Vom 23. April 2008
Deutscher Bundestag Drucksache 16/8906
16. Wahlperiode 23. 04. 2008
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Gudrun Kopp, Martin Zeil, Rainer Brüderle, Paul K. Friedhoff,
Christian Ahrendt, Uwe Barth, Angelika Brunkhorst, Ernst Burgbacher, Patrick
Döring, Mechthild Dyckmans, Horst Friedrich (Bayreuth), Dr. Edmund Peter
Geisen, Hans-Michael Goldmann, Miriam Gruß, Joachim Günther (Plauen),
Dr. Christel Happach-Kasan, Heinz-Peter Haustein, Dr. Werner Hoyer, Michael
Kauch, Hellmut Königshaus, Dr. Heinrich L. Kolb, Heinz Lanfermann, Harald
Leibrecht, Michael Link (Heilbronn), Horst Meierhofer, Patrick Meinhardt,
Burkhardt Müller-Sönksen, Dirk Niebel, Hans-Joachim Otto (Frankfurt), Cornelia
Pieper, Gisela Piltz, Jörg Rohde, Frank Schäffler, Marina Schuster, Dr. Max Stadler,
Carl-Ludwig Thiele, Florian Toncar, Christoph Waitz, Dr. Volker Wissing,
Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Dr. Guido Westerwelle und der Fraktion der FDP
Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung wettbewerblicher Strukturen im Markt
für Postdienstleistungen (PostWettG)
A. Problem
Bis zum 31. Dezember 2007 stand der Deutschen Post AG eine befristete gesetz-
liche Exklusivlizenz zur Beförderung bestimmter Briefsendungen zu. Dieses
Versorgungsmonopol ist mit dem Ziel ausgelaufen, die (Teil-)Märkte für Post-
dienstleistungen in der Bundesrepublik Deutschland dem Wettbewerb stärker zu
öffnen. Jedoch bestehen weiterhin hohe Hürden für einen funktionsfähigen
Wettbewerb entlang des gesamten Marktes für Postdienstleistungen. Hierbei
entfalten vor allem eine verbraucher- und wettbewerbsschädliche Regulierung,
die europarechtswidrige Umsatzsteuerprivilegierung der Deutschen Post AG
und der wettbewerbsfeindliche, für allgemeinverbindlich erklärte Mindestlohn
für die Erbringung von Briefdienstleistungen negative Wettbewerbseffekte.
B. Lösung
Der vorliegende Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung wettbewerblicher Struk-
turen im Markt für Postdienstleistungen (PostWettG) zielt darauf ab, der Wett-
bewerbsentwicklung auf den Märkten für Postdienstleistungen neue Impulse zu
geben. Bestehende wettbewerbsverzerrende Vorgaben werden auf das wirt-
schaftlich vertretbare und regulatorisch notwendige Maß zurückgeführt. Hier-
durch werden die rechtlich notwendigen Rahmenfaktoren für eine verbraucher-
und wettbewerbsfreundliche Regulierung geschaffen. Die vorgesehenen Maß-
nahmen verfolgen dabei zunächst das Ziel, Remonopolisierungstendenzen zu
Gunsten der Deutschen Post AG zu unterbinden und damit einen intensivierten
Preis-Leistungs-Wettbewerb bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung einer unbe-
dingt notwendigen Grundversorgung (Universaldienst) auszulösen.
Drucksache 16/8906 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Darüber hinaus greift diese Novellierung des Postgesetzes bestehende Rege-
lungslücken aus Verweisen auf das Telekommunikationsgesetz auf.
C. Alternativen
Keine
D. Kosten
Für Unternehmen und Privatpersonen ist eine Aufwandsentlastung (Marktpreise
netto) durch den intensivierten Wettbewerb und den Wegfall der sog. verdeckten
Mehrwertsteuer zu erwarten, welcher teilweise durch die höhere Umsatzsteuer-
belastung kompensiert werden kann. Für die Verwaltung ergeben sich Ein-
sparungen durch die Rückführung der Regulierungskomplexität. Für die
Lizenznehmer sind moderate Entlastungen durch die Präzisierung des Univer-
saldienstes zu erwarten.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/8906
Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung wettbewerblicher Strukturen im Markt
für Postdienstleistungen (PostWettG)
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das
folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Postgesetzes (PostG)
Das Postgesetz vom 22. Dezember 1997 (BGBl. I
S. 3294), zuletzt geändert durch Artikel 272 der Verordnung
vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), wird wie folgt ge-
ändert:
1. § 2 Abs. 2 Nr. 5 wird gestrichen.
2. § 6 Abs. 3 Nr. 3 wird gestrichen.
3. In § 11 Abs. 2 Satz 3 werden die Wörter „(Briefkästen,
Einrichtungen, in denen Verträge über Brief- oder
Paketbeförderungsleistungen abgeschlossen und ab-
gewickelt werden können, Briefauslieferung)“ gestri-
chen.
4. In § 20 Abs. 2 werden die Wörter „, es sei denn, daß hier-
für eine rechtliche Verpflichtung oder ein sonstiger sach-
lich gerechtfertigter Grund nachgewiesen wird. Dabei
sind insbesondere die Kosten für die Einhaltung der we-
sentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Be-
reich üblich sind, sowie die Kosten einer flächendecken-
den Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten
aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Be-
schäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen
Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksich-
tigen“ gestrichen.
5. In § 21 Abs. 2 wird ein neuer Satz 3 angefügt:
„Im Falle der Entgeltregulierung nach Absatz 1 Nr. 2 für
sieben oder mehr aufeinander folgende Jahre prüft die
Regulierungsbehörde spätestens im sechsten für das sieb-
te Jahr nach den Maßgaben des Absatzes 1 Nr. 1 und
passt die Maßgrößen nach Absatz 4 gegebenenfalls an.“
6. § 44 wird wie folgt gefasst:
„(1) Regulierungsbehörde im Sinne dieses Gesetzes ist
die auf der Grundlage des Teils 8 des Telekommunika-
tionsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190), zu-
letzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 21. De-
zember 2007 (BGBl. I S. 3198), errichtete Behörde.
(2) Die §§ 116 bis 121, 124 bis 131, 134 bis 139 und
145 bis 147 des Telekommunikationsgesetzes gelten ent-
sprechend (dynamische Verweisung).“
7. Die §§ 51 bis 55 werden aufgehoben.
Artikel 2
Änderung der Post-Universaldienst-
leistungsverordnung (PUDLV)
Die Post-Universaldienstleistungsverordnung vom
15. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2418), zuletzt geändert
durch Artikel 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes vom 30. Januar 2002 (BGBl. I S. 572), wird
wie folgt geändert:
1. § 1 Abs. 1 wird wie folgt gefasst:
„(1) Als Universaldienstleistungen werden folgende
Postdienstleistungen bestimmt:
1. die Beförderung von Briefsendungen im Sinne des § 4
Nr. 2 des Gesetzes, sofern deren Gewicht 50 Gramm
und deren Maße die im Weltpostvertrag und den
entsprechenden Vollzugsverordnungen festgelegten
Maße nicht überschreiten,
2. die Beförderung von adressierten Paketen, deren Ein-
zelgewicht zehn Kilogramm nicht übersteigt und de-
ren Maße die im Weltpostvertrag und den entspre-
chenden Vollzugsverordnungen festgelegten Maße
nicht überschreiten,
3. die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften im
Sinne des § 4 Nr. 1 Buchstabe c des Gesetzes. Hierzu
zählen periodisch erscheinende Druckschriften, die zu
dem Zwecke herausgegeben werden, die Öffentlich-
keit über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen
durch presseübliche Berichterstattung zu unterrich-
ten.“
2. § 1 Abs. 2 Nr. 3 wird gestrichen.
3. § 1 Abs. 2 Nr. 4 wird gestrichen.
4. Nach § 1 Abs. 4 wird ein neuer Absatz 5 angefügt:
„(5) Als Universaldienst gelten auch Postdienstleistun-
gen nach § 5 Abs. 2 (Bereithaltung zur Abholung), § 7
Abs. 1 (Nachsendung) und § 7 Abs. 2 (Lagerung) der
Postdienstleistungsverordnung entsprechend.“
5. § 2 Nr. 1 Satz 1 bis 3 wird gestrichen.
6. § 2 Nr. 3 Satz 1 wird wie folgt gefasst:
„Von den an einem Werktag, mindestens aber an fünf Ta-
gen pro Woche, eingelieferten inländischen Briefsendun-
gen müssen – mit Ausnahme der Sendungen, die eine
Mindesteinlieferungsmenge von 50 Stück je Einliefe-
rungsvorgang voraussetzen und Sendungen nach gestaf-
felten Laufzeiten zu reduzierten Entgelten – im Jahres-
durchschnitt mindestens 80 vom Hundert an dem ersten
auf den Einlieferungstag folgenden Werktag und 95 vom
Hundert bis zum zweiten auf den Einlieferungstag fol-
genden Werktag ausgeliefert werden.“
7. Nach § 2 Nr. 4 Satz 3 wird ein neuer Satz 4 eingefügt:
„Der Adressat ist über die Ersatzzustellung zuverlässig in
Kenntnis zu setzen.“
Die bisherigen Sätze 4 und 5 werden die Sätze 5 und 6.
8. § 6 Abs. 3 wird gestrichen.
Drucksache 16/8906 – 4 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Artikel 3
Änderung der Post-Entgeltregulierungs-
verordnung (PEntgV)
Die Post-Entgeltregulierungsverordnung vom 22. No-
vember 1999 (BGBl. I S. 2386) wird wie folgt geändert:
1. In § 3 Abs. 4 werden die Sätze „Diese Aufwendungen
sowie andere neutrale Aufwendungen werden im Rah-
men der Entgeltgenehmigung berücksichtigt, wenn hier-
für eine rechtliche Verpflichtung besteht oder eine sonsti-
ge sachliche Rechtfertigung nachgewiesen wird. Dabei
sind insbesondere die Kosten für die Einhaltung der we-
sentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Be-
reich üblich sind, sowie die Kosten einer flächendecken-
den Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten
aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Be-
schäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen
Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksich-
tigen.“ aufgehoben.
2. § 3 Abs. 5 wird gestrichen.
Artikel 4
Änderung des Gesetzes über
zwingende Arbeitsbedingungen bei
grenzüberschreitenden Dienstleistungen
(Arbeitnehmer-Entsendegesetz – AEntG)
Das Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen bei
grenzüberschreitenden Dienstleistungen (Arbeitnehmer-
Entsendegesetz – AEntG) vom 26. Februar 1996 (BGBl. I
S. 227), zuletzt geändert durch das Zweite Gesetz zur Ände-
rung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes vom 21. Dezem-
ber 2007 (BGBl. I S. 3140), wird wie folgt geändert:
In § 1 Abs. 1 Satz 4 werden die Wörter „und für Tarifver-
träge für Briefdienstleistungen, wenn der Betrieb oder die
selbständige Betriebsabteilung überwiegend gewerbs- oder
geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördert“ gestri-
chen.
Artikel 5
Änderung des Umsatzsteuergesetzes (UStG)
Das Umsatzsteuergesetz in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 21. Februar 2005 (BGBl. I S. 386), zuletzt geän-
dert durch Artikel 8 des Jahressteuergesetzes 2008 (JStG)
vom 20. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3150), wird wie folgt
geändert:
§ 4 Nr. 11b wird gestrichen.
Artikel 6
Folgeänderung
Die Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für
die Branche Briefdienstleistungen vom 28. Dezember 2007
(BAnz. 2007 Nummer 242 Seite 8410) wird aufgehoben.
Artikel 7
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.
Berlin, den 23. April 2008
Dr. Guido Westerwelle und Fraktion
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/8906
Begründung
A. Allgemeines
Bis zum 31. Dezember 2007 stand der Deutschen Post AG
das ausschließliche Recht zu, Briefsendungen und adressier-
te Kataloge, deren Einzelgewicht bis 50 Gramm und deren
Einzelpreis weniger als das Zweieinhalbfache des Preises für
entsprechende Postsendungen der untersten Gewichtsklasse
betragen, gewerbsmäßig zu befördern (gesetzliche Exklusiv-
lizenz). Die befristete gesetzliche Exklusivlizenz nach § 51
des Postgesetzes ist mit dem Ziel ausgelaufen, die
(Teil-)Märkte für Postdienstleistungen in der Bundesrepu-
blik Deutschland dem Wettbewerb stärker zu öffnen. Die
Marktöffnung steht dabei in Einklang mit dem europäischen
Gemeinschaftsrecht nach der Richtlinie 97/67/EG des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997
über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Bin-
nenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Ver-
besserung der Dienstequalität und der Richtlinie 2002/39/
EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni
2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf
die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in
der Gemeinschaft.
Nach Ansicht der Bundesnetzagentur haben sich die Post-
märkte in den letzten Jahren dynamisch entwickelt. „Dies
gilt für den Markt für Kurier- und Expressdienstleistungen,
der überdurchschnittliche Wachstumsraten aufweist, wie
auch für den Markt für Paketdienstleistungen für Kleinver-
sender. In diesem Markt ist neben dem traditionellen Anbie-
ter Deutsche Post AG erstmals ein ernsthafter Wettbewerber
aufgetreten.“ (Bundestagsdrucksache 16/7700). Auch im
Markt für Briefdienstleistungen haben sich gegenwärtig
mehr als 750 kleine und mittlere Unternehmen – auch und
vor allem im ländlichen Bereich – als Wettbewerber der
marktdominierenden Deutschen Post AG etabliert. Die
neuen Marktteilnehmer haben hierbei erhebliche Investitio-
nen in eine moderne und wettbewerbsfähige Infrastruktur
getätigt. Grundlage für diese – in den ersten Jahren defizi-
tären – Investitionen war die Erwartung auf vergleichbare
Rahmenbedingungen im Bereich tariflicher Lohnverhand-
lungen, umsatzsteuerliche Gleichbehandlung und auf eine
wettbewerbsfreundliche Regulierung.
Die Monopolkommission sieht die Wettbewerbsentwicklung
auf den Briefmärkten jedoch weiterhin kritisch. Die am
1. Januar 2008 durch den Wegfall der Exklusivlizenz für die
Deutsche Post AG formal stattfindende Marktöffnung wird
durch den Erhalt der Umsatzsteuerbefreiung für die
Deutsche Post AG und die Einführung eines gesetzlichen
Mindestlohns im Briefsektor erheblich erschwert. Die Ef-
fizienzgewinne der Deutschen Post AG werden von der
Bundesnetzagentur bei der Ex-ante-Entgeltregulierung im
Bereich der Privatkundenpost nicht angemessen berücksich-
tigt.
Der vorliegende Gesetzentwurf zur Stärkung wettbewerb-
licher Strukturen im Markt für Postdienstleistungen (Post-
WettG) zielt darauf ab, der tendenziell positiven Wettbe-
werbsentwicklung auf den Märkten für Postdienstleistungen
neue Impulse zu geben. Bestehende wettbewerbsverzerrende
Vorgaben werden auf das wirtschaftlich vertretbare und re-
gulatorisch notwendige Maß zurückgeführt. Hierdurch wer-
den die rechtlich notwendigen Rahmenbedingungen für eine
verbraucher- und wettbewerbsfreundliche Regulierung ge-
schaffen. Die vorgesehenen Maßnahmen verfolgen dabei zu-
nächst das Ziel, Remonopolisierungstendenzen zu Gunsten
der Deutschen Post AG zu unterbinden und dadurch einen
intensivierten Preis-Leistungs-Wettbewerb bei gleichzei-
tiger Aufrechterhaltung einer unbedingt notwendigen
Grundversorgung (Universaldienst) auszulösen.
Darüberhinaus greift diese Novellierung des Postgesetzes
bestehende Regelungslücken aus Verweisen auf das Tele-
kommunikationsgesetz als Folge der Novellierung des
Telekommunikationsgesetzes in den Jahren 2004 und 2007
auf. Der vorliegende Gesetzentwurf dient somit der besseren
Rechtsetzung.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus
Artikel 74 Nr. 11 des Grundgesetzes – GG (Recht der Wirt-
schaft). Das Bedürfnis nach einer bundesgesetzlichen Rege-
lung ist gegeben (Artikel 72 Abs. 2 GG). Das Bundes-
ministerium für Wirtschaft und Technologie ist für die
Rechtsetzung im Bereich des Postwesens federführend ver-
antwortlich.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (Änderung des Postgesetzes – PostG)
Zu Nummer 1
Die Berücksichtigung sozialer Belange als Ziel der Regulie-
rung nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 widerspricht dem wettbewerb-
lichen Charakter der Regulierung ehemals staatseigener
Netzindustrien. Zusammen mit der Streichung des § 6
Abs. 3 Nr. 3 wird ein Beitrag zur besseren Rechtsetzung ge-
leistet. Vorschriften über Arbeitsbedingungen sollen auf
politischem Wege entschieden und durchgesetzt werden und
immer branchen- und sektorübergreifend gelten.
Zu Nummer 2
Die Sozialklausel nach § 6 Abs. 3 Nr. 3, welche die Ertei-
lung einer Lizenz an die Arbeitsbedingungen des Lizenz-
nehmers knüpft, ist ein Fremdkörper in einem Gesetz, das
der Förderung des Wettbewerbs dient. Die Überwachung un-
ternehmensspezifischer Arbeitsbedingungen soll nicht Auf-
gabe der Bundesnetzagentur sein. Sie ist vielmehr dafür zu-
ständig, durch eine Regulierung des Netzzugangs den
Wettbewerb in den ehemals staatseigenen Netzindustrien zu
stärken. Vorschriften über Arbeitsbedingungen sollen auf
politischem Wege entschieden und durchgesetzt werden und
immer branchen- und sektorübergreifend gelten.
Darüber hinaus ist die Sozialklausel realwirtschaftlich wei-
testgehend irrelevant. Denn es ist nicht zu erwarten, dass ein
Antragsteller unter den damit verbundenen Bedingungen
offene Stellen besetzen kann. Im Bereich qualifizierter
Arbeitskräfte ist das Arbeitsangebot nicht viel größer als die
Arbeitsnachfrage. Zumindest langfristig wird demnach ein
Arbeitnehmer, dessen Lohn unter dem marktüblichen
Niveau liegt, in der Lage sein, zu einem besser zahlenden
Drucksache 16/8906 – 6 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Arbeitgeber zu wechseln. Im Bereich gering qualifizierter
Arbeitsplätze gibt es zwar einen großen Angebotsüberhang,
allerdings liegen die Löhne in diesem Bereich nur wenig und
teilweise gar nicht über dem Niveau dessen, was ein
Hartz-IV-Empfänger bekommt. Ein Arbeitgeber, der deut-
lich weniger als den marktüblichen Lohn zahlt, wird deshalb
erst recht nicht in der Lage sein, offene Stellen zu besetzen.
Zu Nummer 3
Durch die Anpassung des § 11 Abs. 2 wird der weiterent-
wickelten Post-Universaldienstleistungsverordnung entspre-
chend des vorliegenden Gesetzentwurfs Rechnung getragen.
Zu Nummer 4
Die Streichung der Möglichkeit, aufgrund von Universal-
dienstverpflichtungen und Altlasten Entgelte zu geneh-
migen, die über den Kosten der effizienten Leistungsbereit-
stellung liegen, dient der besseren Rechtsetzung durch
Vereinheitlichung von Rechtsnormen. Die anderen Spezial-
gesetze zur Entgeltregulierung (Telekommunikation, Strom
und Gas, Eisenbahn) sehen diese Option nicht vor. Näheres
bestimmt die neugefasste Post-Entgeltregulierungsverord-
nung entsprechend des vorliegenden Gesetzentwurfs.
Zu Nummer 5
Die nähere Ausgestaltung des Price-Cap-Verfahrens nach
Absatz 1 Nr. 2 erfolgt durch die Post-Entgeltregulierungs-
verordnung vom 22. November 1999. Danach hat die Bun-
desnetzagentur zunächst das Ausgangsentgeltniveau der in
einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen festzu-
setzen und dann die Maßgrößen anhand der gesamtwirt-
schaftlichen Preissteigerungsrate und des zu erwartenden
Produktivitätsfortschritts zu bestimmen. Bei der Festlegung
der Maßgrößen, insbesondere der Produktivitätsfortschritts-
rate, hat die Bundesnetzagentur das Verhältnis des Aus-
gangsentgeltniveaus zu den Kosten der effizienten Leis-
tungsbereitstellung zu berücksichtigen.
Die Anwendung des Price-Cap-Verfahrens durch die Bun-
desnetzagentur seit 2002 erfolgte ohne vorherige Prüfung
der Ausgangspreise. Dies hat dazu geführt, dass der vom Ge-
setzgeber geforderte Standard der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung faktisch nicht angewendet wurde.
Da eine Kostenprüfung nicht stattgefunden hat, kann der
regulierte Preis weiterhin deutlich über den Kosten der effi-
zienten Leistungsbereitstellung liegen. Die Monopolkom-
mission hat seit 2002 beständig auf dieses Defizit zu Lasten
der Verbraucher hingewiesen.
Für die Periode 2008 bis 2011 hat die Bundesnetzagentur
eine Quasi-Weiterführung der alten Price-Cap-Regulierung
beschlossen. Als Ausgangsentgeltniveau für die neue Regu-
lierungsperiode nimmt die Bundesnetzagentur die am
31. Dezember 2007 von der Deutschen Post AG erhobenen
Entgelte. Zusammen mit der Tatsache, dass die Behörde für
die folgenden vier Jahre einen jährlich gleich bleibenden
X-Faktor festgesetzt hat, lässt sich daraus schließen, dass sie
davon ausgeht, dass das Ausgangsentgeltniveau nicht miss-
bräuchlich überhöht ist, sondern den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung zuzüglich von Kosten für Universal-
dienst und Altlasten entspricht. Anderenfalls hätte entweder
das Ausgangsentgeltniveau deutlich niedriger sein müssen,
als es die tatsächlich von der Deutschen Post AG erhobenen
Preise sind, oder der X-Faktor im ersten Jahr des neuen
Price-Caps deutlich höher ausfallen müssen.
Die Neuregelung bestätigt die Entscheidungskompetenz der
Bundesnetzagentur zur Anwendung des geeigneten Regulie-
rungsverfahrens. Gleichzeitig wird durch eine turnusmäßige
Überprüfung der Kostenansätze eine wettbewerbs- und ver-
braucherfreundliche Regulierung sichergestellt.
Zu Nummer 6
Im Rahmen der 2004 in Kraft getretenen Novelle des Tele-
kommunikationsgesetzes wurden die Vorschriften, auf die
das Postgesetz verweist, in nicht geringem Umfang präzi-
siert, erweitert und ergänzt. Gleichzeitig wurde die Numme-
rierung der Paragraphen im Telekommunikationsgesetz ge-
ändert. Im Februar 2007 wurden in einer weiteren Novelle
die betroffenen Vorschriften erneut ergänzt und erweitert. In
beiden Fällen hat man damit versucht, Abhilfe zu schaffen
bei verschiedenen Problemen, die sich in der Praxis mit den
alten Vorschriften ergaben. Die Änderung des Postgesetzes
in Form eines dynamischen Verweises auf das Telekommu-
nikationsgesetz dient der Schaffung von Rechtssicherheit
und ist zugleich ein Element einer besseren Rechtsetzung.
Zu Nummer 7
Anpassung der Rechtsvorschriften an die ausgelaufene Ex-
klusivlizenz zum 31. Dezember 2007.
Zu Artikel 2 (Änderung der Post-Universaldienst-
leistungsverordnung – PUDLV)
Der Universaldienst umfasst nur solche Dienstleistungen,
die allgemein als unabdingbar angesehen werden (§ 11
Abs. 1 Satz 3 PostG). Technische und gesellschaftliche Ent-
wicklung können zu einer Änderung der Anforderungen an
eine nachfrageadäquate Versorgung mit Postdienstleistun-
gen führen. Aus diesem Grunde unterliegt der Universal-
dienst nach § 11 Abs. 2 Satz 2 PostG einer kontinuierlichen
Überprüfung. Die Bundesnetzagentur hat in ihren Tätig-
keitsberichten nach § 41 Abs. 1 PostG für die Jahre 2004/
2005 (Bundestagsdrucksache 16/300) und 2006/2007 (Bun-
destagsdrucksache 16/7700) wiederholt eine wettbewerbs-
förderliche Novellierung der Post-Universaldienstleistungs-
verordnung angeregt. Kurzfristiger Handlungsbedarf besteht
durch die Beendigung der gesetzlichen Exklusivlizenz der
Deutschen Post AG mit Wirkung vom 31. Dezember 2007.
Bei der Entscheidung, welche Dienstleistungen allgemein
verfügbar sein, also zum Universaldienst gehören sollen,
handelt es sich nicht primär um eine wettbewerbliche Frage.
Die detaillierte Regelung des Universaldienstes hat aller-
dings durchaus Auswirkungen auf die wettbewerbliche Ent-
wicklung der Postmärkte. Nach Ansicht der Monopolkom-
mission behindern detaillierte Vorschriften Innovation und
einen notwendigen Strukturwandel im Bereich der Post-
dienstleistungen. Dies stellt einen gravierenden Nachteil für
die Verbraucher dar, da dadurch die Möglichkeit der An-
bieter, sich an die geänderten Bedürfnisse der Nachfrager
anzupassen, eingeschränkt wird. Die Zementierung der
Strukturen im Postbereich behindert aber auch die Entwick-
lung eines wettbewerlichen Umfelds. Für die verbraucher-
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 7 – Drucksache 16/8906
freundliche Vollendung des Binnenmarkts für Postdienste
sind deshalb die Vorschriften zum Universaldienst mittelfris-
tig auf die Vorschriften der Richtlinie 97/67/EG auszu-
richten.
Zu Nummer 1
Die wettbewerbsfreundliche Weiterentwicklung der Ge-
wichtsgrenzen ist mit der Richtlinie 97/67/EG des Europäi-
schen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997
über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Bin-
nenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Ver-
besserung der Dienstequalität (Postrichtlinie) (ABl. EG
1998 Nr. L 015 S. 14) vereinbar. Die bislang geltenden Ge-
wichtsgrenzen werden gemäß Bundesnetzagentur nicht
mehr allgemein als unabdingbar angesehen. Eine Herab-
setzung der Gewichtsgrenzen auf das vorgeschlagene
Niveau unter Beibehaltung der Bestimmung der Postdienst-
leistungen „Beförderung von Briefsendungen“, „Beförde-
rung von adressierten Paketen“ und „Beförderung von
Zeitungen und Zeitschriften“ entspricht einer sachgerechten
Weiterentwicklung des Universaldienstes. Die Absenkung
der Gewichtsgrenze für Briefdienstleistungen auf 50 Gramm
entspricht der gesetzlichen Maßgabe der ausgelaufenen Ex-
klusivlizenz und des Artikels 7 Abs. 1 der Richtlinie 97/67/
EG. Bei der Absenkung der Gewichtsgrenze für adressierte
Pakete wird dem zunehmenden Wettbewerb bei Express-
und Kurierdienstleistungen und den Vorgaben des Artikels 3
Abs. 4 der Richtlinie 97/67/EG Rechnung getragen. Die gel-
tenden Verträge des Weltpostvereins werden berücksichtigt.
Zu Nummer 2
Die Sendungsform „Nachnahmesendung“ ist nicht durch die
Richtlinie 97/67/EG vorgeschrieben. Der nationale Gesetz-
geber ist insoweit bei der Umsetzung in nationales Recht
über die Richtlinie hinausgegangen. Die Nachfrage nach
Nachnahmesendungen in der Bundesrepublik Deutschland
ist sehr gering und nach aktuellen Erkenntnissen der Bundes-
netzagentur seit Jahren stetig rückläufig.
Zu Nummer 3
Die Sendungsform „Eilzustellung“ ist nicht durch die Richt-
linie 97/67/EG vorgeschrieben. Der nationale Gesetzgeber
ist insoweit bei der Umsetzung in nationales Recht über die
Richtlinie hinaus gegangen. Das Erfordernis der Sendungs-
form „Sendung mit Eilzustellung“ ist nach Ansicht der Bun-
desnetzagentur infolge der technischen Entwicklung entfal-
len. Für besonders eilige Mitteilungen bestehen alternative
Sendungsformen.
Zu Nummer 4
Die verbraucherfreundliche Erweiterung der Universal-
dienstleistungen ist mit der Richtlinie 97/67/EG vereinbar.
Durch die Neufassung wird den Interessen des Empfängers,
der auf die Auswahl des Dienstleisters und auf die einzelnen
Modalitäten der Abwicklung des Sendevorgangs ohnehin
keinen Einfluss hat, sich also im Vergleich mit dem Absen-
der in der schwächeren Position befindet, entgegenkommen.
Zu Nummer 5
Die volkswirtschaftlich effiziente Aufhebung der Regulie-
rung einer Anzahl stationärer Einrichtungen ist mit der
Richtlinie 97/67/EG vereinbar. Die Vorgabe einer Mindest-
zahl als solche garantiert keine flächendeckend ausreichende
und angemessene Versorgung auch in ländlichen Gebieten.
Die Qualität der postalischen Versorgung hängt vielmehr
von den Einzelkriterien (zum Beispiel Einwohner-, Entfer-
nungs- und Flächenkriterium) ab. Danach sind derzeit bun-
desweit rund 10 000 stationäre Einrichtungen erforderlich.
Auf die Festlegung einer Mindestzahl von stationären Ein-
richtungen wird verzichtet.
Zu Nummer 6
Die verbraucherfreundliche Erweiterung der Qualitätsmerk-
male der Briefbeförderung ist mit der Richtlinie 97/67/EG
vereinbar. Die Neufassung trägt den differenzierten Anfor-
derungen der Verbraucher Rechnung. Grundsätzlich bleibt
der hohe Zustellungsschutz für Normalbriefe bestehen. Das
bereits in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union
etablierte System gestaffelter Laufzeiten kombiniert mit ab-
gestuften Entgelten erweitert die Wahlmöglichkeiten der
Verbraucher. Es kann nicht Sinn verbraucherschützender Re-
gelungen sein, gegebenenfalls eine Dienstleistungsqualität
bindend vorzuschreiben, auf die der Verbraucher im Grunde
keinen Wert legt.
Zu Nummer 7
Die verbraucherfreundliche Erweiterung der Qualitätsmerk-
male der Briefbeförderung ist mit der Richtlinie 97/67/EG
vereinbar. Der Verbraucher wird zukünftig zuverlässig über
die erfolgte Ersatzzustellung informiert.
Zu Nummer 8
Der zum 31. Dezember 2007 ausgelaufenen Exklusivlizenz
der Deutschen Post AG wird Rechnung getragen.
Zu Artikel 3 (Änderung der Post-Entgeltregulie-
rungsverordnung – PEntgV)
Die Streichung der Möglichkeit, aufgrund von Universal-
dienstverpflichtungen und Altlasten Entgelte zu genehmi-
gen, die über den Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-
lung liegen, dient der besseren Rechtsetzung durch
Vereinheitlichung von Rechtsnormen. Die anderen Spezial-
gesetze zur Entgeltregulierung (Telekommunikation, Strom
und Gas, Eisenbahn) sehen diese Option nicht vor.
Auf Grundlage der vorgesehenen Rechtsänderung kann
durch Regulierung eine Preisstruktur ermöglicht werden,
welche sich bei wirksamem Wettbewerb im Markt selbst bil-
den würde. Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-
lung werden zukünftig alleiniger Maßstab bei der Ex-ante-
und der Ex-post-Entgeltgenehmigung sein. Werden dagegen
Entgelte genehmigt, bei denen teilweise andere, zusätzliche
Kostenkomponenten berücksichtigt werden, spiegeln die ge-
nehmigten Entgelte weder in ihrer durchschnittlichen Höhe
noch in ihrer Relation zueinander die Preise wider, die sich
beim Wettbewerb bilden würden. Eine derart verzerrte Ent-
geltstruktur des marktbeherrschenden Unternehmens wirkt
sich negativ auf den gesamten Sektor aus. So würde sich bei-
spielsweise in Bereichen, in denen die genehmigten Entgelte
Drucksache 16/8906 – 8 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
deutlich über den Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-
lung liegen, der Markteintritt auch für Unternehmen lohnen,
die weniger effizient als die Deutsche Post AG sind. Eine
derartige Preisverzerrung muss daher in jedem Fall vermie-
den werden.
Zu Artikel 4 (Änderung des Gesetzes über zwin-
gende Arbeitsbedingungen bei grenz-
überschreitenden Dienstleistungen –
AEntG)
Die Einführung eines Mindestlohns für den Briefbereich
verhindert die Entfaltung eines funktionsfähigen Wett-
bewerbs auf den Märkten für Briefdienstleistungen. Min-
destlöhne sind an sich beschäftigungs- und wettbewerbs-
feindlich, da sie Lohnfindungsprozesse auf den relevanten
Märkten verkennen. Gleichzeitig führen höhere Lohnkosten
zu tendenziell höheren Marktpreisen der Dienstleistung,
welche Verbraucher schädigen und Fehlallokationen be-
günstigen können. Mit der Einführung von Mindestlöhnen,
die sich am Haustarif der Deutschen Post AG orientieren,
entsteht eine wettbewerbliche Behinderung in mindestens
dem gleichen Umfang, wie sie bis zum Ende des Jahres 2007
die Exklusivlizenz darstellte. Zwar hat die Exklusivlizenz
einen Wettbewerb im reservierten Bereich völlig verhindert,
im nicht reservierten Bereich war jedoch Wettbewerb mög-
lich. Durch die Einführung eines Mindestlohns werden
bestehende wettbewerbliche Strukturen auch in diesem Teil
des Marktes unterbunden.
Ein Mindestlohn für Briefzusteller schadet nicht nur deshalb
gering qualifizierten Arbeitskräften, weil er die Entstehung
neuer Arbeitsplätze in diesem Bereich verhindert und deren
Abbau fördert. Bei einer einseitigen Erhöhung der Löhne für
Zusteller ist zudem zu erwarten, dass auch höher qualifizier-
te Arbeitnehmer sich auf die Arbeitsplätze der Briefzusteller
bewerben und diese Stellen auch teilweise mit höher qualifi-
ziertem Personal besetzt werden. Dieser Verdrängungseffekt
würde die Zahl der Arbeitsplätze für gering qualifizierte
Arbeitnehmer weiter verringern und somit der Gruppe von
Arbeitnehmern, die am meisten von Arbeitslosigkeit betrof-
fen ist, zusätzlich schaden.
Zu Artikel 5 (Änderung des Umsatzsteuergesetzes –
UStG)
Die Aufhebung der umsatzsteuerlichen Ungleichbehandlung
der Deutschen Post AG und ihrer Wettbewerber dient dem
wettbewerbspolitischen Ziel der Schaffung vergleichbarer
Rahmenbedingungen. Die wettbewerblich neutrale Lösung
stellt sicher, dass alle Anbieter im lizenzierten Bereich für
die gleiche Leistung steuerlich gleichbehandelt werden,
auch wenn sie nur lokal oder regional tätig sind. Bislang be-
stehende Wettbewerbsverzerrungen werden durch die Strei-
chung des § 4 Nr. 11b zum Wohle der Verbraucher aufgeho-
ben.
Die Einführung der Umsatzsteuerpflicht für die Deutsche
Post AG ist mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht ver-
einbar. Die Richtlinie 77/388/EWG schreibt vor, dass „unbe-
schadet sonstiger Gemeinschaftsvorschriften […] die von
den öffentlichen Posteinrichtungen ausgeführten Dienstleis-
tungen und die dazugehörigen Lieferungen von Gegenstän-
den mit Ausnahme der Personenbeförderung und des Fern-
meldewesens“ (Artikel 13 Teil A Abs. 1 Buchstabe a) von
der Umsatzsteuer zu befreien sind. Als Folge der sukzessi-
ven Privatisierung der Deutschen Post AG verfügt die Bun-
desrepublik Deutschland nicht mehr über eine öffentliche
Posteinrichtung. Privatwirtschaftliche Unternehmen wie die
Deutsche Post AG sind somit nicht zwingend durch die maß-
geblichen Vorschriften des europäischen Gemeinschafts-
rechts von der Umsatzsteuer zu befreien. Durch die Aufhe-
bung des Umsatzsteuerprivilegs für die Deutsche Post AG
wird den Forderungen der Europäischen Kommission ent-
sprechend des 2006 eingeleiteten Vertragsverletzungsver-
fahrens entsprochen.
Darüber hinaus ist die Bundesregierung aufgefordert, sich
für eine umgehende Verabschiedung der bereits am 5. Mai
2003 durch die Europäische Kommission vorgeschlagene
Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG in Be-
zug auf die mehrwertsteuerliche Behandlung von Dienstleis-
tungen im Postsektor (KOM (2004) 468) einzusetzen. Dieser
Vorschlag sieht die Aufhebung der Befreiung von der
Umsatzsteuerpflicht für die Dienstleistungen öffentlicher
Posteinrichtungen und Postwertzeichen vor.
Durch die europarechtskonforme, umsatzsteuerliche Gleich-
behandlung der Wettbewerber im deutschen Postwesen wird
dem bestehenden EU-Vertragsverletzungsverfahren Num-
mer 2006/2048 gegen die Bundesrepublik Deutschland auf-
grund eines Verstoßes gegen die 6. Mehrwertsteuer-Richt-
linie bei der Mehrwertsteuerbefreiung für die Deutsche Post
AG entsprochen.
Zu Artikel 6 (Folgeänderung)
Folgeänderung zu Artikel 4. Diese entspricht dem Urteil der
4. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 7. März
2008 (VG 4 A 439.07).
Zu Artikel 7 (Inkrafttreten)
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.