Vom 6. Juli 2011
Deutscher Bundestag Drucksache 17/6502
17. Wahlperiode 06. 07. 2011
Antrag
der Abgeordneten Bettina Herlitzius, Dr. Anton Hofreiter, Stephan Kühn,
Ingrid Nestle, Daniela Wagner, Dr. Valerie Wilms, Bärbel Höhn, Cornelia Behm,
Harald Ebner, Hans-Josef Fell, Britta Haßelmann, Uwe Kekeritz, Sylvia
Kotting-Uhl, Oliver Krischer, Undine Kurth (Quedlinburg), Nicole Maisch,
Friedrich Ostendorff, Dr. Hermann Ott, Lisa Paus, Dorothea Steiner, Markus
Tressel und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Flächenverbrauch wirkungsvoll reduzieren
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Bei der Reduzierung des Flächenverbrauchs stehen wir, trotz zahlreicher guter
Vorsätze, erst am Anfang. In den letzten Jahren ist der Flächenverbrauch auf-
grund konjunkturell schwacher Jahre auf 94 Hektar pro Tag gesunken. Vom
Erreichen des 30-Hektar-Ziels sind wir dennoch weit entfernt. Selbst eine Fort-
setzung der zuletzt rückläufigen Zahlen aus den konjunkturell schwachen Jah-
ren reicht nicht aus, um das 30-Hektar-Ziel bis 2020 zu erreichen.
Zunehmende Siedlungsfläche bedeutet unmittelbaren und dauerhaften Verlust
der ökologischen Funktionen der Böden. Intakte Böden müssen mit ihren viel-
fältigen Schnittstellen zu Wasser, Luft und Klima sowie als Standort für Lebens-
und Futtermittel im Zentrum einer vorsorgenden Umweltpolitik stehen. Zuneh-
mend werden früher zusammenhängende Lebensräume für Flora und Fauna
durch Verkehrstrassen und Siedlungstätigkeit zerschnitten. Neue Wohn- und
Gewerbegebiete in dezentralen Lagen erzeugen mehr Verkehr, verursachen hohe
Infrastrukturfolgekosten und tragen zu einer höheren Umweltbelastung bei.
Dies verdeutlicht, dass mit dem Flächenverbrauch negative Auswirkungen auf
die Umwelt und damit auf die kommunalen Haushalte verbunden sind.
Aufgrund der demografischen Entwicklung, der immensen Kosten der Zersie-
delung und der fortscheitenden Zerstörung natürlicher Lebensräume ist die
weitere Expansion der Siedlungsfläche als Strategie der Stadt- und Regional-
planung nicht mehr tragbar. Moderne Stadt- und Regionalentwicklung muss
weitestgehend eine Entwicklung im Bestand sein, also die Revitalisierung
brachgefallener oder mindergenutzter Flächen (Flächenrecycling). Damit Ge-
meinden diese Strategie erfolgreich gegen individuelle, kurzsichtige Wirt-
schaftsinteressen durchsetzen können, müssen kommunalen Planerinnen und
Planern zusätzliche wirkungsvolle Instrumente an die Hand gegeben werden.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. am 30-Hektar-Ziel festzuhalten und
a) die Anstrengungen, um bis 2020 das 30-Hektar-Ziel zu erreichen, zu ver-
stärken und perspektivisch eine Siedlungsentwicklung ohne zusätzlichen
Flächenverbrauch anzustreben,
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b) im Zusammenwirken mit den Kommunen möglichst bald das 30-Hektar-
Ziel auf die Ebene der Gemeinden herrunterzubrechen, ohne dies mit einer
Genehmigungspflicht zu verbinden,
c) zusätzlich zur quantitativen Zielgröße auch die fragmentierende und zer-
schneidende Wirkung von Verkehrsprojekten bei der Planung zu berück-
sichtigen;
2. eine Grundlage für eine strategische und nachhaltige Planung zu schaffen und
a) in das Baugesetzbuch (BauGB) eine Nachweispflicht fehlender Innenent-
wicklungspotenziale aufzunehmen, die der regelmäßigen Abwägung zu-
ungunsten des Flächensparens entgegenwirkt,
b) § 200 BauGB zu einem verpflichtenden Flächenmonitoring, das Infor-
mationen über den ökologischen und sozialen Wert der Flächen enthält,
weiterzuentwickeln,
c) die Revisionspflicht für Flächennutzungspläne im Zehnjahresrhytmus in
das Baugesetzbuch wieder einzuführen,
d) eine fiskalische Wirkungsanalyse in das Baugesetzbuch aufzunehmen,
die der Erhebung langfristiger Folgekosten für die kommunalen Haus-
halte dient,
e) Demografiechecks für Projekte ins Baugesetzbuch aufzunehmen;
3. den Fehlentwicklungen durch Bebauung im Außenbereich und großen Infra-
strukturprojekten mit starker Zerschneidungswirkung zu begegnen und
a) die Anzahl der privilegierten Vorhaben im Außenbereich im Baugesetz-
buch zurückzunehmen,
b) im Baugesetzbuch festzuschreiben, dass alle nicht privilegierten Vor-
haben im Außenbereich grundsätzlich nur zulässig sind, wenn an einer
anderen Stelle der Gemeinde Flächen entsiegelt und renaturiert werden,
c) die Projekte im Fernstraßenbedarfsplan, die besonders wertvolle zusam-
menhängende Lebensräume entwerten, einer besonderen naturschutz-
fachlichen Prüfung zu unterziehen, die über die Untersuchungspraxis des
„Ökosternchens“ hinausgeht,
d) § 179 des Baugesetzbuchs zu einem tatsächlichen Rückbau- und Entsie-
gelungsgebot für den Fall der dauerhaften Nutzungsaufgabe fortzuent-
wickeln;
4. ökonomische Anreize für eine Flächenkreislaufwirtschaft zu schaffen sowie
Fehlanreize zu streichen und
a) die Städtebauförderung des Bundes von weiteren Kürzungen auszuneh-
men und auf das für 2010 ursprünglich vorgesehene Niveau von 610 Mio.
Euro anzuheben sowie perspektivisch auf einem Volumen von 700 Mio.
Euro zu verstetigen,
b) die Einführung einer Flächenverbrauchsabgabe im Modellprojekt analog
zu handelbaren Flächenausweisungsrechten zu prüfen,
c) zu prüfen, wie die Einnahmen aus einer Flächenverbrauchsabgabe (z. B.
über Flächenrecyclingfonds) der Innenentwicklung dienen könnten,
d) gleichberechtigt zu prüfen, wie die Einnahmen aus Flächenausweisungs-
rechten (z. B. über Flächenrecyclingfonds) der Innenentwicklung dienen
könnten,
e) eine Reform der Grundsteuer zu unterstützen, die mehr Steuergerechtig-
keit schafft und Fehlanreize zum Flächenverbrauch vermeidet,
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f) die interkommunale und regionale Zusammenarbeit (insbesondere bei
der Fördermittelvergabe) zu stärken;
5. die Auswirkungen des hohen Flächenverbrauchs und Ansätze zur effektive-
ren Flächennutzung stärker in der Öffentlichkeit zu thematisieren und mit
den Kommunen gemeinsame Strategien zu entwickeln.
Berlin, den 5. Juli 2011
Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion
Begründung
Zu Nummer 1
Durch die Reduzierung von Flächenverbrauch und die Anwendung von Flä-
chenrecycling werden nicht nur Fehlinvestitionen in Milliardenhöhe auf der
„Grünen Wiese“ vorgebeugt, sondern die Grundlage für eine kontinuierliche
und zukunftsfähige Stadtmodernisierung geschaffen. Das 30-Hektar-Ziel bis
2020 ist ein geeignetes Zwischenziel; nur so kann ein Mindestmaß der Land-
fläche Deutschlands für die Nutzung durch andere lebende Arten als die Men-
schen bewahrt werden. Bei einer schrumpfenden Bevölkerung muss es die Per-
spektive sein, Stadtentwicklung im Rahmen bestehender Flächen zu realisieren.
Noch immer nimmt die Siedlungsfläche in Deutschland jede Sekunde um wei-
tere zwölf Quadratmeter zu. Mit der Nachhaltigkeitsstrategie der ehemaligen
rot-grünen Bundesregierung wurde im Jahr 2002 das Ziel festgehalten, den
Flächenverbrauch bis 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen. Laut dem Sta-
tistischen Bundesamt ist in den letzten Jahren tatsächlich ein leichter Rückgang
des Flächenverbrauchs zu verzeichnen. Mit durchschnittlich 94 Hektar pro Tag
in den letzten Jahren liegt der Wert ein ganzes Stück unter den konstant hohen
Werten von über 120 Hektar Ende der 90er-Jahre. Das Statistische Bundesamt
weist jedoch auch auf den engen Zusammenhang zwischen dem Rückgang des
Flächenverbrauchs und der schwachen konjunkturellen Lage sowie der demo-
grafischen Entwicklung hin. Ein wirklicher Trend zu flächensparender Politik ist
also nicht zu erkennen. Ein generelles Problem besteht darin, dass Auswirkun-
gen des Flächenverbrauchs oft nicht ohne weiteres sichtbar sind. Besonders die
Zerschneidung funktional zusammenhängender Lebensräume durch Verkehrs-
flächen ist häufig nicht direkt wahrnehmbar. Die Ökosysteme verändern sich
über lange Zeiträume hinweg, negative Folgen von Eingriffen werden kurz-
fristig nicht sichtbar. In der Folge können viele einzelne Maßnahmen für sich be-
trachtet unbedenklich wirken, in ihrer Gesamtheit jedoch das Ökosystem massiv
schädigen. Es gibt Alternativen zum Flächenverbrauch und Instrumente, diese
umzusetzen. Doch in vielen Städten und Gemeinden wird das Thema noch viel
zu wenig wahrgenommen, geschweige denn in Angriff genommen. Unter-
suchungen zeigen, dass viele Städte und Gemeinden die Kosten für die Einrich-
tung neuer Wohngebiete unterschätzen, dagegen die Kosten für die Aufberei-
tung von Brachen überschätzen. Die Gemeinden sehen sich bei der Gestaltung
ihrer Einnahmen dem Druck ausgesetzt, um Einwohner (Einkommensteuer) und
Gewerbetreibende (Gewerbesteuer) werben zu müssen – das erzeugt vorder-
gründig entsprechenden Druck zu mehr Flächenverbrauch. Sie befürchten durch
eine schonende Flächenpolitik einen Standortnachteil. Um dieser Kirchturm-
perspektive zu entrinnen, fordern örtliche Planer daher teilweise strengere Vor-
gaben auf Bundes- und Landesebene, um den Flächenverbrauch einschränken
zu können. Neue Ideen werden in der Fachwelt seit Jahren diskutiert, haben
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jedoch bisher kaum Einzug in die Gesetzgebung erhalten. Aber es gibt Alter-
nativen zu Wohn- und Gewerbegebieten auf der grünen Wiese. Maßvolle Nach-
verdichtung im Siedlungsbestand und die Nutzung von Brachflächen erlauben
es, Bauvorhaben zu realisieren ohne neue Flächen in Anspruch zu nehmen. Das
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) veranschlagt das Wieder-
nutzungspotenzial von Brachen in Deutschland auf rund 65 000 Hektar. Und
dieser verfügbare Bestand wächst täglich. Flächenkreislaufwirtschaft (Flächen-
recycling) setzt auf den systematischen Umgang mit dem Brachfallen und der
Wiedernutzung von Flächen. In Siedlungen der 50er- und 60er-Jahre erlaubt die
lockere Baustruktur eine Ergänzung des Bestands. Dies kann beispielsweise
durch die Schließung von Baulücken oder durch eine Erhöhung der Geschoss-
zahlen geschehen. Auch Gewerbegebiete haben oft Potenzial für eine inten-
sivere Nutzung. Wichtig ist es, bei jeder Nachverdichtung zu prüfen, dass die
Maßnahme die ökologische und städtebauliche Funktionstüchtigkeit der Stand-
quartiere nicht beeinträchtigt. Wohnungsnahe Erholungsflächen und die beson-
dere Artenvielfalt in älteren Wohngebieten müssen erhalten bleiben.
Zu Nummer 2
Damit in den Kommunen Flächenrecycling betrieben werden kann, müssen die
Baulandpotenziale systematisch erfasst werden. Der § 200 BauGB sollte daher
in dem Sinne erweitert werden, dass in jeder Kommune verpflichtend Flächen-
monitoring betrieben werden muss. Grundlage dafür ist ein Baulandkataster, in
dem alle Grundstücke einer Gemeinde eingetragen werden, die potenziell be-
baut werden können oder erwartungsgemäß in Zukunft verfügbar sein werden.
Die Gemeinden erhalten so eine Informationsbasis über Alternativen zur Neu-
ausweisung von Bauflächen auf der grünen Wiese. Um der Gefahr von Nach-
verdichtung an der falschen Stelle zu begegnen, muss ein Flächenmonitoring
zudem Informationen über den ökologischen und sozialen Wert der Flächen ent-
halten. Um Flächenrecycling als Leitbild der Stadtentwicklung mit unseren Vor-
stellungen einer lebenswerten Stadt in Einklang zu bringen, ist eine voraus-
schauende Stadtplanung notwendig. Das Baugesetzbuch sieht dafür den Flä-
chennutzungsplan als vorausschauendes Ordnungsinstrument vor. In der Praxis
wird dieser jedoch nicht selten je nach Bedarf modifiziert wenn ein Planungs-
vorhaben anliegt. So wird der Flächennutzungsplan zum dauernd aktualisierten
Flickenteppich. Für eine Stadtentwicklung, die ein Brachflächenrecycling be-
treibt, bedeutet das eine besondere Gefahr. Damit Stadtplanung nicht zur stän-
digen Einzelfallplanung wird, ist die Wiedereinführung einer Revisionspflicht
für Flächennutzungspläne in einem Zeitraum von zehn Jahren unbedingt not-
wendig. Neben den Instrumenten des Planungsrechts tragen interkommunale
und regionale Kooperationen sowie Kommunikation und Information dazu bei,
das Problembewusstsein bei allen Beteiligten zu schärfen und Innenentwicklung
und Flächensparen durchzusetzen.
Zu Nummer 3
Da sich große Infrastrukturprojekte den Steuerungsmöglichkeiten der Städte
und Gemeinden häufig entziehen, ist hier zusätzlicher Handlungsbedarf gebo-
ten. Planungsverfahren für Fernstraßen und Schienentrassen müssen so gestaltet
werden, dass Bürger nicht erst dann angehört werden, wenn die Entscheidung
längst getroffen wurde. Planungsverfahren müssen ergebnisoffene Prozesse
sein. Zudem gehören zahlreiche Projekte im Bundesverkehrswegeplan, die nicht
nur immense Kosten verursachen, sondern durch ihre Zerschneidungswirkung
zusammenhängende Lebensräume zerstören, grundsätzlich auf den Prüfstand.
Für den Fall einer dauerhaften Nutzungsaufgabe bedarf es einer umfassenden
Rückbauverpflichtung für den Eigentümer, um bauliche Altlasten zu vermeiden.
Das in § 179 BauGB verankerte Rückbau- und Entsiegelungsgebot reicht dafür
nicht aus. Es verlangt nicht ein Gebot im eigentlichen Sinne, sondern die
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Duldung von Rückbau- und Entsiegelungsmaßnahmen für den Fall, dass die
baulichen Anlagen den Festsetzungen des Bebauungsplans widersprechen. Es
ist daher notwendig, § 179 BauGB zu einem tatsächlichen Rückbau- und Entsie-
gelungsgebot für den Fall der dauerhaften Nutzungsaufgabe fortzuentwickeln.
Zumindest ist der Handlungsspielraum der Gemeinde so zu erweitern, dass der
Rückbau baulicher Anlagen auf Kosten der Eigentümer in deutlich mehr Fällen
als heute verlangt werden kann.
Im Außenbereich wurde im Zuge der letzten Novellen die Anzahl der privile-
gierten Vorhaben stark ausgedehnt. Ein weiteres Aufweichen des ursprünglich
strengen Schutzes des Außenbereichs muss dringend vermieden werden. Im
Gegenteil muss geprüft werden, ob die Anzahl der privilegierten Vorhaben
nicht zurückgenommen werden sollte. Darüber hinaus sollten Vorhaben im
Außenbereich, die nicht privilegiert sind, grundsätzlich nur zulässig sein, wenn
an einer anderen Stelle der Gemeinde Flächen entsiegelt und renaturiert wer-
den.
Zu Nummer 4
Es muss der Tatsache entgegengewirkt werden, dass für den Einzelnen das
Bauen auf der grünen Wiese oft zunächst billiger scheint als die Innenentwick-
lung. Dafür werden zusätzliche fiskalische Instrumente benötigt. Zwei grund-
sätzliche Optionen, die derzeit unter Fachleuten diskutiert werden, eignen sich
besonders: eine Flächenverbrauchsabgabe oder handelbare Flächenauswei-
sungsrechte.
Bei einer Flächenverbrauchsabgabe wird das Bauen auf der grünen Wiese ver-
teuert, indem der Grundeigentümer, also der direkt Begünstigte der Flächenaus-
weisung, diese Abgabe leistet. Wie hoch die Abgabe sein muss, um eine
optimale Lenkungswirkung zu entfalten, ist zu prüfen. Inwieweit durch die Ab-
gabe der Flächenverbrauch wirksam begrenzt werden kann, sollte gemeinsam
mit den Bundesländern in einem Modellversuch erprobt werden.
Eine vielversprechende Form, über eine Flächenverbrauchsabgabe Bauland-
potenziale wirkungsvoll zu aktivieren, sind Flächenrecyclingfonds. Darin wer-
den (städtische und private) Grundstücke regional gebündelt und (von der Stadt
oder einem Entwickler) revitalisiert, so dass sie verkauft werden können. Aus
den Erlösen werden neue Grundstücke aufbereitet und wiederum verkauft. Ein
solch revolvierender Fonds bringt Städten und Gemeinden regelmäßig neue
Grundstücke, die sie zudem mit planerischer Lenkungswirkung auf den Markt
bringen können. Flächen, die nicht in beschriebener Weise zu vermarkten sind,
können durch Flächenrecyclingfonds von Altlasten befreit werden. Durch die
regionale Verankerung profitieren besonders Städte und Gemeinden, die ganz
auf Neuausweisung verzichten, von dem System. Genau wie die Flächenver-
brauchsabgabe sind handelbare Flächenausweisungsrechte ein mögliches fiska-
lisches Instrument, das der Flächenreduktion dienen kann. Den Kommunen wird
dabei das Recht auf eine bestimmte Menge an Flächenverbrauch zugestanden.
Diese Flächenausweisungsrechte können selbst verbraucht oder an andere
Kommunen verkauft werden. Durch Flächenrecycling könnten die Kommunen
außerdem selbst Flächenausweisungsrechte produzieren und verkaufen. In der
Praxis müssten die Gemeinden die Flächenausweisungsrechte dann bei der Auf-
stellung von Bebauungsplänen vorlegen. Da bei dem Handel mit Flächenzertifi-
katen immer eine Mengensteuerung vorgenommen wird, ist das Instrument gut
geeignet, um Zielmarken wie das 30-Hektar-Ziel der Bundesregierung zu errei-
chen. Wie beim Instrument der Flächenverbrauchsabgabe gibt es noch Aspekte,
die in weiteren Modellvorhaben geklärt werden sollen. So ist bislang der Modus
der Erstzuteilung unklar und es ist offen, inwieweit Gemeinden die Flächenaus-
weisungsrechte untereinander handeln können. Es sollte verstärkt auch unter-
sucht werden, inwieweit Vorgaben gemacht werden können, die Verkaufserlöse
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verpflichtend an Flächenrecycling zu koppeln und wie Vorhaben außerhalb des
Geltungsbereich von Bebauungsplänen erfasst werden können.
Die Städtebauförderung ist ein weiterer wichtiger Baustein, um den Vorrang der
Innenentwicklung vor der Außenentwicklung finanziell zu untermauern. Schon
heute trägt sie mit dem Stadtumbau und der aktiven Stadtentwicklung dazu bei.
Um den vielfältigen Aufgaben gerecht zu werden, muss die Städtebauförderung
des Bundes von weiteren Kürzungen ausgenommen und perspektivisch auf
einem Volumen von 700 Mio. Euro verstetigt werden. Besonders die Mittel des
Stadtumbaus eröffnen auch finanzschwachen und schrumpfenden Gemeinden
Möglichkeiten, ihre Flächenpolitik nachhaltig zu gestalten. Durch die Kürzung
der Mittel bleiben große Innenentwicklungspotenziale dieser Gemeinden unge-
nutzt. Grundsätzlich ist an der Fokussierung der Mittel auf die Innenentwick-
lung festzuhalten. Regionale Kooperationen sollten bei der Förderung bevorzugt
werden.