Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 06.06.2014, Az. 2 BN 1/13

1. Der Antragsteller steht als Obergerichtsvollzieher im Dienst des Antragsgegners. Sein Normenkontrollantrag richtet sich gegen diejenigen [X.]estimmungen der [X.] Verordnung zur Abgeltung der [X.]ürokosten der Gerichtsvollzieher für die Jahre 2001 bis 2003 vom 21. August 2007 (- [X.] 2001-2003 - GV[X.]l S. 630), die eine Rückwirkung auf die noch nicht bestandskräftig festgesetzte [X.]ürokostenentschädigung vorsehen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag abgelehnt und zur [X.]egründung im Wesentlichen ausgeführt, die angegriffene Rechtsverordnung genüge den Anforderungen für die Rechtmäßigkeit rückwirkender Normen. Zum einen sei eine rechtsbeständige endgültige Festsetzung, die ein Vertrauen der betroffenen Gerichtsvollzieher hätte begründen können, nie erfolgt; vielmehr sei auch nach alter Rechtslage stets eine rückwirkende Festsetzung vorgesehen gewesen. Zum anderen habe die Verordnung keine Rückwirkung für bestandskräftige Festsetzungen vorgesehen. Da diese Regelung denjenigen Gerichtsvollziehern, die Rechtsbehelfe gegen die entsprechenden Festsetzungsbescheide eingelegt hatten, im Vorfeld angekündigt und eine Rücknahmemöglichkeit eingeräumt worden sei, habe damit im Ergebnis für jeden [X.]etroffenen eine Möglichkeit bestanden, die Altfälle unter Vertrauensschutz zu stellen. Dass der Antragsteller - in Kenntnis der damit verbundenen Risiken - hiervon keinen Gebrauch gemacht habe, sei seine eigene Entscheidung gewesen. Auf Vertrauensschutz könne er sich daher nicht berufen.

2. Auf die [X.]eschwerde des Antragstellers ist der Rechtsstreit nach § 133 Abs. 6 VwGO unter Aufhebung der angefochtenen Entscheidung zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Der Normenkontrollbeschluss beruht auf einem Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil der Verwaltungsgerichtshof über den Antrag ohne mündliche Verhandlung durch [X.]eschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entschieden hat. Das Normenkontrollgericht hätte aufgrund von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (- [X.] - [X.]) nur nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung über den Normenkontrollantrag des Antragstellers entscheiden dürfen.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht (und damit auch der [X.]ische Verwaltungsgerichtshof: § 184 VwGO i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 [X.]ayAGVwGO) durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch [X.]eschluss. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, befindet es nach richterlichem Ermessen ([X.]eschluss vom 20. Dezember 1988 - [X.] 7 N[X.] 3.88 - [X.]E 81, 139 <143>). Dieses Verfahrensermessen wird jedoch durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] eingeschränkt (Urteil vom 16. Dezember 1999 - [X.] 4 CN 9.98 - [X.]E 110, 203 <205 f.>). Danach hat jedermann ein Recht darauf, dass in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen öffentlich verhandelt wird.

Es ist in der Rechtsprechung des [X.] geklärt, dass beamtenrechtliche Streitigkeiten dem Schutzbereich von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] als zivilrechtlicher Anspruch unterliegen, soweit der Konventionsstaat hierfür nicht ausnahmsweise die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes ausgeschlossen hat und ausschließen durfte (grundlegend Urteil vom 19. April 2007 - Nr. 63235/00, [X.] u.a./Finnland - Rn. 50 ff., 62 sowie nachfolgend Urteile vom 16. Juli 2009 - Nr. 8453/04, [X.]/[X.] - NVwZ 2010, 1015 Rn. 37 und vom 13. Januar 2011 - Nr. 32715/06, [X.]/[X.] - NJW 2011, 3703 Rn. 45; hierzu auch [X.], [X.] vom 19. Oktober 2011 - 2 [X.]vR 754/10 - [X.], 51 Rn. 17 sowie [X.], [X.]eschluss vom 3. Dezember 2012 - [X.] 2 [X.] - juris Rn. 6). Da dem Antragsteller für sein [X.]egehren die Möglichkeit des Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO offenstand, ist sein Rechtsstreit daher auch zivilrechtlicher Natur im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.]. Er hat damit Anspruch darauf, dass über sein [X.]egehren öffentlich verhandelt wird.

Eine Ausnahmesituation, in der ein Absehen von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung hätte gerechtfertigt werden können, lag nicht vor. Weder hat der Antragsteller auf eine öffentliche Verhandlung verzichtet noch ist das [X.] als offensichtlich unzulässig eingestuft worden. Aus dem Zusammenwirken von § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO und Art. 6 Abs. 1 Satz 1 [X.] folgt daher, dass der Verwaltungsgerichtshof nicht ohne Durchführung einer öffentlichen Verhandlung hätte entscheiden dürfen.

Auf diesem Fehler kann die angegriffene Entscheidung auch beruhen, ohne dass es darauf ankommt, was der Antragsteller in der öffentlichen Verhandlung noch hätte vortragen wollen und ob dies erheblich gewesen wäre (sog. "absoluter Revisionsgrund", vgl. hierzu Urteil vom 16. Dezember 1999 - [X.] 4 CN 9.98 - [X.]E 110, 203 <215>). Die Sache ist daher an den Verwaltungsgerichtshof zur mündlichen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 133 Abs. 6 VwGO).

3. Ein (weiterer) Verfahrensfehler liegt nicht darin, dass der Verwaltungsgerichtshof eine Vorlage an den [X.] ([X.]) unterlassen hat.

Eine Vorlagepflicht besteht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nur für ein Gericht, dessen Entscheidung nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann. Ein Rechtsmittel in diesem Sinne stellt jedenfalls hinsichtlich revisiblen Rechts auch die [X.]eschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision dar (stRspr; vgl. [X.]eschluss vom 14. Dezember 1992 - [X.] 5 [X.] 72.92 - NVwZ 1993, 770 m.w.N.; hierzu auch [X.], Urteil vom 4. Juni 2002 - C-99/00, [X.] - Slg. 2002, [X.]). Der Verwaltungsgerichtshof war daher bereits formal nicht zur Vorlage an den [X.] verpflichtet.

Unabhängig hiervon stellt die Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros auch kein Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar. Zwar ist der [X.]egriff des Arbeitsentgelts in der Rechtsprechung des [X.] denkbar weit gefasst worden (vgl. zuletzt etwa Urteil vom 6. Dezember 2012 - [X.]/11 u.a., [X.] u.a. - NVwZ 2013, 132 Rn. 35). Anknüpfungspunkt bleibt gemäß Art. 157 Abs. 2 AEUV indes stets der [X.] der gewährten Leistung. Die Abgeltung der Kosten eines Gerichtsvollzieherbüros stellt aber keine Vergütung in diesem Sinne dar (Urteil vom 19. August 2004 - [X.] 2 C 41.03 - NVwZ-RR 2005, 214 Rn. 12; vgl. zum fehlenden [X.] auch [X.]eschluss vom 11. Juni 2009 - [X.] 2 [X.] 82.08 - juris Rn. 5).

Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 [X.] in der bis zum 11. Februar 2009 gültigen Fassung waren die Landesregierungen ermächtigt - und nach der Rechtsprechung des [X.] auch verpflichtet (Urteil vom 4. Juli 2002 - [X.] 2 C 13.01 - [X.] 240 § 49 [X.] Nr. 2 Rn. 21) -, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines [X.]üros entstehenden Kosten zu regeln. Den Gerichtsvollziehern soll nicht zugemutet werden, Kosten selbst zu übernehmen, die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere [X.]eamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben. Mit der Kostenabgeltung wird sichergestellt, dass Gerichtsvollzieher ihre Alimentation ungeschmälert erhalten und die zur [X.]estreitung des Lebensunterhalts gewährten [X.]ezüge nicht zur Deckung ihrer [X.]ürokosten einsetzen müssen. Die Ausgestaltung dieser Aufwandsentschädigung darf indes nicht dazu führen, dass den Gerichtsvollziehern eine zusätzliche Alimentation gewährt wird. Fiktive Aufwandsentschädigungen, denen kein tatsächlich entstandener Aufwand zugrunde liegt, sind vom [X.] daher beanstandet worden (Urteil vom 19. August 2004 a.a.[X.] Rn. 16). Zur Festlegung der Entschädigung ist der Dienstherr verpflichtet, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln ([X.]eschluss vom 12. Dezember 2011 - [X.] 2 [X.] - juris Rn. 5). Dadurch ist sichergestellt, dass der Kostenabgeltung kein [X.] zukommt. Damit stellt sie auch kein Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 157 Abs. 1 AEUV dar.

Da der Antragsteller nicht teilzeitbeschäftigt und von der hierauf bezogenen Rechtsverordnung nicht betroffen ist, sind die diesbezüglich aufgeworfenen Fragen nicht entscheidungserheblich (ebenso bereits [X.]eschluss vom 18. April 2006 - [X.] 2 [X.] 1.05 - juris Rn. 9). Im Übrigen sind der [X.]eschwerde weder Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass teilzeitbeschäftigte Gerichtsvollzieher stärker von der Umstellung des Systems der [X.]ürokostenentschädigung belastet sein könnten, noch dass hiervon insbesondere Frauen betroffen wären. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 [X.] 2001-2003 getroffene Regelung, die eine Verminderung des [X.] an den entsprechenden [X.]eschäftigungsumfang knüpft, dürfte schließlich dem unionsrechtlichen pro-rata-temporis Grundsatz entsprechen (vgl. hierzu etwa zuletzt Urteil vom 24. September 2013 - [X.] 2 C 52.11 - NVwZ-RR 2014, 274 Rn. 21 ff.).

4. Die [X.]eschwerde hat auch keine grundsätzliche [X.]edeutung der Rechtssache aufgezeigt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Es ist in der Rechtsprechung des [X.] geklärt, dass § 49 Abs. 3 [X.] a.F. kein bestimmtes Modell der Kostenabgeltung vorgibt und dem Verordnungsgeber daher grundsätzlich auch die Möglichkeit eröffnet, die Kosten rückwirkend zu ermitteln. Die Zulässigkeit einer rückwirkenden Entschädigungsregelung ist daher nach den allgemeinen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Verbot rückwirkender Regelungen zu beantworten ([X.]eschlüsse vom 4. Dezember 2006 - [X.] 2 [X.] 23.06 - juris Rn. 8 und vom 13. Dezember 2006 - [X.] 2 [X.] 70.06 - juris Rn. 4). Der erkennende Senat hat auch bereits klargestellt, dass ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot nicht vorliegt, wenn ein Gerichtsvollzieher mit einer rückwirkenden Änderung der vorläufigen Festsetzung rechnen musste, etwa weil die tatsächlichen Grundlagen für die endgültige [X.]ewertung der Entschädigung erst nach Abschluss des Jahres ermittelt werden können (Urteil vom 26. Januar 2010 - [X.] 2 C 7.08 - [X.] 237.21 § 55 [X.]rbgL[X.]G Nr. 1 Rn. 21).

Diese - grundsätzliche - Einordnung stellt die [X.]eschwerde nicht in Frage, sie zeigt insoweit auch keinen neuen Klärungsbedarf auf. Sie wendet sich in der Sache vielmehr gegen die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, Vertrauensschutz habe im vorliegenden Fall wegen der Vorläufigkeit der Festsetzungen trotz des langen Rückwirkungszeitraums von fast sechs Jahren nicht entstehen können; insoweit moniert der Antragsteller insbesondere, die Vorläufigkeit habe sich (in der Praxis) allenfalls auf den Prozentsatz der Entschädigung bezogen, nicht aber auf den [X.]erechnungsmodus. Diese gegen die Richtigkeit der Rechtsanwendung im Einzelfall erhobenen und zudem von einer vom Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellten Verwaltungspraxis ausgehenden Einwände vermögen eine Grundsatzrüge nicht zu tragen.

5. Soweit die [X.]eschwerde anführt, dass nach der Rechtslage in [X.] eine rückwirkende Neufestsetzung der [X.]ürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher nur innerhalb des laufenden Kalenderjahres zulässig ist (vgl. OVG [X.]autzen, Urteil vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 - [X.] 2006, 8 Rn. 42), ist bereits durch das [X.] entschieden, dass damit eine Zulassung der Revision wegen § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 127 Nr. 1 [X.][X.]RG (Abweichung der [X.]erufungsentscheidung von der Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts) nicht erreicht werden kann (vgl. [X.]eschlüsse vom 4. Dezember 2006 - [X.] 2 [X.] 23.06 - Rn. 13 f. und vom 13. Dezember 2006 - [X.] 2 [X.] 70.06 - Rn. 14 f.).

6. Im Rahmen der erneuten [X.]efassung mit dem Normenkontrollantrag und der nun durchzuführenden mündlichen Verhandlung wird der Verwaltungsgerichtshof indes Gelegenheit haben, sich mit der Argumentation des [X.] zur (immerhin wohl vergleichbaren) Rechtslage in [X.] auseinanderzusetzen.

Entsprechendes gilt für den Einwand der [X.]eschwerde, die Gewährung von Vertrauensschutz dürfe nicht davon abhängig gemacht werden, dass der [X.]etroffene sein Rechtsmittel gegen ergangene Festsetzungsbescheide zur [X.]ürokostenentschädigung zurücknimmt, weil hiermit die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die Festsetzung auf [X.]asis der alten Rechtslage vereitelt werde; zu der insoweit von der [X.]eschwerde behaupteten Verwaltungspraxis des Antragsgegners fehlt es bislang an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen.