die entscheidungstragende [X.]nnahme des Verwaltungsgerichtshofs, es liege eine Dienstreise im Sinne von § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 des [X.] vom 9. Oktober 2009 ([X.]) - [X.] - vor, obgleich die Fahndungsfahrt selbst das Dienstgeschäft sei, verletzt [X.] (§ 127 Nr. 2 [X.]. § 63 [X.]bs. 3 Satz 2 [X.]eamtStG, vgl. dazu Urteil vom 29. [X.]pril 2010 - [X.]VerwG 2 [X.] 77.08 - [X.]VerwGE 137, 30 = [X.] 271 [X.], Rn. 6 m.w.[X.]).

Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass als Rechtsgrundlage des geltend gemachten [X.]nspruchs auf Erstattung der Reisekosten in Form des Tagesgeldes allein § 4 [X.]bs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Satz 1 [X.] in [X.]etracht kommt. Danach haben [X.] [X.]nspruch auf Erstattung der dienstlich veranlassten notwendigen Reisekosten, wobei für Mehraufwendungen für Verpflegung ein Tagegeld gezahlt wird, dessen Höhe sich nach § 4 [X.]bs. 5 Satz 1 Nr. 5 Satz 2 des Einkommensteuergesetzes bestimmt. Die anspruchsbegründenden Voraussetzungen des § 4 [X.]bs. 1 Satz 1 [X.] sind entgegen der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht gegeben. Der Kläger ist zwar als [X.]eamter des [X.]eklagten [X.]erechtigter im Sinne des § 1 [X.]. Die von ihm durchgeführten Fahndungsfahrten sind aber keine Dienstreisen im Sinne des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.].

Nach der Legaldefinition des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] sind Dienstreisen die von der zuständigen [X.]ehörde schriftlich oder elektronisch angeordneten oder genehmigten Reisen zur Erledigung von [X.] außerhalb der [X.]. Die [X.]eteiligten gehen zu Recht übereinstimmend davon aus, dass die Fahrten von der zuständigen [X.]ehörde schriftlich oder elektronisch angeordnet wurden und der Kläger mit den durchgeführten Fahndungsfahrten Dienstgeschäfte im Sinne dieser Vorschrift erledigt hat. Zu entscheiden ist allein darüber, ob die Fahndungsfahrten als Dienstreise im Sinne des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] zu bewerten sind, obwohl nicht nur die Einsatztätigkeit selbst, sondern auch die mit ihr untrennbar verbundene Fortbewegung Teil der Dienstausübung des [X.] sind. Das ist entgegen der [X.]uffassung des Verwaltungsgerichtshofs zu verneinen. Eine Dienstreise im reisekostenrechtlichen Sinne (§ 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.]) liegt nicht vor, wenn die Fortbewegung außerhalb der [X.] zu den wesentlichen und prägenden [X.]ufgaben des dem [X.]eamten übertragenen Dienstpostens zählt und damit zur Dienstausübung im eigentlichen Sinne gehört. Fahrten, die als solche dazu dienen, den Dienst zu verrichten und schon Wahrnehmung des [X.] sind, sind danach keine Dienstreisen. Sie entsprechen nicht dem gesetzgeberischen Leitbild der Dienstreise (1.), wie es im Wortlaut (2.) und im Regelungszweck des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] (3.) sowie in der Systematik des Dienstrechts (4.) zum [X.]usdruck kommt.

1. Gesetzgeberisches Leitbild des Reisekostenrechts im Sinne der typischen Fallgestaltung, die der Gesetzgeber vor [X.]ugen hatte, ist der [X.]eamte, der sich von der [X.], der er zugeordnet ist, oder von seiner Wohnung zu einem außerhalb der [X.] gelegenen Ort begibt, an dem er dienstliche [X.]ufgaben wahrzunehmen hat und von wo aus er nach deren Verrichtung an die [X.] oder zu seiner Wohnung zurückkehrt. Er soll durch die Reisekostenvergütung von den dadurch veranlassten notwendigen Mehraufwendungen für die [X.]eförderung, Unterkunft und Verpflegung freigestellt werden. Diesem Leitbild entspricht es, dass für eine Reise im Sinne des Reisekostenrechts die physische Fortbewegung kennzeichnend ist, deren Hauptzweck darin besteht, die Entfernung zu einem Ziel zu überbrücken. Dieses für eine Reise charakteristische Element darf gegenüber der [X.]usübung des Dienstes nicht in den Hintergrund treten. Eine Dienstreise ist deshalb zu verneinen, wenn dem Reiseelement - wie im Fall der Fahndungsfahrten - keine eigenständige [X.]edeutung mehr beigemessen werden kann, weil die Fortbewegung außerhalb der [X.] mit einer dienstlichen Tätigkeit, die nach dem Zuschnitt des Dienstpostens für das [X.] des [X.]eamten wesentlich und prägend ist, untrennbar verbunden ist. Die Fortbewegung außerhalb der [X.] darf bei wertender [X.]etrachtung nicht allein oder ganz überwiegend Teil des eigentlichen Dienstes sein.

2. Der Wortlaut des § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] bildet dieses Leitbild begrifflich ab. Mit der Formulierung „Reisen zur Erledigung von [X.] außerhalb der [X.]" wird die Reise(tätigkeit) dem Dienstgeschäft gegenübergestellt und den [X.]egriffen jeweils eine eigenständige [X.]edeutung zugewiesen. [X.]nknüpfend an den allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet der [X.]egriff der Reise die physische Fortbewegung zu einem Ziel. [X.]us der Verwendung des [X.]egriffs im speziellen Regelungskontext des Reisekostenrechts ergibt sich nichts anderes. Dadurch ist er nicht zwangsläufig dahin zu verstehen, dass eine Reise auch dann gegeben ist, wenn sie allein oder ganz überwiegend den geschäftsplanmäßig übertragenen dienstlichen [X.]ufgaben zuzuordnen ist. Der [X.]egriff des Dienstgeschäftes knüpft demgegenüber an das [X.]mt im konkretfunktionellen Sinne an. [X.]ls Dienstgeschäft sind die dem [X.]eamten zur Erledigung übertragenen dienstlichen [X.]ufgaben anzusehen (Urteile vom 14. Juni 2012 - [X.]VerwG 5 [X.] 1.12 - [X.] 262 § 6 [X.] Nr. 1 Rn. 13 und vom 10. Dezember 2013 - [X.]VerwG 2 [X.] 7.12 - NZV 2014, 333 Rn. 13 jeweils m.w.[X.]). Die Verknüpfung der beiden [X.]egriffe mittels der final zu verstehenden präpositionalen [X.]estimmung „zur Erledigung" verdeutlicht, dass die Reise bestimmungsgemäß in der Regel darauf beschränkt ist, die Erfüllung von dienstlichen [X.]ufgaben außerhalb der [X.] zu ermöglichen, ohne selbst Teil der Dienstausübung zu sein.

3. [X.]uch der Zweck der Vorschrift spiegelt das gesetzliche Leitbild wider. Die Definition der Dienstreise in § 2 [X.]bs. 1 Satz 1 Nr. 1 [X.] dient auch dazu, die Reisetätigkeit von den eigentlichen [X.] abzugrenzen, um sicherzustellen, dass nur die notwendigen reisebedingten Mehraufwendungen erstattet werden. [X.]ei der Reisekostenvergütung handelt es sich um eine [X.]ufwandsentschädigung, der der Gedanke der „Unkostenerstattung" zugrunde liegt (vgl. Urteil vom 24. Januar 2013 - [X.]VerwG 5 [X.] 12.12 - [X.]VerwGE 145, 315 = [X.] 240 § 17 [X.] Nr. 9, Rn. 15 m.w.[X.]). Objektiver Rechtfertigungsgrund für ihre Gewährung ist die Reise. Mit der Reisekostenvergütung werden die Erschwernisse und finanziellen [X.]elastungen ausgeglichen, die gerade deshalb entstehen, weil sich der [X.]eamte an einen außerhalb der [X.] gelegenen Ort begibt, um dort ein Dienstgeschäft zu erledigen. Der [X.]eamte soll diejenigen [X.]ufwendungen ersetzt bekommen, die er ohne die Dienstreise nicht gehabt hätte (stRspr, z.[X.]. Urteil vom 24. [X.]pril 2008 - [X.]VerwG 2 [X.] 14.07 - [X.] 263 LReisekostenR Nr. 8 Rn. 22 m.w.[X.]). Dagegen unterfallen [X.]ufwendungen, die mit der Dienstausübung als solcher einhergehen, nicht dem Reisekostenrecht. Die Reisekostenvergütung dient nicht dazu, den [X.]eamten von Kosten freizustellen, die durch die Wahrnehmung der für den Dienstposten wesentlichen und prägenden [X.]ufgaben verursacht werden.

4. Der dem gesetzgeberischen Leitbild zugrunde liegende Gegensatz zwischen der Reise einerseits und der reinen Dienstausübung andererseits ist auch [X.]usdruck übergreifender dienstrechtlicher Zusammenhänge. Die systematische [X.]bgrenzung zum [X.]esoldungsrecht bestätigt, dass der [X.]ereich des Reisekostenrechts nicht betroffen ist, wenn der [X.]usgleich von Erschwernissen und finanziellen [X.]elastungen in Rede steht, die mit der [X.]ufgabenwahrnehmung verbunden sind. Ihnen ist im Rahmen der gesetzlich festgesetzten [X.]esoldung angemessen Rechnung zu tragen. Die [X.]esoldung dient der [X.]limentation, d.h. der [X.]estreitung des allgemeinen Lebensunterhalts des [X.]eamten und seiner Familie (Urteil vom 24. Januar 2013 a.a.[X.]), und ist die Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der [X.]eamte mit voller Hingabe der Erfüllung seiner Dienstpflichten widmet (stRspr, z.[X.]. Urteile vom 27. März 2014 - [X.]VerwG 2 [X.] 50.11 - juris Rn. 15 und vom 26. Juli 2012 - [X.]VerwG 2 [X.] 29.11 - [X.]VerwGE 143, 381 = [X.] 237.4 § 76 Hmb[X.]G Nr. 3, Rn. 39 m.w.[X.]). Die [X.]esoldung muss [X.], d.h. so bemessen sein, dass sie dem [X.]eamten und seiner Familie die Mittel für einen Lebensunterhalt zur Verfügung stellt, der dem Dienstrang, der mit dem [X.]mt verbundenen Verantwortung und der [X.]edeutung des [X.]erufsbeamtentums für die [X.]llgemeinheit entspricht. Der [X.]eamte muss über ein Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit gewährleistet und über die [X.]efriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen dem [X.]mt angemessenen Lebenszuschnitt ermöglicht (stRspr, z.[X.]. Urteil vom 24. Januar 2013 a.a.[X.] Rn. 21 m.w.[X.]). Den aus der [X.]esoldung zu befriedigenden Grundbedürfnissen sind grundsätzlich auch die [X.]ufwendungen für Verpflegung zuzuordnen.

Die in diesem Sinne vom Dienstherrn zu bestimmende [X.]esoldung ist amtsbezogen, d.h. sie wird nach einer in den unterschiedlichen Statusämtern und [X.]esoldungsgruppen zum [X.]usdruck kommenden [X.]bstufung festgesetzt. Gebieten Unterschiede im [X.] eine höhere als die nach diesen Maßstäben für alle [X.]eamten geltende [X.]esoldung, kann der Dienstherr dem durch die Gewährung von Zulagen wie etwa einer Stellenzulage im Sinne des § 42 [X.]bs. 1 Satz 1 und [X.]bs. 3 Satz 1 des [X.]undesbesoldungsgesetzes in der Fassung der [X.]ekanntmachung vom 19. Juni 2009 ([X.]), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Oktober 2013 ([X.]), entsprechen (vgl. [X.]eschluss vom 11. Dezember 2008 - [X.]VerwG 2 [X.] 121.07 - [X.]VerwGE 132, 299 = [X.] 11 [X.]rt 143b GG Nr. 5, Rn. 33). Mit einer derartigen Zulage sollen zusätzliche [X.]nforderungen eines Dienstpostens abgegolten werden, die nicht bereits von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst sind (Urteil vom 25. [X.]pril 2013 - [X.]VerwG 2 [X.] 39.11 - [X.] 2013, 304 Rn. 7 m.w.[X.]). [X.]ls eine solche Zulage ist auch die dem Kläger nach Nr. 9 [X.]bs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen zu den [X.]esoldungsordnungen [X.] und [X.] ([X.]nlage I zum [X.]undesbesoldungsgesetz) gewährte Stellenzulage anzusehen. Diese sogenannte Polizeizulage wird für die [X.]esonderheiten des [X.] gewährt, die durch das [X.]e Grundgehalt nicht erfasst werden. Zu den [X.]esonderheiten zählen die besonderen physischen und psychischen [X.]nforderungen des vollzugspolizeilichen Dienstes wie die Notwendigkeit, sich Gefahren für Leib und Leben auszusetzen oder in extremen [X.]elastungssituationen in kürzester [X.] einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen (stRspr, z.[X.]. Urteil vom 25. [X.]ugust 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 22.10 - [X.] 239.1 § 5 [X.]eamtVG Nr. 20 Rn. 9 und 11 und [X.]eschluss vom 3. Juni 2011 - [X.]VerwG 2 [X.] 13.11 - [X.] 240 § 47 [X.] Nr. 12 = juris Rn. 10 jeweils m.w.[X.]), sowie die damit einhergehenden in Nr. 9 [X.]bs. 3 der Vorbemerkungen genannten Erschwernisse, also der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene [X.]ufwand und der [X.]ufwand für Verzehr.

5. [X.] beruht auf § 154 [X.]bs. 1 VwGO.