Vom 29. Februar 2012
Deutscher Bundestag Drucksache 17/8790
17. Wahlperiode 29. 02. 2012
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Halina Wawzyniak, Jan Korte, Agnes Alpers, Herbert Behrens,
Dr. Dagmar Enkelmann, Nicole Gohlke, Dr. Rosemarie Hein, Ulla Jelpke,
Dr. Lukrezia Jochimsen, Petra Pau, Jens Petermann, Kathrin Senger-Schäfer,
Raju Sharma, Frank Tempel und der Fraktion DIE LINKE.
Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes
(Abschaffung der Fünfprozentklausel – § 6 Absatz 6 BWahlG)
A. Problem
Wahlen sind das konstituierende Merkmal einer Demokratie. Das aktive Wahl-
recht ist das „politische Grundrecht“ überhaupt und stellt eine der grundlegen-
den Beteiligungsmöglichkeiten von Bürgerinnen und Bürgern an der Demo-
kratie dar. Die Gleichheit der Wahl wird durch Artikel 38 Absatz 1 des
Grundgesetzes (GG) garantiert. Das bedeutet, dass jede gültig abgegebene Wäh-
lerstimme den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben muss. Jede Stimme
muss daher nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
grundsätzlich nicht nur den gleichen Zählwert (jede Stimme zählt gleich viel),
sondern auch den gleichen Erfolgswert (jede Stimme hat das gleiche Gewicht
bei der Umrechnung in Mandate) haben. Zwar hält das Bundesverfassungsge-
richt eine Sperrklausel in Höhe von fünf Prozent zu den Bundestagswahlen im
Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments derzeit gerade noch für ver-
fassungsrechtlich gerechtfertigt, jedoch ist sie verfassungspolitisch und demo-
kratietheoretisch abzulehnen. Sie bewirkt die Verfälschung des Wählerwillens
und die Verengung des parlamentarischen Spektrums. Die Fünfprozentsperr-
klausel führt dazu, dass mitunter drei Millionen abgegebene Stimmen und Par-
teien, die bis zu einer Million Stimmen auf sich vereinen, völlig unberücksich-
tigt bleiben. Ein nicht unerheblicher Teil der Bevölkerung wird somit im
Parlament nicht repräsentiert. Die für kleine Parteien abgegebenen Stimmen
wachsen entsprechend ihrem Stimmverhältnis den etablierten Parteien zu und
befördern so einen Konzentrationsprozess in der Parteienlandschaft, der es stark
erschwert, neue Parteien mit Mitwirkungsanspruch zu gründen. Die durch Arti-
kel 21 Absatz 1 GG garantierte Chancengleichheit der Parteien ist so nicht
gewährleistet. Die Sperrklausel verfälscht zudem den wahren Wählerwillen,
indem sie die Wählerinnen und Wähler zu taktischem Wahlverhalten veranlasst.
Aufgrund der Befürchtung, die Hürde nicht zu überwinden, wird teilweise nicht
die Partei gewählt, die tatsächlich ein den eigenen Überzeugungen entsprechen-
des Programm vertritt, sondern jene, die als das geringere Übel empfunden wird.
Diese Privilegierung der etablierten und großen Parteien trägt zur besorgniserre-
genden Parteien- und Politikverdrossenheit in der Bevölkerung bei. Die Fünf-
prozentsperrklausel sollte daher als ein undemokratisches und veraltetes Relikt
abgeschafft werden. Das würde zu einer Belebung der politischen Landschaft
führen und dem vom Bundesverfassungsgericht mehrfach bekräftigten Prinzip
Drucksache 17/8790 – 2 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
der Erfolgswertgleichheit der Stimmen vollauf Rechnung tragen. Nachdem das
Bundesverfassungsgericht 2008 bereits die Sperrklausel auf Kommunalebene
gekippt hat, hat es diese Rechtsprechung nun auch für das Europawahlrecht fort-
gesetzt. Der Gesetzgeber sollte diese Entwicklung zum Anlass für eigeninitia-
tive Gestaltung nehmen und Mut zu mehr Demokratie beweisen, statt Entschei-
dungen des Bundesverfassungsgerichts abzuwarten.
B. Lösung
§ 6 Absatz 6 BWahlG, der die Fünfprozentsperrklausel festlegt, wird aufgehoben.
C. Alternativen
Die jetzige Rechtslage und damit der unbefriedigende Zustand bleiben erhalten,
oder im BWahlG wird eine geringere Sperrklausel als bisher vorgesehen.
D. Kosten
Die finanziellen Auswirkungen sind nicht genau bezifferbar.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 3 – Drucksache 17/8790
Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes
(Abschaffung der Fünfprozentklausel – § 6 Absatz 6 BWahlG)
Vom …
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Bundeswahlgesetzes
§ 6 Absatz 6 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung der
Bekanntmachung vom 23. Juli 1993 (BGBl. I S. 1288,
1594), das zuletzt durch ... geändert worden ist, wird aufge-
hoben.
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 29. Februar 2012
Dr. Gregor Gysi und Fraktion
Einen solchen sachlich legitimierten zwingenden Grund ver- daten entspricht. Diese wachsen den Parteien, die mindes-
langt das BVerfG aber in ständiger Rechtsprechung um den
Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit
der Parteien zu rechtfertigen (BVerfG, Urteil vom 5. April
tens fünf Prozent erreicht haben, entsprechend ihrem Stimm-
verhältnis zu (Meyer, ebd. Rn. 36). Kleine Parteien die mit-
unter bis zu einer Million Stimmen auf sich vereinen bleiben
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Begründung
A. Allgemeines
Die Fünfprozentklausel für Bundestagswahlen hat immer
wieder – vor allem aber unmittelbar nach der deutschen Wie-
dervereinigung – Anlass zur Diskussion gegeben. Damals
hatte auch die Fraktion DIE GRÜNEN einen Gesetzentwurf
zur Abschaffung der Fünfprozentklausel in den Bundestag
eingebracht (Bundestagsdrucksache 11/8033), der von der
PDS unterstützt wurde, während die Fraktionen der SPD,
CDU/CSU und FDP dies strikt ablehnten. Die Benachteili-
gung von neuen und alten Parteien und Gruppierungen aus
dem Gebiet der früheren DDR hat das Bundesverfassungsge-
richt (BVerfG) aber verhindert, indem es die Wahlrechtsrege-
lung aus dem Wahlvertrag vom 3. August 1990 und dem
Wahlvertragsgesetz vom 29. August 1990 zu den ersten ge-
samtdeutschen Parlamentswahlen wegen des Verstoßes ge-
gen die Gleichheit der Wahl aus Artikel 38 GG und das Recht
der politischen Parteien auf Wahrung der Chancengleichheit
nach Artikel 21 GG für verfassungswidrig erklärte (vgl.
BVerfG, Urteil vom 29. September 1990, 2 BvE 1/90 u. a.).
Diese Regelung beinhaltete die unveränderte Aufrechterhal-
tung der herkömmlichen, wahlgebietsbezogenen Sperrklau-
sel von fünf Prozent und hätte dazu geführt, dass die bis dato
nur auf dem Gebiet der DDR tätigen Parteien, die nicht mit
bundesdeutschen Parteien fusionierten, wegen der geringeren
Größe ihres Wirkungsgebietes im Gegensatz zum Gebiet der
Bundesrepublik Deutschland 23,75 Prozent der Zweitstim-
men erzielen müssten, um die auf das gesamte Wahlgebiet be-
zogene Hürde von fünf Prozent zu überwinden (vgl. BVerfG,
Urteil vom 29. September 1990, 2 BvE 1/90 u. a. Rn. 50). Die
im damaligen Bundeswahlgesetz vorgesehene Möglichkeit
der Listenverbindung sah das Gericht nicht als ausreichenden
Ausgleich für die Chancenungleichheit der Parteien an. Es
erklärte zwar die Fünfprozentklausel nicht für grundsätzlich
unzulässig, sondern regte eine Ost-West-Regionalisierung
einer etwaigen Sperrklausel und zusätzlich die Zulassung von
Listenvereinigungen nahe, aber erkannte auch, dass das
Wahlrecht sich nicht an abstrakt konstruierten Fällen, sondern
an politischen Wirklichkeiten orientieren muss (vgl. BVerfG,
Urteil vom 29. September 1990, 2 BvE 1/90 u. a. Rn. 46).
Das bedeutet, dass die Sperrklausel in Bezug auf den aktuel-
len gesellschaftlichen und politischen Kontext immer wieder
neu zu bewerten ist. Vor dem Hintergrund einer über mehr
als 60 Jahre von kontinuierlicher Regierungsstabilität ge-
prägten politischen Gesamtsituation können die für die
Sperrklausel primär ins Feld geführte Funktionsfähigkeit des
Parlaments und die Bildung stabiler Regierungsmehrheiten
heute nicht mehr als „zwingende Gründe“ für einen so weit-
reichenden Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und die
Chancengleichheit der Parteien dienen (vgl. Achterberg/
Schulte in Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, Arti-
kel 38 Rn. 137).
Zudem sind die kleineren, sich immer wieder an den Bun-
destagwahlen beteiligenden Parteien weder Splitter- und
Interessenparteien, noch fehlt es ihnen, wie vom BVerfG
gelegentlich unterstellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom
22. Mai 1979, 2 BvR 193/79 u. a. Rn. 80), schon deswegen
an der Gemeinwohlfähigkeit und der Eignung, die Aufgaben
des Parlaments zu erfüllen (Trute in v. Münch/Kunig, GG II,
Artikel 38 Rn. 59).
Der zu Gunsten der Sperrklausel außerdem regelmäßig ange-
führte Hinweis auf die historische Erfahrung des Scheiterns
der Weimarer Republik (BVerfG, Beschluss vom 30. Mai
1962, 2 BvR 158/62 Rn. 40; BVerfG, Urteil vom 11. Oktober
1972, 2 BvR 912/71 Rn. 52) kann zur Begründung ihrer
Notwendigkeit nicht herangezogen werden, da er erwiese-
nermaßen falsch ist. Die Regierungsbildungen in Weimar
scheiterten nicht an den Splitterparteien, sondern an der
Kompromissunfähigkeit der großen und mittleren Parteien
(vgl. Poscher, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, in: Gusy
(Hg.), Weimars lange Schatten – „Weimar“ als Argument
nach 1945, 2003, S. 256, 276; Ernst Becht, Die 5%-Klausel
im Wahlrecht, S. 136).
Auch entstehungsgeschichtlich lässt sich die Fünfprozent-
sperrklausel kaum rechtfertigen: Der Parlamentarische Rat
hat eine Ermächtigung des Bundeswahlgesetzgebers im
Grundgesetz, eine Sperrklausel einzuführen, zwar intensiv
debattiert (vgl. Meyer in Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch
des Staatsrechts, Bd. III, § 46 Rn. 38 und Poscher, ebd.,
S. 275 ff.), wegen des darin liegenden Widerspruchs zur
Wahlgleichheit aber im Ergebnis abgelehnt (vgl. Meyer, ebd.
Rn. 38). Die auf die Landeslisten bezogene Fünfprozent-
hürde wurde erst durch die Ministerpräsidenten, die dazu
nachträglich von den Alliierten ermächtigt worden waren, in
das erste Bundeswahlgesetz aufgenommen (vgl. Meyer, ebd.
Rn. 38 und Poscher, ebd., S. 277).
Der Wahlgrundsatz der gleichen Wahl aus Artikel 38 GG
spricht für die Abschaffung der Sperrklausel. Dieser sichert
die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der
Wahlberechtigten (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008
in KommJur 2008, Heft 7, S. 248(249)). Jede gültig abgege-
bene Wählerstimme muss – im Rahmen des vom Gesetzge-
ber gewählten Wahlsystems – den gleichen Einfluss auf das
Wahlergebnis haben. Bei Verhältniswahl- und Mischwahl-
systemen heißt das, dass jede Stimme nicht nur den gleichen
Zählwert, sondern auch den gleichen Erfolgswert und damit
das gleiche Gewicht bei der Umrechnung in Mandate haben
muss (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008 in Komm-
Jur 2008, Heft 7, S. 248 (249)). Der gravierendste Eingriff in
dieses Prinzip ist die Fünfprozentklausel des § 6 Absatz 6
BWahlG (Meyer, ebd. Rn. 36). Denn durch sie können bis zu
drei Millionen für kleinere Parteien abgegebene Stimmen
wertlos sein, was einer Zahl von bis zu 36 Bundestagsman-
1952, 2 BvH 1/52 Rn. 128; BVerfG, Urteil vom 9. November
2011, 2 BvC 4/10 u. a. Rn. 87).
völlig unberücksichtigt. Ein nicht unerheblicher Teil des
Wahlvolks bleibt somit von einer Repräsentation im Parla-
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 5 – Drucksache 17/8790
ment ausgeschlossen, der Wählerwillen wird nicht getreu ab-
gebildet.
Die Sperrklausel führt so zu einer enormen Konzentration
der Parteienlandschaft und zur Schwierigkeit eine neue Par-
tei mit Mitwirkungsanspruch zu gründen (Meyer, ebd.
Rn. 40, Achterberg/Schulte, ebd, Artikel 38 Rn. 137, vgl.
Becht, ebd, S. 181). Diese Privilegierung der etablierten und
großen Parteien beeinträchtigt das Recht der politischen Par-
teien auf Chancengleichheit aus Artikel 21 Absatz 1 GG.
Dieses „hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit
und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch
das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Be-
reich – ebenso wie bei der durch die Grundsätze der All-
gemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen
Behandlung der Wähler – Gleichheit in einem strikten und
formalen Sinn zu fordern. Wenn die öffentliche Gewalt in
den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die
Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem
Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen. Eine
strenge Prüfung ist insoweit auch deshalb erforderlich, weil
mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Kon-
kurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit
gewissermaßen in eigener Sache tätig wird.“ (BVerfG, Urteil
vom 13. Februar 2008 in KommJur 2008, Heft 7, S. 248
(250)).
Auch die Tatsache, dass zunehmend die Bundesländer keine
Sperrklausel mehr kennen und es gleichwohl zu keiner
Funktionsstörung der kommunalen Selbstverwaltung ge-
kommen ist (Meyer, ebd. Rn. 42), müsste zu einem Über-
denken der Sperrklausel insgesamt führen.
Zwischenzeitlich hat auch das BVerfG sich vereinzelt von
der Fünfprozentsperrklausel abgewandt. So im Bereich des
kommunalen Wahlrechts (BVerfG, Urteil vom 13. Februar
2008 in KommJur 2008, Heft 7, S. 248) und im Bereich des
Europawahlrechts (BVerfG, Urteil vom 9. November 2011,
2 BvC 4/10 u. a.), wobei es die Bedeutung der Wahlrechts-
gleichheit und der Chancengleichheit der Parteien in einem
demokratischen System ausdrücklich betonte, jedoch die
kommunalspezifischen bzw. europäischen Gegebenheiten in
den Vordergrund stellte.
Die Sperrklausel beeinflusst außerdem das Wahlverhalten
selbst, indem sie ein sogenanntes taktisches Wählen provo-
ziert. Eine Verzerrung des Stimmgewichts findet statt durch
Erhöhung des Stimmengewichts, weil eine Partei gewählt
wird, damit diese die Sperrklausel überwindet und durch Re-
duzierung des Stimmengewichts, weil eine Partei wegen der
Erwartung, dass sie an der Sperrklausel scheitert, nicht ge-
wählt wird. Dieser Umstand kann zu Politikverdrossenheit
führen, da die Wählerin oder der Wähler sich, um überhaupt
Einfluss zu bekommen, zu einer bestimmten Entscheidung
– welche von der präferierten abweicht – genötigt fühlen
kann.
Die Privilegierung der etablierten Parteien durch die Sperr-
klausel sowie der Umstand, dass durch sie bis zu drei Mil-
lionen Stimmen für den Papierkorb abgegeben werden, ist
demokratietheoretisch nicht zu rechtfertigen und trägt unter
anderem zur Parteien- und Politikverdrossenheit in der Be-
völkerung bei. Ihre Abschaffung auf Bundesebene würde
demgegenüber zu einer Belebung der politischen Landschaft
führen.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Änderung des Bundeswahlgesetzes)
§ 6 Absatz 6 BWahlG regelt, dass bei Verteilung der Sitze auf
die Landeslisten nur Parteien berücksichtigt werden, die
mindestens fünf vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebe-
nen gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei
Wahlkreisen einen Sitz errungen haben. Durch die Aufhe-
bung des Absatzes wird diese Beschränkung und damit die
Sperrklausel abgeschafft, so dass jede Zweitstimme zählt.
Maßgeblich ist nur noch, dass die zu Erreichung eines Man-
dats erforderlichen Stimmen abgegeben werden.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.