Vom 19. Oktober 2006
Deutscher Bundestag Drucksache 16/3051
16. Wahlperiode 19. 10. 2006
Antrag
der Abgeordneten Michael Kauch, Gudrun Kopp, Angelika Brunkhorst, Horst
Meierhofer, Dr. Karl Addicks, Christian Ahrendt, Daniel Bahr (Münster), Uwe Barth,
Rainer Brüderle, Ernst Burgbacher, Patrick Döring, Mechthild Dyckmans, Jörg van
Essen, Ulrike Flach, Otto Fricke, Horst Friedrich (Bayreuth), Dr. Edmund Peter
Geisen, Miriam Gruß, Dr. Christel Happach-Kasan, Heinz-Peter Haustein, Elke Hoff,
Birgit Homburger, Dr. Werner Hoyer, Hellmut Königshaus, Jürgen Koppelin,
Heinz Lanfermann, Sibylle Laurischk, Harald Leibrecht, Ina Lenke, Michael Link
(Heilbronn), Hans-Joachim Otto (Frankfurt), Detlef Parr, Cornelia Pieper, Gisela
Piltz, Jörg Rohde, Frank Schäffler, Dr. Hermann Otto Solms, Dr. Max Stadler,
Dr. Rainer Stinner, Carl-Ludwig Thiele, Florian Toncar, Dr. Claudia Winterstein,
Dr. Volker Wissing, Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Martin Zeil, Dr. Guido Westerwelle
und der Fraktion der FDP
Klimapolitischen Zertifikatehandel in Deutschland nachhaltig und
verantwortungsvoll gestalten – Nationalen Allokationsplan grundlegend
überarbeiten
Der Bundestag wolle beschließen:
I. Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Das Bundeskabinett hat am 28. Juni 2006 den Entwurf eines Nationalen Alloka-
tionsplans 2008 bis 2012 (Zuteilungsplan – NAP II) verabschiedet und der EU-
Kommission zur Prüfung vorgelegt. Dieser legt die Emissionsbudgets für den
Ausstoß von Treibhausgasen in der zweiten Periode des europäischen Emis-
sionshandels (2008 bis 2012) fest. Der Plan konkretisiert die Regeln zur Zutei-
lung von Zertifikaten für die am Emissionshandel teilnehmenden Unternehmen
in Deutschland. Die abschließende Entscheidung über alle verbindlichen Regeln
des Emissionshandels in Deutschland trifft freilich der Deutsche Bundestag
unter Beteiligung des Bundesrates mit dem so genannten Zuteilungsgesetz im
Laufe dieses Jahres.
Nach eigenem Bekunden verfolgt die Bundesregierung mit dem Zuteilungsgesetz
das Ziel, anspruchsvolle Klimaschutzziele zu realisieren, Modernisierungsinves-
titionen im Kraftwerkspark anzureizen, die im Wettbewerb stehende Industrie zu
entlasten, Vereinfachung und Transparenz durch einfache und klare Verfahrens-
regeln zu gewährleisten und den Einsatz von Klimaschutztechnologien auch im
Ausland zu fördern (vgl. Hintergrundpapier des Bundesumweltministeriums zum
Nationalen Allokationsplan 2 (2008 bis 2012) vom 28. Juni 2006, S. 1).
Zur Verwirklichung dieser Ziele ist die Vorlage der Bundesregierung jedoch
nicht geeignet. Vielmehr weist der NAP-II-Entwurf gravierende Mängel in öko-
logischer, ökonomischer sowie haushalts- und finanzpolitischer Hinsicht auf.
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II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
den vorliegenden Entwurf des Nationalen Allokationsplans 2008 bis 2012
grundlegend zu überarbeiten, die bestehenden Mängel zu beseitigen und in die-
sem Sinne vorzusehen, dass
– die so genannte Reserve zur Ausstattung von Neuanlagen mit Emissions-
zertifikaten in einem Volumen von mindestens 30 Mio. t ausgestattet wird,
wobei dies im Rahmen des bisherigen Gesamtemissionsvolumens zu Lasten
bestehender Energieerzeugungsanlagen erfolgen muss. Dies soll gewährleis-
ten, dass neue Industrieanlagen und neue Kraftwerke aus dieser Reserve mit
Zertifikaten bedient werden können – letzteres auch mit Blick auf den so
genannten Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie und den
daraus resultierenden Ersatzbedarf. Keinesfalls darf eine Situation entstehen,
wonach bei Erschöpfung der Reserve eine von der Bundesregierung be-
auftragte Stelle Zertifikate am Markt erwerben und diese unentgeltlich an die
betreffenden Anlagenbetreiber ausreichen müsste und also der der Staat zuvor
verschenkte Zertifikate zurückzukaufen hätte, um einen Rechtsanspruch von
Neuanlagenbetreibern auf entgeltfreie Vollausstattung bedienen zu können.
– die im Rahmen des Nationalen Allokationsplans 2008 bis 2012 zuzuweisen-
den Emissionsrechte zu einem Anteil von insgesamt 10 Prozent im Verstei-
gerungsverfahren vergeben werden, die Versteigerung auf den Stromsektor
beschränkt wird und dass die entstehenden Erlöse durch eine entsprechende
Senkung bzw. Abschaffung der Stromsteuer vollständig zur steuerlichen Ent-
lastung des privaten Sektors verwendet werden. Eine anteilige Versteigerung
soll auch die Planungssicherheit von Anlagenbetreibern im Hinblick auf eine
in Zukunft möglicherweise vollständige Versteigerung der Emissionszerti-
fikate verbessern und fundieren.
– anderenfalls dem Parlament eine fundierte Schätzung über die Höhe der
aktuellen und künftigen Mindereinnahmen vorgelegt wird, die den öffent-
lichen Haushalten durch einen Verzicht auf die rechtlich zulässige anteilige
Versteigerung der Emissionsrechte entstehen werden, und darzulegen, wie
sich die Schaffung eines derartigen neuen Subventionstatbestandes nach
Auffassung der Bundesregierung zur allgemeinen Situation der öffentlichen
Haushalte, zu den jüngsten und bevorstehenden Steuererhöhungen und zu
dem allenthalben bekundeten Ziel des Subventionsabbaus verhält. Ange-
sichts der mengen- und wertbezogenen Unbestimmtheit der mit dem Verzicht
auf eine Versteigerung gewährten Sondervergünstigung an bestimmte Ener-
gieversorgungsunternehmen (EVU) und angesichts des Umstands, dass diese
Sondervergünstigung rund 20 Jahre in die Zukunft reichen und damit den
finanz- und haushaltspolitischen Entscheidungsspielraum zumindest der
kommenden vier Bundestage spürbar betreffen und einschränken wird, ist
überdies das Erfordernis einer diesbezüglichen haushaltsrechtlichen Ermäch-
tigung durch den Deutschen Bundestag zu prüfen und dem Parlament über
das Ergebnis der Prüfung zu berichten.
– mit Blick auf die Zuteilungspläne künftiger Perioden nach 2012 beizeiten ein
Konzept entwickelt und dem Deutschen Bundestag vorgelegt wird, wonach
neben der Stromerzeugung auch eine effiziente Stromverwendung und die
Nutzung erneuerbarer Energien – vordringlich auch zur Wärmegewinnung –
in das Emissionshandelssystem einbezogen werden können, insbesondere da
die Steigerung der Energieeffizienz und der effizienteren Nutzung elektri-
schen Stroms sich sowohl in der Industrie als auch in den anderen Sektoren
als zentral erwiesen hat, um die Klimaschutzziele in Deutschland zu errei-
chen. Um dieser Herausforderung beizeiten konzeptionell Rechnung zu tra-
gen, muss bereits der NAP II mit dem Aktionsplan für Energieeffizienz, den
die Bundesregierung gemäß den Vorgaben der EU-Richtlinie für Endenergie-
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effizienz und Energiedienstleistungen bis zum 30. Juni 2007 vorlegen muss,
explizit und konkret verknüpft werden.
– auf die vorgesehene Privilegierung von Neuanlagen im Kraftwerksbereich,
wonach diese – sofern sie bis spätestens Ende 2012 in Betrieb gehen – Emis-
sionszertifikate in bedarfsorientierter Menge (entsprechend dem Stand der
Technik) ohne so genannten Erfüllungsfaktor, also für 100 Prozent des Be-
darfs mindestens 14 Jahre lang und unentgeltlich erhalten, verzichtet wird
oder zumindest generell bis zum Jahr 2020 befristet wird und die Bundes-
regierung dabei sicherstellt, dass
– durch die Privilegierung dieser Anlagen keine Sachverhalte oder Gründe
geschaffen werden, die zu einem späteren Zeitpunkt einer zumindest an-
teiligen Versteigerung der für den Betrieb dieser Anlagen erforderlichen
Emissionszertifikate entgegenstehen würden und
– wirtschaftliche Anreize geschaffen werden und wirksam bleiben, welche
ungeachtet der Privilegierung darauf hinwirken, dass die Emissionen die-
ser Kraftwerke im Betrieb fortlaufend weiter gesenkt werden.
Berlin, den 17. Oktober 2006
Dr. Guido Westerwelle und Fraktion
Begründung
Der NAP-II-Entwurf weist gravierende Mängel in ökologischer und ökono-
mischer sowie in haushalts- und finanzpolitischer Hinsicht auf.
– Aus ökologischer Perspektive ist aus Sicht des Klimaschutzes festzustellen,
dass durch die Regelungen im Entwurf des NAP II eine dauerhafte Fest-
legung des in Deutschland betriebenen Kraftwerksparks auf einen noch höhe-
ren Anteil fossiler Energieträger erfolgen wird, als dies gegenwärtig bereits
der Fall ist – namentlich insbesondere unter noch intensiverer Nutzung von
(Braun-)Kohle und Erdgas. Angesichts der Zielsetzung, in Deutschland an-
spruchsvolle Klimaschutzziele realisieren zu wollen, ist dies bemerkenswert
und kurios. Überdies führt die eingangs genannte Privilegierung von Neu-
anlagen im Kraftwerksbereich dazu, dass bei den betreffenden Anlagen
wegen der unentgeltlichen Vollausstattung mit Emissionszertifikaten nur ein
unzureichender Anreiz existiert, die Emissionen während der Betriebszeit
weiter zu senken. Prekär werden die Konsequenzen des geplanten NAP II,
wenn das von der EU in die Diskussion gebrachte Minderungsziel für Treib-
hausgasemissionen von 60 bis 80 Prozent bis zum Jahr 2050 auch nur annä-
hernd verbindlich werden sollte. In diesem Fall würde Deutschlands Gesamt-
Emissionsbudget absehbar sehr stark weiter schrumpfen. Vor solchem Hin-
tergrund darf bezweifelt werden, dass Deutschlands Gesamt-Emissionsbud-
get noch ausreichen würde, um eben jenen Kraftwerkspark weiter betreiben
zu können, für dessen Planung und Realisierung die deutsche Bundesregie-
rung durch die Regeln im NAP II dann die maßgeblichen Anreize gesetzt
haben würde. Angesichts dessen entsteht der Eindruck, die Bundesregierung
lasse es entweder bei ihren Einlassungen zum langfristigen Klimaziel der EU
an Ernsthaftigkeit fehlen. – Oder sie müsste ernstlich davon ausgehen, dass
entweder die privaten Haushalte und der Verkehr oder die Energieversorgung
in Deutschland bereits in 20 Jahren nahezu emissionsfrei betrieben werden
könnten – und zwar dies auf der Grundlage eines im Wesentlichen durch fos-
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sile Energieträger bestimmten Kraftwerksparks. Wie dies ggf. geleistet wer-
den sollte, bleibt im Dunkeln.
Aus ökonomischer Perspektive ist zu kritisieren, dass die Bundesregierung
entgegen dem einhelligen Rat der Fachwelt und anders als beispielsweise in
Großbritannien oder Dänemark auf die europarechtlich zumindest anteilig
zulässige Versteigerung von Emissionsrechten in Höhe von zunächst 10 Pro-
zent der Emissionszertifikate verzichten will. Stattdessen werden die Emis-
sionsrechte – wie in der Zuteilungsperiode zuvor – gratis vergeben. Während
CDU/CSU und SPD in ihrer Koalitionsvereinbarung noch vereinbart hatten,
ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile der EVU künftig vermeiden zu
wollen, welche die betreffenden Unternehmen durch Einpreisung unentgelt-
lich erhaltener Zertifikate in den Strompreis realisiert hatten („Windfall
profits“), wird dieser Anspruch mit dem vorliegenden NAP-II-Entwurf fal-
lengelassen. Das nach der Emissionshandelsrichtlinie zulässige, von der
Bundesregierung jedoch nicht genutzte Instrument der anteiligen Versteige-
rung wäre das geeignete Mittel, um derartige ungerechtfertigte Profite zu-
mindest teilweise abzuschöpfen. Weitere Strompreiserhöhungen könnten un-
ter Hinweis auf die Versteigerung seitens der EVU jedenfalls nicht begründet
werden, da diese den Marktwert der zuvor gratis erhaltenen Zertifikate ohne-
hin bereits mit für die Stromverbraucher erhöhten Preisen in Anrechnung ge-
bracht haben. Vor allem aber könnte der Staat die aus einer Versteigerung der
Zertifikate erzielten Einnahmen durch eine entsprechende Senkung bzw. Ab-
schaffung der Stromsteuer vollständig zur steuerlichen Entlastung des priva-
ten Sektors verwenden.
Anstatt jedoch die privaten Haushalte zu entlasten, sollen nach den Plänen
der Bundesregierung die Bereiche private Haushalte und Verkehr zusätz-
lich belastet werden, indem diesen eine zusätzliche Emissionsminderung
von 7 Mio. t CO2 pro Jahr im Vergleich zu den im NAP I für 2008 bis 2012
ohnehin vorgesehenen Einsparungen abverlangt werden soll. Während den
privaten Haushalten also eine deutliche Mehrbelastung zugemutet werden
soll, wird bestimmten EVU eine Sondervergünstigung mit Subventions-
charakter in Milliardenhöhe gewährt.
Sowohl die tendenzielle Überausstattung bestimmter Bereiche als auch der
Verzicht auf eine anteilige Versteigerung der Emissionsrechte sind aus öko-
nomischer Sicht nicht nur aus Effizienzgründen, sondern auch aus Erwägun-
gen sozialer Gerechtigkeit abzulehnen.
– Aus haushalts- und finanzpolitischer Perspektive ist der beabsichtigte Ver-
zicht auf Versteigerungserlöse für die öffentliche Hand
– in qualitativer Hinsicht als Sondervergünstigung mit Subventionscharak-
ter (Einnahmeverzicht) zugunsten bestimmter EVU zu werten. Die Schaf-
fung eines derartigen neuen Subventionstatbestandes steht in bemerkens-
wertem Kontrast zur allgemeinen Situation der öffentlichen Haushalte, zu
den für das kommende Jahr geplanten massiven Steuererhöhungen und
dem allenthalben bekundeten Ziel des Subventionsabbaus.
– in quantitativer Hinsicht von erheblicher Bedeutung. Legt man den seitens
der EVU im Laufe des Jahres in die Diskussion gebrachten Leistungser-
satzbedarf zugrunde so bedeutet dies, dass durch das geplante Zuteilungs-
gesetz Emissionsrechte im Volumen von 90 bis 130 Megatonnen CO2 pro
Jahr entgeltfrei an die betreffenden EVU ausgereicht werden sollen. Be-
wertet man diese Rechte mit einem Marktwert von 16 Euro pro Tonne
über 14 Jahre, so beläuft sich der Subventionswert auf eine Größenord-
nung von rd. 20 bis 30 Mrd. Euro. Dieser Betrag kann noch erheblich
höher liegen, wenn der Marktpreis für Emissionszertifikate langfristig
steigen sollte – beispielsweise im Eindruck des vorerwähnten EU-Minde-
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rungsziels von 60 bis 80 Prozent, zumal die von der Bundesregierung be-
absichtigte Sondervergünstigung potentiell mindestens bis zum Jahr 2026
wirksam sein wird (2012 plus 14 Jahre).
– von extrem langfristig wirkendem Nachteil für die öffentlichen Haushalte,
weil zu erwarten ist, dass sich an der subventionswerten unentgeltlichen
Ausreichung der Emissionszertifikate auch in späteren Handelperioden
nichts mehr ändern dürfte: Zwar besteht die Möglichkeit, dass Emissions-
zertifikate in späteren Handelperioden prinzipiell versteigert werden
könnten. In diesem Sinne eindeutige Signale sind derzeit von europäischer
Ebene zu vernehmen. Für die in Deutschland gemäß NAP-II-Entwurf pri-
vilegierten und unter diesen Rahmenbedingungen geplanten und errichte-
ten Kraftwerksneuanlagen wäre allerdings fraglich, ob diese in späteren
Handelsperioden mit einer Ersteigerungspflicht der für ihren Betrieb er-
forderlichen Emissionszertifikate konfrontiert werden könnten. Zu prüfen
wäre beispielsweise, ob eine nachträgliche Ersteigerungspflicht den Anla-
genbetreibern ggf. rückwirkend die Kalkulationsgrundlage entziehen bzw.
das Anlagevermögen z. T. entwerten würde. Denkbar wäre vor solchem
Hintergrund die Überlegung, in Zukunft allenfalls solche Anlagen in ein
künftiges Auktionsszenario einzubeziehen, welche im NAP II nicht privi-
legiert worden sind. Die damit beschriebene Erwartungsbildung künftiger
Investoren im Energieversorgungsbereich würde den Einnahmeverzicht
der öffentlichen Hand demnach auf unabsehbare Zukunft perpetuieren.
– hinsichtlich der damit verbundenen finanzwirtschaftlichen Konsequenzen
völlig unbestimmt, weil für die im NAP-II-Entwurf enthaltene Privilegie-
rungszusage keine mengenmäßige Begrenzung vorgegeben ist. Der Staat
würde demnach keinen Einfluss mehr darauf nehmen können, in welchem
Umfang diese Privilegierung seitens der potentiell Begünstigten tatsäch-
lich in Anspruch genommen wird. Die allein bestimmende Größe für die
Menge der geldwerten Rechte, welche kostenlos an bestimmte EVU aus-
gereicht werden sollen, ist die Anzahl neuer fossiler Kraftwerke, welche
seitens der potentiell Begünstigten bis 2012 in Betrieb genommen werden
wird. Abgesehen von der mengen- und wertbezogenen Unbestimmtheit
dieser Sondervergünstigung mit Subventionscharakter ist zu kritisieren,
dass der dargelegte Sachverhalt rund 20 Jahre in die Zukunft reichen, mit-
hin also den finanz- und haushaltspolitischen Entscheidungsspielraum zu-
mindest der nächsten vier Bundestage spürbar betreffen und einschränken
wird. Dies ist problematisch, weil eine haushaltsrechtliche Ermächtigung
durch das Parlament für derartige Operationen nicht vorliegt.