Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.01.2021, Az. 9 C 1/19

9. Senat | REWIS RS 2021, 9270

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Gegenstand

Unanwendbarkeit des Erschließungsbeitragsrechts im Bereich eines Vorhaben- und Erschließungsplans


Leitsatz

1. Eine Revision, die im Übrigen den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügt, ist nicht allein deshalb unzulässig, weil die Revisionsbegründung sich mit der Frage, auf der die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung beruht, nicht auseinandersetzt.

2. Ein Durchführungsvertrag im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB bezieht sich anders als ein Erschließungsvertrag nicht auf eine gebietsbezogene Erschließung, sondern auf die Einzelerschließung eines Vorhabens im Sinne von § 30 BauGB im Rahmen eines Vorhaben- und Erschließungsplans. Er ist in § 12 BauGB spezialgesetzlich ausgestaltet.

3. Für eine auf Grund eines Durchführungsvertrags im Bereich eines Vorhaben- und Erschließungsplans hergestellte öffentliche Straße können nach § 12 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB keine Erschließungsbeiträge erhoben werden. Eine solche Straße stellt unabhängig von dem durch die tatsächlichen Verhältnisse vermittelten Gesamteindruck eine selbständige Erschließungsanlage dar.

4. Ein Privatweg kann nur dann als nächste von einem Grundstück aus erreichbare selbständige Straße die maßgebliche Erschließungsanlage sein, wenn er zum Anbau bestimmt und zur verkehrsmäßigen Erschließung der an ihn grenzenden Grundstücke geeignet ist. Dies setzt voraus, dass er diesen Grundstücken die wegemäßige Erschließung verschaffen kann, die für ihre zulässige bauliche oder gewerbliche Nutzung erforderlich ist.

5. Zur Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Grundstück im Hinblick auf ein gemeindliches Verkehrskonzept ausnahmsweise auch durch eine Straße erschlossen sein kann, die ihm für sich genommen nicht die erforderliche wegemäßige Erschließung vermittelt.

Tenor

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. November 2018 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag für die Grootestraße im Ortsteil Dransdorf der Beklagten.

2

Sie ist Eigentümerin von vier Flurstücken in der Gemarkung Bonn mit einer Gesamtgröße von 10 268 qm. Auf ihnen befindet sich ein Nahversorgungszentrum mit einem Lebensmittelmarkt, einem Lebensmitteldiscounter und einem Drogeriemarkt. Das Nahversorgungszentrum liegt im Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 7323-14, der für die Grundstücke der Klägerin ein Sondergebiet Nahversorgungszentrum festsetzt.

3

Nach Osten ist das Nahversorgungszentrum mit der Grootestraße über den als öffentliche Straße gewidmeten Vorgebirgsbahnweg verbunden, der eine Länge von 67 m hat und parallel zu einer südlich angrenzenden Straßenbahntrasse auf Höhe des Bendenwegs in die Grootestraße einmündet. Nach Norden besteht zur Grootestraße eine Verbindung über eine circa 100 m lange Zuwegung, die zum größten Teil auf dem weiteren der Klägerin gehörenden Flurstück Fl.Nr. ..., Flur ... der Gemarkung Bonn liegt. Lediglich an ihrem nördlichen Ende verläuft sie auf einer kurzen Strecke von der Grenze des Wegegrundstücks bis zum Geh- und Radweg der Grootestraße auf dem Straßengrundstück der Grootestraße.

4

Die Grootestraße hat eine Länge von 450 m und erstreckt sich von der Siemensstraße im Süden bis zur Justus-von-Liebig-Straße im Norden. Nördlich der Einmündung des Vorgebirgsbahnweges schwenkt sie im Bereich des Hauses Nr. 37 nach Nordwesten. Kurz vor ihrer Einmündung in die Justus-von-Liebig-Straße wendet sie sich in einer Rechtskurve wieder nach Norden. Im Bereich der Kurve befindet sich eine Linksabbiegespur, über die in die nördliche Zuwegung zum Nahversorgungszentrum und in eine nach Nordwesten abzweigende Stichstraße eingefahren werden kann.

5

Das Nahversorgungszentrum wurde ebenso wie der Vorgebirgsbahnweg und die nördliche Zuwegung von der Rechtsvorgängerin der Klägerin auf der Grundlage eines Vorhaben- und Erschließungsplans und eines darauf bezogenen Durchführungsvertrags vom 16. und 18. Februar 2010 errichtet. Der Vorhaben- und Erschließungsplan ist Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 7323-14, der am 18. Februar 2010 beschlossen und am 10. März 2010 bekannt gemacht wurde. Der Bebauungsplan setzt für den Bereich des Vorgebirgsbahnwegs eine öffentliche Verkehrsfläche und für den Bereich der nördlichen Zuwegung eine Fläche für Geh-, Fahr- und Leitungsrechte mit einer Beschränkung auf Kraftfahrzeuge mit einem Eigengewicht bis 3,5 t fest.

6

Mit Bescheiden vom 27. November 2013 zog die Beklagte die Klägerin zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag für den Bereich der Grootestraße zwischen Haus Nr. 37 und der Justus-von-Liebig-Straße (einschließlich Stichstraße) in Höhe von insgesamt mehr als 95 000 € für ihre vier Flurstücke heran.

7

Auf die dagegen erhobene Anfechtungsklage hin hat das Verwaltungsgericht unter Abweisung der Klage im Übrigen die Vorausleistungsbescheide aufgehoben, soweit für die vier Flurstücke eine höhere Vorausleistung als insgesamt 67 010,82 € festgesetzt ist. Zwar würden die Grundstücke der Klägerin durch die Grootestraße über die private Zuwegung erschlossen. Beitragsfähige Erschließungsanlage sei aber nicht die Teilstrecke der Grootestraße zwischen dem Haus Nr. 37 und der Justus-von-Liebig-Straße, sondern die Grootestraße in ihrer gesamten Länge von der Siemensstraße bis zur Justus-von-Liebig-Straße einschließlich der Stichstraße. Die Vorausleistungen seien daher zu hoch festgesetzt.

8

Das Oberverwaltungsgericht hat der von ihm zugelassenen Berufung der Klägerin stattgegeben, das Urteil des Verwaltungsgerichts abgeändert und die Vorausleistungsbescheide in vollem Umfang aufgehoben. Die Grundstücke der Klägerin seien durch die Grootestraße weder über die private Zuwegung noch über den Vorgebirgsbahnweg erschlossen. Die private Zuwegung über das Flurstück ... sei mit einer Länge von 100,85 m unter Einbeziehung der Teilstrecke auf dem nördlich an das private Wegegrundstück angrenzenden Straßengrundstück der Grootestraße nach natürlicher Betrachtungsweise eine selbständige Erschließungsanlage. Der Vorgebirgsbahnweg sei unabhängig von dem Gesamteindruck, der sich aus den tatsächlichen Verhältnissen ergebe, eine selbständige Erschließungsanlage, weil er Gegenstand des mit der Rechtsvorgängerin der Klägerin abgeschlossenen Erschließungsvertrags sei. Dieser beinhalte eine Regimeentscheidung, die die Anwendbarkeit des Erschließungsbeitragsrechts für die vom Erschließungsträger hergestellte Erschließungsanlage ausschließe.

9

Zur Begründung ihrer Revision, die das Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage der erschließungsbeitragsrechtlichen Selbständigkeit einer auf Grund eines Erschließungsvertrags errichteten Teilstrecke einer Erschließungsanlage zugelassen hat, macht die Beklagte geltend: Die private Zuwegung sei keine eigenständige Erschließungsanlage. Soweit sie in die Grootestraße hineinreiche, handele es sich um eine Teilfläche der öffentlichen Verkehrsfläche, die ihr nicht zugerechnet werden könne. Sie sei deshalb nicht 100,85 m, sondern nur 96,63 m lang und vermittle auch im Übrigen nicht den Eindruck einer selbständigen Erschließungsanlage. Das hohe Verkehrsaufkommen begründe die schutzwürdige Erwartung der Anlieger, dass die Grundstücke der Klägerin in die Verteilung des Erschließungsaufwands für die Grootestraße einbezogen würden.

Im Hinblick auf entsprechende richterliche Hinweise führt die Beklagte ergänzend aus: Der Vorgebirgsbahnweg sei zwar rechtlich selbständig, weil er auf Grund eines Erschließungsvertrags hergestellt worden sei; Erschließungsbeiträge könnten für die Herstellung dieser Anlage nicht erhoben werden. Er stelle sich aber als unselbständige Stichstraße dar, die im Falle ihrer Herstellung durch die Beklagte als Bestandteil der Grootestraße anzusehen gewesen wäre. Aus Gründen der Beitragsgerechtigkeit seien alle Grundstücke, die an eine unselbständige Stichstraße angrenzten, am Aufwand für die Straße zu beteiligen, von der die Stichstraße abzweige. Deren Anlieger dürften dies schutzwürdig erwarten. Die Grundstücke der Klägerin seien daher in die Verteilung des Aufwands für die Grootestraße einzubeziehen.

Die Beklagte beantragt sinngemäß,

unter Abänderung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. November 2018 die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. November 2015 zurückzuweisen.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Revision der Beklagten zurückzuweisen.

Sie hält die Revision für unzulässig, weil die Revisionsbegründung sich nicht mit der Rechtsfrage befasse, deretwegen die Revision zugelassen worden sei. Im Übrigen verteidigt sie das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung zugestimmt.

Entscheidungsgründe

Die Revision, über die das Bundesverwaltungsgericht mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig (1.), aber nicht begründet (2.).

1. Die Revision ist zulässig. Wie der Senat bereits im Hinweisschreiben des Vorsitzenden vom 29. November 2019 ausgeführt hat, entspricht die Revisionsbegründung den Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO.

Danach muss die Revisionsbegründung erkennen lassen, dass der Revisionskläger den Streitstoff gesichtet und rechtlich durchdrungen hat. Verlangt wird eine sachliche Auseinandersetzung mit den die angefochtene Entscheidung tragenden Gründen, aus der hervorgeht, warum der Revisionskläger diese Begründung als nicht zutreffend erachtet (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 3. März 1998 - 9 C 20.97 - BVerwGE 106, 202 <203> und vom 22. Januar 2015 - 2 C 14.13 - Buchholz 310 § 139 Abs. 3 VwGO Nr. 9 Rn. 19). Diesen Anforderungen genügt die Revisionsbegründung.

Zwar setzt sie sich mit der tragenden Begründung des Berufungsurteils hinsichtlich des Vorgebirgsbahnwegs nicht auseinander. Sie enthält deshalb auch keine Ausführungen zur Frage der erschließungsbeitragsrechtlichen Selbständigkeit dieser Straße als eines auf Grund eines Erschließungsvertrags errichteten Anlagenteils, im Hinblick auf die das Berufungsgericht die Revision zugelassen hat. Solche Ausführungen waren jedoch nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO hier nicht geboten. Zum einen trägt die Begründung des Oberverwaltungsgerichts das Berufungsurteil nur, wenn die Grundstücke der Klägerin weder über die nördliche Zuwegung noch über den Vorgebirgsbahnweg erschlossen werden. Es genügt daher, dass die Beklagte die Urteilsbegründung hinsichtlich einer der genannten Straßen in Zweifel zieht. Zum anderen ist das Bundesverwaltungsgericht, wie schon im Hinweisschreiben vom 29. November 2019 dargelegt, nach § 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO an die geltend gemachten Revisionsgründe nicht gebunden. Es hat vielmehr das Urteil in vollem Umfang nachzuprüfen, wobei es nicht an die als maßgeblich erachteten Revisionszulassungsgründe gebunden ist (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1989 - 6 C 6.88 - BVerwGE 84, 53 <58>). Der Revisionskläger ist dementsprechend ebenfalls nicht auf die Gründe beschränkt, aus denen die Revision zugelassen worden ist (BVerwG, Beschluss vom 14. August 1962 - 5 B 83.61 - BVerwGE 14, 342 <344>).

Ob das Bundesverwaltungsgericht die Selbständigkeit der privaten Zuwegung angesichts der nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts anders beurteilen kann als das Berufungsgericht, ist entgegen der Ansicht der Klägerin keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Revision.

2. Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht zwar insoweit auf der Verletzung von Bundesrecht, als es vom Vorliegen eines Erschließungsbeitrags ausgeht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), es stellt sich im Ergebnis aber auch für den hier vorliegenden Fall eines Durchführungsvertrags nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsgericht geht im Ergebnis zu Recht davon aus, dass die Grundstücke der Klägerin weder im Hinblick auf den Vorgebirgsbahnweg (b) noch mit Blick auf die nördliche Zuwegung über das Grundstück Fl.Nr. ... (c) nach § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB (a) zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag für die Grootestraße herangezogen werden können. Die Vorausleistungsbescheide sind daher rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, so dass sie im Einklang mit Bundesrecht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vom Berufungsgericht in vollem Umfang aufgehoben worden sind.

a) Nach § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB können für ein Grundstück, für das eine Beitragspflicht noch nicht oder noch nicht in voller Höhe entstanden ist, Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrags verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf dem Grundstück genehmigt wird oder wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlagen begonnen worden ist und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlagen innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist.

Bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, dass Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag wie der Erschließungsbeitrag selbst nur von den Eigentümern der durch die Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke erhoben werden können.

b) Im Ergebnis zutreffend sieht das Berufungsurteil die Grundstücke der Klägerin als nicht über den Vorgebirgsbahnweg im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch die Grootestraße erschlossen an.

Maßgebliche Erschließungsanlage ist grundsätzlich die nächste von einem Grundstück aus erreichbare selbständige Straße, die zum Anbau bestimmt und zur verkehrsmäßigen Erschließung der an sie grenzenden Grundstücke geeignet ist (BVerwG, Urteile vom 30. Januar 1970 - 4 C 151.68 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 4 S. 7 und vom 23. März 1984 - 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 21; Beschluss vom 29. August 2000 - 11 B 48.00 - Buchholz 406.11 § 123 BauGB Nr. 42 S. 1). Das Berufungsgericht geht im Ergebnis zu Recht davon aus, dass der Vorgebirgsbahnweg hier die maßgebliche Erschließungsanlage ist und die Grundstücke der Klägerin insoweit nicht durch die Grootestraße erschlossen werden.

aa) Der Vorgebirgsbahnweg ist zum Anbau bestimmt und zur verkehrsmäßigen Erschließung des Nahversorgungszentrums geeignet.

Zum Anbau bestimmt ist eine Straße, wenn an ihr tatsächlich gebaut werden kann und rechtlich gebaut werden darf, wobei maßgebend ist, dass die Anlage den angrenzenden Grundstücken eine Bebaubarkeit vermittelt (BVerwG, Urteil vom 23. März 1984 - 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 21). Zur verkehrsmäßigen Erschließung der an sie angrenzenden Grundstücke geeignet ist sie, wenn sie das hergibt, was für deren zulässige Bebauung an verkehrsmäßiger Erschließung erforderlich ist (BVerwG, Urteile vom 2. Juli 1982 - 8 C 28., 30 und 33.81 - BVerwGE 66, 69 <73> und vom 23. März 1984 - 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 21). Diese Voraussetzungen erfüllt der Vorgebirgsbahnweg.

Er ist zum Anbau bestimmt. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 7323-14 setzt für ihn eine öffentliche Verkehrsfläche und für die angrenzenden Grundstücke der Klägerin ein Sondergebiet Nahversorgungszentrum fest, das diesen Festsetzungen entsprechend inzwischen errichtet und über den Vorgebirgsbahnweg erreichbar ist. Der Vorgebirgsbahnweg gibt dabei auch das her, was für die zulässige Bebauung an verkehrsmäßiger Erschließung erforderlich ist. Insoweit maßgeblich ist in qualifiziert beplanten Gebieten der einschlägige Bebauungsplan (BVerwG, Urteil vom 1. März 1991 - 8 C 59.89 - BVerwGE 88, 70 <72 f.>), also hier der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 7323-14, der nach seinen Festsetzungen den Mindestanforderungen des § 30 Abs. 1 BauGB an einen qualifizierten Bebauungsplan genügt. Erforderlich ist danach, dass mit Lastkraftwagen auf die Grundstücke des Klägers heraufgefahren werden kann.

Das Nahversorgungszentrum löst nach der Begründung des Bebauungsplans neben dem Verkehr zu den Kundenparkplätzen einen Schwerverkehr mit 10 Fahrten täglich für Anlieferung und Entsorgung aus, die über den Vorgebirgsbahnweg abgewickelt werden soll. Der Bebauungsplan enthält dem entsprechend für die öffentliche Verkehrsfläche, die für den Vorgebirgsbahnweg festgesetzt ist, keine Verkehrsbeschränkungen, so dass der erforderliche Lkw-Verkehr ebenso ermöglicht wird wie der Pkw-Verkehr zu den Kundenparkplätzen.

bb) Der Vorgebirgsbahnweg ist auch eine selbständige Erschließungsanlage. Zwar sieht das Berufungsurteil zu Unrecht den Vertrag vom 16. und 18. Februar 2010 zwischen der Rechtsvorgängerin der Klägerin und der Beklagten als Erschließungsvertrag an und leitet daraus die Selbständigkeit des Vorgebirgsbahnwegs ab. Der Vorgebirgsbahnweg stellt sich aber im Ergebnis dennoch als selbständige Erschließungsanlage dar.

Ob eine Verkehrsanlage eine selbständige Erschließungsanlage ist, beurteilt sich grundsätzlich nach dem Gesamteindruck, den die Anlage nach den tatsächlichen Verhältnissen einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise vermittelt, wobei besondere Bedeutung ihrer Ausdehnung, ihrer Beschaffenheit, der Zahl der durch sie erschlossenen Grundstücke und dem Maß ihrer Abhängigkeit von der Straße zukommt, in die sie einmündet (BVerwG, Urteile vom 9. November 1984 - 8 C 77.83 - BVerwGE 70, 247 <250> und vom 18. Mai 1990 - 8 C 80.88 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG/BauGB Nr. 61 S. 61 f.). Dies gilt aber nur im Grundsatz, so dass von Fall zu Fall auch eine Abgrenzung nach anderen Kriterien erfolgen kann, insbesondere wenn eine nach dem Gesamteindruck der tatsächlichen Verhältnisse unselbständige Straße aus rechtlichen Gründen als selbständige Erschließungsanlage zu behandeln ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 8 C 80.88 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG/BauGB Nr. 61 S. 62 f. zu einer Stichstraße, die erst nach Entstehen der sachlichen Beitragspflicht für die Straße errichtet worden ist, in die sie einmündet). Davon ist das Oberverwaltungsgericht im Ansatz zutreffend ausgegangen.

aaa) Bundesrecht verletzt das Berufungsurteil aber, soweit es die Selbständigkeit des Vorgebirgsbahnwegs unabhängig vom Gesamteindruck der tatsächlichen Verhältnisse damit begründet, dass diese Straße Gegenstand eines Erschließungsvertrags sei, der eine Regimeentscheidung enthalte, die die Anwendbarkeit des Erschließungsbeitragsrechts ausschließe.

(1) Dabei kann offenbleiben, ob der Abschluss eines Erschließungsvertrags, mit dem die Gemeinde nach § 124 Abs. 1 BauGB in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 11. Juni 2013 (BGBl. I S. 1548) am 21. Juni 2013 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414; im Folgenden § 124 BauGB a.F. - jetzt: § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB) die Erschließung auf einen Dritten übertragen konnte, die Selbständigkeit einer auf seiner Grundlage durch den Erschließungsträger im Vertragsgebiet hergestellten Erschließungsanlage zur Folge hatte (ebenfalls offengelassen in BVerwG, Urteil vom 7. März 2017 - 9 C 20.15 - BVerwGE 158, 163 Rn. 16 m.w.N. zum kontroversen Meinungsstand in Rechtsprechung und Literatur). Denn entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts stellt der Vertrag vom 16. und 18. Februar 2010 keinen Erschließungsvertrag im Sinne von § 124 Abs. 1 BauGB a.F. dar. Vielmehr handelt es sich um einen Durchführungsvertrag nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB, der sich anders als der Erschließungsvertrag nicht auf die Herstellung von Erschließungsanlagen für eine gebietsbezogene Erschließung, sondern auf die Einzelerschließung eines Vorhabens im Sinne des § 30 BauGB im Rahmen eines Vorhaben- und Erschließungsplans bezieht (vgl. Birk, NVwZ 1995, 625 <627>; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 6 Rn. 12) und in § 12 BauGB spezialgesetzlich ausgestaltet ist (Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2020, § 11 Rn. 34 und § 12 Rn. 23).

(2) Diese Bestimmung geht auf die Regelung zum Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 55der Verordnung zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und der Investitionen in den Gemeinden (Bauplanungs- und Zulassungsverordnung - BauZVO) vom 20. Juni 1990 (GBl. der DDR I Nr. 45 S. 739) zurück, die nach Maßgabe des § 246a Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB in der Fassung der Anl. I Kap. XIV Abschnitt II Nr. 1 des Einigungsvertrags (BGBl. II S. 885) im Beitrittsgebiet bis zum 31. Dezember 1997 fortgelten sollte. Mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466) wurde § 55 BauZVO für das gesamte Bundesgebiet in überarbeiteter Form und bis 31. Dezember 1997 befristet als § 7 in das Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch (BauGB-MaßnahmenG) übernommen. Durch das Bau- und Raumordnungsgesetz - BauROG - vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) wurde der Vorhaben- und Erschließungsplan schließlich als § 12 in das Baugesetzbuch eingefügt, wobei an die Stelle der bisherigen Satzung zum Vorhaben- und Erschließungsplan der vorhabenbezogene Bebauungsplan getreten ist (vgl. BT-Drs. 13/6392 S. 51). Durch das Instrument des Vorhaben- und Erschließungsplans, zu dessen Durchführung sich der Vorhabenträger mit dem Durchführungsvertrag vertraglich verpflichtet und dessen Umsetzung die Gemeinde durch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan ermöglicht, soll eine zügige Verwirklichung ohne Bebauungsplan unzulässiger Vorhaben erleichtert und die Bereitstellung und Erschließung von Bauland gefördert werden, um Verknappungstendenzen auf dem Baulandmarkt entgegen zu wirken (vgl. BT-Drs. 12/3944 S. 23 f. und 44).

(3) Bei dem Vertrag vom 16. und 18. Februar 2010 handelt es sich um einen Durchführungsvertrag im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung des Vorhabens und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Beschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB verpflichtet (Durchführungsvertrag). Der Vorhaben- und Erschließungsplan wird dabei gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 BauGB Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Dies ist hier der Fall.

Das Nahversorgungszentrum auf den Grundstücken der Klägerin wurde von deren Rechtsvorgängerin auf Grund eines Vorhaben- und Erschließungsplans errichtet, der als dessen Teil II Bestandteil des vorhabenbezogenen Bebauungsplans 7323-14 geworden ist. Der Vertrag ist ausdrücklich als "Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 7323-14 der Stadt Bonn im Stadtbezirk Bonn, Ortsteil Dransdorf" bezeichnet und nach seiner Präambel auf der Grundlage von § 12 BauGB geschlossen worden. Auch die weiteren Voraussetzungen liegen vor. Dementsprechend gehen nunmehr auch die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass es sich um einen Durchführungsvertrag im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB handelt.

bbb) Das Berufungsurteil steht dennoch im Ergebnis mit Bundesrecht im Einklang, denn der Vorgebirgsbahnweg stellt auch im Falle eines Durchführungsvertrags eine selbständige Erschließungsanlage dar.

Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB sind die §§ 127 bis 135c BauGB im Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans nicht anzuwenden. Zur Deckung des Aufwands für die Herstellung einer öffentlichen Straße, die sich wie der Vorgebirgsbahnweg im Bereich eines Vorhaben- und Erschließungsplans befindet, können daher Erschließungsbeiträge nach den §§ 127 ff. BauGB nicht erhoben werden. Dies gilt auch dann, wenn sie sich bei natürlicher Betrachtungsweise als unselbständiger Teil einer im Übrigen außerhalb des Vorhaben- und Erschließungsplans befindlichen beitragsfähigen Anbaustraße darstellt. Erschließungsmaßnahmen, die im Bereich eines Vorhaben- und Erschließungsplans realisiert werden, sind kraft Gesetzes nicht erschließungsbeitragsfähig. Sie unterliegen einem gesetzlich geregelten Sonderregime, weshalb sie als rechtlich selbständige Erschließungsanlage zu bewerten sind.

Die Situation ist insofern vergleichbar mit der einer Erschließungsanlage, die teilweise in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet liegt. Nach § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB sind, wenn in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet Erschließungsanlagen im Sinne von § 127 Abs. 2 BauGB hergestellt werden, die Vorschriften über die Erhebung von Beiträgen auf Grundstücke in diesem Gebiet nicht anzuwenden. Im Hinblick auf diese Regelung ist anerkannt, dass eine bei natürlicher Betrachtung einheitliche Erschließungsanlage, die zum Teil im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet liegt, an der Satzungsgrenze in zwei rechtlich selbständige Teilstrecken zerfällt, von denen nur die außerhalb des Sanierungsgebiets gelegene eine beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 BauGB darstellt (OVG Greifswald, Urteil vom 30. Juni 2004 - 1 L 189/01 - juris LS 6 und Rn. 104; OVG Lüneburg, Beschluss vom 26. November 2009 - 9 LA 175/08 - juris LS 1 und Rn. 6; Driehaus, in: Schlichter u.a., Berliner Kommentar zum BauGB, Stand September 2020, § 127 Rn. 24; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 3 Rn. 4; Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand April 2021, Rn. 7 und 712).

Der in seiner vollen Ausdehnung im Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans gelegene Vorgebirgsbahnweg stellt sich somit im Hinblick auf § 12 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB aus rechtlichen Gründen als selbständige Erschließungsanlage dar, so dass das Berufungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen hat, dass er für die Grundstücke der Klägerin die maßgebliche Erschließungsanlage ist und diese daher seinetwegen durch die Grootestraße nicht im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen werden.

ccc) Soweit die Beklagte trotz Anerkennung der rechtlichen Selbständigkeit des Vorgebirgsbahnwegs der Auffassung ist, dass dessen Anlieger aus Gründen der Beitragsgerechtigkeit in die Verteilung des Erschließungsaufwands für die Grootestraße einbezogen werden müssten, überzeugt dies nicht. Ihre Prämisse, dass alle Grundstücke, die an eine vom Umfang her unselbständige Stichstraße angrenzten, ungeachtet des Regimes, unter welchem sie hergestellt worden seien, durch die Straße im Sinne von § 131 Abs. 1 BauGB erschlossen würden, von der die Stichstraße abzweige, trifft nicht zu. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist vielmehr anerkannt, dass maßgeblich für die Erschließung eines Grundstücks stets die nächste von diesem Grundstück aus erreichbare selbständige Erschließungsanlage ist und nur für diese eine Beitragspflicht entstehen kann (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 30. Januar 1970 - 4 C 151.68 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 4 S. 7 und vom 23. März 1984 - 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 21). Dies ist hier der Vorgebirgsbahnweg, so dass die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für die dahinterliegende Erschließungsanlage Grootestraße, die im Verhältnis zum Vorgebirgsbahnweg keine weitere Erschließung im Sinne einer Zweiterschließung eröffnet, nicht in Betracht kommt. Die Berufung der Beklagten auf Art. 3 Abs. 1 GG verfängt nicht, weil sie insoweit auf Fallkonstellationen verweist, in denen keine rechtlich selbständige Erschließungsanlage vorliegt und die daher mit dem hier vorliegenden Sachverhalt gerade nicht vergleichbar sind.

ddd) Soweit die Beklagte darauf verweist, die Grundstücke der Klägerin müssten ungeachtet der rechtlichen Selbständigkeit des Vorgebirgsbahnwegs im Hinblick auf eine schutzwürdige Erwartung der Anlieger nach § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands für die Herstellung der Grootestraße einbezogen werden, ist dieser nicht näher begründete Hinweis allein nicht geeignet, eine Erschließungsfunktion der Grootestraße für die klägerischen Grundstücke zu begründen.

eee) Schließlich lässt sich eine Heranziehung der Klägerin zum Erschließungsbeitrag für die Grootestraße auch nicht mit dem Hinweis der Beklagten begründen, es sei vertraglich vereinbart, dass Beitragspflichten für andere als die nach Maßgabe des Durchführungsvertrags hergestellten Erschließungsanlagen unberührt blieben (§ E 1 Abs. 3 Satz 2 des Vertrags). Denn dies setzt voraus, dass solche Beitragspflichten bestehen, was für die Grootestraße mit Blick auf den Vorgebirgsbahnweg jedoch gerade nicht der Fall ist.

c) Im Ergebnis zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, dass die Grundstücke der Klägerin auch nicht mit Blick auf die private Zuwegung zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag für die Grootestraße herangezogen werden können. Das Urteil steht zwar mit Bundesrecht nicht im Einklang, soweit es die private Zuwegung als maßgebliche nächstgelegene Erschließungsanlage ansieht (aa), erweist sich jedoch aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (bb).

aa) Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts stellt der Privatweg keine selbständige Erschließungsanlage für die Grundstücke der Klägerin dar.

Maßgebliche Erschließungsanlage im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist grundsätzlich die nächste von einem Grundstück aus erreichbare selbständige Straße. Selbständige Erschließungsanlage in diesem Sinne kann dabei nicht nur eine nach § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB beitragsfähige öffentliche Straße, sondern auch ein Privatweg sein, wenn er - erstens - zum Anbau bestimmt sowie zur verkehrsmäßigen Erschließung der an ihn grenzenden Grundstücke geeignet und - zweitens - als erschließungsrechtlich selbständig zu qualifizieren ist. Zum Anbau bestimmt und zur Erschließung geeignet ist ein Privatweg dann, wenn er den ihm anliegenden Grundstücken die wegemäßige Erschließung verschaffen kann, die für deren zulässige bauliche oder gewerbliche Nutzung erforderlich ist (BVerwG, Urteile vom 30. Januar 1970 - 4 C 151.68 - Buchholz 406.11 § 123 BBauG Nr. 4 S. 6 f. und vom 23. März 1984 - 8 C 65.82 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 42 S. 21.; Beschluss vom 29. August 2000 - 11 B 48.00 - Buchholz 406.11 § 123 BauGB Nr. 42 S. 1). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat das Berufungsgericht zu Unrecht bejaht.

Dabei kann offenbleiben, ob das Oberverwaltungsgericht die private Zuwegung zutreffend als nach natürlicher Betrachtungsweise erschließungsbeitragsrechtlich selbständig eingestuft hat. Denn die private Zuwegung ist schon nicht geeignet, den Grundstücken der Klägerin die verkehrsmäßige Erschließung zu verschaffen, die für ihre zulässige bauliche oder gewerbliche Nutzung erforderlich ist.

Wie dargelegt, ist es nach dem insoweit maßgeblichen vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 7323-14 für die bauliche Nutzung der Grundstücke der Klägerin erforderlich, dass mit Lastkraftwagen auf die Grundstücke heraufgefahren werden kann. Dies ermöglicht die private Zuwegung nicht. Denn der Bebauungsplan setzt für den Bereich der Zuwegung eine Fläche für Geh-, Fahr- und Leitungsrechte mit einer Beschränkung auf Kraftfahrzeuge mit einem Eigengewicht bis 3,5 t fest. Der für den Betrieb des Nahversorgungszentrums notwendige Schwerverkehr kann daher nicht über diese Zuwegung abgewickelt werden.

Die Zuwegung ist auch nicht deshalb geeignet, den Grundstücken der Klägerin die erforderliche verkehrsmäßige Erschließung zu verschaffen, weil diese Erschließung bereits durch den Vorgebirgsbahnweg gewährleistet ist und es sich deshalb um eine Zweiterschließung handelt. Denn kommt wie hier in Betracht, dass ein Grundstück durch mehrere Erschließungsanlagen im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen wird, so kann nicht zwischen einer Erst- und einer Zweiterschließung unterschieden werden. Vielmehr erschließen die einzelnen Erschließungsanlagen das Grundstück nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jeweils nur dann, wenn sie je für sich dem Grundstück die für seine Bebaubarkeit oder vergleichbare beitragsrelevante Nutzbarkeit erforderliche wegemäßige Erschließung vermitteln, so dass bei der Prüfung des Erschlossenseins durch eine von ihnen die anderen hinweggedacht werden müssen (stRspr; vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26. September 1983 - 8 C 86.81 - BVerwGE 68, 41 <44 f.>; zum Erschlossensein eines bereits durch eine weitere Erschließungsanlage erschlossenen Hinterliegergrundstücks vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 9 C 4.13 - BVerwGE 150, 308 Rn. 15 m.w.N.; Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 8.18 - juris Rn. 16).

Schließlich gewährleistet die private Zuwegung die erforderliche verkehrsmäßige Erschließung der Grundstücke der Klägerin auch nicht deshalb, weil die Beschränkung auf Kraftfahrzeuge mit einem Eigengewicht bis 3,5 t dem Verkehrskonzept für die Erschließung des Nahversorgungszentrums entspricht, das dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan zugrunde liegt.

Dass ein Grundstück im Falle mehrerer in Betracht kommender Erschließungsanlagen durch die einzelnen Erschließungsanlagen nur dann im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen wird, wenn sie je für sich dem Grundstück die für seine Bebaubarkeit erforderliche verkehrsmäßige Erschließung vermitteln, soll nach Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht ausnahmslos gelten. Es beruft sich dabei auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz zum Ausbaubeitragsrecht, nach der eine Ausnahme dann anzunehmen ist, wenn ein gemeindliches Verkehrskonzept (etwa ein Bebauungsplan) unterschiedliche Verkehrsanlagen zur Bewältigung des Gesamtverkehrs vorsieht, also Teilverkehre, die die Nutzung eines Grundstücks mit sich bringt, je unterschiedlichen Straßen zuordnet (OVG Koblenz, Urteil vom 20. Juni 2006 - 6 A 10158/06 - KStZ 2006, 171 <172>).

Die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, derzufolge die Erschließung eines Grundstücks durch mehrere Erschließungsanlagen voraussetzt, dass die einzelnen Erschließungsanlagen je für sich dem Grundstück die für seine Bebaubarkeit erforderliche verkehrsmäßige Erschließung vermitteln, beruht auf der Überlegung, dass die Heranziehung eines Grundstücks zum Beitrag für mehrere Erschließungsanlagen nur dann interessengerecht ist, wenn jede der Anlagen für sich genommen den vollen Erschließungsvorteil vermittelt. Denn es erscheint weder gerechtfertigt, den Beitrag für eine qualitativ mindere Vorteilszuwendung erheben zu dürfen, noch angemessen, ein bereits durch eine weitere Erschließungsanlage erschlossenes Grundstück zur Entlastung der übrigen Grundstückseigentümer in die Verteilung des Aufwands für eine Erschließungsanlage einzubeziehen, durch die ihm ein qualitativ wesentlich geminderter Vorteil zugewendet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 1983 - 8 C 86.81 - BVerwGE 68, 41 <45 f.>).

Vor diesem Hintergrund kann ein Grundstück allenfalls dann auf der Grundlage eines gemeindlichen Verkehrskonzepts als durch eine Erschließungsanlage erschlossen angesehen werden, die ihm für sich genommen nicht die erforderliche wegemäßige Erschließung verschafft, wenn dies im Hinblick auf den durch die jeweilige Anlage vermittelten Erschließungsvorteil unter dem Gesichtspunkt der Beitragsgerechtigkeit interessengerecht und angemessen erscheint. Denkbar wäre dies in Fällen, in denen die Teilverkehre, die die bauliche oder gewerbliche Nutzung des Grundstücks mit sich bringt, so auf mehrere Erschließungsanlagen verteilt werden, dass keine dieser Anlagen für sich genommen die erforderliche verkehrsmäßige Erschließung gewährleistet, die Anlagen gemeinsam aber das an verkehrsmäßiger Erschließung hergeben, was für die zulässige Bebauung des Grundstücks erforderlich ist. In Betracht kommt dies etwa, wenn der erforderliche Pkw-Verkehr ausschließlich über die eine, der erforderliche Lkw-Verkehr ausschließlich über die andere Straße abgewickelt werden darf. Denn in solchen Fällen erschiene es unter dem Gesichtspunkt der Beitragsgerechtigkeit unangemessen, wenn der Grundstückseigentümer für keine der Straßen zum Erschließungsbeitrag herangezogen werden könnte.

Letztlich kann dies jedoch dahinstehen. Denn ein derartiger Fall liegt hier nicht vor. Über den im Bebauungsplan als öffentliche Verkehrsfläche festgesetzten Vorgebirgsbahnweg darf nicht nur der für die bauliche Nutzung der Grundstücke der Klägerin als Nahversorgungszentrum erforderliche Lkw-Verkehr, sondern auch der gesamte übrige Verkehr abgewickelt werden, der mit dem Betrieb des Nahversorgungszentrums verbunden ist. Der Vorgebirgsbahnweg verschafft den Grundstücken der Klägerin daher schon für sich genommen die verkehrsmäßige Erschließung, die für ihre bauliche Nutzung erforderlich ist.

bb) Das Berufungsurteil stellt sich aber aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar. Denn eine Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen wegen einer durch den Privatweg vermittelten Erschließung durch die Grootestraße scheitert jedenfalls daran, dass die klägerischen Grundstücke als Hinterliegergrundstücke insoweit nicht beitragspflichtig nach § 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB sind.

aaa) Nach § 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB unterliegen Grundstücke wie die der Klägerin, für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist, der Beitragspflicht, sobald sie bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen. Bebaut werden kann ein Hinterliegergrundstück dabei nur, wenn es - ein etwaiges Erschlossensein durch eine andere Erschließungsanlage hinweggedacht - gerade der beitragsfähigen Erschließungsanlage wegen bebaubar ist, weil mit Blick ausschließlich auf diese Verkehrsanlage die Erreichbarkeitsanforderungen erfüllt sind, von denen das bundesrechtliche Bebauungsrecht und das landesrechtliche Bauordnungsrecht die Bebaubarkeit des Grundstücks abhängig machen (BVerwG, Urteile vom 15. Januar 1988 - 8 C 111.86 - BVerwGE 79, 1 <8>, vom 28. März 2007 - 9 C 4.06 - BVerwGE 128, 246 Rn. 11 und vom 24. Februar 2010 - 9 C 1.09 - BVerwGE 136, 126 Rn. 25; Beschluss vom 18. September 2019 - 9 B 51.18 - juris Rn. 4). Daran fehlt es hier. Denn wie dargelegt, erfüllt die Grootestraße - die Erschließung der Grundstücke über den Vorgebirgsbahnweg hinweggedacht - über die private Zuwegung nicht die Erreichbarkeitsanforderungen, von denen das Bebauungsrecht die Bebaubarkeit der Grundstücke abhängig macht.

bbb) Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf eine schutzwürdige Erwartung der übrigen Grundstückseigentümer.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar anerkannt, dass ein nicht an eine öffentliche Anbaustraße angrenzendes Hinterliegergrundstück gleichwohl als erschlossen im Sinne von § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB anzusehen ist, wenn die Eigentümer der übrigen durch die Anbaustraße erschlossenen Grundstücke nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schutzwürdig erwarten dürfen, dass auch das Hinterliegergrundstück in die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands einbezogen wird. Diese Erwägung ist dabei eine Art "letzter Korrekturansatz" für den Fall, dass das Erschlossensein eines Grundstücks nach bebauungsrechtlichen Kriterien zu verneinen wäre, dies aber zu mit der Interessenlage billigerweise nicht zu vereinbarenden Ergebnissen führen würde (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2010 - 9 C 1.09 - BVerwGE 136, 126 Rn. 34).

Denn dieser Aspekt ist nur im Rahmen der Verteilung des Erschließungsaufwands nach § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB relevant, weil sich nur dort die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung weiterer Grundstücke auf die Beitragslast der übrigen Grundstückseigentümer auswirkt. Für eine Übertragung dieses Gedankens auf § 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB, der nicht die gerechte Verteilung des Erschließungsaufwands unter den Grundstückseigentümern, sondern die Heranziehung des einzelnen Grundstückseigentümers durch die Gemeinde betrifft, fehlt es an einem sachlichen Grund (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2010 - 9 C 1.09 - BVerwGE 136, 126 Rn. 34).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Meta

9 C 1/19

25.01.2021

Bundesverwaltungsgericht 9. Senat

Urteil

Sachgebiet: C

vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 21. November 2018, Az: 15 A 78/16, Urteil

§ 139 Abs 3 S 4 VwGO, § 137 Abs 3 S 2 VwGO, § 12 Abs 1 S 1 BauGB, § 12 Abs 3 S 2 Halbs 2 BauGB, § 127 Abs 1 BauGB, § 127 Abs 2 Nr 1 BauGB, § 131 Abs 1 S 1 BauGB, § 133 Abs 1 S 1 BauGB, § 133 Abs 3 S 1 BauGB, Art 3 Abs 1 GG

Zitier­vorschlag: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24.01.2021, Az. 9 C 1/19 (REWIS RS 2021, 9270)

Papier­fundstellen: REWIS RS 2021, 9270

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