[X.]

- 2 BvQ 48/00 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren
über den Antrag

der B a y e r i s c h e n  S t a a t s r e g i e r u n g, vertreten durch den Ministerpräsidenten,
Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München,

im Wege der e i n s t w e i l i g e n  A n o r d n u n g

Art. 4 Satz 1 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege ([X.] - [X.]) sowie zur Änderung des [X.]es i.V.m. Art. 1 [X.] vom 17. November 2000 ([X.]) und gegebenenfalls auch Art. 4 Satz 2 dieses Gesetzes bis zum Erlass einer Hauptsacheentscheidung im Normenkontrollverfahren außer Vollzug zu setzen,

hat das [X.] - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der [X.]innen und [X.]

Präsidentin [X.],
[X.],
Jentsch,
Hassemer,
Broß,
Osterloh,
[X.],
Mellinghoff

am 22. Mai 2001 beschlossen:

1. Artikel 1 § 4 Abs. 6 und § 9 des Gesetzes über die Berufe in der [X.] ([X.] - [X.]) sowie zur Änderung des [X.]es vom 17. November 2000 wird bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz, längstens für die Dauer von sechs Monaten, einstweilen außer [X.] gesetzt.
2. Im Übrigen wird das Inkrafttreten von Artikel 1, Artikel 3 und Artikel 4 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege ([X.] - [X.]) sowie zur Änderung des [X.]es vom 17. November 2000 bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz, längstens für die Dauer von sechs Monaten, einstweilen ausgesetzt.
3. Die Entscheidungsformel zu Nummern 1. und 2. ist im [X.] zu veröffentlichen.

Gründe:

A.

I.

Das Gesetz über die Berufe in der [X.]([X.] - [X.]) sowie zur Änderung des [X.]es vom 17. November 2000 ([X.]) regelt in seinem Artikel 1 erstmals länderübergreifend die Ausbildung in der Altenpflege. So sollen bundesweit ein einheitliches Ausbildungsniveau sichergestellt und das Berufsbild attraktiver gestaltet werden. Das Gesetz will bisherige, sich aus der Vielzahl der unterschiedlichen [X.] ergebende Defizite ausgleichen und den Fachkräftemangel beseitigen (vgl. die Gesetzesbegründung, BTDrucks 14/1578 S. 11 f.).

In seiner Struktur lehnt sich das Gesetz an das Gesetz über die Berufe in der Krankenpflege vom 4. Juni 1985 ([X.]) an, dem es in den Bestimmungen über die dreijährige Regelausbildung, über die Zugangsvoraussetzungen, den Schutz der Berufsbezeichnung, die Gestaltung des Ausbildungsverhältnisses und den Anspruch auf Ausbildungsvergütung folgt. Dies soll dem langfristigen Ziel einer einheitlichen Ausbildung in Alten-, Kranken- und Kinderpflege (Berufsfeld Pflege) dienen. Zur Bekräftigung dieses Ziels ist auf Antrag des [X.] (Drucks 14/1578 S. 21 zu 11.) § 4 Abs. 6 [X.] eingefügt worden, der Modellversuche in den Ländern ermöglicht. Die bundesweite Einführung einer Erstausbildung zu den [X.] und die dreijährige Dauer der Ausbildung sollen - neben Veränderungen und Erweiterungen der Ausbildungsinhalte - ebenso wie die finanzielle Absicherung der Auszubildenden die Attraktivität des Berufs erhöhen und eine Angleichung an andere Gesundheitsberufe erreichen. Einzelheiten werden nach § 9 [X.] in einer [X.]esverordnung zu regeln sein.

Für die Ausbildung zum Berufsfeld der Altenpflegehilfe enthält das Gesetz nur eine Rahmenvorgabe.

II.

1. a) Die [X.] begehrt mit ihrem Normenkontrollantrag vom 2. März 2001 die Feststellung, Art. 1 [X.] sei wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des [X.]es mit Art. 70, hilfsweise mit Art. 72, des Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig.

Zur Begründung trägt die Antragstellerin vor, dem [X.] fehle die Kompetenzgrundlage, der [X.]sei für die Altenpflege nicht zuständig. Mangels einer ausschließlichen [X.]eskompetenz habe sich der [X.] in erster Linie auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] berufen. Das [X.] habe jedoch keine Heiltätigkeiten zum Gegenstand. Die in § 3 [X.] aufgeführten Ausbildungsziele zeichneten ein Berufsbild, in dem die pflegerischen Elemente, die nicht der Heilung dienten, deutlich überwögen. Das Gesetz lasse sich darüber hinaus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] auch deshalb nicht zuordnen, weil es nicht die Zulassung zu den Berufen in der Altenpflege regle, sondern die Erlaubnis, eine bestimmte Berufsbezeichnung zu führen, und deren Voraussetzungen (§§ 1, 2 [X.]).

Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] lägen, unabhängig von Art. 74 [X.], nicht vor, da eine bundesgesetzliche Regelung nicht "erforderlich" sei. Die Uneinheitlichkeit der bestehenden [X.] reiche als Argument nicht hin. Zur legitimen Rechtsvielfalt müsse Weiteres hinzukommen, damit man den Zugriff des [X.]es auf diese Grundlage stellen dürfe. Das Gesetz diene weder der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, noch gehe es um die Wahrung der Wirtschaftseinheit. Selbst wenn man unterstelle, es gehe um die Wahrung der Rechtseinheit, liege noch kein gesamtstaatliches Interesse vor.

b) Die Antragstellerin beantragt, den Vollzug des angegriffenen Gesetzes im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren auszusetzen. Eine einstweilige Anordnung sei erforderlich, um von den durch das Gesetz betroffenen Schulen, Altenpflegeeinrichtungen und Bewerbern für eine Ausbildung in der Altenpflege schwer wiegende, nicht reparable Nachteile abzuwenden. Zugleich seien im Interesse des gemeinen Wohls der Bestand der in ihrer Existenz bedrohten Schulen und die Verwirklichung der bisherigen Ausbildungsmöglichkeiten bis zur Entscheidung des [X.]s in der Hauptsache sicherzustellen.

[X.] könne verhindern, dass die Reform, die einen weitgehenden Umbau der Ausbildung im Bereich der Altenpflegeberufe erfordere, mit großem materiellen und immateriellen Aufwand unnütz und zum Teil irreparabel umgesetzt werde.

2. Nach Auffassung der [X.]esregierung ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unbegründet.

Sollte das Gesetz sich als verfassungsgemäß erweisen, greife eine vorläufige Maßnahme in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ein und verkürze eine verfassungsrechtlich begründete Kompetenz. Zudem beeinträchtige sie das gesamtstaatliche Interesse, das dem [X.] nach Art. 72 Abs. 2 [X.] zur Wahrung übertragen sei. Auch das [X.] selbst sei grundgesetzlich vorgegebenen Zielen verpflichtet; werde die Durchführung des [X.]ausgesetzt, würden die Bemühungen um diese Zielvorgaben für die Dauer der Aussetzung gestoppt. Dadurch blieben nicht nur die qualitativen Defizite der bisherigen Ausbildung bestehen; auch würde es durch die Verzögerung zur Verschärfung des Fachkräftemangels kommen, dem das Gesetz entgegen treten wolle.

Die Antragstellerin habe ihre Befürchtungen, ein Teil der Altenpflegeschulen müsse schließen, nicht nachvollziehbar dargelegt. Zudem beruhten sie auf Prämissen, deren Gestaltung in der Hand des [X.] liege, wie insbesondere die Zuschusspolitik. Die Situation für die Bewerber um eine Erstausbildung sei zwar problematisch; auch hier könne jedoch der [X.] selber Übergangsregelungen schaffen. Bewerber, die die strengeren Zugangsvoraussetzungen des [X.]es nicht erfüllten oder an einer Vollzeitausbildung nicht interessiert seien, wären zwar rechtlich oder faktisch gehindert, die ihnen nach dem bisherigen Recht mögliche Ausbildung anzutreten. Angesichts ihrer persönlichen Umstände sei aber kaum damit zu rechnen, dass sie vor Abschluss des [X.] anderweitig geeignete Ausbildungsplätze anstrebten und so auf Dauer für die Altenpflege verloren wären.

Würde eine einstweilige Anordnung erlassen, so müssten nach der Ansicht der [X.]esregierung die meisten anderen Länder die laufenden und bereits weitgehend geförderten Bemühungen für eine Umstellung auf das neue [X.]esrecht wieder einstellen, um sie nach einer abweisenden Entscheidung zur Hauptsache erneut aufzugreifen. Dies führte zu einem zusätzlichen Verwaltungs- und Kostenaufwand in allen anderen beteiligten Ländern.

Die nach Erlass einer einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache vorherrschende Rechtsunsicherheit würde den erforderlichen Strukturwandel bremsen.

B.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

I.

Nach § 32 [X.] kann das [X.] im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

Wegen der meist weit tragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 [X.] ein strenger Maßstab. Soll der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden, so erhöht sich diese Hürde noch. Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so darf das [X.] in Sonderheit von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen (vgl. [X.] 82, 310 <313>; [X.] 96, 120 <128 f.>; stRspr). Denn der Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen ein Gesetz ist stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Die Anrufung des [X.]s darf nicht zu einem Mittel werden, mit dem Beteiligte, die im Gesetzgebungsverfahren unterlegen sind, das Inkrafttreten des Gesetzes verzögern können. Die Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, müssen daher im Vergleich zu Anordnungen, die weniger schwer in die Interessen der Allgemeinheit eingreifen, bei Gesetzen besonderes Gewicht haben.

Dabei haben die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit des mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Gesetzes sprechen, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Der Maßstab für den Erlass einer vorläufigen Maßnahme kann also im vorliegenden Fall nicht danach bestimmt werden, ob und wie intensiv die [X.] des [X.]esgesetzgebers durch die [X.] der Landesgesetzgebung begrenzt wird. Erst im Hauptsacheverfahren wird zu prüfen sein, ob der [X.]esgesetzgeber seine Kompetenz überschritten und unzulässigerweise in die Kompetenz der Länder eingegriffen hat. Nicht erheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass der [X.] aus seiner Sicht zur "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im [X.]esgebiet" oder zur "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" gesetzgebend tätig geworden ist. Denn diese Merkmale des Art. 72 Abs. 2 [X.] sind Voraussetzungen einer Gesetzgebungskompetenz des [X.]es und verschaffen ihr jedenfalls kein zusätzliches Gewicht.

Für eine einstweilige Anordnung ist freilich kein Raum, wenn der in der Hauptsache gestellte Antrag sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet erweist oder das [X.] die Hauptsache so rechtzeitig zu entscheiden vermag, dass hierdurch die absehbaren schweren Nachteile vermieden werden können. Die einstweilige Anordnung kann also gerade deshalb nötig werden, weil dem Gericht die erforderliche [X.] fehlt für eine gewissenhafte und vollständige Prüfung der Rechtsfragen, die für die Entscheidung der Hauptsache erheblich sind; gerade dann wäre es nicht vertretbar, den Erlass einer einstweiligen Anordnung von einer summarischen Abschätzung der Erfolgschancen in der Hauptsache abhängig zu machen (vgl. [X.] 7, 367 <371>; [X.] 12, 36 <40>).

Ist der Antrag in der Hauptsache weder unzulässig noch offensichtlich begründet oder unbegründet, so wägt das [X.] die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Maßnahme aber später für verfassungswidrig erklärt würde, gegen diejenigen Nachteile ab, die entstünden, wenn die Maßnahme nicht in [X.] träte, sie sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsgemäß erwiese (vgl. [X.] 88, 173 <179 f.>; stRspr).

II.

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Dem steht nicht entgegen, dass das am 24. November 2000 verkündete [X.] - mit Ausnahme der §§ 4 Abs. 6 und 9 [X.] - erst am 1. August 2001 in [X.] treten soll. Denn auch verkündetes, noch nicht in [X.] getretenes [X.]esrecht kann Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein (vgl. [X.] 1, 396 <410>).

2. Der Normenkontrollantrag ist weder offensichtlich begründet noch offensichtlich unbegründet. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die von der Antragstellerin vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 74 [X.] als auch mit Blick auf die Frage, ob die Regelungen des [X.]es den Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 [X.] genügen.

a) Mangels einer ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des [X.]es aus Art. 73 [X.] wird zu klären sein, ob für den [X.] eine Zuständigkeit insbesondere aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] folgt. Die Fragen, ob die Berufe in der Altenpflege "andere Heilberufe" sind und ob das [X.] die "Zulassung" zu diesen Berufen regelt, lassen sich weder anhand verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung noch mit Hilfe von Stellungnahmen des rechtswissenschaftlichen Schrifttums eindeutig und ohne Weiteres beantworten.

Das [X.] hat in seiner bisherigen Rechtsprechung keine allgemein gültige Definition des [X.] vorgegeben (vgl. [X.] 4, 74 <83>; 7, 59 <60>; 17, 287 <292 f.>; 33, 125 <152 ff.>). Auf die Frage, ob die Berufe in der Altenpflege den "anderen Heilberufen" zuzuordnen sind, findet sich bislang keine Antwort des Gerichts. Ob nach den zu Art. 74 [X.] (a. F.) ergangenen Entscheidungen (vgl. [X.] 33, 125 <152 ff.>; 61, 149 <174 ff.>; 68, 319 <327 ff.>) der Begriff des "anderen [X.]" vollständig und verlässlich erfasst werden kann, ist zweifelhaft. Insbesondere stellt sich die verfassungsrechtlich bedeutsame und bislang nicht geklärte Frage, inwiefern neben dem Wortlaut auch systematisch und teleologisch ausgerichtete Überlegungen den Inhalt der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] bestimmen.

Offen ist auch, ob das [X.] sich in einem bloßen Schutz der Berufsbezeichnung "Altenpflegerin/Altenpfleger" erschöpft und dann nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] erfasst wäre (vgl. [X.] in: von Münch/[X.], [X.], 3. Auflage, Art. 74 Rn. 91; [X.]in: [X.]/[X.], [X.], 5. Auflage, Art. 74 Rn. 44; [X.]in: Wege und Verfahren des Verfassungslebens, Festschrift für Peter Lerche zum 65. Geburtstag, 1993, S. 411 ff. <420>) oder ob es darüber hinaus [X.]enthält. Des Weiteren wird zu entscheiden sein, ob unter den Begriff der "Zulassung" im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 [X.] (vgl. hierzu [X.] 4, 74 <83>; 7, 18 <25>; 7, 59 <60>; 17, 287 <292>; 33, 125 <154 f.>; 68, 319 <331 f.>) auch die Befugnis des [X.]es fällt, die Anforderungen an die theoretische und praktische Ausbildung (§§ 3 bis 12 [X.]) zu regeln.

b) Bei der Prüfung des [X.]es am Maßstab des durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes neu gefassten und am 15. November 1994 in [X.]getretenen Art. 72 Abs. 2 [X.] stellt sich gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren die verfassungsrechtlich bedeutsame und bislang noch nicht entschiedene Frage, ob, in welcher Richtung und in welchem Umfang die in Art. 72 Abs. 2 [X.] normierten Voraussetzungen für das Gesetzgebungsrecht des [X.]es justitiabel sind.

Hier wäre zu erörtern, ob und inwieweit trotz der Änderung des Art. 72 Abs. 2 [X.], die nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. den Schlussbericht der [X.], BTDrucks 12/6000) die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebung verschärfen und die Justitiabilität des Art. 72 Abs. 2 [X.] verbessern sollte (vgl. Begründung der Gesetzesentwürfe, BTDrucks 12/6633, [X.] und [X.] 886/93, [X.]), an die bisherige Rechtsprechung zur verfassungsrechtlichen Überprüfbarkeit der Bedürfnisklausel des Art. 72 Abs. 2 [X.] a. F. (vgl. [X.] 2, 213 <224 f.>; 4, 115 <127 f.>; 10, 234 <245 f.>; 13, 230 <233 f.>; 33, 224 <229>; 34, 9 <39>; 65, 1 <63>; 67, 299 <327>; 78, 249 <270>) angeknüpft werden kann. Soweit [X.] einer Überprüfung der gesetzgeberischen Entscheidung nicht mehr zu rechtfertigen wären, müsste ein Kontrollmaßstab entwickelt werden, der das Spannungsverhältnis zwischen gerichtlicher Konkretisierung der in Art. 72 Abs. 2 [X.] verwendeten Rechtsbegriffe einerseits und freier, einer gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglicher Politikgestaltung andererseits in einen angemessenen Ausgleich bringt.

III.

Bei offenem Ausgang des [X.] sind die jeweiligen Folgen gegeneinander abzuwägen.

1. Ergeht die einstweilige Anordnung nicht, erweist sich aber das [X.] später im Hauptsacheverfahren als verfassungswidrig und nichtig, so drohen dem gemeinen Wohl schwere Nachteile.

a) Insbesondere für drei Bewerbergruppen um eine Ausbildung in der Altenpflege würde die Ablehnung einer einstweiligen Anordnung mit folgenden Konsequenzen in deren Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 [X.] eingreifen:

(1) Die Berufsanfänger, die sich dazu entschließen, zum 1. August 2001 mit einer Ausbildung in der Altenpflege in solchen Ländern zu beginnen, die eine Erstausbildung bislang nicht vorsehen, hätten die [X.] bis zur Entscheidung in der Hauptsache vergebens investiert und müssten erhebliche Einschränkungen ihrer Berufs- und Lebensperspektive hinnehmen (Verlust an [X.], Arbeitsplatzverlust, [X.], Wechsel in ein anderes Land). Würde das [X.] im Hauptsacheverfahren für verfassungswidrig erklärt, dann würde für diese Bewerbergruppe der Zugang zu den Berufen in der Altenpflege nachträglich gesperrt, ohne dass den Auszubildenden durch bestandssichernde Vorschriften geholfen würde.

Die Möglichkeit einer Fortsetzung der Ausbildung hinge, ebenso wie der Wechsel in eine andere Ausbildung, von entsprechenden Stellenangeboten ab, die nicht garantiert sind; also wäre auch Arbeitslosigkeit die mögliche Folge. Selbst dann aber, wenn es Bewerbern gelingen sollte, die Ausbildung in der Altenpflege in einem anderen [X.]fortzusetzen, brächte dies weitere Nachteile mit sich. Der Status der Auszubildenden würde sich ändern, da es sich nicht mehr um einen bundeseinheitlich geregelten und anerkannten Lehrberuf handelte. Aufstiegschancen und Flexibilität im Berufsleben wären mithin Beschränkungen unterworfen. Die Gleichstellung mit den Krankenpflegeberufen und die durch das [X.]esgesetz angestrebte Erhöhung der Attraktivität der Altenpflegeberufe entfielen. Zudem wäre nicht sichergestellt, dass die Bewerber eine Ausbildungsvergütung erhielten.

Als Konsequenz für die Praxis der [X.]ist zudem zu befürchten, dass qualifizierte Bewerber um eine Erstausbildung in der Altenpflege in andere Bereiche abwandern und sich einem Lehrberuf zuwenden, in dem sie die gewünschten Statusvorteile und Aufstiegschancen erhalten. Für die Altenpflege wären sie mithin auf Dauer verloren.

(2) Den Bewerbern für eine Teilzeitausbildung und den vormaligen Umschülern, die die Zugangsvoraussetzungen des § 6 [X.] erfüllen, wären faktische Hindernisse in den Weg gelegt, die ebenfalls zu einem zumindest zeitweiligen Verlust der beruflichen Perspektive führen müssten. Der Wegfall der Umschulungsmöglichkeiten und die Verlängerung der Teilzeit-Ausbildungsdauer von in [X.] bis zu dreieinhalb Jahren (§ 3 Abs. 1 der Schulordnung für die Fachschulen für Altenpflege, für Altenpflegehilfe und für Familienpflege) auf nunmehr bis zu fünf Jahren (§ 4 Abs. 5 [X.]) sind Umstände, die vormalige Umschüler und [X.]möglicherweise davon abhalten, sich für die Ausbildung in der Altenpflege zu entscheiden. Dies hätte in der Phase der Ungewissheit über den Ausgang des [X.] voraussichtlich einen weiteren Rückgang der Schülerzahlen zur Folge.

Sollten sich Bewerber aus dieser Gruppe gleichwohl für eine Ausbildung zu den [X.] entscheiden, würden für den Fall, dass sich der Normenkontrollantrag später als begründet erwiese, die landesrechtlichen Regelungen zwar wieder aufleben. Ob und inwieweit aber die bis dahin nach dem [X.]esrecht absolvierte Ausbildungszeit angerechnet werden könnte, ist wegen der grundlegend unterschiedlichen Ausbildungsstrukturen und wegen Fehlens entsprechender Überleitungsregelungen ungewiss.

(3) Ein zeitweiliger Verlust der Berufsperspektive träfe auch diejenige Bewerbergruppe, der der Zugang zu den [X.] bislang eröffnet, nach dem [X.] des [X.]es aber nicht mehr gewährt wird, weil sie weder über den nach § 6 Nr. 1 [X.] erforderlichen Schulabschluss noch über eine berufliche Ausbildung (§ 6 Nr. 2 [X.]) verfügen.

Dass sie möglicherweise wegen ihrer mangelnden Qualifizierung bis zur Entscheidung in der Hauptsache ohnehin keine anderweitige Ausbildungschance hätten, kann dem nicht entgegen gehalten werden; auch die nur phasenweise Einschränkung der Berufswahl ist ein Eingriff in [ref=7f44d6d0-ccc7-48ed-9361-d4beec1878c9]Art. 12 Abs. 1 [X.][/ref].

b) Wenngleich das [X.] für die vorhandenen Altenpflegeschulen bestandssichernde Übergangsregelungen enthält (§ 30 [X.]), hat die notwendige Umstrukturierung faktische Auswirkungen der Art, dass zumindest kleinere, einzügig geführte Schulen (53 von 81 Schulen in [X.]) und insbesondere Schulen, die lediglich eine Teilzeitausbildung anbieten (12 von 81 Schulen in [X.]), in ihrem Bestand gefährdet wären.

[X.] zu erwartenden Nachteile geht mit dem Umfang und der Tragweite der erforderlichen Umstrukturierungsmaßnahmen einher. Durch das [X.] wird - auch insoweit dem [X.] ähnlich - das [X.]Ausbildungssystem eingeführt. Nach dem Schulrecht [X.]s wären die Altenpflegeschulen demnach nicht mehr als Fachschulen, sondern als Berufsfachschulen einzurichten (Art. 13 des [X.] über das Erziehungs- und Unterrichtswesen - [X.], in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000, [X.]).

(1) Diese Umstellung hätte für die Schulträger finanzielle Einbußen zur Folge. Denn die privaten Fachschulen (alle 81 in [X.] existierenden Altenpflegeschulen stehen in nichtstaatlicher Trägerschaft) fallen nach der [X.] Rechtslage in die höchste Kategorie der staatlichen Zuschüsse (Art. 41 Abs. 1 Nr. 3 des [X.] - [X.] - in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000, [X.]); sie erhalten einen Betriebszuschuss von 90 %, Berufsfachschulen hingegen nur von 70 % (Art. 41 Abs. 1 Nr. 1 [X.]). Nach den Berechnungen der Antragstellerin würde auf die privaten Schulträger demzufolge eine Mehrbelastung von 20.000 DM pro Klasse und Jahr zukommen.

(2) Weitere Konsequenz der Umstellung ist die Verlagerung des Schwerpunkts der Ausbildung vom - in [X.] - theoretischen auf einen nunmehr praktischen Ausbildungsanteil. [X.] durch eine Rückabwicklung entstehenden Nachteile hängt mit der konkreten Ausbildungsreihenfolge zusammen. Im Entwurf der nach § 9 [X.] zu erlassenden [X.]esverordnung ist vorgesehen (§ 1 Abs. 3), dass die Ausbildung im Wechsel zwischen Abschnitten des Unterrichts und der Praxis durchgeführt wird; das Nähere bleibt den durch die Länder zu erlassenden Schulordnungen überlassen. Bei der beabsichtigten Angleichung an die Krankenpflegeausbildung wird sich ein System von Blockunterricht im Wechsel mit wöchentlichem Unterricht herausbilden. Für die Fachschulen in [X.] hat dies zur Konsequenz, dass der bislang über einen [X.]raum von eineinhalb (in der Vollzeitform) und zweieinhalb Jahren (in der Teilzeitform) durchgehende theoretische und fachpraktische Unterricht an den Schulen in mehrere Phasen aufgeteilt und unterbrochen wird von längeren [X.]en der Ausbildung in den Pflegeeinrichtungen; für diese Phasen sind also "Leerzeiten" des Lehrpersonals zu befürchten. Dies gilt in besonderem Maße für die - in [X.] überwiegenden - einzügig geführten Schulen.

Diese Umstrukturierungsmaßnahmen dürften sich auf das Lehrpersonal, soweit es sich um Fachkräfte für die Spezialfächer des Unterrichts handelt, die bislang nur nebenberuflich tätig sind (Ärzte, Juristen, Psychologen), nicht nachhaltig negativ auswirken. Anders ist es hingegen bei den Pflegefachkräften. Hier sind personelle Veränderungen (Verringerung der Lehrstundenzahl bis zu Entlassungen) zu befürchten, die einen erheblichen Eingriff in das Berufs- und Privatleben der Lehrkräfte bedeuteten. [X.] sich der Normenkontrollantrag später als begründet, würden die Lehrkräfte zwar wieder im gleichen Umfang wie zuvor benötigt. Die zwischenzeitlich eingetretenen persönlichen Einbußen ließen sich aber typischerweise nicht rückgängig machen. Ob im Übrigen das Lehrpersonal für einen Schulbetrieb im ursprünglichen System wieder gewonnen und so das alte Fachschulsystem in vollem Umfang wieder belebt werden könnte, ist angesichts möglicher Umorientierungen der Lehrkräfte fraglich.

(3) Die veränderten Zugangsvoraussetzungen zur Ausbildung in der Altenpflege und die verlängerte Ausbildungsdauer haben zusätzliche Auswirkungen auf die Altenpflegeschulen. Denn wie (oben zu a) ausgeführt, wird zum einen bestimmten Bewerbergruppen der Zugang zur Ausbildung verwehrt, und zum anderen muss als faktische Auswirkung der Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Dauer der Ausbildung und den Status der Auszubildenden ein Abwarten oder Abwandern der Berufsanfänger und Bewerber um eine Teilzeitausbildung befürchtet werden. Dies wiederum führte zu einem Rückgang der Schülerzahlen und damit möglicherweise auch zu einer Reduzierung des Lehrpersonals, was im Fall des Obsiegens in der Hauptsache nur zum Teil rückgängig gemacht werden könnte.

(4) Die wirtschaftlichen Nachteile für die Ausbildungsträger erreichen zwar für sich genommen noch nicht den erforderlichen Schweregrad eines im Rahmen von § 32 [X.] berücksichtigungsfähigen Nachteils (vgl. [X.] 7, 175 <182>). In die Gesamtschau sind sie aber ebenso einzustellen wie die Veränderungen auf Grund der Einführung des quasi-dualen Systems und der voraussichtliche Rückgang der Bewerberzahlen in der [X.]. Konsequenz wären dann der Verlust an Ausbildungsplätzen sowie an Arbeitsplätzen für überflüssig werdende Lehrkräfte und ein Abbau der in [X.] bislang gesicherten wohnortnahen Beschulung.

c) Zwar sind Ausgleichsmöglichkeiten zur Minderung der entstehenden Nachteile denkbar, über die vor allem die Landesgesetzgeber verfügen. Dies in die Abwägung einzustellen, führte im Ergebnis aber zu einer Verpflichtung der Länder, trotz entgegenstehender eigener Gesetzgebungskompetenz zeitweise eine Parallelausbildung mit allen Folgen und Folgekosten durchzuführen, die sie einer verfassungswidrigen [X.]esregelung verdankten. Eine solche Verpflichtung kann auch aus dem Grundsatz der [X.]estreue nicht hergeleitet werden und würde die [X.]deutlich überschreiten.

2. Würde dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statt gegeben und hätte der Normenkontrollantrag in der Hauptsache keinen Erfolg, so bliebe die gegenwärtige Rechtslage länger als geplant in [X.]; die Ausbildung zu den Berufen in der [X.]könnte und müsste dann nach den länderrechtlichen Regelungen einstweilen fortgesetzt werden. Zwar würden dabei die mit dem [X.]esgesetz angestrebten Qualitätsstandards nicht erreicht; gleichwohl wäre nach einer abweisenden Entscheidung in der Hauptsache die Beendigung der Ausbildung und die nachfolgende Verwendung der Auszubildenden in den Berufen der [X.]auf Grund der Übergangsregelungen des [X.]es gesichert (§ 29 [X.]). Eine Verschärfung des Fachkräftemangels wäre in der [X.] mithin ebenso wenig zu erwarten wie die Schließung von Schulen.

Würde das Inkrafttreten des [X.]es hinausgeschoben, so wären weitere erhebliche Nachteile nicht zu befürchten, die über die verzögerte Verwirklichung des hinter der gesetzlichen Regelung stehenden Pflegekonzepts hinaus gehen. So ist eine Beeinträchtigung etwa des Gesundheitsschutzes der pflegebedürftigen Menschen nicht zu erwarten. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieser Schutz ungeachtet beanstandeter Unzulänglichkeiten etwa im Hinblick auf den Einsatz von - im Verständnis des [X.]es - "unqualifizierten Pflegekräften" nach den geltenden Ländermodellen nicht gewährleistet sei.

Von Nachteil wäre hingegen die Situation für die Berufsanfänger in denjenigen Ländern, die keine Erstausbildung vorsehen. Sie müssten sich um eine anderweitige Ausbildungsmöglichkeit kümmern oder, sollten sie nach wie vor in die Altenpflegeberufe streben, das [X.]wechseln oder die Entscheidung in der Hauptsache abwarten.

Ebenso wäre von Nachteil, dass den Bemühungen derjenigen Länder, die mit der Umsetzung des [X.]esgesetzes bereits begonnen haben, mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung vorläufig die Grundlage entzogen wäre. Zwar lässt sich nicht feststellen, dass bei späterem Erfolg in der Hauptsache - wie die [X.]esregierung vorträgt - faktisch eine "zweite Umstellung" erfolgen müsste; doch ist nicht auszuschließen, dass jedenfalls ein Teil der jetzt getroffenen Vorbereitungen vergeblich gewesen wäre. Verlässliche Informationen über den Umsetzungsstand in den Ländern liegen freilich nicht vor, so dass der exakte Umfang des nutzlosen Verwaltungsaufwands nicht abzuschätzen ist. Er wird jedoch deutlich unter dem Aufwand liegen, der entstünde, müsste man nach Inkrafttreten des [X.]es und nach erfolgter Umstrukturierung im Falle eines Erfolgs in der Hauptsache den alten Rechtszustand wieder herstellen.

3. Auch angesichts des hier geltenden strengen Maßstabs wiegen die Nachteile, die bei einem Inkrafttreten des [X.]es und späterem Erfolg in der Hauptsache einträten, schwerer als die Nachteile, die durch das Aussetzen des Vollzugs des Gesetzes entstünden. Die persönlichen Folgen für die unterschiedlichen [X.]haben für sich genommen bereits ein ungleich schwereres Gewicht als die bei einer zeitlichen Verzögerung des Inkrafttretens eintretenden Nachteile, bei der so einschneidende Konsequenzen für [X.] nicht zu befürchten sind. Hinzu kommen mögliche Schulschließungen und Entlassungen von Lehrpersonal.

Demgegenüber erweisen sich die mit einer Suspendierung verbundenen Folgen als weniger gewichtig. Zwar würde eine Verwirklichung des bundesgesetzlichen Ziels, die Qualitätsstandards in der Ausbildung zu erhöhen und dadurch verbesserte Pflegebedingungen zu erreichen, um die [X.] bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinausgeschoben. Angesichts der bestehenden länderrechtlichen Einrichtungen ist jedoch eine Pflegesituation gewährleistet, die eine Verzögerung des Inkrafttretens des [X.]es hinnehmbar macht.

[X.] Anordnung erweist sich wegen der Nachteile im Falle eines Obsiegens in der Hauptsache ohne vorheriges Eingreifen des [X.]s als dringend geboten.

IV.

Wenngleich die Antragstellerin nur beantragt hat, die Regelung des Art. 4 Satz 1 des angegriffenen Gesetzes außer Vollzug zu setzen, ist, dem Ziel des Antrags folgend, das Inkrafttreten von Art. 1 des Gesetzes - das [X.] -, soweit er nicht bereits in [X.] ist (§§ 4 Abs. 6, 9 [X.]), bis zur Entscheidung über die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit dem Grundgesetz, längstens für die Dauer von sechs Monaten, einstweilen auszusetzen.

Im Interesse der Rechtsklarheit ist es zudem geboten, auch die bereits am Tage nach der Verkündung in [X.] getretenen Vorschriften des [X.]es - Art. 1 § 4 Abs. 6 und § 9 - vorläufig außer [X.] zu setzen sowie das Inkrafttreten von Art. 3 und 4 des angegriffenen Gesetzes hinauszuschieben, zumal diese Regelungen ohne den übrigen Gesetzesinhalt keinen Sinn haben.

Etwas anderes gilt hingegen für Art. 2 des Gesetzes, durch den das [X.] geändert werden soll. Diese Änderung hat keine Auswirkungen auf die Regelungen für den Bereich der Altenpflege. Den Ländern ist es unbenommen, [X.] zur Weiterentwicklung der Pflegeberufe als Kombination von [X.]esermächtigung im Krankenpflegebereich und Landesermächtigung im Altenpflegebereich zu entwickeln.

C.

Dieser Beschluss ist mit 7: 1 Stimmen ergangen.