Vom 21. Juni 2007
Deutscher Bundestag Drucksache 16/5738
16. Wahlperiode 20. 06. 2007
Antrag
der Abgeordneten Dr. Werner Hoyer, Sabine Leutheusser-Schnarrenberger,
Burkhardt Müller-Sönksen, Florian Toncar, Jens Ackermann, Dr. Karl Addicks,
Christian Ahrendt, Daniel Bahr (Münster), Uwe Barth, Rainer Brüderle, Angelika
Brunkhorst, Ernst Burgbacher, Patrick Döring, Mechthild Dyckmans, Jörg van
Essen, Otto Fricke, Horst Friedrich (Bayreuth), Dr. Edmund Peter Geisen, Hans-
Michael Goldmann, Miriam Gruß, Joachim Günther (Plauen), Dr. Christel Happach-
Kasan, Heinz-Peter Haustein, Elke Hoff, Birgit Homburger, Hellmut Königshaus,
Dr. Heinrich L. Kolb, Gudrun Kopp, Heinz Lanfermann, Sibylle Laurischk, Harald
Leibrecht, Ina Lenke, Michael Link (Heilbronn), Markus Löning, Horst Meierhofer,
Patrick Meinhardt, Jan Mücke, Dirk Niebel, Hans-Joachim Otto (Frankfurt), Detlef
Parr, Cornelia Pieper, Gisela Piltz, Jörg Rohde, Frank Schäffler, Marina Schuster,
Dr. Hermann Otto Solms, Dr. Max Stadler, Carl-Ludwig Thiele, Christoph Waitz,
Dr. Volker Wissing, Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Martin Zeil, Dr. Guido Westerwelle
und der Fraktion der FDP
Den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte vor dem Kollaps bewahren
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg ist weltweit
einzigartig und stellt in Europa die bedeutsamste Einrichtung des Menschen-
rechtsschutzes dar. In einem Rechtsraum, der 46 Mitgliedstaaten und über
800 Millionen Menschen umfasst, ist der Gerichtshof der Wächter der Euro-
päischen Menschenrechtskonvention und Bewahrer der grundlegenden
Rechte jedes Einzelnen.
Der Gerichtshof sieht sich jedoch einer immer größer werdenden Klageflut
gegenüber. Dies ist einerseits ein positives Zeichen für die hohe Akzeptanz
des Gerichtshofs bei den Menschen in Europa. Es ist gleichzeitig aber auch
eine Bedrohung für die Existenz des Gerichtshofs in seiner heutigen Gestalt.
In den letzten beiden Jahren erreichten den Gerichtshof über 40 000 Be-
schwerden jährlich. Die derzeit anhängigen und noch nicht entschiedenen
Verfahren summieren sich auf eine Zahl von 90 000; Schätzungen gehen für
das Jahr 2010 von einer Steigerung bis auf 250 000 anhängige Beschwerden
aus. Schon heute sind über 2 000 Beschwerden für einen Zeitraum anhängig,
der fünf Jahre zum Teil weit übersteigt; ca. 7 000 Beschwerden sind seit über
drei Jahren anhängig. Mit solch langen Verfahrensdauern setzt sich der Ge-
richtshof selbst in Kontrast zu seiner Aufgabe, denn ein besonders wichtiges
und oft gerügtes Konventionsrecht ist das Recht auf ein faires und zügiges
Gerichtsverfahren. Der Gerichtshof unterschreitet damit selbst diejenigen
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Standards, die er für die nationalen Rechtsordnungen entwickelt hat. Dies ist
nicht nur konventionsrechtlich höchst problematisch, es untergräbt auch die
Glaubwürdigkeit des Gerichtshofs. Umso wichtiger ist es, den Gerichtshof in
die Lage zu versetzen, die doppelte Belastung durch die Aufarbeitung des
aufgelaufenen Beschwerderückstandes einerseits und durch den zu erwarten-
den weiteren Anstieg der Beschwerdezahlen andererseits zu bewältigen.
Sollte sich dagegen die derzeitige Entwicklung fortsetzen, so zeichnet sich
selbst unter optimistischer Betrachtung ein Kollaps des Gerichtshofs binnen
weniger Jahre ab.
Die Zeit für Warnungen, wie es sie schon seit der Reform des Gerichtshofs
im Jahre 1998 gibt, ist deshalb vorbei. Es geht nun nicht mehr nur darum, den
Arbeitsrhythmus des Gerichtshofs generell effizienter zu gestalten, die Ver-
fahrenszeiten zu verkürzen und die Richter und Bediensteten des Gerichts-
hofs zu entlasten. Es geht darum, die Institution des Europäischen Menschen-
rechtsgerichtshofs in ihrer Bedeutung und ihrer heutigen Existenz zu
bewahren.
2. Zur Reform des Gerichtshofs sind in den vergangenen Jahren bereits viele
Vorschläge entwickelt und diskutiert worden. Diese betrafen zum einen den
Umstand, dass 85 bis 95 Prozent der Beschwerden beim Gerichtshof zum
Großteil schon offensichtlich unzulässig sind. Angedacht wurde deshalb eine
grundsätzliche Überarbeitung des Verfahrens zur Beschwerdeeinreichung,
verbunden mit einer Anhebung der formellen Anforderungen, etwa durch ein
verbindliches Beschwerdeformular oder zusätzliche Darlegungspflichten.
Diskutiert wurde auch die Einführung eines vorgelagerten Zulässigkeitsver-
fahrens, in dem nicht von den Richtern, sondern von Mitarbeitern des Ge-
richtshofs die eingehenden Beschwerden auf ihre Zulässigkeit hin geprüft
und gegebenenfalls zurückgewiesen werden sollten. Ein weiterer Ansatz war
die Einrichtung so genannter Satellitenbüros in Mitgliedstaaten mit einem be-
sonders hohen Beschwerdeaufkommen. Diese Büros sollten neben einer Be-
ratungs- und Hilfestellungsfunktion auch eine gewisse Filterfunktion erfül-
len, indem sie auf Alternativen zu einer Beschwerde aufmerksam machen
oder auf vollständige und den Anforderungen des Gerichtshofs entspre-
chende Beschwerden hinwirken. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten
dazu bewegt werden, nationale Schlichtungsstellen einzurichten. Auch die
Kanzlei des Gerichtshofs sollte eine eigene Schlichtungseinheit erhalten, um
die Möglichkeiten einer gütlichen Streitbeilegung zu fördern und die Spruch-
körper des Gerichtshofs zu entlasten. Weitere Vorschläge sahen eine Auswei-
tung der Möglichkeiten des Gerichtshofs vor, Musterprozesse zu entscheiden
(sog. Pilot-Urteile), an denen die Entscheidungen ähnlich gelagerter Fälle
ausrichtet werden könnten, um die Arbeit des Gerichtshofs hinsichtlich sich
wiederholender oder gleicher Sachverhalte zu rationalisieren. Noch weiterge-
hende Vorschläge erwogen sogar, dem Gerichtshof ein freies Annahmever-
fahren zur Hand zu geben, mit dem der Gerichtshof in jedem Einzelfall selbst
darüber entscheiden könnte, ob er einen Fall zur Entscheidung annimmt oder
nicht.
3. Mit dem 14. Zusatzprotokoll zur Konvention vom 13. Mai 2004 ist bereits ein
erster Schritt zur Aufarbeitung der Probleme des Gerichtshofs getan worden.
Danach kann eine Zurückweisung offensichtlich unzulässiger Beschwerden
nunmehr auch durch einen Einzelrichter statt nur durch einen mit drei Rich-
tern besetzten Ausschuss ergehen. Der Ausschuss kann dagegen Wieder-
holungsfälle entscheiden, wie sie bisher der mit sieben Richtern besetzten
Kammer vorbehalten waren. Schließlich wurde mit dem 14. Zusatzprotokoll
ein neues Zulässigkeitskriterium eingeführt, wonach der Beschwerdeführer
behaupten können muss, ihm sei durch die Verletzung seiner Rechte aus der
Konvention ein „erheblicher Nachteil“ entstanden.
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Glücklicherweise verworfen wurden dagegen die Vorschläge für ein freies
Annahmeverfahren oder ein nichtrichterliches Zulässigkeitsprüfungsverfah-
ren. Zwar erscheinen die mit dem 14. Zusatzprotokoll ergriffenen Maßnah-
men im Vergleich zu den massiven derzeitigen und zukünftigen Problemen
des Gerichtshofs noch immer als Flickwerk und Symptombehandlung und
können kaum mehr sein als ein Tropfen auf dem heißen Stein. Jedoch darf
das, was den Gerichtshof weltweit so einzigartig macht, nämlich das garan-
tierte individuelle Beschwerderecht jedes Einzelnen, nicht in die Gefahr ge-
raten, schrittweise beschnitten und ausgehöhlt zu werden. Dieses Beschwer-
derecht ist ein zu hohes Gut, um es auf dem Weg des geringsten Widerstandes
der bloßen Praktikabilität zu opfern. Die Beseitigung der Probleme des Ge-
richtshofs bedarf daher einer grundlegenderen Reform unter einer stringenten
Beachtungen und Aufrechterhaltung des Geistes der Konvention. Dabei wird
man sich insbesondere auch der Frage zuwenden müssen, wie die Hinter-
gründe und Ursachen der derzeitigen Klageflut in Angriff genommen werden
können.
4. Den bedeutsamsten und effektivsten Ansatz stellt dabei die Stärkung der
Position des Gerichtshofs dar, indem seinen Entscheidungen zu einer besse-
ren und nachhaltigeren Durchsetzung verholfen wird. Die derzeitige Rege-
lung, dass der Gerichtshof lediglich individuelle Entschädigungen zuzuspre-
chen vermag, ist hierfür nicht ausreichend. Nicht selten ist es für einige Mit-
gliedstaaten schlichtweg billiger, sich solchen Entschädigungszahlungen im
Einzelfall auszusetzen, statt innerstaatliche Reformen anzustoßen. Im Ergeb-
nis kann auf diese Weise ein Urteil des Gerichtshofs eine ganze Welle nach-
folgender Beschwerden gleichen Inhalts auslösen, die den Gerichtshof wie-
derum näher an den Rand des Zusammenbruchs führt. Das mit dem 14. Zu-
satzprotokoll ausgeweitete Nichtbefolgungsverfahren beim Ministerkomitee
stellt hier einen ersten Schritt in die richtige Richtung dar, ist jedoch wegen
seiner auf politischen Druck beschränkten Wirkung nur bedingt effektiv.
5. Von gleicher Bedeutsamkeit ist in diesem Zusammenhang der Umstand,
dass der Gerichtshof im Verhältnis zu den nationalen Rechtsschutzsystemen
(eigentlich) nur eine subsidiäre Funktion erfüllen soll. Die primäre Ver-
antwortung zum Schutz und zur Durchsetzung der Konventionsrechte liegt
bei den nationalen Rechtsordnungen für ihren jeweiligen Rechtsraum. Arti-
kel 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) konstatiert
hierfür sogar ein eigenes Konventionsrecht. Das diesbezügliche Zulässig-
keitskriterium einer Beschwerde beim Gerichtshof, die Erschöpfung des
innerstaatlichen Rechtsweges, setzt jedoch voraus, dass ein solcher über-
haupt existiert. Die derzeitige Praxis in einigen Staaten, dass der Gerichts-
hof quasi den Ersatz innerstaatlicher Rechtsschutzmöglichkeiten darstellt,
muss schnellstens abgestellt werden. Die Verbesserung der Durchsetzbarkeit
der Urteile des Gerichtshofs stellt hierfür einen ersten Ansatz dar. Hier
bedarf es jedoch gemeinschaftlicher Anstrengungen für einen nachhaltigen
Auf- und Ausbau der nationalen Rechtsschutzsysteme in den besonders
betroffenen Staaten.
6. Ein weiterer wichtiger Aspekt zur Entlastung des Gerichtshofs ist der schon
seit Jahren diskutierte Beitritt der Europäischen Union bzw. Gemeinschaft
zur Konvention. Dieser Beitritt würde nicht nur zu einer Klärung zahlreicher
derzeit nur unbefriedigend lösbarer offener Fragen zum Verhältnis zwischen
Gemeinschafts- und Konventionsrecht sowie zwischen dem Europäischen
Gerichtshof und dem Gerichtshof für Menschenrechte führen. Er würde mög-
liche Konflikte und Überschneidungen zwischen den Grundrechts- bzw.
Menschrechtsschutzsystemen vermeiden und insgesamt für einen transparen-
teren und kohärenteren Grundrechtsschutz in Europa sorgen. Im Ergebnis
wäre damit auch eine wesentliche Entlastung für den Menschenrechts-
gerichtshof verbunden.
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7. Letztlich bleibt aber als elementare Voraussetzung für eine – in jedweder
Form – weiterhin wirkungsvolle Arbeit des Gerichtshofs die Anpassung der
finanziellen und personellen Ausstattung des Gerichtshofs. Mit der Verdop-
pelung des Personals auf knapp über 500 Bedienstete in den letzten Jahren ist
in dieser Hinsicht zwar bereits einiges getan worden. Der Arbeitslast, der sich
der Gerichtshof gegenüber sieht, ist diese Personaldecke jedoch kaum ge-
wachsen; gerichtsinternen Bewertungen zufolge, wäre für die derzeit anste-
henden Aufgaben die dreifache Anzahl an Mitarbeitern und Juristen notwen-
dig. Dabei muss berücksichtigt werden, dass der Gerichtshof bereits jetzt eine
kaum zu bewältigende Vielzahl an anhängigen und noch nicht beschiedenen
Beschwerden vor sich her schiebt. Nur dann, wenn es dem Gerichtshof er-
möglicht wird, diesen Rückstau aufzuarbeiten, wird der Gerichtshof in der
Lage sein, die sich für die nahe Zukunft noch abzeichnende Steigerung des
Beschwerdeaufkommens zu bewältigen.
8. Im November 2006 hat der so genannte Rat der Weisen seine Arbeit beendet
und seinen Bericht dem Ministerkomitee des Europarates vorgelegt. Der
hochkarätig besetzte Rat der Weisen war von den Regierungschefs der Mit-
gliedstaaten auf dem Warschauer Gipfel im Mai 2005 eingerichtet und damit
beauftragt worden, die langfristige Effektivität der Kontrollmechanismen des
Gerichtshofs zu untersuchen und weitergehende Reformvorschläge unter
Beibehaltung des Geistes der Konvention zu entwickeln.
In seinen abschließenden Bericht hat der „Rat der Weisen“ einen Maßnah-
menkatalog aufgenommen, in dem unter anderem folgende Vorschläge bzw.
Anregungen enthalten sind:
– eine Flexibilisierung des Rechtsschutzsystems der Konvention, etwa
durch eine Ermächtigung des Ministerkomitees, Reformmaßnahmen
durch einstimmigen Beschluss zu ergreifen;
– die Einrichtung eines richterlich besetzten „Filter-Ausschusses“, der über
Zulässigkeitsfragen und solche Fälle entscheidet, die sich mit Blick auf
die gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofs als eindeutig begründet
oder eindeutig unbegründet darstellen;
– die Sicherstellung der Übersetzung und Veröffentlichung sowie die Ver-
besserung der Verbreitung zumindest der Grundsatzurteile und der Urteile
von besonderer Bedeutung des Gerichtshofs in allen Mitgliedstaaten;
– der Aufbau einer Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den
nationalen Gerichten, etwa durch die Möglichkeit, dass nationale Gerichte
beim Gerichtshof ein Gutachten zur Auslegung von Konventionsrechten
einholen können;
– die Errichtung bzw. Verbesserung nationaler Rechtsschutzmöglichkeiten,
mit denen potentielle Beschwerdeführer bereits auf innerstaatlicher Ebene
Abhilfe erreichen können und der Gang zum Gerichtshof erspart bleibt;
– die grundsätzliche Übertragung der Entscheidung über Höhe sowie Art
und Weise der Entschädigung für eine festgestellte Verletzung von Kon-
ventionsrechten auf einen von den Mitgliedstaaten zu errichtenden oder zu
benennenden innerstaatlichen Spruchkörper;
– die verstärkte Anwendung und gegebenenfalls Weiterentwicklung des
„Pilot-Urteil“-Verfahrens in den Fällen einer systematischen Verletzung
von Konventionsrechten;
– die verstärkte Inanspruchnahme der Möglichkeit der gütlichen Einigung
und Streitschlichtung auf nationaler Ebene und auf der Ebene des Europa-
rates;
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– die Ausweitung der Ressourcen und Kompetenzen des Menschenrechts-
kommissars des Europarates und eine Verstärkung seiner Zusammenarbeit
mit den nationalen Ombudsleuten und Menschenrechtsinstituten;
– die Anpassung der institutionellen und funktionellen Einrichtung des Ge-
richtshofs an seine Aufgabe und Funktion, etwa durch eine Verbesserung
der Sozialversicherungssituation der Richter, eine Veränderung des Ver-
fahrens zu ihrer Berufung und eine Reduktion der Zahl der Richter des Ge-
richtshofs sowie die Verstärkung der Unabhängigkeit des Gerichtshofs
hinsichtlich der Verwendung seines Haushalts und der Verwaltung seines
Personals.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung dringend auf,
1. im Ministerkomitee des Europarates sowie bei und mit den europäischen
Partnern aktiv und nachdrücklich darauf hinzuwirken, dass
a) unter strenger Beachtung des Geistes der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten von 1950 eine zügige und lösungs-
orientierte Erörterung und Prüfung der Vorschläge und weiterführenden
Hinweise des Berichts des „Rates der Weisen“ vom November 2006,
CM(2006)203, erfolgt,
b) aus dieser Erörterung und Prüfung so bald wie möglich konkrete und
effektive Reformmaßnahmen entwickelt und zügig umgesetzt werden,
c) dabei insbesondere die Position des Gerichtshofs im System des Europa-
rates durch eine bessere und nachhaltigere Durchsetzung seiner Entschei-
dungen gestärkt wird, und
d) der Gerichtshof schnellstens durch eine seiner Aufgabe angemessene Er-
höhung der finanziellen Mittel in die Lage versetzt wird, seine jetzige und
zukünftige Arbeitslast zu bewältigen;
2. gemeinsam mit den europäischen Partnern verstärkt auf den Auf- und Aus-
bau effizienter nationaler Klage- und Beschwerdemöglichkeiten in den mit
Menschenrechtsbeschwerden am stärksten beim Gerichtshof vertretenen
Mitgliedstaaten des Europarates hinzuwirken, um eine Durchsetzung der
Konventionsrechte bereits auf nationaler Ebene zu erreichen und auf diese
Weise den Gerichtshof zu entlasten;
3. sich im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft deutlich für einen
Beitritt der Europäischen Gemeinschaft bzw. nach Erlangung ihrer Rechts-
persönlichkeit der Europäischen Union zur Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten von 1950 auszusprechen und um Un-
terstützung für die Entwicklung einer Strategie zur baldigen Ermöglichung
eines solchen Beitritts zu werben.
Berlin, den 20. Juni 2007
Dr. Guido Westerwelle und Fraktion