Vom 7. Mai 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/9528
17. Wahlperiode 07. 05. 2012
Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe (17. Ausschuss)
a) zu dem Gesetzentwurf der Abgeordneten Volker Beck (Köln), Tom Koenigs, Uwe
Kekeritz, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksache 17/8452 –
Entwurf eines Gesetzes zum Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte
b) zu dem Antrag der Abgeordneten Volker Beck (Köln), Tom Koenigs, Uwe
Kekeritz, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Drucksache 17/8461 –
Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt unterzeichnen und ratifizieren
A. Problem
Der Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Drucksache
17/8452 zielt auf die Ratifikation des Fakultativprotokolls zum Internationalen
Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt – Interna-
tional covenant on economic, social and cultural rights – ICESCR) ab. Mit dem
Vertragsgesetz sollen die von deutscher Seite erforderlichen Voraussetzungen
für die Ratifikation geschaffen werden.
In dem Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN auf Drucksache
17/8461 wird die Bundesregierung aufgefordert, das Fakultativprotokoll zum
UN-Sozialpakt zeitnah zu unterzeichnen und zu ratifizieren.
B. Lösung
Zu Buchstabe a
Ablehnung des Gesetzentwurfs auf Drucksache 17/8452 mit den Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen
SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
Drucksache 17/9528 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Zu Buchstabe b
Ablehnung des Antrags auf Drucksache 17/8461 mit den Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen
SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.
C. Alternativen
Keine.
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Keine.
E. Erfüllungsaufwand
E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger
Keiner.
E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft
Keiner.
Davon Bürokratiekosten aus Informationspflichten
Keine.
E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung
Keiner.
F. Weitere Kosten
Keine.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/9528
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen,
a) den Gesetzentwurf auf Drucksache 17/8452 abzulehnen;
b) den Antrag auf Drucksache 17/8461 abzulehnen.
Berlin, den 25. April 2012
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
Tom Koenigs
Vorsitzender
Frank Heinrich
Berichterstatter
Ullrich Meßmer
Berichterstatter
Marina Schuster
Berichterstatterin
Niema Movassat
Berichterstatter
Volker Beck (Köln)
Berichterstatter
Die Fraktion weist in ihrem Antrag zudem darauf hin, dass In Kenntnis der Drucksache 17/8461 wolle der Deutsche
Deutschland international für eine Stärkung der wirtschaft-
lichen, sozialen und kulturellen Rechte eintrete. Durch eine
zügige Ratifizierung des Protokolls müsse Deutschland die
Ernsthaftigkeit dieses Engagements auch für die eigene na-
Bundestag beschließen:
Punkt II. wird ergänzt um folgenden Halbsatz:
…, die nach Artikel 10 Ziffer 1 und Artikel 11 Ziffer 1 dieses
Drucksache 17/9528 – 4 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
Bericht der Abgeordneten Frank Heinrich, Ullrich Meßmer, Marina Schuster, Niema
Movassat und Volker Beck (Köln)
I. Überweisung
Der Deutsche Bundestag hat den Gesetzentwurf auf Druck-
sache 17/8452 in seiner 158. Sitzung am 9. Februar 2012
beraten und an den Ausschuss für Menschenrechte und hu-
manitäre Hilfe zur federführenden Beratung und an den Aus-
wärtigen Ausschuss, den Rechtsausschuss, den Ausschuss
für Arbeit und Soziales und den Ausschuss für wirtschaft-
liche Zusammenarbeit und Entwicklung zur Mitberatung
überwiesen.
Der Deutsche Bundestag hat den Antrag auf Drucksache
17/8461 in seiner 158. Sitzung am 9. Februar 2012 beraten
und an den Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre
Hilfe zur federführenden Beratung und an den Auswärtigen
Ausschuss, den Rechtsausschuss, den Ausschuss für Arbeit
und Soziales und den Ausschuss für wirtschaftliche Zusam-
menarbeit und Entwicklung zur Mitberatung überwiesen.
II. Wesentlicher Inhalt der Vorlagen
Der Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
auf Drucksache 17/8452 zielt auf die Ratifikation des Fakul-
tativprotokolls zum Internationalen Pakt über wirtschaft-
liche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt – Internatio-
nal covenant on economic, social and cultural rights –
ICESCR) ab. Mit dem Vertragsgesetz sollen die von deut-
scher Seite erforderlichen Voraussetzungen für die Ratifika-
tion geschaffen werden.
In ihrem Antrag weist die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN unter anderem darauf hin, dass dieses Fakultativ-
protokoll ein Verfahren enthalte, mit dem Einzelpersonen
beim zuständigen UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale
und kulturelle Rechte (CESCR) Beschwerde einlegen kön-
nen, wenn sie ihre Rechte aus dem Pakt verletzt sehen. Das
Fakultativprotokoll zum Sozialpakt sei am 10. Dezember
2008 von der Generalversammlung der VN verabschiedet
worden, Deutschland habe die Entstehung und Verabschie-
dung unterstützt, es aber bislang weder unterzeichnet noch
ratifiziert. Durch eine solche Ratifikation würde Deutsch-
land jedoch die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen
Menschenrechte deutlich stärken. Die Fraktion weist ferner
darauf hin, dass der Ratifikation des Fakultativprotokolls
zum Sozialpakt dessen Unterzeichnung durch die Bundesre-
gierung vorausgehen solle. Die Unterzeichnung werde in ei-
nem eigenen Antrag der Fraktion gefordert.
In dem Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
auf Drucksache 17/8461 wird die Bundesregierung aufgefor-
dert, das Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt zeitnah zu
unterzeichnen und zu ratifizieren.
Deutschland dem Vorwurf doppelter Standards im inner-
staatlichen und außenpolitischen Umgang mit Menschen-
rechten aus und schade so ihrem internationalen Ansehen.
III. Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse
Zu Buchstabe a
Der Auswärtige Ausschuss hat den Gesetzentwurf auf
Drucksache 17/8452 in seiner 59. Sitzung, der Rechtsaus-
schuss in seiner 80. Sitzung, der Ausschuss für Arbeit und
Soziales in seiner 101. Sitzung und der Ausschuss für wirt-
schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung in seiner
60. Sitzung am 25. April 2012 beraten. Alle mitberatenen
Ausschüsse empfahlen mit den Stimmen der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen
SPD, DIE LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Ab-
lehnung.
Zu Buchstabe b
Der Auswärtige Ausschuss hat den Antrag auf Drucksache
17/8461 in seiner 59. Sitzung, der Rechtsausschuss in seiner
80. Sitzung, der Ausschuss für Arbeit und Soziales in sei-
ner 101. Sitzung und der Ausschuss für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung in seiner 60. Sitzung
am 25. April 2012 beraten. Alle mitberatenen Ausschüsse
empfahlen mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen SPD, DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Ablehnung.
IV. Beratungsverlauf und Beratungsergebnisse im
federführenden Ausschuss
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
empfiehlt mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen SPD, DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den Gesetzent-
wurf auf Drucksache 17/8452 abzulehnen.
Er empfiehlt mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen SPD, DIE
LINKE. und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, den Antrag auf
Drucksache 17/8461 abzulehnen.
Der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
hat die Vorlagen in seiner 59. Sitzung am 25. April 2012 ab-
schließend beraten. Zudem beriet der Ausschuss einen Ände-
rungsantrag der Fraktion DIE LINKE. auf Ausschussdruck-
sache 17(17)127 zu dem Antrag auf Drucksache 17/8461.
Der Ausschuss wolle beschließen:
tionale Politik unter Beweis stellen. Werde die Ratifikation
weiter hinausgezögert, setze sich die Bundesrepublik
Fakultativprotokolls erforderlichen Erklärungen abzugeben
sowie sich für die Einrichtung eines Treuhandfonds gemäß
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/9528
Artikel 14 Ziffer 3 des Fakultativprotokolls einzusetzen und
sich durch Beitragsleistungen daran zu beteiligen.
Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN erklärte, sie
wolle den Stillstand bei diesem Thema beenden. Es gebe seit
langer Zeit Prüfungen in der Bundesregierung, ob man rati-
fizieren wolle oder nicht. Es gebe ein Ressort, in dem es Pro-
bleme gebe, andere würden gerne ratifizieren. Deshalb neh-
me man der Bundesregierung die Arbeit ab und ziehe das
Thema ins Parlament und ermögliche damit endlich, dass
Deutschland dem Fakultativprotokoll beitrete. Das werde für
Deutschland keine großen Auswirkungen haben, aber man
könne schlecht den anderen Ländern sagen, sie sollen sich
den internationalen Menschenrechtsverträgen rechtsver-
bindlich unterwerfen, wenn man diese selbst scheue.
Sollte man tatsächlich Probleme mit dem deutschen Recht
haben, habe man diese nicht mit dem Fakultativprotokoll,
sondern mit dem ICESCR, den man aber unterzeichnet habe.
Wenn die deutsche Menschenrechtspolitik auf der recht-
lichen Seite so aussehe, dass man zwar alle Verträge unter-
schreibe, dann aber nicht beabsichtige, sie einzuhalten, wäre
das fatal. Man könne nicht einen Vertrag unterschreiben und
dann nicht auch dafür Sorge tragen, dass die mit der Unter-
zeichnung eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen auch
individuell einklagbar gemacht würden. So könne man nicht
mit internationalen Menschenrechtspakten umgehen. Denn
wenn man diese Logik für sich in Anspruch nehme, dürfe
man sich nicht wundern, wenn Länder mit einer katastropha-
len Menschenrechtsbilanz sich ähnlich verhielten. Das Pro-
blem sei weniger die Klärung rechtlicher Defizite, sondern
eine Frage der Glaubwürdigkeit, um gegenüber anderen
Ländern konsistent auftreten zu können.
In dem Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE. stehe
prima vista nichts Falsches. Es seien aber Schritte, die erst
kämen, nachdem diese Beschlüsse gefasst werden. Man sei
nicht dagegen, wolle sich aber derzeit auf die Akzeptanz des
Ganzen konzentrieren und diese nicht erschweren. Deshalb
werde man diesen Änderungsantrag ablehnen.
Die Fraktion DIE LINKE. betonte, sie wolle mit ihrem Än-
derungsantrag den Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN vervollständigen. Dieser beschränke sich ja da-
rauf, eine Unterzeichnung und Ratifizierung des Fakultativ-
protokolls zu fordern und die Individualbeschwerde ins
deutsche Recht überzuführen. Das Fakultativprotokoll stehe
aber in seinen Artikeln 10, 11 und 14 noch drei weitere In-
strumentarien vor, die aber ausdrücklich durch Abgabe einer
Erklärung anerkannt werden müssen bzw. man ausdrücklich
beitreten müsse. Das seien die Möglichkeit der Staatenbe-
schwerde, des Untersuchungsverfahrens, also einer Selbst-
befassung des Ausschusses ohne Beschwerde und die Ein-
richtung eines Treuhandfonds. Man denke, dass Deutschland
für sich in Anspruch nehme, international für eine Stärkung
der Menschenrechte einzutreten und diese effektiv fördern
zu wollen. Wer das fordere und sich massiv dafür einsetze,
solle auch in der Außenwirkung der eigenen Politik dazu
einen Beitrag leisten und mit gutem Beispiel vorangehen.
Deshalb solle die vollständige Umsetzung durchgeführt wer-
den und dazu habe man diesen Änderungsantrag vorgelegt.
Die Fraktion der CDU/CSU erklärte, das Thema der Rati-
fikation sei seit 2008 auf der Agenda. Dieser Zeitrahmen sei
bis jetzt hätten es erst acht Länder ratifiziert. In Deutschland
gebe es jedoch in einigen Bereichen andere Voraussetzun-
gen, so dass man aufgrund dessen einen längeren Prozess
brauche. Ein Stichwort sei hier das Beamtentum. Gerade das
Streikrecht in Verbindung mit dem Beamtentum in Deutsch-
land spiele eine Sonderrolle. Hier müsse eine ordentliche Re-
gelung herbeigeführt werden. Wesentlich sei, dass es prozes-
sual-rechtliche Änderungen gebe. Deshalb sei die Prüfung
innerhalb der Bundesregierung noch nicht abgeschlossen.
Dies bedeute keine Verweigerung der Unterzeichnung.
Die Fraktion der SPD legte dar, das Thema sei tatsächlich
wegen der Dauer schon recht schwierig. Man werde dem
Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zustim-
men, da man fast mit dem gleichen Inhalt bereits am
16. März 2010 selber einen Antrag gestellt habe. Auch da-
mals habe die Koalition bereits gesagt, dass es noch einen
kleinen Moment dauern werde. Nun wisse man, was in ihrer
Deutung ein kleiner Moment sei. Man empfinde diese Argu-
mentation nicht unbedingt als Ablehnung. Gerade Deutsch-
land müsse aus Sicht der Fraktion der SPD schnell beitreten,
weil Deutschland auch bei der Entstehung des Protokolls ei-
ne ganz entscheidende Rolle gespielt habe. Interessant sei
die Interpretation des Bundesministeriums. Denn alle angeb-
lichen rechtlichen Probleme seien Dinge, die in dem deut-
schen Rechtssystem, aber auch in anderen Rechtssystemen,
vorhanden und durchaus lösbar seien. Es wäre nicht das erste
Mal, dass der Beitritt zu einem internationalen Abkommen,
auch im Inland Rechtsfolgen habe. Manchmal müsse man
dann auch Regeln verändern. Im Übrigen gebe es in
Deutschland manche Regeln, bei denen man überprüfen
müsse, ob sie heute noch international angemessen sind.
Aber für diese Abwägung der Folgen sei in den vergangenen
zwei Jahren ausreichend Zeit gewesen. Ein anderer Aspekt
sei, dass man nach einem Beitritt mit einer Menge Klagen
gegen die Bundesrepublik Deutschland rechne. In anderen
Fällen sei dies aber auch nicht eingetreten.
Mit Blick auf die eventuellen Individualklagen lehne man
den Änderungsantrag der Fraktion DIE LINKE. ab, da die
Frage dieser Klagen erst erfolgen könne, wenn die inner-
staatlichen Rechtswege ausgeschöpft sind. Die Erfahrung
zeige aber, dass es nicht zu dieser oft befürchteten Protestflut
komme. Deshalb wäre es an der Zeit, dass die Koalitions-
fraktionen Position beziehen und sich nicht hinter den Ar-
gumenten der Bundesregierung verstecken. Es gebe auch
andere Fälle, wo man als Parlament die Gesetzesinitiative
ergriffen habe, weil es zwischen den Ministerien keine Eini-
gung gab. Deshalb begrüße man es ausdrücklich, dass nun
dieser Gesetzentwurf vorgelegt worden sei. Man werde ihm
ebenso wie dem Antrag zustimmen. Den Änderungsantrag
der Fraktion DIE LINKE. werde man aber ablehnen.
Die Fraktion der FDP wies darauf hin, dass man Teil der
Koalition sei und man deshalb aus Gründen der Vertragstreue
gemeinsam mit dem Koalitionspartner abstimmen werde.
Man habe dieses Problem auch gegenüber dem Koalitions-
partner kommuniziert. Man werde die Oppositionsinitiative
ablehnen, obwohl man in der eigenen Fraktion eine andere
Beschlusslage habe. Seit 2011 gelte in der Fraktion der FDP,
dass man sich aus verschiedenen völkerrechtlichen und men-
schenrechtspolitischen Gründen für die baldige Zeichnung
für solche Ratifizierungsverfahren nicht ungewöhnlich. Seit
2009 stehe das Fakultativprotokoll zur Zeichnung aus und
und Ratifizierung einsetze. Man habe den UN-Sozialpakt
ratifiziert und sei zu dessen Einhaltung verpflichtet. Dazu
Berichterstatter Berichterstatter
Drucksache 17/9528 – 6 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
schaffe das Fakultativprotokoll lediglich ein Rechtsmittel.
Das ändere nichts an den völkerrechtlichen Verpflichtungen.
Die Bundesregierung sei sehr aktiv im Bereich der ICESCR.
Hier wolle man nur an das Engagement zum Menschenrecht
auf Wasser und sanitäre Grundversorgung erinnern. Man
wünsche und hoffe, dass die Bundesregierung ihren sehr
sorgfältigen Prüfungsprozess und ihre Ressortabstimmung
bald abschließe. Man werde gemeinsam abstimmen, wolle
aber zu Protokoll geben, dass es einen klaren anderen Frak-
tionsbeschluss dazu gebe.
Die Bundesregierung erläuterte, sie habe sehr aktiv und
konstruktiv an der Arbeit an dem Fakultativprotokoll mitge-
wirkt. Bislang sei es lediglich von acht Staaten (Argentinien,
Bolivien, Bosnien-Herzegowina, Ecuador, El Salvador,
Mongolei, Slowakei, Spanien) ratifiziert worden. Die Mehr-
heit der Länder befinde sich wie Deutschland noch im Prü-
fungsprozess. Die Prüfung gestalte sich angesichts der weit-
reichenden Implikationen des Sozialpaktes nicht nur in
Deutschland komplex und zeitaufwendig und die Bundes-
regierung wolle dieses Prüfungsverfahren gründlich durch-
führen und zu Ende bringen mit der Maßgabe, dass man
möglicherweise ratifiziere. Durch das Fakultativprotokoll
werde es zwar nicht zu einer materiell-rechtlichen Änderung
kommen, prozessual-rechtlich komme es aber sehr wohl zu
einer Änderung, deren Auswirkungen ebenfalls zu prüfen
seien. Zudem stimme die Bundesregierung einer Ratifizie-
rung immer nur dann zu, wenn die aus einem internationalen
Übereinkommen erwachsenen Verpflichtungen bereits mit
deutschem Recht im Einklag stehen oder in deutsches Recht
umgesetzt worden sind.
Vor der Abstimmung betonte der Vorsitzende noch einmal,
dass sich aus seiner Sicht Deutschland in den internationalen
Gremien mit seiner Menschenrechtspolitik unglaubwürdig
mache, wenn man auf der einen Seite an dem Zustandekom-
men dieses Fakultativprotokolls intensiv mitgearbeitet habe
und es dann weder unterzeichne noch ratifiziere und die
Sache in die Jahre kommen lasse. Das sei das Gegenteil von
dem, was man eigentlich sonst auch hier im Ausschuss als
Konsens habe: dass man die Instrumente der internationalen
Menschenrechtspolitik pflege und verstärke. Das Vorgehen
in diesem konkreten Fall sei ein sehr schlechtes Beispiel und
er bedauere das sehr.
Mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Frak-
tion DIE LINKE. hat der Ausschuss den Änderungsantrag
der Fraktion DIE LINKE. auf Ausschussdrucksache
17(17)127 abgelehnt.
Berlin, den 25. April 2012
Frank Heinrich
Berichterstatter
Ullrich Meßmer
Berichterstatter
Marina Schuster
Berichterstatterin
Niema Movassat Volker Beck (Köln)