Vom 27. April 2016
Deutscher Bundestag Drucksache 18/8246
18. Wahlperiode
27.04.2016
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Tabea Rößner, Dr. Konstantin von Notz, Hans-Christian
Ströbele, Ulle Schauws, Katja Dörner, Kai Gehring, Dr. Franziska Brantner, Maria
Klein-Schmeink, Elisabeth Scharfenberg, Kordula Schulz-Asche, Dr. Harald
Terpe, Doris Wagner, Beate Walter-Rosenheimer, Luise Amtsberg, Renate Künast,
Claudia Roth (Augsburg) und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines Gesetzes zum Auskunftsrecht der Presse gegenüber
Bundesbehörden
(Presseauskunftsgesetz)
A. Problem
Mit Urteil vom 20. Februar 2013 (6 A 2.12) hatte das Bundesverwaltungsgericht
festgestellt, dass die Pressegesetze der Länder auf Bundesbehörden wie den Bun-
desnachrichtendienst mangels diesbezüglicher Gesetzgebungskompetenz der
Länder nicht anwendbar sind, und hat dies in seinem Urteil vom 25. März 2015
(6 C 12.14) bekräftigt. Gleichwohl könne aber ein solcher Auskunftsanspruch der
Presse – mangels einer den Landespressegesetzen vergleichbaren bundesgesetzli-
chen Regelung – unmittelbar auf das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG gestützt werden.
In seinem Beschluss vom 27. Juli 2015 (1 BvR 1452/13) hat das Bundesverfas-
sungsgericht ausdrücklich offengelassen, ob die Länder im Rahmen ihrer Kom-
petenz zur Regelung des Presserechts auch Auskunftspflichten gegenüber Bun-
desbehörden begründen können oder ob eine solche Regelung dem Bundesgesetz-
geber vorbehalten ist. Ebenfalls ausdrücklich offengelassen hat das Bundesver-
fassungsgericht, ob ein Auskunftsanspruch unmittelbar aus der Verfassung abge-
leitet werden kann und wie weit dieser gegebenenfalls reicht. Denn für eine Ver-
letzung der Pressefreiheit sei jedenfalls dann nichts ersichtlich, solange Pressean-
gehörigen im Ergebnis ein Auskunftsanspruch eingeräumt werde, der „hinter dem
Gehalt der Auskunftsansprüche der Landespressegesetze“ nicht zurückbleibe.
Eine weitere Klärung durch das Bundesverfassungsgericht ist nicht absehbar. Da-
mit bleibt der konkrete Umfang des Presseauskunftsrechts gegenüber Bundesbe-
hörden im Ungewissen, auch angesichts der durchaus unterschiedlichen Ausge-
staltung in den Landespressegesetzen.
Nach der vom Bundesverwaltungsgericht nunmehr zugrunde gelegten Kompe-
tenzlage ist – abweichend von der bis dahin bestehenden Staatspraxis, dem allsei-
tigen Verständnis der Kompetenzlage bei der Streichung der früheren Rahmenge-
setzgebungskompetenz des Bundes und der herrschenden Meinung in der Rechts-
wissenschaft – allein der Bund für eine Regelung des Presseauskunftsrechts ge-
genüber Bundesbehörden als Annex zu seinen sonstigen Kompetenzen befugt.
Drucksache 18/8246 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Solange der Bund von dieser Kompetenz keinen Gebrauch macht, gibt es keine
den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende eindeutige, transparente und
Willkürfreiheit gewährleistende Regelung für Auskunftsbegehren von Pressean-
gehörigen gegenüber Bundesbehörden. Dieser Zustand wird der Pflicht des Bun-
des zu praktisch wirksamer Gewährleistung der Pressefreiheit nicht gerecht.
B. Lösung
Regelung des Presseauskunftsrechts gegenüber Bundesbehörden auf mindestens
den Landespressegesetzen entsprechenden gleichwertigem Niveau durch Bundes-
gesetz.
C. Alternativen
Keine. Die Einbeziehung in die notwendige generelle Fortentwicklung der Infor-
mationsfreiheit und die Schaffung eines Informationszugangsgrundrechtes und
seine einfachgesetzliche Konkretisierung erscheinen auf längere Sicht als mögli-
che Weiterentwicklung (siehe Bundestagsdrucksachen 17/9724 und 17/13097).
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Durch den Vollzug des Gesetzes entstehen Bundesbehörden nicht bezifferbare,
mutmaßlich geringe Kosten.
E. Erfüllungsaufwand
Durch den Vollzug des Gesetzes entstehen Bundesbehörden nicht bezifferbare,
mutmaßlich geringe Kosten.
F. Weitere Kosten
Keine.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/8246
Entwurf eines Gesetzes zum Auskunftsrecht der Presse gegenüber
Bundesbehörden
(Presseauskunftsgesetz)
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
§ 1
Auskunftsrecht der Presse gegenüber Behörden des Bundes
(1) Vertreterinnen und Vertreter der Medien haben gegenüber den Behörden des Bundes im Rahmen von
deren jeweiliger Zuständigkeit ein Recht auf Auskunft. Das Auskunftsrecht umfasst zu ermittelnde oder zu be-
schaffende Informationen, sofern diese mit zumutbarem Aufwand bereitgestellt werden können. Die Auskünfte
sind kostenlos, vollständig und unverzüglich zu erteilen. Zu den Behörden des Bundes im Sinne dieses Gesetzes
zählen auch die der Aufsicht des Bundes unterliegenden sonstigen Organe und Einrichtungen des Bundes. Medien
im Sinne dieses Gesetzes sind Presse, Rundfunk sowie Telemedien mit regelmäßigen journalistisch-redaktionell
gestalteten Angeboten. Als Vertreterin und Vertreter der Medien ist jeder an der Erfüllung der öffentlichen Auf-
gabe der Medien Mitwirkende anzusehen, der in diesem Zusammenhang Behördenauskünfte benötigt.
(2) Auskünfte können nur verweigert werden, soweit
1. gesetzliche Vorschriften über die Geheimhaltung entgegenstehen oder
2. berechtigte öffentliche Interessen ausnahmsweise überwiegen oder
3. schutzwürdige Interessen Dritter verletzt würden oder
4. hierdurch die sachgerechte Durchführung eines schwebenden Gerichtsverfahrens, Bußgeldverfahrens oder
Disziplinarverfahrens beeinträchtigt oder gefährdet werden könnte
und insgesamt die Bedeutung der begehrten Auskunft sowie die Presse- und Rundfunkfreiheit (Artikel 5 Absatz 1
Satz 2 des Grundgesetzes) einer Auskunftsverweigerung nicht entgegenstehen.
(3) Allgemeine Anordnungen, die einer Behörde des Bundes die Erteilung von Auskünften an Medien
überhaupt, an diejenigen einer bestimmten Richtung oder an ein bestimmtes Medium verbieten, sind unzulässig.
Das Gleiche gilt für allgemeine Anordnungen, die einer Behörde des Bundes verbieten, ihre Akten Medien zu-
gänglich zu machen.
(4) Bei der Erteilung von Auskünften an die Medien, insbesondere bei der Übermittlung von amtlichen
Bekanntmachungen, ist der Grundsatz der Gleichbehandlung zu beachten.
(5) Informationszugangsansprüche nach anderen Gesetzen bleiben unberührt.
§ 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach seiner Verkündung in Kraft.
Berlin, den 26. April 2016
Katrin Göring-Eckardt, Dr. Anton Hofreiter und Fraktion
Drucksache 18/8246 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Begründung
A. Allgemeiner Teil
Zielsetzung und Notwendigkeit der Regelungen
Mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Februar 2013 (6 A 2/12) hat das Bundesverwaltungsgericht
festgestellt, dass die Pressegesetze der Länder auf Bundesbehörden wie den Bundesnachrichtendienst nicht an-
wendbar sind, jedoch die Medien einen Auskunftsanspruch - mangels bundesgesetzlicher Regelung – unmittelbar
auf das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG stützen können. Die Länder können danach -
anders als dies seit Jahrzehnten Staatspraxis und herrschende Meinung in der Rechtswissenschaft war – durch
ihre Pressegesetze Bundesbehörden nicht zu Auskünften gegenüber der Presse verpflichten, da den Ländern hier-
für die Gesetzgebungskompetenz fehlt. Dies dürfe vielmehr allein der Bund als Annex zu seinen übrigen Kom-
petenzen regeln.
Das BVerfG hat zwar (durch Beschluss vom 27.7.2015, 1 BvR 1452/13; juris Rz. 12) entgegen dem BVerwG
festgestellt, dass der grundgesetzliche Auskunftsanspruch nicht nur einen Minimalanspruch auf Auskunft gibt.
Vielmehr seien Grundrechte nur solange nicht verletzt, solange ein Auskunftsanspruch eingeräumt werde, der
nicht hinter dem der Landespressegesetze zurückbleibe. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist begrüßens-
wert. Dennoch besteht weiterhin Bedarf für einen entsprechenden gesetzlichen Auskunftsanspruch auf Bundes-
ebene. Denn fraglich bleibt, welches Landespressegesetz (LPG) im konkreten Fall maßgebend sein sollte – ein
Umstand, der wegen der nicht unwesentlichen Unterschiede der Landespressegesetze in einzelnen Aspekten
durchaus von Relevanz sein kann.
Folglich haben Medienvertreter nur durch eine bundesgesetzliche Regelung eine rechtssichere und eindeutige
Auskunftsgrundlage und sind nicht auf die jeweilige Auslegung des durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gegebenen
Auskunftsanspruchs durch die Behörden oder Fachgerichte angewiesen.
Hinsichtlich aller Materien, für die dem Bund die Sachkompetenz zukommt, kann er das Verwaltungsverfahren
als Annex mitregeln. Zum Verwaltungsverfahren gehört auch die Frage des Zugangs zu Informationen bei den
Behörden. Dem Bund steht damit auch die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung von Ansprüchen der Öf-
fentlichkeit einschließlich der Presse zu, wann Informationen zu erteilen sind oder erteilt werden dürfen. Dem
entspricht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (vgl. Bun-
destagsdrucksache 15/4493, S. 7). Solange der Bund von dieser Kompetenz keinen Gebrauch macht, sind nach
der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts die Journalistinnen und Journalisten bei Auskunftsersuchen an
Bundesbehörden auf den verfassungsrechtlich garantierten Minimalstandard unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG angewiesen.
Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in der Spiegel-Entscheidung (BVerfGE 20, 162, Rz. 37) festgestellt,
dass die Gewährleistung der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Staat – unabhängig von subjektiven
Berechtigungen Einzelner – verpflichtet, in seiner Rechtsordnung überall, wo der Geltungsbereich einer Norm
die Presse berührt, dem Postulat ihrer Freiheit Rechnung zu tragen. Dazu gehören auch „Auskunftspflichten der
öffentlichen Behörden“ als „prinzipielle Folgerungen daraus“. Der Bund muss nun unverzüglich von seiner Ge-
setzgebungskompetenz Gebrauch machen und einen Auskunftsanspruch für die Presse gegenüber Bundesbehör-
den einfachgesetzlich normieren. Da der gegenwärtige Rechtszustand keinesfalls weiter hingenommen werden
kann, muss eine zügige und praktikable Lösung erfolgen. In Anlehnung an die jahrzehntelange Staatspraxis wird
daher ein presserechtlicher Auskunftsanspruch auf Augenhöhe mit den Ansprüchen aus den Landespressegeset-
zen der Länder festgeschrieben. Es ist von besonderer Bedeutung, Transparenz und Rechtssicherheit für die Presse
hinsichtlich des Umfangs des verfassungsrechtlich verbürgten Auskunftsanspruchs und insbesondere bezüglich
der eng zu haltenden und rechtlich begründeten Ausnahmen zu schaffen. Es ist mit dem verfassungsrechtlich
geschützten öffentlichen Auftrag der Presse nicht vereinbar, dass das Spektrum vermeintlicher Ausnahmen erst
im Wege langwieriger Rechtsstreitigkeiten erkennbar wird.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/8246
B. Besonderer Teil
Zu § 1
Zu Absatz 1
Gegenstand der Regelung sind das Auskunftsrecht der Vertreterinnen und Vertreter der Medien und die Pflichten
der Bundesbehörden im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit. Dabei wird auch der Kreis der Auskunftsberech-
tigten und -verpflichteten definiert, um Auslegungsunsicherheiten zu vermeiden.
Der Kreis der für die Medien tätigen Journalisten ist heute nicht mehr nur in Presse und Rundfunk zu finden,
sondern auch in den Telemedien. Darunter fallen digitale Angebote etablierter Medienunternehmen, als auch
Webblogs, soweit diese Telemedien regelmäßig journalistisch-redaktionell aufbereitet werden.
Der Begriff der Vertreterinnen und Vertreter der Medien muss hier im Sinne eines medienrechtlichen Verständ-
nisses, und nicht nur im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts definiert werden. Daher ist eine klarstellende
Definition in Absatz 1 Satz 4 notwendig.
Auskunftsverpflichtet sind nicht nur die Behörden des Bundes (Behörden im Sinne des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes, was auch die Verwaltung des Deutschen Bundestages umfasst), sondern nach Absatz 1 Satz 3 auch alle
dem Bund zuzurechnenden (unter seiner Aufsicht stehenden) sonstigen Organe und Einrichtungen. Damit soll
sichergestellt werden, dass hier ein weiter, im Sinne der Landespressegesetze zu verstehender Behördenbegriff
gilt.
Auskünfte an Medien sind unverzüglich, vollständig und kostenlos zu erteilen (Absatz 1 Satz 2). Das Auskunfts-
recht umfasst mit zumutbarem Aufwand zu ermittelnde oder zu beschaffende Informationen (Absatz 1 Satz 1
2. Halbsatz). Damit wird der im Hinblick auf die Bedeutung der begehrten Auskunft und im Hinblick auf die
grundgesetzliche Gewährleistung der Pressefreiheit erforderliche Informationsermittlungs- und Informationsbe-
schaffungsaufwand der auskunftsverpflichteten Behörde im Sinne des dabei zu beachtenden Verhältnismäßig-
keitsgrundsatzes umschrieben. Auskunftsverpflichtet ist die Behörde nur im Rahmen ihres Zuständigkeitsberei-
ches.
Zu Absatz 2
Die Ausnahmeregelungen entsprechen den sachlich wie rechtlich gebotenen und auch in den Landespressegeset-
zen normierten Gründen, bei denen ein Anspruch versagt werden kann. Ein Anspruch auf Auskunft kann insbe-
sondere versagt werden, soweit Interessen des Staates oder Dritter an der Geheimhaltung überwiegen. Die Lan-
despressegesetze enthalten hier weitgehend identische Regelungen zu den Auskunftsansprüchen der Presse, wo-
bei es auch einige Unterschiede gibt. Die hier vorgegebenen Kriterien sollen in Verbindung mit einer verpflichten-
den, auf die Bedeutung der begehrten Information und die Pressefreiheit bezogenen Gesamtabwägung die unter-
schiedlichen Interessen der Journalisten auf Veröffentlichung mit den Geheimhaltungsinteressen des Staates zum
Ausgleich bringen und die Verfassungsrechte anderer Beteiligter (Persönlichkeitsrecht, informationelle Selbstbe-
stimmung, Berufsgeheimnis, Freiheit des Mandats etc.) dabei wahren. Allerdings sind im Interesse der Medien
und damit der Öffentlichkeit diese Ausnahmen gegenüber den öffentlichen Interessen eng zu fassen. So sollen
insbesondere nur gesetzliche Geheimhaltungsinteressen der Verwaltung einen Anspruch ausschließen können.
Damit soll insbesondere ausgeschlossen werden, dass etwa interne Einzelanweisungen oder allgemeine Verwal-
tungsvorschriften über Geheimhaltung ebenfalls Auskunftsansprüche hindern. Im Falle der Nummern 2 und 3
darf die begehrte Auskunft nur dann verweigert werden, wenn sonst ein überwiegendes öffentliches Interesse
(Nummer 2) oder ein privates schutzwürdiges Interesse (Nummer 3) verletzt würde. Diese Formulierung ermög-
licht und erfordert nunmehr, widerstreitende Güter und Interessen abzuwägen. Entsprechend formulieren die
meisten Landespressegesetze. Auch bei Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen kommt es auf eine sorgfältige Ab-
wägung der in Absatz 2 benannten Maßstäbe an. Der EU-Richtlinien-Vorschlag über den Schutz vertraulichen
Know-hows und vertraulicher Geschäftsinformationen (Geschäftsgeheimnisse) vor rechtswidrigem Erwerb sowie
rechtswidriger Nutzung und Offenlegung (KOM(2013) 0813 in der Fassung des Beschlusses des Europäischen
Parlaments vom 14. April 2016) steht nicht entgegen. Diese Richtlinie berührt nach ihrem Art. 1 Abs. 2 Buchst. a)
nicht „die Ausübung des Rechts der freien Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit gemäß der Charta,
einschließlich der Achtung der Freiheit und Pluralität der Medien“. Die in dieser Richtlinie vorgesehenen Maß-
nahmen, Verfahren und Rechtsbehelfe greifen nicht, wenn es um angeblichen Erwerb, angebliche Nutzung oder
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Offenbarung eines Geschäftsgeheimnisse geht, der bzw. die „zur Ausübung des Rechts der freien Meinungsäuße-
rung und der Informationsfreiheit gemäß der Charta, einschließlich der Achtung der Freiheit und der Pluralität
der Medien“ oder „ zur Aufdeckung eines beruflichen oder sonstigen Fehlverhaltens oder einer illegalen Tätig-
keit“ erfolgt ist, sofern in der Absicht gehandelt wurde, „das allgemeine öffentliche Interesse zu schützen“ oder
zum „Schutz eines durch das Unionsrecht oder das nationale Recht anerkannten legitimen Interesses“ erfolgt
(Art. 5 Buchst. a), b) und d) der RL).
Nummer 4 begrenzt Auskünfte im Hinblick auf Gerichts-, Bußgeld- und Disziplinarverfahren. Diese Regelung
wird auch in anderen Landespressegesetzen verwendet, vgl. die LPG von Hamburg, Hessen und Thüringen.
Zusätzlich ist jeweils im Rahmen einer Gesamtabwägung zu prüfen, ob die Bedeutung der begehrten Auskunft
und die Presse- und Rundfunkfreiheit einer Auskunftsverweigerung entgegenstehen.
Zu Absatz 3
Allgemeine Anordnungen, die einer Behörde des Bundes Auskünfte an Medien ganz oder teilweise untersagen,
sind unzulässig. Zudem sollen (ebenso vgl. LPG Thüringen) auch allgemeine Anordnungen an Bundesbehörden
unzulässig sein, ihre Akten nicht Medien allgemein, einer bestimmten Richtung oder einem bestimmten Medium
zugänglich zu machen. Eine allgemeine Anordnung zur diskriminierenden Auswahl oder Vorgehensweise von
und gegenüber Medien bei Auskunftsersuchen ist unzulässig.
Zu Absatz 4
Bei der Auskunftserteilung im Einzelfall sowie bei amtlichen Bekanntmachungen an Medien sind alle Medien
gleich zu behandeln und keine zu bevorzugen oder zu benachteiligen.
Zu Absatz 5
Klargestellt wird, dass die Ansprüche nach diesem Gesetz Informationszugangsansprüche nach anderen Gesetzes
nicht verdrängen, sondern die Anspruchsgrundlagen nebeneinander bestehen. Es geht hier z. B. um Ansprüche
nach dem Informationsfreiheitsgesetz, dem Umweltinformationsgesetz, dem Verbraucherinformationsgesetz und
dem Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Repub-
lik.
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