Vom 21. November 2006
Deutscher Bundestag Drucksache 16/3537
16. Wahlperiode 21. 11. 2006
Antrag
der Abgeordneten Sevim Dagdelen, Wolfgang Neskovic, Petra Pau, Hüseyin-
Kenan Aydin, Heike Hänsel, UIla Jelpke, D. Hakki Keskin, Jan Korte, Michael
Leutert, Kersten Naumann, Jörn Wunderlich und der Fraktion DIE LINKE.
Grundsätzliche Überprüfung der Abschiebungshaft, ihrer rechtlichen Grundlagen
und der Inhaftierungspraxis in Deutschland
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
1. Der Eingriff in die Freiheit der Person ist im demokratischen Rechtsstaat
einer der massivsten staatlichen Eingriffe in die Menschenrechte, der nur
unter sehr begrenzten Bedingungen überhaupt statthaft ist. Die Inhaftierung
von Menschen, die ausschließlich zur Sicherung einer Verwaltungshandlung
erfolgt (Durchsetzung der Ausreisepflicht) und die im Dienste einer rigoro-
sen Asyl-, Abschottungs- und Ausweisungspolitik steht, ist grundsätzlich
abzulehnen.
2. Am 1. September 2006 wurde der Aachener Friedenspreis dem Verein
„Hilfe für Menschen in Abschiebehaft Büren e. V.“ verliehen, der sich seit
über 10 Jahren für die Abschaffung der Abschiebehaft einsetzt und zugleich
ehrenamtlich Abschiebehäftlinge betreut, unterstützt und berät. Zur Begrün-
dung der Preisverleihung heißt es: „Wir wollen mit dieser Auszeichnung das
Augenmerk der Öffentlichkeit auf die menschenunwürdige Praxis der Ab-
schiebungshaft lenken und ein deutliches Zeichen gegen eine immer rigoro-
ser und unmenschlicher werdende Abschiebepolitik und gegen eine Flücht-
lingspolitik setzen, der die Abwehr von Flüchtlingen wichtiger ist, als der
Schutz bedrohter Menschen.“
3. Das Anti-Folter-Komitee (CPT) des Europarates hat in einem vertraulichen
Bericht die Haftbedingungen für Abschiebungshäftlinge in Deutschland
scharf kritisiert: Keine der besuchten deutschen Haftanstalten verfüge „über
die personelle oder materielle Ausstattung zur Schaffung von Haftbedingun-
gen, wie sie dem rechtlichen Status von Abschiebehäftlingen angemessen“
wären, etwa in Bezug auf Besuchsrechte, den Hofgang, den Zugang zu
Medien und Beschäftigungsmöglichkeiten, „heruntergekommene“ Haftbe-
dingungen usw. Diese Haftbedingungen führen zu Depressionen und Ver-
zweiflungstaten der Insassen, zumal diese nicht etwa wegen einer Straftat
inhaftiert sind, sondern nur, um ihre Abschiebung sicherzustellen. Die
Dokumentationsstelle der Antirassistischen Initiative Berlin berichtet für die
Jahre 1993 bis 2005 von 49 Flüchtlingen, die in deutschen Abschiebehaftan-
stalten starben, 393 Häftlinge hätten sich selbst zum Teil schwer verletzt bei
dem Versuch sich umzubringen, infolge von Hungerstreiks oder als Protest
gegen ihre drohende Abschiebung.
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4. Der „Aktionskreis Abschiebungshaft Berlin“, der getragen wird von Berli-
ner Landesorganisationen wie Arbeiterwohlfahrt, Caritas, Diakonie, Flücht-
lingsrat, Kammer für Psychotherapeuten, Pax Christi, dem Erzbischof und
dem Diözesanrat der Katholiken im Erzbistum Berlin, dem Ausländerbeauf-
tragten der Evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische Oberlau-
sitz, sowie dem Jesuiten-Flüchtlingsdienst Deutschland, der Ökumenischen
Bundesarbeitsgemeinschaft Asyl in der Kirche und dem Republikanischen
Anwältinnen- und Anwälteverein, präsentierte im Mai 2006 ein Positions-
papier zur Abschiebungshaft. Demnach werden Menschen in Deutschland
zu häufig, zu leichtfertig und zu lange in Abschiebungshaft genommen, die
richterliche Kontrollpraxis sei ungenügend, auf besonders verletzliche Per-
sonen würde keine Rücksicht genommen, die Haftbedingungen, die medizi-
nische Versorgung und rechtliche Beratungsmöglichkeiten seien unzurei-
chend usw.
5. Am 15. Juni 2006 gründete sich in Rom eine „Internationale Koalition ge-
gen die Inhaftierung von Immigranten und Flüchtlingen“ als Zusammen-
schluss von mehr als 100 Nichtregierungsorganisationen aus 36 Ländern
(z. B. Amnesty International, Human Rights Watch, Jesuiten-Flüchtlings-
dienst), um auf die zunehmende Inhaftierung von Asylsuchenden und
Einwanderinnen und Einwanderern ohne Papiere in Europa aufmerksam zu
machen und dagegen zu protestieren. Diese Koalition wird auch vom „Heili-
gen Stuhl“ unterstützt.
II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. im Hinblick auf die Bindung allen staatlichen Handelns an die Verfassungs-
grundsätze der unteilbaren Menschenwürde, der Freiheit der Person, der
Rechtsstaatlichkeit und der Verhältnismäßigkeit allen staatlichen Handelns
initiativ zu werden mit dem Ziel, die Abschiebungshaft als Mittel zur Durch-
setzung von Abschiebungen abzuschaffen;
2. auf dem Weg dorthin sich unmittelbar für nachfolgend skizzierte gesetzliche
Änderungen zur Wahrung von Mindeststandards in der Inhaftierungspraxis
einzusetzen:
a) Abschiebungshaft ist allenfalls für eine sehr kurze Zeit verhältnismäßig;
bereits eine mehrtägige Inhaftierung ist in der Regel unzulässig, wenn
eine Abschiebung nicht unmittelbar vollzogen werden kann. § 62 Abs. 3
des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) ist deshalb ersatzlos zu streichen.
b) Minderjährige, Menschen mit Behinderungen, psychisch oder physisch
Kranke, Schwangere, Eltern mit Kindern, allein Erziehende und andere
besonders schutzbedürftige Personen dürfen keinesfalls in Abschie-
bungshaft genommen werden.
c) In § 62 Abs. 2 AufenthG sind zumindest die Nummern 1 und 5 als Haft-
gründe zu streichen. Die hier genannten Voraussetzungen („auf Grund
einer unerlaubten Einreise vollziehbar ausreisepflichtig“, „der begründete
Verdacht (…), dass er sich der Abschiebung entziehen will“) begünstigen
eine willkürliche und maßlose Inhaftierungspraxis. Ebenso ist gesetzlich
klarzustellen, dass keine Abschiebungshaft verhängt werden darf, wenn
sich die Betroffenen einer Abschiebung erkennbar nicht entziehen wollen
(vgl. BVerfG 2 BvL 12/93, 2 BvL 45/93, B. v. 13. Juli 1994, InfAuslR
1994, 342-344).
d) Die Zuständigkeit für die gerichtliche Überprüfung ist den fachkompe-
tenteren Verwaltungsgerichten zu übertragen, die personell und finanziell
entsprechend ausgestattet werden müssen, um eine effektive Kontrolle
der Behörden ausüben zu können. Bei der richterlichen Prüfung der
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Rechtmäßigkeit der Abschiebungshaft ist die Rechtmäßigkeit der Ab-
schiebung als solche ebenfalls zu berücksichtigen.
e) Den Betroffenen ist in jedem Fall eine kostenlose anwaltliche Vertretung
beizuordnen (Modell der Pflichtverteidigung). Sie sind über den Grund
der Inhaftierung, über maßgebliche Rechte und andere wichtige Informa-
tionen in einer Sprache, die sie verstehen, unmittelbar zu unterrichten;
3. dafür zu sorgen, dass Abschiebungshaft keinen Gefängnis- oder Strafcharak-
ter hat, etwa durch ein Vollzugsgesetz, das dem Grundsatz „normales Leben
minus Freiheit“ folgt („freie“ Bewegung innerhalb der Haftanstalt, unbe-
grenzte Besuchs- und Kommunikationsmöglichkeiten, Zugang zu Medien,
Sport und Beschäftigung, zu qualifizierten medizinischen, psychologischen,
sozialen und seelsorgerischen Betreuungsangeboten usw.). Institutionell und
räumlich muss die Abschiebungshaft vom regulären Strafvollzug bzw. von
der Untersuchungshaft getrennt sein. Bei ernsthaften Anzeichen für eine
Eigengefährdung der Betroffenen oder gesundheitliche Beeinträchtigungen
sind diese sofort zu entlassen. Die Kosten der Inhaftierung dürfen den
Betroffenen nicht in Rechnung gestellt werden;
4. Initiativen zur Ausweitung von Inhaftierungsgründen, Haftformen (Durch-
beförderungshaft, Zurückweisungshaft) und Anordnungskompetenzen (vor-
läufige Festnahmen durch die Ausländerbehörden ohne richterliche Anord-
nung), wie sie etwa im Referentenentwurf eines Gesetzes zur Umsetzung
aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union und im
Evaluierungsbericht des Bundesministeriums des Innern zum Zuwande-
rungsgesetz enthalten sind, nicht weiter zu verfolgen;
5. für eine schnelle Zeichnung und Ratifizierung des Zusatzprotokolls zur
Anti-Folter-Konvention zu sorgen und eine umfassende Umsetzung der dort
vorgesehenen präventiven nationalen Besuchsmechanismen sicherzustellen,
um Menschenrechtsverletzungen in Abschiebungshaftanstalten zu verhin-
dern.
Berlin, den 21. November 2006
Dr. Gregor Gysi, Oskar Lafontaine und Fraktion
Begründung
Aus menschenrechtlicher Sicht erweist sich die Praxis der deutschen Abschie-
bungshaft als untragbar. Inhaftierungen zur Durchsetzung der Ausreisepflicht
über einen Zeitraum von bis zu 18 Monaten hinweg sind ebenso wenig zu
rechtfertigen wie die Inhaftierung besonders Schutzbedürftiger. Bei den von
Abschiebungshaft Betroffenen handelt es sich nicht um „Kriminelle“, wie der
Begriff der „Haft“ suggeriert, sondern im Regelfall um Menschen, die keinerlei
Straftat verdächtigt werden und die sich in ihrem gesamten Leben niemals
etwas haben „zu Schulden kommen lassen“. Wie demütigend, schockierend
und ungerecht eine solche (häufig unangekündigte) Inhaftierung von den Be-
troffenen empfunden werden muss, liegt auf der Hand und wird durch die hohe
Zahl von Suiziden und Suizidversuchen in Abschiebungshaft belegt. Inhaftiert
werden auch Schwangere und allein Erziehende, Jugendliche und alte Men-
schen, psychisch und physisch Kranke, ja sogar traumatisierte Menschen
werden ungeachtet ihres Schicksals und ihrer schweren Erkrankung in Ab-
schiebungshaft genommen, nur um ihre Abschiebung sicherstellen zu können.
Dabei wird selbst dieser vorgebliche Gesetzeszweck in der Praxis oft nicht
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erreicht, d. h. die Betroffenen werden in ca. 30 bis 40 Prozent aller Fälle wieder
entlassen, z. B. weil sich ihre Abschiebung als objektiv unmöglich erweist
(diese Zahl bezieht sich auf die Praxis der letzten Jahre im Land Berlin, vgl.
Dr. Markus Babo: „Abschiebungshaft – Eine Herausforderung für den Rechts-
staat“, in: InfAuslR 10/2004, 359 ff., Fn. 52). Genauere Daten und Angaben zur
Abschiebungshaft in Deutschland liegen der Bundesregierung nicht vor (vgl.
Bundestagsdrucksache 16/1757). Die Bundesregierung sieht auch keinen
Bedarf für vereinheitlichende oder „mildernde“ Regelungen zur Abschiebungs-
haft (vgl. Bundestagsdrucksache 16/2434).
In der derzeitigen Praxis kommt es vielfach zu Härten, die noch über die Geset-
zeslage hinausgehen, etwa zu widerrechtlichen Festnahmen durch die Ausländer-
behörden ohne richterlichen Haftbeschluss (vgl. Babo, a. a. O. 361, m. w. N.).
Die Abschiebungshaft wird auch nicht selten als (rechtswidrige) Beugehaft
oder als unzulässiges Bestrafungsinstrument und Abschreckungsmittel ver-
wandt. Abschiebungshaft wird von Ausländerbehörden weiterhin zu häufig, zu
leichtfertig und für zu lange Zeiträume beantragt (vgl. z. B. die Stellungnahme
des Jesuiten-Flüchtlingsdienstes vom 16. März 2006, „Erfahrungen nach einem
Jahr Zuwanderungsgesetz“, S. 2), dem Grundsatz der Beschleunigung des Ver-
fahrens zu jedem Zeitpunkt wird oft nicht entsprochen. Diese Praxis ist unter
anderem Folge der restriktiven, abschottenden und kriminalisierenden Grund-
tendenz der Migrations- und Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa vor
allem der letzten zwei Jahrzehnte (vgl. Babo, a. a. O., insb. 360 f.), die dringend
geändert werden muss.
Bei der gerichtlichen Überprüfungspraxis wiederum ist eine „gewisse ‚Sorglo-
sigkeit‘ (…) im Umgang mit der Materie“ feststellbar (so der Richter am Amts-
gericht Stephan Beichel-Benedetti und Rechtsanwalt Rolf Gutmann: „Die Ab-
schiebungshaft in der gerichtlichen Praxis“, in: NJW 2004, 3015 ff.). Es
werden häufig lediglich „Plausibilitätskontrollen“ formularmäßiger Anträge
der Ausländerbehörden vorgenommen, die dem Amtsermittlungsgrundsatz
nicht gerecht werden (a. a. O., 3017). Die Amtsgerichte sind auch personell
überlastet, sie haben nur eine eingeschränkte Überprüfungskompetenz und sind
schließlich auch fachlich nicht mit ausländerrechtlichen Fragestellungen ver-
traut. Der Richter am Verwaltungsgericht und ehemalige Leiter des Deutschen
Menschenrechtsinstituts Percy MacLean forderte deshalb bereits 1987 (in:
InfAuslR 1987, 69 ff.), den Verwaltungsgerichten die Prüfungskompetenz in
Abschiebungshaftsachen zu übertragen. Auch das Bundesverfassungsgericht
hat sich kritisch mit der Abschiebungshaftverfügungspraxis der Amts- und
(Ober-) Landgerichte auseinandergesetzt (vgl. BVerfG, 2 BvR 347/00, B. v.
15. Dezember 2000). Grundsätzlich verlangt der Grundsatz der Rechtsstaatlich-
keit demnach eine „umfassende Prüfung“ der Haftvoraussetzungen, wobei ent-
sprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit das „öffentliche Interesse an
der Sicherung der Abschiebung“ stets mit dem „Freiheitsanspruch des Betroffe-
nen“ abzuwägen ist; Letzterer gewinnt mit zunehmender Haftdauer stetig an
Gewicht.
Im Rahmen dieser Abwägung sollte gesetzgeberisch grundsätzlich der Vorrang
des Menschenrechts auf Freiheit gegenüber dem nationalstaatlichen Interesse
an der Durchsetzung einer Ausreisepflicht festgeschrieben und auf das Mittel
der Abschiebungshaft verzichtet werden. Die derzeitige Situation eines Ein-
wanderungsbedarfs der Bundesrepublik Deutschland und zugleich einer gerin-
gen und stetig zurückgehenden Zahl von Asylsuchenden bietet auch in einer
gesamtgesellschaftlichen Perspektive die Gelegenheit, mit den Restriktionen
und Verhärtungen der bisherigen Migrations-, Flüchtlings- und Abschiebungs-
politik zu brechen: Der bislang dominierenden Perspektive einer Kriminalisie-
rung und Entrechtung der Betroffenen muss eine an den Interessen der Indivi-
duen orientierte, humane und menschenrechtlich fundierte Migrations- und
Flüchtlingspolitik entgegengestellt werden.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 5 – Drucksache 16/3537
Der noch unveröffentlichte Bericht des Anti-Folter-Komitees (CPT) des Euro-
parates über inakzeptable Bedingungen in deutschen Abschiebehaftanstalten
(vgl. die Berichterstattung z. B. in: taz Hamburg vom 1. März 2006, SPIEGEL
ONLINE vom 28. Februar 2006, Frankfurter Rundschau vom 1. März 2006)
verweist darauf, dass auch in Deutschland die Menschenrechte tagtäglich ver-
letzt werden. Der Befund des CPT entspricht der Kritik von engagierten Initia-
tiven und Bürgerinnen und Bürgern, von Kirchen und Flüchtlingsverbänden.
Die Pastorin und Flüchtlingsbeauftragte der Evangelischen Nordelbischen Kir-
che etwa, Fanny Dethloff, bestätigte die Vorwürfe des CPT (vgl. taz Hamburg
vom 1. März 2006, S. 21) und ergänzte, dass in den Abschiebeknästen „unkon-
trollierte Zustände“ herrschten. Es handele sich um ein „absolut geschlossenes
System“. Viele Abschiebehäftlinge werden infolge der Sprachbarrieren zusätz-
lich der „Freiheit des Sprechens“ beraubt, die von Jean-Francois Lyotard als das
fundamentalste Menschenrecht bezeichnet wurde (vgl. Babo, a. a. O., 365).
Solche Räume der Entrechtung und Erniedrigung, als die die Abschiebehaftan-
stalten von den Betroffenen empfunden werden und die sie auch aufgrund ihrer
Nichtöffentlichkeit und strukturellen Intransparenz sind, vertragen sich grund-
sätzlich nicht mit den Grundprinzipien des demokratischen Rechtsstaates.