Vom 14. Dezember 2005
Deutscher Bundestag Drucksache 16/218
16. Wahlperiode 14. 12. 2005
Gesetzentwurf
der Abgeordneten Josef Philip Winkler, Volker Beck (Köln), Wolfgang Wieland,
Claudia Roth (Augsburg) und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes
(Altfall-Regelung)
A. Problem
Auch nach Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes leben über 200 000 Men-
schen als Geduldete in Deutschland. Über 150 000 hiervon leben bereits länger
als fünf Jahre unter uns. Kinder aus diesen Familien sind häufig hier geboren und
aufgewachsen. Gleichwohl sind sie immer noch von Abschiebung bedroht. Das
Aufenthaltsgesetz hat nicht vermocht, für diese Menschen den Zustand sog.
Kettenduldungen zu lösen, d. h. ihnen einen rechtmäßigen Aufenthaltsstatus in
Deutschland zu verschaffen.
B. Lösung
Die Ausländerbehörden sollen Ausländerinnen und Ausländern, die sich beim
Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes seit mindestens fünf Jahren rechtmäßig
oder geduldet im Bundesgebiet aufhalten, eine Aufenthaltserlaubnis erteilen.
C. Alternativen
Denkbar wäre es, eine diesem Anliegen entsprechende Regelung über ein ein-
stimmiges Votum der Innenministerkonferenz (IMK) herbeizuführen. Die IMK
hat sich jedoch im Dezember 2005 erneut als handlungsunfähig oder unwillig
erwiesen.
D. Kosten
Keine. Im Gegenteil ist mit der Einsparung öffentlicher Mittel zu rechnen, da
aufgrund der hier vorgeschlagenen Regelung mit einem reduzierten Aufkom-
men von ggf. gerichtlichen Widerspruchsverfahren zu rechnen ist. Zudem wird
durch die Erteilung eines rechtmäßigen Aufenthaltsstatus auch der Arbeits-
marktzugang für die Betroffenen erleichtert. Dies führt zu einer Reduzierung
von sozialen Transferleistungen.
Berlin, den 13. Dezember 2005
Renate Künast, Fritz Kuhn und Fraktion
Drucksache 16/218 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes
(Altfall-Regelung)
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Aufenthaltsgesetzes
Das Aufenthaltsgesetz vom 30. Juli 2004 (BGBl. I
S. 1950), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juni 2005
(BGBl. I S. 1818), wird wie folgt geändert:
Nach § 104 wird folgender § 104a eingefügt:
㤠104a
Altfallregelung
(1) Einem Ausländer, der sich am 31. Dezember 2005
seit mindestens fünf Jahren rechtmäßig oder geduldet im
Bundesgebiet aufhält, kann eine Aufenthaltserlaubnis erteilt
werden. Von der Voraussetzung eines fünfjährigen Aufent-
haltes kann in Härtefällen abgesehen werden. Ein Härtefall
liegt insbesondere vor bei Personen, die
1. als unbegleitete Minderjährige vor dem 1. Januar 2004 in
den Geltungsbereich dieses Gesetzes eingereist sind oder
nach einer Einreise zum Stichtag als Minderjährige ohne
Begleitung zurückgelassen wurden,
2. als Opfer kriegerischer Auseinandersetzungen traumati-
siert sind oder
3. während ihres Aufenthalts Opfer von Gewalttaten wur-
den.
(2) Dem Ehegatten und den zum Zeitpunkt der Einreise
ledigen Kindern eines Ausländers, dem nach Absatz 1 eine
Aufenthaltserlaubnis erteilt wird, wird eine Aufenthalts-
erlaubnis erteilt, wenn sie sich zum Zeitpunkt des Inkraft-
tretens dieses Gesetzes rechtmäßig oder geduldet im Bun-
desgebiet aufhalten.
(3) Die Aufenthaltserlaubnis nach den Absätzen 1 und 2
berechtigt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit.
(4) § 5 Abs. 3 letzter Halbsatz ist entsprechend anwend-
bar. § 10 Abs. 3 steht der Erteilung einer Aufenthaltserlaub-
nis nicht entgegen.
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in
Kraft.
Christian Schwarz-Schilling, Dr. Norbert Blüm, Dr. Heiner
mehr sah auch das alte Ausländergesetz (AuslG) vor, dass
Geißler, Hans Koschnick, Klaus von Dohnanyi, Sabine
Leutheusser-Schnarrenberger, Cornelia Schmalz-Jacobsen)
unterstützt.
eine große Zahl problematischer Einzelfälle, die bei Inkraft-
treten desselben aufgelaufen waren, unbürokratisch gelöst
werden konnten (§ 100 AuslG von 1990). Eine solche Rege-
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/218
Begründung
A. Allgemeines
Über 200 000 Menschen leben in Deutschland in einer
rechtlichen Grauzone: rechtlich geduldet – aber ohne lega-
les Aufenthaltsrecht. Über 150 000 hiervon leben bereits
länger als fünf Jahre unter uns. Viele dieser Personen sind
Kriegsflüchtlinge, die kein Asyl erhielten, aber nicht abge-
schoben werden konnten. Inzwischen haben sich diese Men-
schen in der Regel in Deutschland integriert. Dies gilt erst
recht für die hier geborenen und aufgewachsenen Kinder
und Jugendlichen – für sie ist Deutschland das Zuhause.
Doch selbst nach jahrelangem Aufenthalt droht ihnen die
Abschiebung.
Eine Abschiebung nach langjährigem Aufenthalt ist nicht
nur eine unzumutbare Härte – mit tragischen Folgen für den
Einzelnen und deren Familien. Ein solches Vorgehen steht
auch in Widerspruch zu den humanitären Grundsätzen,
denen deutsche Politik verpflichtet ist.
Das Zuwanderungsgesetz hat dieses Problem für die lang-
jährig Geduldeten bislang nicht lösen können. Ursache
hierfür ist auch eine zumindest in bestimmten Bundeslän-
dern zu restriktive Anwendung des § 25 Abs. 4 Aufent-
haltsgesetz (AufenthG). Die Vielzahl der Fälle lässt es da-
bei auch nicht zu, das Problem auf die Härtefallkommissio-
nen (§ 23a AufenthG) zu verlagern. Angesichts der Viel-
zahl der Fälle ist vielmehr eine großzügige Regelung
erforderlich, die den Ausländerbehörden im Übergang bei
der Anwendung des neuen Rechtes eine unbürokratische
Bearbeitung und Lösung der Fälle ermöglicht. Es liegt im
deutschen Interesse, dass Menschen, die sich integriert ha-
ben, ihr Leben in Deutschland weiter gestalten können.
Die Konferenz der Innenminister und -senatoren vom 9. De-
zember 2005 hat sich auch im vierten Anlauf als unfähig
erwiesen, einen Beschluss zu fassen, der endlich eine
Zukunftsperspektive für rund 150 000 lange in Deutschland
lebende Menschen mit Duldung ermöglicht. Selbst unions-
geführte Bundesländer hatten sich einer Lösung nicht ver-
schlossen, jedoch erweist sich das von den Innenministern
selbst gewählte Prinzip der „Einstimmigkeit“ bei Entschei-
dungen als Blockadeinstrument. Ein erneutes Verschieben
dieses Beschlusses und der Verweis darauf, dass zunächst
das Zuwanderungsgesetz ausgewertet werden muss, gehen
zu Lasten der in der Regel gut integrierten Menschen: sie
leben weiterhin in der Angst, jederzeit abgeschoben zu
werden.
Die Flüchtlingsorganisation PRO ASYL hat eine Unter-
schriftenkampagne für ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht
zugunsten langjährig geduldeter Menschen begonnen – mit
großem Erfolg: Diese Initiative wurde nicht nur von vielen
prominenten Politikerinnen und Politikern (wie z. B. Dr.
● So bat die 10. EKD-Synode in Magdeburg am 11. No-
vember 2004 darum, dass „bei Inkrafttreten des Aufent-
haltsgesetzes auftretende Übergangsprobleme durch eine
,Altfallregelung‘ gelöst werden sollten“. Der Beschluss
wurde von der 11. EKD-Synode im November 2005 be-
kräftigt.
● Und der Vorsitzende der Deutschen Bischofskonferenz,
Kardinal Karl Lehmann, sprach sich im Anschluss an die
Frühjahrs-Vollversammlung vom 4. März 2004 ebenfalls
dafür aus, dass „die so genannten ,Kettenduldungen‘ ab-
geschafft und – wo immer möglich – durch gesicherte
Aufenthaltsrechte ersetzt werden müssen“.
Auch Gremien des Deutschen Bundestages haben sich in den
vergangenen Monaten – und dies übrigens fraktions-
übergreifend – für eine Bleiberechtsregelung ausgesprochen:
So hatte der Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre
Hilfe auf seiner Sitzung am 10. November 2004 einen Be-
schluss gefasst, wonach er es begrüßen würde, „wenn im
Rahmen einer Übergangsregelung langjährig in Deutsch-
land geduldeten Menschen, die faktisch integriert sind,
ein rechtmäßiger Aufenthaltstitel erteilt werden könnte“.
Eine solche Übergangsregelung im Aufenthaltsgesetz wäre
– nach Ansicht des Menschenrechtsausschusses – aus fol-
genden Gründen sinnvoll:
1. Sie würde an dem individuellen Integrationswillen der
Betroffenen ansetzen.
2. Sie wäre insbesondere für die Kommunen Kosten spa-
rend, da mit geringeren Sozialhilfekosten zu rechnen
wäre.
3. Sie gibt den Ausländerbehörden mit Inkrafttreten des
Gesetzes eine Möglichkeit, Umstellungsprobleme zu mi-
nimieren und Rechtsstreitigkeiten, die erst in Jahren
höchstrichterlich entschieden würden, zu vermeiden
(Ausschussdrucksache 15(16)0173 – neu).
Auch der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages
hatte sich am 20. Oktober 2004 (im Rahmen einer Beschluss-
empfehlung zu der Petition (Pet 1-15-06-260-013435)) dem
Anliegen einer solchen Bleiberechtsregelung zugunsten von
langjährig in Deutschland mit einer Duldung lebenden Men-
schen angeschlossen.
Mit der hier vorgeschlagenen Bleiberechtsregelung sollen
diese „Altfälle“ nun human, pragmatisch und unbürokra-
tisch gelöst werden.
B. Einzelbegründung
Zu Artikel 1 (§ 104a AufenthG)
Der Rechtsgedanke des § 104a AufenthG ist nicht neu. Viel-
Auch in den beiden großen christlichen Kirchen wurde der
Ruf nach einer derartigen Altfallregelung laut.
lung ist auch jetzt sinnvoll, um Umstellungsprobleme vom
Ausländergesetz zum Aufenthaltsgesetz zu minimieren und
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Rechtsstreitigkeiten, die erst in Jahren höchstrichterlich ent-
schieden würden, zu vermeiden. Die Regelung fördert damit
den Rechtsfrieden und führt zu einer verbesserten Akzep-
tanz des Gesetzes.
Zur Systematik der Regelung ist vorab zu bemerken, dass
sie zusammen mit den allgemeinen Bestimmungen des Auf-
enthaltsgesetzes (§ 3 ff. AufenthG) zu lesen ist, soweit
§ 104a hiervon keine Ausnahmen (vgl. hierzu Absatz 4)
vorsieht. Deshalb ist insbesondere grundsätzlich erforder-
lich, dass der Lebensunterhalt gesichert ist und keine Aus-
weisungsgründe vorliegen (§ 5 AufenthG).
Zu Absatz 1
Satz 1 umschreibt den Kernbereich des begünstigten Perso-
nenkreises. Begünstigt werden können alle Personen, die
sich am Stichtag seit mindestens fünf Jahren rechtmäßig
oder geduldet im Bundesgebiet aufhalten. Rechtmäßiger
Aufenthalt ist dabei auch der Aufenthalt mit einer Aufent-
haltsgestattung nach dem Asylverfahrensgesetz. Bewusst
verzichtet wurde darauf, zusätzliche Anforderungen zu stel-
len. So wäre es zum Beispiel nicht sachgerecht, Ausländer,
die sich seit langen Jahren in Deutschland aufhalten, von der
Begünstigung auszuschließen, weil aktuell kein Abschie-
bungshindernis mehr besteht (etwa Widerruf der Flücht-
lingsanerkennung, weil sich die Verhältnisse im Herkunfts-
land geändert haben). Auch diese Personen sollten von der
Regelung profitieren können, ohne dass langwierig disku-
tiert werden muss, ob die Voraussetzungen des § 25 Abs. 4
Satz 2 AufenthG vorliegen. Da die Regelung der Behörde
Ermessen einräumt, bleibt sie jedoch auf der anderen Seite
frei, z. B. Ausländern, die sich ihren Aufenthalt durch Täu-
schung über ihre Identität erschlichen haben, eine Aufent-
haltserlaubnis zu verwehren.
Die Sätze 2 und 3 begünstigen entsprechend den Forderun-
gen von Praktikern (vgl. Stellungnahme Nr. 53/05 des Deut-
schen Anwaltsvereins vom November 2005) besonders
schutzwürdige Gruppen hinsichtlich der erforderlichen Auf-
enthaltsdauer.
Zu Absatz 2
Der begünstigte Personenkreis wird auch auf Ehegattinnen
bzw. -gatten sowie auf die zum Zeitpunkt der Einreise ledi-
gen Kinder der Ausländerin bzw. des Ausländers erweitert.
Die hier vorgeschlagene Bezugnahme auf die zum Zeit-
punkt der Einreise minderjährigen Kinder entspricht z. B.
der auf der IMK im Juni 2005 vereinbarten Bleiberechts-
regelung zugunsten afghanischer Staatsangehöriger. Damit
wird insbesondere sichergestellt, dass als minderjährig ein-
gereiste Kinder im Anwendungsbereich der Bleiberechtsre-
gelung bleiben, auch wenn sie zwischenzeitlich volljährig
geworden sind.
Zu Absatz 3
Es entspricht der Systematik des Aufenthaltsgesetzes, dass
dieses soweit als möglich im Gesetz selbst eine Erwerbstä-
tigkeit zulässt (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 9 Abs. 1 Satz 2,
§ 25 Abs. 1 Satz 4, § 28 Abs. 5 AufenthG). Personen mit
langen Aufenthaltszeiten – die hier regelmäßig vorliegen
(vgl. Absatz 1 Satz 1) – hätten dabei ohnehin einen gleich-
rangigen Arbeitsmarktzugang nach § 9 Abs. 1 Beschäfti-
gungsverfahrensordnung (BeschVerfV). Gleiches gilt grund-
sätzlich für die von Absatz 1 Satz 2 begünstigten Härtefälle
(vgl. § 7 BeschVerfV). Deshalb war es sachgerecht, den Ar-
beitsmarktzugang direkt im Gesetz anzuordnen, auch um
den Behörden überflüssige bürokratische Prüfarbeit zu er-
sparen. Der Arbeitsmarktzugang erfasst dabei auch den
Zugang zur selbständigen Beschäftigung (vgl. § 2 Abs. 2
AufenthG), um die Integration möglichst weit zu erleich-
tern.
Zu Absatz 4
Absatz 4 regelt Ausnahmen von den allgemeinen Ertei-
lungsvoraussetzungen. Soweit der Behörde dabei Ermessen
eingeräumt wird (Satz 1 und 2), kann dies Ermessen durch
Verwaltungsvorschriften des Landes oder des Bundes
(Artikel 84 Abs. 2 Grundgesetz) gesteuert werden.
Satz 1 erlaubt – wie bei den anderen humanitären Ertei-
lungsgründen – Ausnahmen von den grundsätzlich gelten-
den Erfordernissen des § 5.
Hinsichtlich der Lebensunterhaltssicherung sollte die Praxis
(die durch Verwaltungsvorschriften näher festgelegt werden
kann) sich dabei an Folgendem orientieren:
● Eine bei Antragstellung fehlende Arbeitsgenehmigung
oder eine Arbeitslosigkeit, die auf einem nachrangigen
Zugang zur Beschäftigung beruhen, stehen der Erteilung
der Aufenthaltserlaubnis nicht entgegen. Sofern der Le-
bensunterhalt im Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht
durch die Ausübung einer legalen Erwerbstätigkeit gesi-
chert ist, aber die sonstigen Voraussetzungen erfüllt sind,
soll dem Ausländer „auf Probe“ eine auf sechs Monate
befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, um die
Voraussetzungen für den Abschluss eines Arbeitsvertra-
ges zu schaffen.
● Ein vorübergehender oder ergänzender Sozialhilfebezug
ist bei Erfüllung der übrigen Voraussetzungen in Kauf zu
nehmen, wenn die Betroffenen sich noch in der Ausbil-
dung oder in berufsfördernden oder sonstigen Eingliede-
rungs- oder Förderungsmaßnahmen befinden oder mit
minderjährigen Kindern zusammenleben.
● Von dem Erfordernis der eigenständigen Lebensunter-
haltssicherung sollten psychisch Kranke und Traumati-
sierte ausgenommen werden, die nicht oder nur in gerin-
gem Umfang arbeiten können.
Hinsichtlich der Voraussetzung, dass keine Ausweisungs-
gründe bestehen dürfen, bietet sich eine Orientierung an den
Maßstäben des § 9 AufenthG an, nach denen Bagatellstraf-
taten unschädlich sind (vgl. § 9 Abs. 2 Nr. 4 AufenthG).
Satz 2 stellt insbesondere klar, dass – wiederum wie bei den
anderen humanitären Erteilungsgründen – ein zurückge-
nommener Asylantrag kein Grund ist, den Aufenthaltstitel
zu versagen. Damit ist es auch Ausländern, die seit langem
in Asylverfahren sind, möglich – nach einer positiven Vor-
prüfung – ihre Asylbegehren zurückzunehmen und an der
Regelung zu partizipieren.
Zu Artikel 2
Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten.
Gesetzentwurf
Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes (Altfall-Regelung)
Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes (Altfall-Regelung)