Vom 2. September 2005
Deutscher Bundestag Drucksache 15/5975
15. Wahlperiode 02. 09. 2005
Beschlussempfehlung und Bericht
des 2. Untersuchungsausschusses nach Artikel 44 des Grundgesetzes*
Beschlussempfehlung
Der Bundestag wolle beschließen:
Der Bericht des 2. Untersuchungsausschusses nach Artikel 44 des Grundgesetzes wird zur Kenntnis genommen.
Berlin, den 30. August 2005
Der 2. Untersuchungsausschuss
* Eingesetzt durch den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 17. Dezember 2004 – Drucksache 15/4552.
Dr. Hans-Peter Uhl Michael Hartmann (Wackernheim) Michaela Noll
Vorsitzender Berichterstatter Berichterstatterin
Jerzy Montag Hellmut Königshaus
Berichterstatter Berichterstatter
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 3 – Drucksache 15/5975
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I n h a l t s ü b e r s i c h t
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Erster Teil
Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses und
Verlauf des Untersuchungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
A. Einsetzung, Auftrag und Konstituierung
des 2. Untersuchungsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
B. Verlauf des Untersuchungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Zweiter Teil
Bisherige Feststellungen des 2. Untersuchungsausschusses
zum Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
A. Einführung in das Recht der Visumerteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
B. Erkenntnisse zur Visumerteilungspraxis aus Straf- und
Ermittlungsverfahren im Bereich der Schleusungs-
kriminalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
C. Die Entwicklung der Erlass- und Weisungslage der Bundes-
regierung bei der Anwendung des Ausländerrechts . . . . . . . . . . . . 98
D. Die Visumerteilungspraxis an der deutschen Botschaft
in Kiew . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
E. Die Visumerteilungspraxis an anderen Auslands-
vertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
F. Warnungen der Sicherheitsbehörden und Reaktionen
der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
G. Erkenntnisse zum Umfang der durch Schleusungskriminalität
möglicherweise verursachten Folgen in den Bereichen
Schwarzarbeit, Prostitution und Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . 273
H. Aussagen der Bundesminister und des Staatsministers
Dr. Ludger Volmer zur politischen Verantwortung . . . . . . . . . . . . 281
I. Aufklärungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Dritter Teil
Bewertung durch den Untersuchungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Vierter Teil
Sondervotum der Fraktionen der CDU/CSU und FDP . . . . . . . . . . . . . 295
Bericht
Drucksache 15/5975 – 4 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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Fünfter Teil
Replik durch den Untersuchungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Sechster Teil
Übersichten und Verzeichnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Siebter Teil
Dokumentenübersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 5 – Drucksache 15/5975
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I n h a l t s v e r z e i c h n i s
Erster Teil
Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses und Verlauf
des Untersuchungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
A. Einsetzung, Auftrag und Konstituierung des 2. Untersuchungs-
ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I. Vorgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1. Das Urteil des Landgerichts Köln vom 9. Februar 2004 . . . . 29
2. Erste Reaktionen im Deutschen Bundestag . . . . . . . . . . . . . . 29
3. Große Anfrage vom 27. April 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
4. Kleine Anfrage vom 21. September 2004 . . . . . . . . . . . . . . . 30
5. Erste Überlegungen zur Einsetzung eines Untersuchungs-
ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
II. Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses . . . . . . . . . . . . . . . 31
III. Untersuchungsauftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1. Antrag der CDU/CSU-Fraktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2. Annahme des Antrags in erweiterter Fassung . . . . . . . . . . . . 32
IV. Konstituierung des 2. Untersuchungsausschusses . . . . . . . . . . . . 33
1. Mitglieder des 2. Untersuchungsausschusses . . . . . . . . . . . . 33
2. Bestimmung des Vorsitzenden und seines Stellvertreters . . . 34
3. Benennung der Obleute und Benennung der Berichterstatter 34
4. Benannte Mitarbeiter der Fraktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
5. Beauftragte der Bundesregierung und des Bundesrates . . . . . 35
a) Beauftragte der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
b) Beauftragte des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
6. Sekretariat des 2. Untersuchungsausschusses . . . . . . . . . . . . 35
V. Parallelverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
1. Information über Verfahren durch die Ministerpräsidenten
bzw. Landesjustizminister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2. Weitere einschlägige gerichtliche Verfahren . . . . . . . . . . . . . 36
3. Strafanzeigen bzw. Ermittlungsverfahren gegen Mitglieder
und Bedienstete der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Drucksache 15/5975 – 6 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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B. Verlauf des Untersuchungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
I. Beschlüsse und Absprachen zum Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1. Kurzbezeichnung des Ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2. Zutrittsrecht für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der
Fraktionen und der Abgeordneten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3. Behandlung von Beweisanträgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4. Protokollierung der Ausschusssitzungen . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5. Verteilung von Ausschussdrucksachen, Beweisbeschlüssen
und sonstigen Ausschussmaterialien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6. Ausführungsbeschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
7. Behandlung der Ausschussprotokolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
8. Verzicht auf Verlesung von Schriftstücken . . . . . . . . . . . . . . 38
9. Geheimhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
a) Verpflichtung zur Geheimhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
b) Verteilung von Verschlusssachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
c) Behandlung von Akten laufender staatsanwaltschaft-
licher Ermittlungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
d) Herabstufung der mit einem Geheimhaltungsgrad
versehenen Akten und sonstigen Unterlagen . . . . . . . . . . 40
10. Fragerecht bei der Beweiserhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
a) Ergänzung zur Fragezeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
b) Ergänzung zum Inhalt der Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
11. Mitteilungen aus nichtöffentlichen Sitzungen . . . . . . . . . . . . 41
12. Zulassung von Ton-, Bild- und Filmaufnahmen . . . . . . . . . . 41
13. Übertragungen der Zeugenvernehmungen durch das
Parlamentsfernsehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
II. Vorbereitung der Beweiserhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1. Obleutebesprechungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2. Strukturierung der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3. Sachverständigenanhörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4. Terminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
III. Beweiserhebung durch Beiziehung von Akten, Berichten,
Protokollen und sonstigen Unterlagen sowie Einholung
von schriftlichen Auskünften und Stellungnahmen . . . . . . . . . . . 43
1. Art, Herkunft und Umfang des Beweismaterials . . . . . . . . . . 43
2. Bitten um Aktenvorlage und Vollständigkeitserklärungen
gemäß § 18 Abs. 2 PUAG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3. Beweiserhebung durch die Beschränkung der Anträge auf
die Ermittlung konkreter Beweismittel . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 7 – Drucksache 15/5975
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4. Vorlage von Originalunterlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
5. Durchführung des Vorsitzendenverfahrens zur Einsicht-
nahme in nicht herausgegebene Behördenunterlagen . . . . . . 45
6. Verwendung von Unterlagen ohne formelle Beiziehung . . . . 45
7. Anonyme Weitergabe von Akten an Dritte . . . . . . . . . . . . . . 45
IV. Beweiserhebung durch Vernehmung von Zeugen und
Anhörung von Sachverständigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1. Behandlung von Beweisanträgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
a) Entscheidung über die Beweisanträge . . . . . . . . . . . . . . . 45
b) Reihenfolge der Vernehmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2. Durchführung der Zeugenvernehmungen . . . . . . . . . . . . . . . 46
a) Art, Anzahl, Dauer und Ort der Vernehmungen . . . . . . . 46
aa) Einführende Darstellung der Zeugen . . . . . . . . . . . 46
bb) Getrennte Vernehmung von Zeugen . . . . . . . . . . . . 46
cc) Nächtliche Vernehmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
b) Einstufungen der Vernehmungen in öffentliche und
nichtöffentliche Sitzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
c) Aussagegenehmigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
d) Pflichten der Zeugen zur Vorbereitung . . . . . . . . . . . . . . 47
e) Rechtsbeistand von Zeugen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
f) Formeller Abschluss der Vernehmungen . . . . . . . . . . . . 47
g) Unerledigte Beschlüsse über Vernehmungen . . . . . . . . . 49
V. Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht . . . . . . 49
VI. Zeit- und Arbeitsaufwand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
VII. Umgang mit Aktenmaterial nach Beendigung der
Untersuchungstätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
VIII. Sachstandsbericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1. Entscheidung über die Erstellung eines Sachstandsberichts . 51
2. Rechtliches Gehör zum Sachstandsbericht . . . . . . . . . . . . . . 51
3. Feststellung des Sachstandsberichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Zweiter Teil
Bisherige Feststellungen des 2. Untersuchungsausschusses
zum Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
A. Einführung in das Recht der Visumerteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
I. Rechtliche Grundlagen der Visumerteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
1. Die Visumpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2. Das nationale Visum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Drucksache 15/5975 – 8 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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3. Das Schengenvisum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
a) Normative Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
aa) Die Schengener Abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
bb) Das Gemeinsame Handbuch Schengen (GH) . . . . . 54
cc) Die Gemeinsame Konsularische Instruktion (GKI) 55
dd) Allgemeine Anwendungshinweise zum Schengener
Durchführungsübereinkommen (AAH-SDÜ) . . . . . 55
b) Materiell-rechtliche Einreisevoraussetzungen . . . . . . . . . 55
aa) Visierfähiges Grenzübertrittspapier . . . . . . . . . . . . 55
bb) Keine Ausschreibung zur Einreiseverweigerung . . 55
cc) Nachweis von Aufenthaltszweck und
Umständen des Aufenthalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
dd) Sicherung der Aufenthaltsfinanzierung . . . . . . . . . 57
ee) Keine Gefährdung der öffentlichen Ordnung,
der nationalen Sicherheit oder der inter-
nationalen Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
c) Ermessen der Auslandsvertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . 57
II. Erleichterungen im Visumverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
1. Die Sonderregelungen für Bona-fide-Antragsteller . . . . . . . . 58
2. Das Reisebüroverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
III. Die rechtlichen Probleme bei der Führung von Einlader- und
Warndateien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2. Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
a) Einladerdatei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
b) Warndatei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
3. Wiederholte Forderungen zur Zulassung von Einlader- und
Warndateien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4. Rechtliche Grundlagen der Datenspeicherung . . . . . . . . . . . . 61
a) Ausländerzentralregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
b) Dateien der Ausländerbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
c) Visadateien der Auslandsvertretungen . . . . . . . . . . . . . . 62
d) Zusammenfassung der Erkenntnisse . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5. Scheitern von Initiativen zur Einführung von Einlader- und
Warndateien aus datenschutzrechtlichen Gründen . . . . . . . . 62
6. Änderung der Rechtslage zum 1. Januar 2005 . . . . . . . . . . . . 63
B. Erkenntnisse zur Visumerteilungspraxis aus Straf- und
Ermittlungsverfahren im Bereich der Schleusungs-
kriminalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
I. Strafverfahren gegen A. B. am Landgericht Köln aus den
Jahren 2003/2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 9 – Drucksache 15/5975
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1. Das Strafverfahren im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2. Strafvorwürfe gegen den Haupttäter und Begehungs-
modalitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
a) Schleusungen mit Hilfe von Verpflichtungserklärungen
nach den §§ 82, 84 AuslG und unter Ausnutzung des
Reisebüroverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
b) Schleusungen mit Hilfe von Reiseschutzpässen
der Reise-Schutz AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
3. Zur Entstehung des Gerichtsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4. Die Verteidigungslinie des Angeklagten . . . . . . . . . . . . . . . . 66
5. Widerlegung der Einlassungen des Angeklagten durch
das Gericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
6. Die Strafbarkeit des Angeklagten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
7. Die Strafzumessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
a) Ausführungen des Gerichts zur Reduzierung des Straf-
maßes von acht auf fünf Jahre Freiheitsstrafe . . . . . . . . . 68
b) Feststellungen des Gerichts zur Verantwortlichkeit der
Kölner Ausländerbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
c) Feststellungen des Gerichts zur Verantwortlichkeit der
deutschen Botschaft in Kiew und des Auswärtigen Amts 70
8. Die mündliche Urteilsverkündung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
9. Revision des Angeklagten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
10. Im Verfahren erhobene Vorwürfe gegen die Bundes-
regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
a) Mögliche Erleichterung der Straftaten durch die
Erlasslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
aa) Der Erlass vom 2. September 1999 . . . . . . . . . . . . . 71
bb) Das Verbot zur Führung einer Einladerdatei . . . . . 72
cc) Der Erlass vom 3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
dd) Der Erlass vom 29. Januar 2002 . . . . . . . . . . . . . . . 73
ee) Die so genannten Maulkorberlasse . . . . . . . . . . . . . 74
ff) Fehlende Rechtsmittelbelehrung in Ablehnungs-
bescheiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
b) Vermutete Störung des Ermittlungsverfahrens und der
Hauptverhandlung durch die Bundesregierung . . . . . . . . 75
aa) Vermutete Nichtübersendung angeforderter
Dokumente und Stellungnahmen . . . . . . . . . . . . . . 75
bb) Vermutete Verweigerung von Aussagegeneh-
migungen mit wahrheitswidrigen Angaben –
Vermeintlich vorgeschobene Bedrohungslage
für Zeugen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
aaa) Bitte um Berücksichtigung der Bedrohungs-
lage der Zeuginnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
bbb) Erste Reaktion des Landgerichts Köln . . . . . . 80
ccc) Konkretisierung der Bedrohungslage . . . . . . . 81
Drucksache 15/5975 – 10 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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ddd) Aussagen der Zeugen Wolfgang Schmitz-
Justen und Ulrich Höppner . . . . . . . . . . . . . . . 82
eee) Erneuter Vortrag konkreter Tatsachen zur
Bedrohungslage durch das Auswärtige Amt
gegenüber dem Gericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
fff) Reaktion des Gerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
ggg) Erscheinen der Zeugin Klara Hoppmann
vor Gericht am 22. Juli 2003 . . . . . . . . . . . . . 85
hhh) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
c) Vermutete Absprachen („Briefing“) der Zeugen –
angebliches Zeugenkomplott . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
d) Beauftragung eines Zeugenbeistands durch das
Auswärtige Amt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
e) Vermutete Lügen der Zeugen vor Gericht . . . . . . . . . . . . 90
f) Zusammenfassende Bewertungen zum Strafverfahren
durch die Zeugen Bundesminister Joseph Fischer und
Otto Schily in ihrer Vernehmung durch den Ausschuss . 91
II. Strafverfahren gegen A. B. und H. M. K. am
Landgericht Köln aus den Jahren 2004/2005 . . . . . . . . . . . . . . . 91
1. Gegenstand des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
2. Einstellung des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
III. Strafverfahren gegen A. K. und W. L. am Landgericht
Memmingen aus dem Jahr 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
1. Gegenstand des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2. Verlauf des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3. Strafzumessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
IV. Strafverfahren gegen H. O., G. P. und J. N. am
Landgericht Dresden aus dem Jahr 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
1. Gegenstand des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2. Verlauf des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
3. Strafzumessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
V. Strafverfahren gegen N. B. und F.-J. K. am Landgericht
Münster aus den Jahren 2002 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
1. Gegenstand des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
2. Verlauf des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
3. Strafzumessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
C. Die Entwicklung der Erlass- und Weisungslage der Bundes-
regierung bei der Anwendung des Ausländerrechts . . . . . . . . . . . . 98
I. Vorgehen des Ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
II. Die Erlasspraxis des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 11 – Drucksache 15/5975
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1. Der Begriff des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
2. Die unterschiedlichen Erlassarten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
3. Zeichnungswege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
III. Die Organisation des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
1. Allgemeine Organisation des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . 100
2. Organisation der Kommunikation zwischen Auslandsver-
tretungen und Leitungsebene in der Zentrale . . . . . . . . . . . . 101
a) Informationsquellen der Leitungsebene . . . . . . . . . . . . . 101
b) Zusammenfassung der Erkenntnisse . . . . . . . . . . . . . . . . 102
IV. Das Institut der Verpflichtungserklärung als Problem im
Visumverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
1. Sinn und Zweck von Verpflichtungserklärungen nach den
§§ 82, 84 AuslG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
a) Grundsätzlich: Finanzierung des Aufenthalts des
Ausländers aus eigenen Mitteln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
b) Hilfsweise: Abgabe einer Verpflichtungserklärung
durch einen Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
c) Verpflichtungsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
2. Die Praxis bis zur Einführung des bundeseinheitlichen
Verpflichtungserklärungsformulars Ende 1996 . . . . . . . . . . . 103
a) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
b) Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
3. Die Schaffung eines einheitlichen fälschungssicheren
Einladungsformulars und Einführung der Bonitätsprüfung
ab Ende 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
a) Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
b) Das Problem der nicht durchgeführten Bonitätsprüfungen
bei den Ausländerbehörden der Länder . . . . . . . . . . . . . . 105
aa) Umsetzungsschwierigkeiten bei der Bonitäts-
prüfung in Ausländerbehörden einzelner Länder . . 106
bb) Zweifel an der Verpflichtung zur Bonitätsprüfung
in einzelnen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
4. Der Erlass vom 2. September 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
a) Regelungsgehalt des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
b) Zur Entstehungsgeschichte des Erlasses . . . . . . . . . . . . . 108
aa) Verweigerung von Bonitätsprüfungen durch
einzelne Ausländerbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
bb) Der Runderlass vom 29. Dezember 1995 . . . . . . . . 108
cc) Der Runderlass vom 12. Dezember 1996 . . . . . . . . 108
dd) Der Runderlass vom 16. Mai 1997 . . . . . . . . . . . . . 108
ee) Die Vermeidung „beschwerdeträchtiger
Situationen“ als Auslöser des Erlasses vom
2. September 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Drucksache 15/5975 – 12 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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c) Beteiligung der Innenbehörden am Erlass . . . . . . . . . . . . 109
d) Kenntnis vom Erlass im Auswärtigen Amt . . . . . . . . . . . 110
e) Rechtliche Bewertungen zum Erlass
vom 2. September 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
5. Praktische Konsequenzen der Akzeptanz von nicht bonitäts-
geprüften Verpflichtungserklärungen durch die Auslands-
vertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
6. Abschaffung der durch Erlass vom 2. September 1999
getroffenen Regelung durch Erlass vom 26. Oktober 2004 . . 112
V. Das Carnet de Touriste (CdT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
2. Die Entstehungsgeschichte des CdT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
a) Umfang des „Touristen-Carnets“ des ÖAMTC . . . . . . . . 112
b) Vorschlag des ADAC an das Auswärtige Amt zur
Einführung eines Carnet de Touriste und Reaktion . . . . . 112
aa) Schreiben des ADAC vom 12. August 1994 . . . . . 112
bb) Antwortschreiben des Auswärtigen Amts vom
17. August 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
c) Darstellung des ADAC-Präsidenten . . . . . . . . . . . . . . . . 113
d) Einschaltung des Bundesministeriums des Innern . . . . . 113
aa) Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
bb) Erste Besprechung zwischen ADAC und Bun-
desministerium des Innern am 13. September 1994 113
cc) Schreiben des Bundesministeriums des Innern
an den ADAC vom 17. November 1994 . . . . . . . . . 114
dd) Zweite Besprechung zwischen ADAC und
Bundesministerium des Innern vom 9. De-
zember 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
e) Anerkennung des CdT als Nachweis eines ausreichen-
den Krankenversicherungsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
f) Information der Vertretungen in Estland, Lettland,
Litauen, Bulgarien und Rumänien über die Einführung
des CdT als Krankenversicherungsnachweis im Juni 1995 114
g) Erweiterung des Versicherungsumfangs im Jahr 1995 . . 115
aa) Besprechung zwischen Auswärtigem Amt, Bundes-
ministerium des Innern und ADAC am 25. Juli 1995 115
bb) Abgabe pauschaler Verpflichtungserklärungen
durch den ADAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
cc) Haftung für das staatliche Ausfallrisiko nach § 84
AuslG und Reisefinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
dd) Endgültiger Versicherungsumfang . . . . . . . . . . . . . 116
3. Einführung des CdT als Krankenversicherungsnachweis
und Surrogat für eine Verpflichtungserklärung zum
20. August 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
a) Erlass vom 10. August 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
b) Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern an
die Innenbehörden vom 18. August 1995 . . . . . . . . . . . . 117
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 13 – Drucksache 15/5975
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4. Ausweitung der Verkaufsländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
5. Verfahren bezüglich des Verkaufs von Carnets de Touriste . 118
a) Vertrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
b) Vorprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
c) Rückkehrkontrolle durch Hinterlegung einer Kaution . . 119
d) Rolle des ADAC im Vertriebsverfahren . . . . . . . . . . . . . 119
6. Reaktionen der Auslandsvertretungen auf die Einführung
des CdT und Lösungsversuche des Auswärtigen Amts . . . . . 119
a) Ergebnisse einer Umfrage unter den Botschaften der
baltischen Staaten, Bulgarien und Rumänien im
Dezember 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
b) Botschaft in Kiew . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
aa) Bericht vom 8. Oktober 1997 und Reaktion des
Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
bb) Bericht vom 27. Oktober 1998 und Reaktion des
Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
cc) Bericht vom 28. Mai 1999 und Reaktion des
Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
c) Botschaft in Tiflis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
aa) Bericht vom 6. Januar 1999 und Reaktion des
Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
bb) Bericht vom 22. Januar 1999 und
Reaktion des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . 122
cc) Schreiben des ADAC an das Auswärtige Amt
vom 26. Januar 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
dd) Berichte vom 12. März und
21. Juni 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
d) Botschaft in Moskau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
aa) Bericht vom 19. Mai 1999 und Reaktion des
Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
e) Botschaft in Baku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
aa) Einstellung der Visaerteilung an CdT-Inhaber
Anfang 1999 und Reaktion des Auswärtigen Amts 123
bb) Bericht vom 21. Mai 1999 und
Reaktion des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . 123
f) Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse . . . . . 124
7. Konsequenzen der Berichterstattung durch die Botschaften 124
a) Plurez vom 22. Juni 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
b) Plurez vom 10. August 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
8. Die Neuregelung des CdT-Verfahrens durch Plurez
vom 15. Oktober 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
a) Regelungsgehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
b) Die Entstehung des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
aa) Forderungen des ADAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
aaa) Grundsätzlicher Verzicht auf die Vorlage
bestimmter Dokumente . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
bbb) Gleichstellung des ADAC mit Bona-fide-
Reisebüros bzw. Bona-fide-Unternehmen . . . 126
Drucksache 15/5975 – 14 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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bb) Gespräch zwischen Bundesministerium des
Innern, Auswärtigem Amt, ADAC und ÖAMTC
am 8. Oktober 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
aaa) Gesprächsprotokoll des ADAC . . . . . . . . . . . 127
bbb) Gesprächsprotokoll des Bundesministeriums
des Innern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
cc) Erlassentwurf vom 11. Oktober 1999 und end-
gültiger Plurez vom 15. Oktober 1999 . . . . . . . . . . 128
c) Beteiligung der Innenbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
d) Kenntnis vom Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
e) Rechtliche Bewertungen zum Erlass vom
15. Oktober 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
f) Politische Bewertung des Erlasses vom
15. Oktober 1999 durch Bundesminister Joseph Fischer 130
9. Reaktionen der Auslandsvertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
a) Botschaft in Kiew . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
aa) Bericht vom 16. Dezember 1999 . . . . . . . . . . . . . . 130
bb) Reaktion des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . 130
b) Botschaft in Bukarest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
aa) Bericht vom 24. Februar 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . 131
bb) Bericht vom 6. November 2000 . . . . . . . . . . . . . . . 131
cc) Reaktion des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . 131
dd) Bericht vom 29. Dezember 2000 . . . . . . . . . . . . . . 132
ee) Bericht vom 11. Januar 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
c) Botschaft in Moskau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
aa) Bericht vom 27. November 2000 . . . . . . . . . . . . . . 132
bb) Schreiben des ADAC an das Auswärtige Amt
vom 29. November 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
d) Generalkonsulat in St. Petersburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
aa) Bericht vom 10. Mai 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
bb) Bericht vom 7. Dezember 2000 . . . . . . . . . . . . . . . 133
cc) Maßnahmen des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . 133
e) Botschaft in Baku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
f) Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse . . . . . 134
10. Lösungsversuche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
a) Einschaltung des ADAC und der Innenbehörden . . . . . . 134
b) Einführung des Kürzels „CdT“ auf dem Visumetikett . . 134
c) Gespräch zwischen Bundesministerium des Innern,
Auswärtigem Amt und ADAC am 18. Dezember 2000 . 134
d) Teilrunderlass vom 22. Mai 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
11. Die Abschaffung des Plurez vom 15. Oktober 1999 durch
Runderlass vom 29. Januar 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
12. Weltweite Einstellung der Akzeptanz von Reiseschutzver-
sicherungen als Surrogat von Verpflichtungserklärungen
mit Runderlass vom 28. März 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
13. Anzahl der verkauften CdT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 15 – Drucksache 15/5975
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VI. Die Konkurrenzprodukte des CdT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
1. Sinn und Zweck der Konkurrenzprodukte/Anspruch
auf Gleichbehandlung mit dem CdT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
2. Prüfungskriterien für die Bonität und Seriosität der Anbieter 139
3. Reiseschutzpass (RSP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
a) Entstehungsgeschichte des RSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
b) Einführung des RSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
c) Änderung der Regelungen für Reiseschutzver-
sicherungen durch Erlass vom 29. Januar 2002 . . . . . . . . 142
aa) Entstehungsgeschichte des Erlasses vom
29. Januar 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
bb) Regelungsgehalt des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
cc) Beteiligung des Bundesministeriums des Innern . . 146
4. Travel Voucher der Firma Itres GmbH . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
5. Travel Care Pass der HanseMerkur Reiseversicherung AG . 148
6. Weitere potentielle Anbieter von Reiseschutzversicherungen 149
7. Probleme der Auslandsvertretungen mit den Konkurrenz-
produkten, insbesondere dem RSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
a) Berichte der Botschaften nach Einführung des RSP im
Mai 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
b) Berichte der Botschaften nach Inkrafttreten des Erlasses
vom 29. Januar 2002. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
c) Der Teilrunderlass vom 26. Februar 2002 . . . . . . . . . . . . 152
d) Der Einzelerlass an die Botschaft in Kiew vom
19. März 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
e) Bericht aus Kiew vom 12. November 2002 . . . . . . . . . . 152
f) Der Teilrunderlass vom 22. November 2002 . . . . . . . . . 153
g) Der Teilrunderlass vom 28. Januar 2003 . . . . . . . . . . . . . 153
h) Reaktion des Generalkonsulats in Saratow . . . . . . . . . . . 153
aa) Bericht vom 12. Februar 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . 153
bb) Bericht vom 27. März 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
cc) Schreiben des Auswärtigen Amts an das General-
konsulat in Saratow vom 6. Mai 2003 . . . . . . . . . . 154
i) Erkenntnisse des Bundeskriminalamtes . . . . . . . . . . . . . 155
8. Maßnahmen zur Verhinderung von Missbrauch . . . . . . . . . . 156
9. Lösungsversuche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
10. Das Ermittlungsverfahren gegen den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG und seine Folgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
a) Konsequenzen des Auswärtigen Amts und des
Bundesministeriums des Innern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
b) Trennung der Allianz AG vom Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Drucksache 15/5975 – 16 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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11. Die Abschaffung der Reiseschutzversicherungen als
Surrogat für die Verpflichtungserklärungen mit Erlass
vom 28. März 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
12. Bewertung der Zuständigkeitsproblematik durch den
Bundesminister des Innern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
VII. Der Erlass „Visumverfahren bei Auslandsvertretungen“ vom
3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
2. Regelungsgehalt des Runderlasses vom 3. März 2000 . . . . . 165
3. Die Entstehungsgeschichte des Erlasses vom 3. März 2000 . 166
a) Beschwerden aus dem Wirtschafts-, Tourismus- und
Kulturbereich sowie dem Ausschuss für Tourismus
und den Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre
Hilfe des Deutschen Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
b) Beschwerden an den Petitionsausschuss des Deutschen
Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
c) Hausbesprechung im Auswärtigen Amt
vom 23. November 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
aa) Ministervorlage vom 3. November 1999 . . . . . . . . 168
bb) Vermerk des Parlaments- und Kabinettreferats
vom 17. November 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
cc) Vorbereitungspapier des Referats 514/508
vom 19. November 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
dd) Hausbesprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
d) Anhörung des Staatsministers Dr. Ludger Volmer durch
den Petitionsausschuss am 1. Dezember 1999 . . . . . . . . 170
e) Der Entwurf einer Ministervorlage vom 10. Dezem-
ber 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
f) Die Ministervorlage vom 26. Januar 2000 . . . . . . . . . . . 171
aa) Einbeziehung der Formulierung „in dubio
pro libertate“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
bb) Urheberschaft hinsichtlich der Formulierung
„in dubio pro libertate“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
g) Die Ministervorlage vom 24. Februar 2000 . . . . . . . . . . 172
h) Die Versendung des Runderlasses am 7. März 2000 . . . 172
i) Überprüfung des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
4. Einordnung des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
5. Rechtliche Bewertungen zum Erlass vom 3. März 2000 . . . . 175
a) Bezugnahme auf vorangegangene Erlasse . . . . . . . . . . . 175
b) Regelungsgehalt des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
c) Kritik der EU-Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
d) Bewertung des Sachverständigen Joachim Teipel . . . . . . 176
e) Bewertungen durch die Zeugen des Auswärtigen Amts . 177
f) Bewertung des Sachverständigen Olaf Reermann . . . . . . 178
g) Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes . . . . . . . . . . 178
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 17 – Drucksache 15/5975
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6. Pressekonferenz des Staatsministers im Auswärtigen Amt
Dr. Ludger Volmer am 8. März 2000 zum Erlass vom
3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
7. Die Auseinandersetzung zwischen BMI und AA
um den Erlass vom 3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
a) Beteiligung des Bundesministeriums des Innern . . . . . . . 178
aa) Ministervorlage vom 9. März 2000 . . . . . . . . . . . . . 179
bb) Schreiben des Bundesministers Otto Schily an
Bundesminister Joseph Fischer vom 10. März 2000 179
cc) Schreiben des Bundesministers Otto Schily an Bun-
desminister Joseph Fischer vom 13. März 2000 . . . 180
dd) Reaktionen des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . 180
aaa) Entwurf eines Antwortschreibens auf das
Schreiben des Bundesministers Otto Schily
vom 10. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
bbb) Stellungnahme des Auswärtigen Amts zu den
Vorwürfen von Bundesminister Otto Schily
in seinem Schreiben vom 13. März 2000 . . . . 181
ccc) Gespräch der Bundesminister Joseph Fischer
und Otto Schily am 14. März 2000 . . . . . . . . 181
b) Beteiligung des Bundeskanzleramtes . . . . . . . . . . . . . . . 182
aa) Beschwerde des BMI im Bundeskanzleramt über
ausgebliebene Abstimmung seitens des AA vor
Herausgabe des Erlasses vom 3. März 2000 . . . . . . 182
bb) Einschaltung des Chefs des Bundeskanzleramtes . . 182
cc) Kabinettvorlage zum Thema „Visumverfahren der
deutschen Auslandsvertretungen“ für die Kabinett-
sitzung am 15. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
dd) Äußerungen der Bundesregierung in Bundespresse-
konferenzen zur Befassung des Bundeskanzleramtes 183
c) Beilegung des Streits zwischen Auswärtigem Amt und
Bundesministerium des Innern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
aa) Treffen der Fachbeamten aus Auswärtigem Amt
und Bundesministerium des Innern am
24. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
aaa) Gesprächsvermerk des Auswärtigen Amts
vom 24. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
bbb) Unterrichtungsvorlage des Bundesministe-
riums des Innern vom 29. März 2000 . . . . . . . 184
bb) Briefwechsel der Staatssekretäre Claus Henning
Schapper und Dr. Gunter Pleuger . . . . . . . . . . . . . . 185
aaa) Schreiben des Staatssekretärs Claus Heinning
Schapper an Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger
vom 7. April 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
bbb) Antwortschreiben des Staatssekretärs
Dr. Gunter Pleuger an Staatssekretär Claus
Henning Schapper vom 17. April 2000. . . . . . 185
cc) Abschließende Erledigung durch Telefonat auf
Fachebene vom 20. April 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . 186
Drucksache 15/5975 – 18 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Seite
dd) Gemeinsame Haltung von AA und BMI in der
Sitzung des Innenausschusses vom
17. Mai 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
8. Reaktionen der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
a) Schreiben des bayerischen Staatsministers des Innern
Dr. Günther Beckstein an Bundesminister Joseph
Fischer vom 24. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
b) Schreiben des baden-württembergischen Innenministers
Dr. Thomas Schäuble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
c) Ausländerreferentenbesprechung des Bundes und der
Länder im September 2000 in Freiburg . . . . . . . . . . . . . . 188
d) Bericht der Arbeitsgruppe auf Staatssekretärsebene
zur Beseitigung von Rückführungsschwierigkeiten . . . . 188
e) Beschluss der Innenministerkonferenz vom
7./8. November 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
9. Meldungen der Auslandsvertretungen infolge des Erlasses
vom 3. März 2000 und Reaktionen des Auswärtigen Amts
hierauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
a) Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
b) Meldungen einzelner Botschaften und Reaktionen hierauf 190
aa) Bericht der Botschaft in Almaty . . . . . . . . . . . . . . . 190
bb) Bericht der Botschaft in Moskau und Reaktion des
Auswärtigen Amts hierauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
cc) Bericht der Botschaft in Neu-Delhi . . . . . . . . . . . . 191
dd) Bericht der Botschaft in Daressalam und Reaktion
des Auswärtigen Amts hierauf . . . . . . . . . . . . . . . . 192
ee) Bericht der Botschaft in Chisinau und Reaktion des
Auswärtigen Amts hierauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
ff) Bericht der Botschaft in Lagos . . . . . . . . . . . . . . . . 193
gg) Berichte der Botschaft in Bukarest und Reaktionen
des Auswärtigen Amts hierauf . . . . . . . . . . . . . . . . 193
hh) Bericht der Botschaft in Rabat und Reaktion des
Auswärtigen Amts hierauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
c) Regionalseminare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
10. Schreiben des Bundesministers Otto Schily an Bundes-
minister Joseph Fischer vom 21. März 2001 nach der
Pressekonferenz von Staatsminister Dr. Ludger Volmer
vom 13. März 2001 und Reaktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
a) Pressekonferenz vom 13. März 2001 . . . . . . . . . . . . . . . 195
b) Schreiben des Bundesministers Otto Schily an Bundes-
minister Joseph Fischer vom 21. März 2001 . . . . . . . . . . 197
11. Aufhebung des Erlasses vom 3. März 2000 durch den Erlass
vom 26. Oktober 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
VIII. Der Erlass „Visumverfahren der Auslandsvertretungen“ des
Auswärtigen Amts vom 26. Oktober 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
1. Der Regelungsgehalt des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
2. Entstehungsgeschichte des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 19 – Drucksache 15/5975
Seite
3. Beteiligung des BMI am Erlass vom 26. Oktober 2004 . . . . 201
4. Reaktion auf den Erlass vom 26. Oktober 2004 . . . . . . . . . . 202
5. Rechtliche Bewertung des Erlasses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
D. Die Visumerteilungspraxis an der deutschen Botschaft in Kiew . . 202
I. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
II. Vorgehensweise des Ausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
III. Die Entwicklung der Visumerteilungszahlen an der deutschen
Botschaft in Kiew von 1990 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
IV. Die tatsächliche Situation der deutschen Botschaft in
Kiew bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
1. Strukturelle Probleme zwischen 1993 und 1996 . . . . . . . . . . 205
a) Räumliche Ausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
b) Personelle Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
c) Mafiose Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
d) Visumpolitik des Auswärtigen Amts unter Leitung
des damaligen Bundesministers Dr. Klaus Kinkel . . . . . 206
aa) Erleichterungen für Messebesucher . . . . . . . . . . . . 208
bb) Erleichterungen für Pauschalreisende . . . . . . . . . . 208
cc) Erleichterungen bei Vorlage einer Verpflichtungs-
erklärung nach § 84 AuslG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
2. Die Übergabe der Rechts- und Konsularabteilung in
Kiew 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
3. Die Veränderungen der tatsächlichen Gegebenheiten
in Kiew ab 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
V. Die Auswirkungen der Erlass- und Weisungslage in Kiew
seit 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
1. Die Entwicklung des Reisebüroverfahrens . . . . . . . . . . . . . . 212
a) Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
b) Auswirkungen auf die Situation vor Ort und Reaktionen
des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
c) Aussetzung des Reisebüroverfahrens zum
1. Oktober 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
d) Auswirkungen der Aussetzung auf die Situation vor
Ort und Reaktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
2. Umgang mit sonstigen Bona-fide-Antragstellern . . . . . . . . . 215
3. Schwierigkeiten mit Reiseschutzversicherungen bzw. mit
pauschalierten Verpflichtungserklärungen . . . . . . . . . . . . . . 216
a) Einführung des Carnet de Touriste . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
aa) Probleme nach Einführung des CdT und Reaktionen 217
Drucksache 15/5975 – 20 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Seite
bb) Aussetzung der Akzeptanz des CdT mit Erlass vom
8. Oktober 1997 und die Wiedereinsetzung zum
23. Oktober 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
cc) Weitere Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
dd) Der Erlass vom 15. Oktober 1999 und die
Reaktion der Botschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
ee) Planungen zur Einführung eines Terminvergabe-
systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
b) Der Erlass vom 3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
aa) Das Regionalseminar in Kiew im Juli 2000 . . . . . . 221
bb) Kiew-Besuch von Bundesminister Joseph Fischer . 221
cc) Berichte der Botschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
dd) Botschafterkonferenz im September 2000 . . . . . . . 223
ee) Die Sonderinspektion an der Botschaft
im Jahr 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
ff) Reaktionen des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . 225
c) Einführung des Reiseschutzpasses der Reise-Schutz AG
im Mai 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
aa) Erfahrungen mit dem neuen Instrument . . . . . . . . . 226
bb) Der Erlass vom 29. Januar 2002 und seine
Reaktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
cc) Einführung einer Kontingentierung bzw. eines
Terminvergabesystems im April 2002 . . . . . . . . . . 230
dd) Ermittlungen gegen die Reise-Schutz AG . . . . . . . 230
d) Einführung des Travel Voucher und des Travel
Care Passes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
e) Einstellung der Anerkennung der Reiseschutz-
versicherungen als Surrogat einer Verpflichtungs-
erklärung mit Erlass vom 28. März 2003 . . . . . . . . . . . . 232
4. Bewertung der Ereignisse in Kiew durch das seit Mitte des
Jahres 2002 tätige Botschaftspersonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
5. Weitere Entwicklungen in Kiew und Verbesserungs-
vorschläge der Botschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
VI. Die Zusammenarbeit der Auslandsvertretung in Kiew mit den
Sicherheitsbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
VII. Zusammenfassung der Ursachen für die in Kiew
aufgetretenen Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
E. Die Visumerteilungspraxis an anderen Auslandsvertretungen . . . 238
I. Die Situation in Warschau Ende der 80er Jahre . . . . . . . . . . . . . . 238
1. Politische und gesellschaftliche Situation in Polen
Mitte der 80er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
2. Visaaufkommen ab Mitte der 80er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . 238
a) Anstieg der Visumzahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
b) Verschärfung der Visumpraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 21 – Drucksache 15/5975
Seite
aa) Beschluss des Bundeskabinetts vom
5. April 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
bb) Auswirkungen des Kabinettbeschlusses . . . . . . . . . 240
c) Schrittweise Abschaffung der Visumpflicht . . . . . . . . . . 241
d) Endgültige Abschaffung der Visumpflicht . . . . . . . . . . . 241
3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
II. Die Situation in Moskau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
1. Visumvergabezahlen von 1990 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . 242
2. Das Geschehen Anfang der 90er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
a) Politische und gesellschaftliche Situation . . . . . . . . . . . . 243
b) Situation an der Botschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
c) Korruptionsvorwürfe in der Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
3. Situation ab Mitte der 90er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
a) Personalausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
b) Einführung eines neuen Terminvergabesystems . . . . . . . 245
c) Personalsituation nach Einführung des Termin-
vergabesystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
aa) Auswirkungen der Erlasslage auf die Visumpraxis 246
bb) Schriftwechsel in der Folgezeit . . . . . . . . . . . . . . . . 246
cc) Durchgeführte Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
d) Reaktionen auf die Vergabepraxis in Moskau . . . . . . . . . 247
e) Zusammenfassung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
III. Die Situation in Pristina/Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
1. Das Deutsche Verbindungsbüro (DV) im Kosovo . . . . . . . . 248
a) Zeitpunkt der Einrichtung, Aufgaben und Ausstattung . . 248
b) Politisches und gesellschaftliches Umfeld . . . . . . . . . . . 248
2. Die Visastelle beim DV in Pristina/Kosovo . . . . . . . . . . . . . 249
a) Genese der Errichtung einer deutschen Visastelle im
Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
aa) Ausgangssituation und anfängliche Praxis . . . . . . . 249
bb) Die „kleine Lösung“ bei der Visumerteilung . . . . . 249
cc) Initiativen der UNMIK und auf Ebene der EU zur
Einrichtung von Visastellen der Schengenstaaten
im Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
dd) Allgemeine Probleme aufgrund fehlender
konsularischer Befugnisse des DV im Kosovo . . . . 250
ee) Eröffnung der Visastelle im Februar 2003 . . . . . . . 250
b) Personalausstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
c) Visumvergabezahlen von Februar 2003 bis Juli 2005 . . . 250
d) Visastellen anderer Staaten in Pristina/Kosovo . . . . . . . . 251
Drucksache 15/5975 – 22 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Seite
3. Unregelmäßigkeiten in der Visastelle des DV in Pristina/
Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
a) Unregelmäßigkeiten bei der Visavergabe . . . . . . . . . . . . 251
aa) Feststellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
bb) Ursachen und Versäumnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
cc) Ergriffene Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
b) Korruptionsverdachtsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
aa) Anonyme Hinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
bb) Hinweise seitens BKA und BGS . . . . . . . . . . . . . . 253
cc) Manipulationen durch Ortskräfte in der Visastelle . 253
dd) Visaerschleichung durch gefälschte Flug
hafenausweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
ee) Maßnahmen zur Korruptions- und Manipula-
tionsprävention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
4. Information des BMI über die Vorfälle in Pristina/Kosovo . 254
5. Zusammenfassung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
IV. Die Situation in Tirana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
1. Vorgänge in der deutschen Botschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
a) Einrichtung der Visastelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
b) Visastatistik von 1992 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
c) Vergabezeitraum von 1998 bis Juni 2001 . . . . . . . . . . . . 256
d) Vergabezeitraum von September 2001 bis Ende 2004 . . 257
aa) Zusammenarbeit des Botschafters mit der Visastelle 257
bb) Schriftverkehr zwischen der Botschaft und
dem AA bezüglich der Anwendung des
Erlasses vom 3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
cc) Unregelmäßigkeiten bei der Visavergabe . . . . . . . . 258
aaa) Vorfälle im italienischen Fährhafen Bari . . . . 258
bbb) Vorfall am Flughafen München . . . . . . . . . . . 258
ccc) Korruptionsverdachtsfälle . . . . . . . . . . . . . . . 258
ddd) Bericht des Dokumentenberaters vom
29. Juni 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
eee) Kenntniserlangung durch den Botschafter . . . 259
fff) Einsetzung der Sonderinspektion . . . . . . . . . . 259
ggg) Beabsichtigte Anhörung des damaligen
Visastellenleiters vor dem Untersuchungs-
ausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
2. Durchgeführte Abhilfemaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
F. Warnungen der Sicherheitsbehörden und Reaktionen der
Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
I. Die Berichterstattung des BND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 23 – Drucksache 15/5975
Seite
II. Berichte des Bundesgrenzschutzes vom 27. Oktober und
8. Dezember 2000 und des Bundeskriminalamtes vom
2. Mai 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
1. Bericht der Grenzschutzdirektion Koblenz
vom 27. Oktober 2000 („1. Wanken-Bericht“) . . . . . . . . . . . 260
a) Genese des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
b) Inhalt des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
2. Bericht der Grenzschutzdirektion Koblenz vom
8. Dezember 2000 („2. Wanken-Bericht“) . . . . . . . . . . . . . . . 261
a) Genese des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
b) Inhalt des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
3. Bericht des Bundeskriminalamtes vom 2. Mai 2001 . . . . . . . 262
a) Genese des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
b) Inhalt des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
4. Reaktionen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
a) Entsendung eines Dokumentenberaters an die
Botschaft in Kiew . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
b) Besprechung im Auswärtigen Amt am 21. Mai 2001 . . . 263
c) Erlass des AA vom 22. Mai 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
d) Reise der Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ vom 31. Mai bis
1. Juni 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
e) Erlass des Auswärtigen Amts vom 3. August 2001 . . . . 265
III. Bundeskanzler Gerhard Schröders Besuch des Bundesgrenz-
schutzes in Eisenhüttenstadt/Oder anlässlich seiner
Sommerreise am 16. August 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
IV. Bericht der Grenzschutzdirektion Koblenz an das BMI vom
14. Februar 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
1. Genese und Zielsetzung des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
2. Inhalt des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
3. Reaktionen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
V. Berichte des Bundeskriminalamtes an das BMI vom
21. Mai 2002 und 12. März 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
1. Bericht vom 21. Mai 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
a) Genese des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
b) Inhalt des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
c) Reaktionen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
2. Bericht des Bundeskriminalamtes an das BMI vom
12. März 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
a) Genese des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
b) Inhalt des Berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
c) Reaktionen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Drucksache 15/5975 – 24 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Seite
VI. „Wostok-Bericht“ des Bundeskriminalamtes
vom 29. Dezember 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
1. Genese der Sonderauswertung „Wostok“ . . . . . . . . . . . . . . . 269
2. Inhalt und Zielsetzung der Sonderauswertung „Wostok“ . . . 270
a) Zielsetzung der Sonderauswertung „Wostok“ . . . . . . . . . 270
b) Ursachen und Auslöser der illegalen Migration aus den
GUS-Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
c) Legendierte Schleusung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
d) Modalitäten und Ausmaß der legendierten Schleusung . 271
3. Reaktionen und Maßnahmen der Bundesregierung . . . . . . . . 272
VII. Warnungen und Beschwerden von Schengenpartnern zur
Visumerteilungspraxis des Auswärtigen Amts . . . . . . . . . . . . . . 272
G. Erkenntnisse zum Umfang der durch Schleusungskriminalität
möglicherweise verursachten Folgen in den Bereichen Schwarz-
arbeit, Prostitution und Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
I. Erkenntnisse zum Umfang legendierter Schleusungen . . . . . . . . 273
II. Erkenntnisse zum Schicksal der geschleusten Personen . . . . . . . 274
1. Erkenntnisse aus der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) . 274
a) Funktion der PKS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
b) Inhalt der PKS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
c) PKS aus den Jahren 1984 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
d) Aussagekraft der PKS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
2. Einzelhinweise und Vermutungen zum Schicksal der
geschleusten Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
a) Schwarzarbeit in Deutschland und in anderen Schengen-
staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
b) (Zwangs-)Prostitution und Menschenhandel . . . . . . . . . . 278
aa) BKA-Lagebild Menschenhandel . . . . . . . . . . . . . . . 279
aaa) Inhalt und Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
bbb) BKA-Lagebilder Menschenhandel 1999
bis 2003 – Nationalität der Opfer im
Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
ccc) BKA-Lagebild 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
ddd) BKA-Lagebild 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
eee) BKA-Lagebild 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
fff) BKA-Lagebild 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
ggg) BKA-Lagebild 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
bb) Aussagekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
H. Aussagen der Bundesminister und des Staatsministers
Dr. Ludger Volmer zur politischen Verantwortung . . . . . . . . . . . . 281
I. Aufklärungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 25 – Drucksache 15/5975
Seite
Dritter Teil
Bewertung durch den Untersuchungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
I. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
II. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
1. Keine schwerwiegenden Folgen durch die
Visaerteilungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
2. Versäumnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
3. Volmer-Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
4. Schwierige Rahmenbedingungen in den mittel- und osteuro-
päischen Ländern einerseits – Reisefreiheit andererseits . . . . 288
5. Verpflichtungserklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
6. Reisebüroverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
7. Reiseschutzversicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
8. Personalsituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
9. Weitere Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
10. Rückblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
11. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Vierter Teil
Sondervotum der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP . . . . . . . . . . 295
I. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
II. Ideologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
III. Änderung der Visapolitik durch das Auswärtige Amt . . . . . . . . . 298
1. Die Änderungen des Visaverfahrens im Jahr 1999 . . . . . . . . 298
a) Der Erlass vom 2. September 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
b) Der Erlass vom 15. Oktober 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
2. Der erste Fischer-Erlass (Fischer/Volmer-Erlass) vom
3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
a) Die Rolle von Staatsminister Dr. Ludger Volmer . . . . . . 299
b) Die Rolle von Bundesminister Joseph Fischer . . . . . . . . 300
c) Die entscheidenden Schwachstellen des Erlasses . . . . . . 301
d) Kritik am ersten Fischer-Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
e) Briefe der Landesinnenminister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
f) Fehlende Abstimmung mit den Schengenpartnern . . . . . 302
3. Reiseschutzpass-Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
a) Nochmalige Bestätigung der Regelungen trotz
massiver Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 26 – Drucksache 15/5975
Seite
b) Einführung des Reiseschutzpasses . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
c) Ausweitung des Verkaufs der Reiseschutz-
versicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
d) Ungeprüfte Zulassung weiterer Anbieter von Reise-
schutzversicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
e) Die Einstellung der Privilegierung der Reiseschutz-
versicherungen (RSV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
4. Mangelhaftes Krisenmanagement des Auswärtigen Amtes . . 304
a) Reaktionen des Auswärtigen Amtes auf Meldungen der
Auslandsvertretungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
b) Warnungen der Sicherheitsbehörden im Hinblick auf
die Visapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
c) Versuche der Schadensbegrenzung durch die
Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
5. Das Verhalten von Bundesminister Joseph Fischer in der
Visa-Affäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
IV. Erkenntnisse und Reaktionen im Bundesministerium des Innern 306
1. Der erste Fischer-Erlass vom 3. März 2000 . . . . . . . . . . . . . . 306
2. Rechtswidrigkeit des ersten Fischererlasses . . . . . . . . . . . . . 308
a) Vernichtende Kritik der EU-Kommission . . . . . . . . . . . . 308
b) Ergebnisse der Sachverständigenanhörung . . . . . . . . . . . 309
3. Die erste Niederlage von Bundesminister Otto Schily . . . . . 309
4. Pressekonferenz von Staatsminister Dr. Ludger Volmer ein
Jahr nach dem ersten Fischer-Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
5. Der zweite Fischer-Erlass vom 26. Oktober 2004 . . . . . . . . . 310
6. Bewertung durch die EU-Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
7. Die zweite Niederlage von Bundesminister Otto Schily . . . . 310
8. Warnungen der Sicherheitsbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
V. Erkenntnisse und Reaktionen im Bundeskanzleramt über die
Neuordnung der Visumpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
1. Die Auseinandersetzung zwischen Bundesminister
Otto Schily und Bundesminister Joseph Fischer . . . . . . . . . . 312
2. Erkenntnisse im Bundeskanzleramt über legendierte
Schleusungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
VI. Folgen der Visumpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
1. Entwicklung der Visumzahlen am Beispiel der Botschaft
in Kiew . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
2. Diskussion um tatsächliche Auswirkungen und Schäden
für Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 27 – Drucksache 15/5975
Seite
3. Schwarzarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
4. Frauenhandel/Zwangsprostitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
5. Terrorismusverdächtige in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . 316
VII. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
VIII. Zusammenfassende Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Fünfter Teil
Replik durch den Untersuchungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
I. Visumpolitik und Einwanderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
II. Ideologie und Kontinuität der Visumpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 319
1. Erlasse des Jahres 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
2. Volmer-Erlass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
III. Skandalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
IV. Nachbemerkungen zum Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
1. Ergänzung des Untersuchungsauftrags . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
2. Exekutive Eigenverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
3. Nächtliche Vernehmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
4. Aktenbeiziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
5. Fernsehübertragung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
Sechster Teil
Übersichten und Verzeichnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
I. Übersicht der Ausschussdrucksachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
II. Übersicht Beweis(vorbereitungs-)beschlüsse mit
Bearbeitungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
III. Verzeichnis der zur Beweiserhebung beigezogenen Materialien
(A-Materialien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
IV. Verzeichnis der Materialien, die dem Untersuchungsausschuss
ohne Beiziehungsbeschluss zur Verfügung gestellt wurden
(B-Materialien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
V. Verzeichnis der Materialien, die Bezug zum Untersuchungs-
auftrag haben, aber nicht die zu untersuchenden Vorgänge
dokumentieren (C-Materialien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
VI. Verzeichnis der Zeugen und Sachverständigen . . . . . . . . . . . . . . 463
1. Zeugen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
2. Sachverständige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
Drucksache 15/5975 – 28 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Seite
VII. Verzeichnis der Sitzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468
Siebter Teil
Dokumentenübersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 29 – Drucksache 15/5975
Erster Teil
Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses und Verlauf des Untersuchungsverfahrens
A. Einsetzung, Auftrag und Konstituierung
des 2. Untersuchungsausschusses
I. Vorgeschichte
1. Das Urteil des Landgerichts Köln
vom 9. Februar 2004
Am 9. Februar 2004 verurteilte das Landgericht Köln den
Diplom-Mathematiker A. B. wegen des gewerbs- und
bandenmäßigen Einschleusens von 571 Ausländern in
21 Fällen – angeklagt waren zunächst 5 217, später wei-
tere 1 776 Einzelfälle – und wegen Betruges zu einer Ge-
samtstrafe von fünf Jahren Freiheitsstrafe.
Dem Täter wurde vorgeworfen, er habe im Jahr 2000 das
Einschleusen von Staatsangehörigen der Ukraine nach
Deutschland und in andere Schengenstaaten als eine fort-
laufende Verdienstmöglichkeit von erheblichem Umfang
erkannt. Anfang 2001 habe er sich dann mit seiner Ehe-
frau und anderen Personen zusammengeschlossen, um
ukrainischen Staatsangehörigen dabei „behilflich zu
sein“, durch falsche Angaben hinsichtlich des Reise-
zwecks und des tatsächlichen Aufenthaltsortes während
der Reise eine Aufenthaltsgenehmigung für die Schen-
genstaaten bei der deutschen Botschaft in Kiew zu be-
schaffen.
Dabei seien für ihn 300 bis 500 Personen als „Einlader“
in Deutschland tätig gewesen. Auf diese Weise und durch
Gruppeneinladungen von Scheinfirmen seien unter seiner
Regie „Einladungen“ an Osteuropäer ausgesprochen, die
entsprechenden Verpflichtungserklärungen abgegeben
und die jeweiligen Personen damit und unter Vorspiege-
lung falscher Tatsachen in das Schengengebiet einge-
schleust worden.
Im Rahmen der Strafzumessungsüberlegungen widmete
sich das Gericht ausgiebig dem vom Angeklagten vorge-
brachten Einwand, ihm seien seine Taten durch das Ver-
halten der deutschen Behörden im In- und Ausland er-
leichtert worden.
Dabei folgte das Gericht dem Vorbringen des Angeklag-
ten insofern, als es seine Gesamtfreiheitsstrafe von acht
auf fünf Jahre herabsetzte und dies – unter anderem –
auch damit begründete, dass der Angeklagte „unter den
Augen der staatlichen Stellen“ gehandelt habe und ihm
die Begehung seiner Straftaten gegen das Ausländerge-
setz von den zuständigen Behörden auf allen Ebenen
„sehr leicht gemacht“ worden sei.
Insbesondere die Stadt Köln habe es entgegen der Geset-
zes- und Erlasslage versäumt, eine Bonitätsprüfung der
Einlader vorzunehmen und die Erklärungsgeber gewis-
senhaft zu überprüfen. Die Botschaft in Kiew habe zudem
„massenhaft“ Visa erteilt, von denen sie gewusst habe
oder zumindest hätte wissen müssen, dass der Reise-
zweck – touristische Gruppenreisen – angesichts der Ein-
kommensverhältnisse in der Ukraine nicht der Wahrheit
habe entsprechen können.
Obwohl den zuständigen Stellen des Auswärtigen Amts
bekannt gewesen sei, dass wegen des nicht zu bewälti-
genden Massenandrangs von Visumantragstellern bereits
aus Zeitgründen „keinerlei Prüfung der Visumanträge“
habe stattfinden können, seien keinerlei effektive Maß-
nahmen getroffen worden, wenigstens ein Minimum an
Prüfungsdichte und -tiefe bei den Visumantragsverfahren
zu erhalten. Die Mitarbeiter der Visumabteilung der Bot-
schaft in Kiew wären faktisch durch Erlasse der politi-
schen Führung des Auswärtigen Amts angewiesen gewe-
sen, Deutschland als weltoffenes Land erscheinen zu
lassen und deswegen entgegen der Gesetzeslage selbst bei
Zweifeln für eine Visumerteilung zu entscheiden.
Bei dem Fehlverhalten der zuständigen Stellen habe es
sich auch nicht um „Entgleisungen im Einzelfall“ gehan-
delt. Vielmehr sei das Versagen der mit den anstehenden
Fragen beschäftigten Behörden „flächendeckend“ und
„allumfassend“ gewesen.
Das Urteil und die darin enthaltenen Äußerungen über die
Arbeitsweise der im Visumverfahren zuständigen Behör-
den im In- und Ausland sowie die Dokumentation der Zu-
stände an der deutschen Auslandsvertretung in Kiew wur-
den kurz darauf durch überregionale Presseberichte auch
in der breiten Öffentlichkeit diskutiert. Der Vorsitzende
Richter am Landgericht Köln, Ulrich Höppner, wurde da-
bei dahin gehend zitiert, er habe in der mündlichen Ur-
teilsbegründung von einem „kalten Putsch der politischen
Leitung des Auswärtigen Amts gegen die bestehende
Rechtsordnung“ gesprochen.
2. Erste Reaktionen im Deutschen Bundestag
Unmittelbar nach der mündlichen Urteilsverkündung
wurden die im Urteil aufgeführten Vorwürfe und die darin
enthaltene Kritik an der Bundesregierung am 11. Fe-
bruar 2004 erstmals Gegenstand einer Fragestunde im
Deutschen Bundestag (Plenarprotokoll 15/90).
Mehrere Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion stellten
Anfragen an die Bundesregierung zur deutschen Visum-
erteilungspraxis. Insbesondere ging es den Fragestellern
darum zu erfahren, wie es dazu habe kommen können,
dass Schleusungen aus der Ukraine „in noch nie dagewe-
senem Ausmaß“ hätten erfolgen können, warum vor al-
lem in Kiew nicht schneller auf den sprunghaften Anstieg
der Zahl der Visumanträge und der erteilten Visa reagiert
worden sei und Schleusungen durch eine genauere
Prüfung von Reisezweck und Rückkehrbereitschaft der
Antragsteller nicht rechtzeitig unterbunden worden seien.
Drucksache 15/5975 – 30 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Auch sei der Verdacht aufgekommen, dass die Brüder A.
und R. D. mehrfach mit Schengenvisa und Reiseschutz-
pässen nach Deutschland hätten einreisen können, ob-
wohl es konkrete Hinweise des russischen Sicherheits-
dienstes FSB gegeben haben soll, dass die Brüder bei der
Planung der Geiselnahme im Moskauer Musicaltheater
„Nord-Ost“ im Oktober 2002 beteiligt gewesen sein
könnten.
In den Fragestunden wurden die Vorwürfe vor allem
durch die Staatsministerin im Auswärtigen Amt, Kerstin
Müller, zurückgewiesen: In der Diskussion dürfe nicht
außer Acht gelassen werden, dass sich bei der Visum-
erteilung Botschaften und Generalkonsulate in einem Span-
nungsfeld bewegten; einerseits bestehe ein großes Inte-
resse an einem regelmäßigen persönlichen Austausch aus
wirtschaftlichen, kulturellen oder persönlichen Gründen,
andererseits müsse zahlreichen Versuchen der illegalen
Einreise nach Deutschland und Europa effektiv begegnet
und zudem der inneren Sicherheit Rechnung getragen
werden. Bei mehr als drei Millionen Visumanträgen jähr-
lich könnten Fehler nicht ausgeschlossen werden. Käme
es aber zu konkretem Missbrauchsverdacht, habe die
Bundesregierung selbst das größte Interesse an einer um-
fassenden Aufklärung des Sachverhalts und arbeite dabei
eng und aktiv mit den entsprechenden Ermittlungsbehör-
den zusammen. Zu den Vorwürfen, unter Terrorismusver-
dacht stehenden Personen Visa erteilt zu haben, führte sie
aus, dass die Anträge der genannten Personen von der
Botschaft in Moskau umfassend geprüft und – wie
üblich – auch mit den Datenbanken des Ausländerzentral-
registers sowie des Schengener Informationssystems ab-
geglichen worden seien. Einträge hätten bei beiden Da-
tenbanken nicht vorgelegen und auch keine sonstigen
Hinweise, die gegen eine Erteilung der Visa gesprochen
hätten.
In der 93. Sitzung des Deutschen Bundestages am
3. März 2004 (Plenarprotokoll 15/93) folgten zahlreiche
weitere mündliche Fragen.
Auf Verlangen der CDU/CSU-Fraktion schloss sich der
Sitzung eine Aktuelle Stunde zum Thema „Haltung der
Bundesregierung zur Erleichterung von Einschleusungen
und illegalen Einreisen aufgrund von Kontrolllücken an
deutschen Flughäfen“ an.
Darüber hinaus wurden 57 weitere schriftliche Fragen mit
den Antworten der Bundesregierung am 5. März 2004
veröffentlicht (Bundestagsdrucksache 15/2635). Die Fra-
gen bezogen sich wiederum vor allem auf die Vorwürfe
des Vorsitzenden Richters im Strafverfahren vor dem
Landgericht Köln.
Es folgte in der 96. Sitzung am 10. März 2004, der
99. Sitzung am 24. März 2004, der 107. Sitzung am
5. Mai 2004 und der 116. Sitzung am 30. Juni 2004 noch
eine Vielzahl weiterer mündlicher Fragen zum Thema
„Visamissbrauch“ und den damit verbundenen Vorwürfen
gegenüber der Bundesregierung.
Parallel zu den Fragestunden gingen zudem zahlreiche
schriftliche Fragen in den Monaten März bis Oktober des
Jahres 2004 ein, auf die entsprechende Antworten der
Bundesregierung folgten (Bundestagsdrucksachen 15/2710,
15/2728, 15/3271, 15/2791, 15/2890, 15/2923, 15/3609,
15/3626, 15/3638, 15/3702, 15/3897, 15/3929, 15/4120,
15/4211).
3. Große Anfrage vom 27. April 2004
Am 27. April 2004 stellte die CDU/CSU-Fraktion nun-
mehr eine Große Anfrage (Bundestagsdrucksache 15/3032)
zum Thema „Richterlich geäußerter Verdacht der Förde-
rung der Schleuser-Kriminalität durch die Bundesregie-
rung“. In einer Vorbemerkung wurde von den Fragestel-
lern unter anderem angeführt, auf der Bundesregierung
laste ein schwerwiegender Verdacht: Durch ein neues Er-
lasssystem zur Regelung der Erteilung von Visa, organi-
satorisch verbunden mit einem Reiseschutzpasssystem
und Entscheidungen im Minutentakt, seien „Straftaten
des Schleusens von Menschen“ ermöglicht worden, die
dann in Deutschland oder anderen Schengenstaaten als
Schwarzarbeiter oder (Zwangs-)Prostituierte ihr Dasein
gefristet hätten. Die Gemeinsame Konsularische Instruk-
tione (GKI) der an den Schengenacquis gebundenen
EU-Partner als rechtlicher Rahmen für die Erteilung von
Visa sei nicht eingehalten worden. Obwohl sich Berichte
der deutschen Sicherheitsbehörden, aber auch anderer
Schengenstaaten, „über nicht Visa konforme“ Einreisen
und Aufenthalte gehäuft hätten, habe die Bundesregie-
rung diese Visapolitik veranlasst bzw. geduldet und damit
zum Nachteil Deutschlands und der anderen Schengen-
staaten, ihrer Sicherheit und ihrer Sozialsysteme gehan-
delt.
Die Antwort der Bundesregierung wurde dem Parlament
am 2. September 2004 übermittelt (Bundestagsdrucksa-
che 15/3670). Die „in der Vorbemerkung enthaltenen Un-
terstellungen“ wurden entschieden zurückgewiesen. Die
Erlasslage des Auswärtigen Amts bekräftige das deutsche
Ausländerrecht, das Schengener Durchführungsüberein-
kommen (SDÜ) und die Gemeinsame Konsularische In-
struktionen als den rechtlichen Rahmen, an den sich die
Auslandsvertretungen bei der Visaerteilung zu halten hät-
ten.
4. Kleine Anfrage vom 21. September 2004
Die Fraktion der CDU/CSU bewertete laut Zeitungsbe-
richten (vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom
23. September 2004), in denen vor allem der Abgeord-
nete Dr. Hans-Peter Uhl (CDU/CSU) zitiert wurde, die
Antworten nach wie vor als unzureichend und richtete
daher am 21. September 2004 eine Kleine Anfrage mit
dem Thema „Visa-Politik der Bundesregierung vor dem
Hintergrund der Gefahren für die Sicherheit der Bundes-
republik Deutschland“ an die Bundesregierung (Bundes-
tagsdrucksache 15/3778), die durch diese am 26. Ok-
tober 2004 beantwortet wurde (Bundestagsdrucksache
15/4019).
5. Erste Überlegungen zur Einsetzung eines
Untersuchungsausschusses
Als Konsequenz aus dem immer stärker werdenden parla-
mentarischen Engagement zu diesem Thema wurde die
Öffentlichkeit in einer dpa-Meldung vom 9. Novem-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 31 – Drucksache 15/5975
ber 2004 darüber informiert, dass die Fraktion der CDU/
CSU sich entschlossen habe, einen „Untersuchungsaus-
schuss zu Visa-Kriminalität“ zu beantragen, obwohl in
der CDU/CSU-Fraktion nach Presseberichten auch wei-
tere Themen als Gegenstände eines Untersuchungs-
ausschusses erwogen wurden (vgl. Frankfurter Allge-
meine Zeitung vom 10. November 2004; Plenarprotokoll
15/149, S. 14000).
II. Einsetzung des 2. Untersuchungs-
ausschusses
Am 25. November 2004 stellte die Fraktion der CDU/
CSU einen Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungs-
ausschusses gemäß Artikel 44 GG (Bundestagsdrucksa-
che 15/4285).
III. Untersuchungsauftrag
1. Antrag der CDU/CSU-Fraktion
Der beantragte Untersuchungsausschuss sollte folgenden
Auftrag erhalten (Bundestagsdrucksache 15/4285):
„I. Der Untersuchungsausschuss soll klären, ob durch
Mitglieder der Bundesregierung oder durch andere
Personen im Verantwortungsbereich der Bundes-
regierung durch Erlasse, Weisungen oder in sonstiger
Weise seit Oktober 1998 bei Anwendung des gelten-
den Ausländerrechts und dabei insbesondere durch
die Visaerteilungspraxis der deutschen Auslandsver-
tretungen insbesondere in Moskau, Kiew, Tirana und
Pristina
1. gegen geltendes Recht oder internationale Ver-
pflichtungen der Bundesrepublik Deutschland
verstoßen wurde,
2. Schwarzarbeit, Prostitution, Frauenhandel, terro-
ristische Handlungen oder sonstige Kriminalität
– auch in der Form der Organisierten Krimina-
lität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßiges
Einschleusen von Ausländern, ermöglicht oder er-
leichtert wurden oder
3. auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundes-
republik Deutschland oder anderer Schengen-
Staaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde.
II. Der Untersuchungsausschuss soll dabei insbesondere
auch klären,
1. wie es ggf. zu unter Nummer I aufgeführten Miss-
ständen gekommen ist,
2. a) ob es Hinweise auf unter Nummer I genannte
Missstände infolge der Visaerteilungspraxis
und auf Fehlverhalten bei der Visaerteilung ge-
geben hat;
b) ggf. von wem und wann diese Hinweise ge-
kommen sind und
c) an wen diese Hinweise ggf. weitergeleitet wur-
den,
3. wie ggf. innerhalb der Bundesregierung beste-
hende Meinungsunterschiede über die Anwen-
dung des geltenden Ausländerrechts geregelt wur-
den, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat.
III. Der Untersuchungsausschuss soll aufgrund seiner Er-
kenntnisse ggf. auch Vorschläge machen, welche
rechtlichen Veränderungen des Visaerteilungsverfah-
rens erforderlich sind, um die Sicherheitslage der
Bundesrepublik Deutschland und der Schengen-Staa-
ten zu verbessern, die Abwehr illegaler Migrations-
bewegungen zu verstärken und unser Interesse an Of-
fenheit in der globalisierten Welt nicht durch eine
falsche Visapolitik zu gefährden.“
Der Deutsche Bundestag hat den Antrag anlässlich seiner
145. Sitzung am 2. Dezember 2004 beraten und hierbei
insbesondere die Frage nach der Erforderlichkeit und der
Sinnhaftigkeit eines Untersuchungsausschusses kontro-
vers diskutiert (Plenarprotokoll 15/145, S. 13496 ff.).
Der Abgeordnete Dr. Jürgen Gehb (CDU/CSU) verwies
hierbei auf die harschen Worte des Vorsitzenden Richters
am Landgericht Köln bei der Verkündung des Urteils ge-
gen den Chef einer Schleuserbande, die die von der Bun-
desregierung umgestaltete Praxis der Visaerteilung gera-
dezu gegeißelt hätten. Es gehe um glatten Rechtsbruch,
um politischen Missbrauch und um die Gefährdung un-
seres Landes. Diese außerordentlich schwerwiegenden
Vorwürfe bedürften der Aufklärung. Daher sei der Unter-
suchungsausschuss notwendig und berechtigt. Die Frage
nach einer vorwerfbaren Schuld des Bundesministers des
Auswärtigen müsse in diesem Ausschuss mindestens mit
geklärt werden. Es gehe nicht um die Mitarbeiter in den
Botschaften, sondern um das Fehlverhalten der politi-
schen Leitung. Die Hinweise darauf seien massiv. Daher
sei es gerechtfertigt, diesen Untersuchungsausschuss jetzt
einzurichten.
Der Abgeordnete Olaf Scholz (SPD) erklärte, es sei wich-
tig, in einem Untersuchungsausschuss gelassen zu blei-
ben. Denn Gelassenheit sei notwendig, um sich ohne Vor-
urteile mit einer Sache zu befassen. Man solle eine
gewisse Neugier und auch eine Bereitschaft mitbringen
zu akzeptieren, dass es vielleicht anders komme, als man
vorher gedacht habe. Ferner solle man die Bereitschaft
mitbringen dazuzulernen. Es gehe darum gemeinsam he-
rauszufinden – das sei man dem Land schuldig –, wie die
Sicherheitsanforderungen möglichst effizient und sorgfäl-
tig erfüllt werden können. Deshalb sei es wichtig, dass
man sich in einem solchen Ausschuss nicht nur Bekann-
tes sage, sondern auch Schlussfolgerungen ziehe, die zu
einer Verbesserung in der Praxis führten.
Der Abgeordnete Hellmut Königshaus (FDP) erläuterte
die skeptische Haltung seiner Fraktion hinsichtlich der
Einsetzung des Untersuchungsausschusses. Der sog.
Volmer-Erlass sei in Teilen rechtswidrig. Davon könne
man sich bereits überzeugen, indem man ihn lese. Aber
dafür brauche man keinen Untersuchungsausschuss. Man
Drucksache 15/5975 – 32 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
werde selbstverständlich in diesem Untersuchungsaus-
schuss, wenn er denn eingerichtet werde, konstruktiv mit-
arbeiten. Denn es sei notwendig zu prüfen, ob es bei der
Visaerteilung Versäumnisse oder Missstände gegeben
habe oder ob es sie womöglich immer noch gebe. Seine
Fraktion hätte jedoch gerne das Ergebnis der staatsan-
waltlichen Ermittlungen abgewartet.
Der Abgeordnete Jerzy Montag (BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-
NEN) vertrat die Meinung, dass der Ausschuss Sachver-
halte untersuchen wolle, die innerhalb des Deutschen
Bundestages schon dutzende Male besprochen und erklärt
worden seien. Die Anfragen und die Antworten der Bun-
desregierung füllten bereits ganze Aktenbände. Es gebe
in der Visavergabepraxis des Auswärtigen Amts nichts
mehr aufzudecken, weil die Fakten seit Monaten bekannt
seien. Der Ausschuss sei also eigentlich überflüssig. Man
wolle einen Keil zwischen den Bundesminister des Aus-
wärtigen Joseph Fischer und den Bundesminister des In-
nern Otto Schily treiben. Die Versuche in diese Richtung
überschritten das Recht des Untersuchungsausschusses.
Dies sei verfassungswidrig, weil man die geschützte
Sphäre der politischen Meinungsbildung in der Bundesre-
gierung nicht achten, sondern ausforschen wolle.
Mit der Mehrheit der Stimmen der Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP überwies das Plenum
den Antrag an den Ausschuss für Wahlprüfung, Immuni-
tät und Geschäftsordnung.
2. Annahme des Antrags in erweiterter
Fassung
Der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Ge-
schäftsordnung befasste sich in seinen Sitzungen am
2. und 16. Dezember 2005 mit dem Antrag. Mit Datum
vom 17. Dezember 2005 legte er seine Beschlussemp-
fehlung und seinen Bericht vor (Bundestagsdrucksache
15/4552). Der Ausschuss empfahl, den Einsetzungsantrag
in geänderter Fassung anzunehmen. Die geänderte Fas-
sung sah insbesondere vor, in die Prüfung auch den Zeit-
raum vor 1998 einzubeziehen und mit Blick auf die
Untersuchung etwaiger regierungsinterner Meinungsver-
schiedenheiten die verfassungsrechtliche Schranke des
Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung ausdrück-
lich aufzuführen. Darüber hinaus wurden einige Modifi-
zierungen und Präzisierungen vorgeschlagen, so dass der
vorgeschlagene Text wie folgt lautete:
„I. Der Untersuchungsausschuss soll klären, ob durch
Mitglieder der Bundesregierung oder durch andere
Personen im Verantwortungsbereich der Bundesre-
gierung durch Erlasse, Weisungen oder in sonstiger
Weise seit Oktober 1998 bei Anwendung des gelten-
den Ausländerrechts die Sicherheit der Bundesrepu-
blik Deutschland oder anderer Schengen-Staaten be-
einträchtigt oder gefährdet wurde und dabei
insbesondere durch die Visaerteilungspraxis der deut-
schen Auslandsvertretungen insbesondere in Mos-
kau, Kiew, Tirana und Pristina
1. gegen geltendes Recht oder internationale, insbe-
sondere Schengener Verpflichtungen der Bundes-
republik Deutschland verstoßen wurde,
2. Schwarzarbeit, Prostitution, Frauenhandel, terro-
ristische Handlungen oder sonstige Kriminalität
– auch in der Form der Organisierten Krimina-
lität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßiges
Einschleusen von Ausländern, ermöglicht oder er-
leichtert wurden.
II. Der Untersuchungsausschuss soll zur Aufklärung der
Visaerteilungspraxis der deutschen Auslandsvertre-
tungen und dabei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts auch unter Einbeziehung des Zeitraums
vor 1998 insbesondere prüfen,
1. welche Vorgaben für die Ermessensentscheidun-
gen in Visaerteilungsverfahren gemacht wurden,
um eine sachgerechte und gleichmäßige Praxis si-
cherzustellen,
2. welche Vorgaben für die Zusammenarbeit der
Auslandsvertretungen mit den zuständigen Aus-
länderämtern bestanden und wie die Zusammen-
arbeit faktisch ablief und
3. wodurch die Entwicklung des Reise- und Be-
suchsverkehrs zwischen dem Schengen-Raum
und den MOE- sowie GUS-Staaten wesentlich be-
stimmt war.
III. Der Untersuchungsausschuss soll dabei insbesondere
auch klären,
1. wie es zu den unter I aufgeführten Missständen –
wenn sie festgestellt werden können – gekommen
ist,
2. a) ob es Hinweise auf unter Nummer I genannte
Missstände infolge der Visaerteilungspraxis
und auf Fehlverhalten bei der Visaerteilung ge-
geben hat;
b) ggf. von wem und wann diese Hinweise ge-
kommen sind und
c) an wen diese Hinweise ggf. weitergeleitet wur-
den,
3. wie ggf. innerhalb der Bundesregierung beste-
hende Meinungsunterschiede über die Anwen-
dung des geltenden Ausländerrechts geregelt wur-
den, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat, soweit dadurch der Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung nicht in verfas-
sungswidriger Weise berührt wird.
IV. Der Untersuchungsausschuss soll auf Grund seiner
Erkenntnisse ggf. auch Vorschläge machen, welche
rechtlichen Veränderungen des Visaerteilungsverfah-
rens erforderlich sind, um die Sicherheitslage der
Bundesrepublik Deutschland und der Schengen-Staa-
ten zu verbessern, die Abwehr illegaler Migrations-
bewegungen zu verstärken und unser Interesse an Of-
fenheit in der globalisierten Welt nicht durch eine
falsche Visapolitik zu gefährden.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 33 – Drucksache 15/5975
Noch am selben Tag wurden in einer Plenardebatte zur
Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses noch einmal
die unterschiedlichen Standpunkte hervorgehoben (Ple-
narprotokoll 15/149, S. 13989 ff.).
Hierbei verwies der Abgeordnete Dr. Dieter Wiefelspütz
(SPD) darauf, dass die Mehrheit das Recht habe, den Un-
tersuchungsauftrag maßvoll zu ergänzen und zusätzliche
Fragen zu stellen. Das habe man in Abschnitt II der Be-
schlussempfehlung getan. Die zusätzlichen Fragen dien-
ten dazu, den Untersuchungsauftrag abzurunden, damit
man ein vollständiges Bild bekomme. Man sei daran inte-
ressiert, dass der 2. Untersuchungsausschuss installiert
werde, dass er sich konstituiere, damit er seine Arbeit
zügig aufnehmen und zügig beenden könne. Der Unter-
suchungsgegenstand sei, so wie man ihn beraten habe,
verfassungskonform. Man habe eine sinnvolle Ergänzung
vorgenommen.
Der Abgeordnete Dr. Jürgen Gebh (CDU/CSU) hingegen
bewertete die durchgeführte Prüfung durch den Aus-
schuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsord-
nung als redaktionelle Marginalie. Die einzige quantitativ
zählbare und qualitativ wirksame Veränderung liege da-
rin, dass man unter Abschnitt II den Antrag bepackt habe,
indem man ausführe, dass die Visaerteilungspraxis nicht
nur seit Oktober 1998 zu untersuchen sei, sondern auch
für den Zeitraum vor 1998. Diese Änderung sei in dop-
pelter Hinsicht verfassungswidrig, weil sie gegen das Be-
packungsverbot verstoße und weil sie nicht bestimmt sei.
Der Abgeordnete Jerzy Montag (BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN) bekräftigte, der Antrag der Fraktion der CDU/
CSU auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses
habe durch die Befassung durch den Ausschuss für Wahl-
prüfung, Immunität und Geschäftsordnung nicht gelitten,
sondern er sei verbessert worden. Der Antrag enthalte
nunmehr einen völlig neuen Abschnitt II. Für diesen Ab-
schnitt habe man gesorgt, weil der Antrag damit aus sich
heraus erst verständlich werde. Man habe für diese Ände-
rung gesorgt, um erklären und nachprüfen zu können, wie
es in den dargestellten Fällen zu Visaentscheidungen ge-
kommen sei. Dabei gehe es nicht nur um Erlasse, Weisun-
gen und sonstiges Verhalten vonseiten der Bundesregie-
rung seit Oktober 1998. Der Text des Antrags ermögliche
es jetzt, auch die Erlass- und Weisungslage vor 1998 zu
überprüfen.
Der Abgeordnete Hellmut Königshaus (FDP) betonte
noch einmal, dass seine Fraktion zum gegenwärtigen
Zeitpunkt einen Untersuchungsausschuss nicht für erfor-
derlich halte. Man respektiere jedoch den Wunsch der
Fraktion der CDU/CSU und begrüße es, dass im Kern of-
fenbar Konsens über den Untersuchungsauftrag herge-
stellt werden konnte, auch wenn gewisse Meinungsver-
schiedenheiten bleiben würden. Man solle in jedem Fall
dafür sorgen, dass wenigstens dieser Untersuchungsaus-
schuss ohne Anrufung des Bundesverfassungsgerichts
auskomme. Bezüglich des zeitlichen Rahmens, der vom
Untersuchungsauftrag erfasst werden solle, rufe er in
Erinnerung, dass man sich beim Berichterstattergespräch
darauf verständigt habe, die Zeit vor 1998 sozusagen als
Referenzgröße zu gebrauchen. Es gehe hier also um den
Stand vor 1998 und nicht darum, den Untersuchungsge-
genstand auszuweiten. Das heiße, der Status quo per 1998
solle festgestellt werden.
Die Beschlussempfehlung wurde hinsichtlich
– der Abschnitte I, III Nr. 1 und 2 sowie IV mit den
Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und FDP bei
Stimmenthaltung der Fraktionen SPD und BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN,
– des Abschnitts II mit den Stimmen der Fraktionen SPD
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen
der Fraktionen der CDU/CSU und FDP und
– des Abschnitts III Nr. 3 mit je einer Stimme der Frak-
tionen der CDU/CSU und FDP bei Stimmenthaltung
der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-
NEN sowie der übrigen Mitglieder der Fraktion der
CDU/CSU
angenommen.
Die Fraktion der CDU/CSU sah die von den Fraktionen
SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vorgenommene
Ergänzung des Abschnitts II wegen Verletzung des auch
in § 2 Abs. 2 PUAG zum Ausdruck kommenden so ge-
nannten Bepackungsverbotes als verfassungswidrig an.
Die Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
verwiesen auf die bei der Verabschiedung des Untersu-
chungsausschussgesetzes in Bezug genommene und vom
Bundesverfassungsgericht bejahte Befugnis zu Zusatzfra-
gen. Danach seien Zusatzfragen, die denselben Unter-
suchungsgegenstand betreffen und diesen im Kern unver-
ändert ließen, auch gegen den Willen der Antragsteller
zulässig, wenn dies zur Gewinnung eines umfassenderen
und wirklichkeitsgetreueren Bildes des angeblichen Miss-
standes nötig sei.
IV. Konstituierung des 2. Untersuchungs-
ausschusses
Der 2. Untersuchungsausschuss des 15. Deutschen Bun-
destages ist noch am 17. Dezember 2004 unmittelbar
nach dem Einsetzungsbeschluss im Plenum durch den Vi-
zepräsidenten des Deutschen Bundestages, Dr. Norbert
Lammert, konstituiert worden. Hierbei hat der Vizepräsi-
dent darauf hingewiesen, dass nun das zweite Mal
Rechtsgrundlage das Untersuchungsausschussgesetz sein
werde, mit dem man bereits im 1. Untersuchungsaus-
schuss gute Erfahrungen gemacht habe. Nach Einschät-
zung der Beteiligten und vieler Beobachter hätten sich die
einzelnen Regelungen dieses Gesetzes bewährt.
1. Mitglieder des 2. Untersuchungs-
ausschusses
Die Fraktionen haben folgende Ausschussmitglieder be-
nannt:
Drucksache 15/5975 – 34 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
SPD
CDU/CSU
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
FDP
Der Abgeordnete Dr. Jürgen Gehb (CDU/CSU) ist am
25. Januar 2005 als ordentliches Mitglied aus dem Aus-
schuss ausgeschieden. Für ihn wurde das bisherige stell-
vertretende Mitglied Eckart von Klaeden (CDU/CSU) als
ordentliches Mitglied benannt. Am 25. Februar 2005
wurde Rita Pawelski (CDU/CSU) als stellvertretendes
Mitglied benannt. Mit Wirkung vom 19. April 2005 trat
Siegfried Kauder (Villingen-Schwenningen) (CDU/CSU)
als stellvertretendes Mitglied für die ausscheidende Clau-
dia Nolte (CDU/CSU) in den 2. Untersuchungsausschuss
ein.
In der Zeit vom 27. April bis 10. Mai 2005 nahm Swen
Schulz (Spandau) (SPD) anstelle von Sebastian Edathy
(SPD) die Aufgaben eines ordentlichen Mitglieds wahr,
während Sebastian Edathy (SPD) für Rolf Kramer (SPD)
als stellvertretendes Mitglied fungierte. Ab 6. Juli 2005
trat Eckhardt Barthel (Berlin) (SPD) anstelle von Rolf
Kramer (SPD) dem 2. Untersuchungsausschuss als stell-
vertretendes Mitglied bei.
Am 14. Juli 2005 trat Barbara Wittig (SPD) für die mit
gleichem Datum ausgeschiedene Monika Heubaum
(SPD) als ordentliches Mitglied dem Ausschuss bei. Die
stellvertretenden Mitglieder der SPD-Fraktion Johannes
Pflug, Gerold Reichenbach und Rüdiger Veit wurden ab
14. Juli 2005 durch Jörg Vogelsänger, Horst Kubatschka
und Jörg Tauss ersetzt.
2. Bestimmung des Vorsitzenden
und seines Stellvertreters
Der 2. Untersuchungsausschuss hat in seiner konstituie-
renden Sitzung am 17. Dezember 2004 den Abgeordneten
Dr. Hans-Peter Uhl (CDU/CSU) zum Vorsitzenden und
den Abgeordneten Volker Neumann (Bramsche) (SPD)
zum stellvertretenden Vorsitzenden bestimmt.
3. Benennung der Obleute und Benennung
der Berichterstatter
Als Obleute für ihre Fraktionen wurden in der konstituie-
renden Sitzung benannt:
SPD Olaf Scholz
CDU/CSU Dr. Jürgen Gehb
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Jerzy Montag
FDP Hellmut Königshaus.
Mit Ausscheiden des Obmanns Dr. Jürgen Gehb (CDU/
CSU) übernahm Eckart von Klaeden die Funktion des
Obmanns der Fraktion der CDU/CSU.
Zu Berichterstattern wurden in der konstituierenden Sit-
zung ernannt:
SPD Michael Hartmann (Wa-
ckernheim)
CDU/CSU Michaela Noll
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Jerzy Montag
FDP Hellmut Königshaus.
4. Benannte Mitarbeiter der Fraktionen
Die Fraktionen haben folgende Mitarbeiter für eine Tätig-
keit im 2. Untersuchungsausschuss benannt:
Ordentliche Mitglieder Sebastian Edathy
Michael Hartmann
(Wackernheim)
Monika Heubaum
Dr. Bärbel Kofler
Volker Neumann
(Bramsche)
Olaf Scholz
Stellvertretende Mitglieder Detlef Dzembritzki
Jelena Hoffmann (Chemnitz)
Rolf Kramer
Johannes Pflug
Gerold Reichenbach
Rüdiger Veit
Ordentliche Mitglieder Clemens Binninger
Dr. Jürgen Gehb
Reinhard Grindel
Michaela Noll
Dr. Hans-Peter Uhl
Stellvertretende Mitglieder Ute Granold
Eckart von Klaeden
Claudia Nolte
Dr. Ole Schröder
Matthias Sehling
Ordentliches Mitglied Jerzy Montag
Stellvertretendes Mitglied Rainder Steenblock
Ordentliches Mitglied Hellmut Königshaus
Stellvertretendes Mitglied Dr. Max Stadler.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 35 – Drucksache 15/5975
SPD
– Till Oliver Rothfuß
– Jutta Bieringer (ab 8. Februar 2005)
– Kirsten Lampe (ab 8. April 2005)
– Robert Lorentz
– Oliver Reisinger
– Heide Schultz (ab 27. April 2005)
CDU/CSU
– Rudolf Seiler
– Guido Beermann (ab 23. Februar 2005)
– Wilfried Braun
– Axel Schlegtendahl
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
– Dr. Katharina Spieß
– Markus Kamrad (ab 25. Februar 2005)
– Johanna Kusch (ab 22. Februar 2005)
– Dagmar Selman (ab 25. Februar 2005)
FDP
– Tim Heerhorst
– Sabine Gohlke
– Fabian Kyrieleis (ab 14. März 2005)
– Marion Vogdt (ab 14. März 2005).
Die jeweils erstgenannten Mitarbeiter sind diejenigen, die
verantwortliche Ansprechpartner für die Verbindung zwi-
schen den Fraktionen und dem Sekretariat waren.
5. Beauftragte der Bundesregierung
und des Bundesrates
Die nachfolgenden Beauftragten der Bundesregierung
und des Bundesrates wurden dem Ausschusssekretariat
schriftlich angezeigt und haben als Vertreter ihres Minis-
teriums bzw. ihrer Landesvertretung an nichtöffentlichen
und öffentlichen Sitzungen teilgenommen.
a) Beauftragte der Bundesregierung
– Bundeskanzleramt:
Regierungsdirektor Dr. Matthias Schmidt
Regierungsdirektor Torsten Akmann (Vertreter)
– Auswärtiges Amt:
Vortragende Legationsrätin Dr. Patricia Flor
Vortragender Legationsrat Michael Kindsgrab (Vertre-
ter)
Vortragender Legationsrat I. Klasse Werner Burkhart
(ab 21. Januar 2005)
– Bundesministerium der Finanzen:
Regierungsdirektor Thorsten Ruge
Regierungsdirektor Jürgen Tietze (Vertreter)
– Bundesministerium des Innern:
Ministerialrat Dr. Hans-Georg Maaßen
Regierungsdirektorin Friederike Ortmann (1. Vertre-
terin)
Regierungsrätin z. A. Ulrike Bender (2. Vertreterin)
Regierungsdirektor Dr. Dieter Romann (3. Vertreter)
(ab 9. März 2005)
Regierungsdirektor Hans-Leo Dirks (Vertreter)
(ab 3. Mai 2005)
Oberregierungsrat Jörg Eickelpasch (Vertreter)
(ab 3. Mai 2005)
Regierungsrätin z. A. Alexandra Kuczynski
(ab 5. April 2005).
b) Beauftragte des Bundesrates
– Baden-Württemberg:
Ministerialrat Dago Vögele
– Bayern:
Ministerialrat Josef Krabatsch
– Nordrhein-Westfalen:
Ministerialrätin Dorothea Schuk (bis 6. Juni 2005)
Ministerialrätin Birgit Weck (ab 6. Juni 2005)
– Saarland:
Regierungsdirektor Hans-Georg Hofmann
Nicole Schmitt (bis 22. April 2005)
Andrea Becker
Kerstin Kowol (ab 22. April 2005)
– Sachsen:
Ministerialrat Martin Flasche
– Thüringen:
Dr. Axel Hartmann.
6. Sekretariat des 2. Untersuchungs-
ausschusses
Dem Sekretariat des 2. Untersuchungsausschusses gehör-
ten an:
Leiter: Regierungsdirektor
Dr. Stefan H. Kremer
Stellvertretender Leiter: Regierungsdirektor
Christian Heyer
Drucksache 15/5975 – 36 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Referentin: Regierungsdirektorin
Barbara Blum
(ab 21. Juni 2005)
Referentin: Oberregierungsrätin
Claudia Bülter
(ab 14. April 2005)
Referent: Regierungsrat z. A.
Karsten Witt
(ab 14. April 2005)
Sachbearbeiterin: Oberamtsrätin
Christa Reuther
1. Ausschusssekretärin: Verwaltungsangestellte
Petra Mendel
2. Ausschusssekretär
bzw. -sekretärin: Verwaltungsangestellter
Mario Schalla
(bis 28. Februar 2005)
Haike Horak (ab 6. April 2005).
Darüber hinaus wurden die geprüften Rechtskandida-
tinnen Laura Mundt (ab 1. Februar 2005), Beate Metz (ab
4. April 2005) und Caroline Günzer (ab 22. Juli 2005)
sowie der Rechtsreferendar Carsten Sauerwald im Aus-
schuss eingesetzt. Hinzu kamen mehrere halbtags be-
schäftigte studentische Hilfskräfte für Kopier- und
Verteilarbeiten sowie andere unterstützende Tätigkeiten.
Insbesondere nach Bekanntwerden der vorzeitigen Been-
digung des 2. Untersuchungsausschusses und der damit
verbundenen kurzfristigen Erstellung des Sachstandsbe-
richts war das Sekretariat mit zusätzlichem Personal
(s. o.) ausgestattet worden.
V. Parallelverfahren
1. Information über Verfahren durch
die Ministerpräsidenten bzw.
Landesjustizminister
Auf der Grundlage eines Beschlusses vom 20. Januar
2005 haben sich der Vorsitzende und der stellvertretende
Vorsitzende des 2. Untersuchungsausschusses am 21. Ja-
nuar 2005 mit der schriftlichen Bitte an die Ministerpräsi-
denten der Länder gewandt, dem Ausschuss mitzuteilen,
welche Strafverfahren oder strafrechtlichen Ermittlungs-
verfahren in den einzelnen Ländern anhängig sind oder
seit 1998 anhängig waren, die strafrechtliche Vorwürfe
im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visa-
missbrauch bzw. Menschenhandel zum Gegenstand ha-
ben oder hatten.
Eine Auswertung aller eingegangenen Antwortschreiben
der Ministerpräsidenten bzw. der Justizminister hat erge-
ben, dass kein Bundesland diese Frage in vollem Umfang
beantworten konnte. Weder bei der Datenerhebung der
Justiz noch bei der Polizei der einzelnen Länder konnten
die zur Verfügung stehenden statistischen Auswertungs-
möglichkeiten die abgefragten Deliktsbereiche hinrei-
chend eingrenzen und Verfahren herausfiltern, die einen
Zusammenhang mit dem Thema des 2. Untersuchungs-
ausschusses aufweisen. Eine Einzelauswertung aller in
Betracht kommenden Verfahren konnte aufgrund fehlen-
der Kapazitäten und der Vielzahl der Deliktsfälle von kei-
nem Bundesland geleistet werden. Vielmehr wurden ganz
überwiegend Umfragen bei den zuständigen Staatsan-
waltschaften durchgeführt und die hierbei aus der Erinne-
rung zusammengeführten Ergebnisse mitgeteilt.
2. Weitere einschlägige gerichtliche
Verfahren
Der 2. Untersuchungsausschuss hat durch entsprechende
Beschlüsse Gerichtsakten der Landgerichte Köln, Mem-
mingen, Münster, Dresden, Offenburg, Leipzig, Zwickau
und Chemnitz angefordert. In diesem Zusammenhang
wurden dem Ausschuss insgesamt 576 Gerichtsakten zur
Verfügung gestellt.
Den Fraktionen wurden auszugsweise Kopien der Akten
übersandt. Der Gesamtbestand der Gerichtsakten konnte
bei Bedarf im Sekretariat eingesehen werden.
Bei Durchsicht der Gerichtsakten wurde teilweise festge-
stellt, dass in den (nicht für die Fraktionen kopierten)
Beiakten mehrere Beweismittelordner enthalten waren,
die ausschließlich Protokolle und Vermerke zu Inhalten
von Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen (TKÜ)
nach § 100a StPO enthielten. Hinsichtlich der durch die
Überwachung des Fernmeldeverkehrs nach § 100a StPO
erlangten Unterlagen besteht ein Beweiserhebungsverbot
für Untersuchungsausschüsse aufgrund der Regelung des
Artikels 44 Abs. 2 Satz 2 GG, der im Rahmen der zulässi-
gen Beweiserhebung festlegt, dass das Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnis unberührt bleibt. Daher wurden
diese Protokolle aussortiert und im Sekretariat unter Ver-
schluss genommen.
Eine nähere Befassung durch entsprechende Zeugenver-
nehmungen erfolgte zu den Prozessen in Memmingen,
Köln, Dresden und Münster.
3. Strafanzeigen bzw. Ermittlungsverfahren
gegen Mitglieder und Bedienstete
der Bundesregierung
Neben diesen Gerichtsakten wurden Akten der Staatsan-
waltschaft Berlin im Zusammenhang mit laufenden Er-
mittlungen gegen einen Mitarbeiter des Auswärtigen
Amts und einen Mitarbeiter des Bundesministeriums des
Innern wegen des Verdachts der Vorteilsannahme bzw.
Verdachts der Beihilfe zur gewerbsmäßigen Schleusung
von Ausländern durch Unterlassen angefordert und zur
Verfügung gestellt.
Am 13. August 2004 war bei der Staatsanwaltschaft Köln
die Strafanzeige eines Bürgers aus Pulheim gegen den
Bundesminister des Auswärtigen Joseph Fischer und den
Bundesminister des Innern Otto Schily u. a. wegen Bei-
hilfe bzw. Mitwisserschaft zum Landfriedensbruch und
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gemäß § 125
StGB eingegangen.
Die Strafanzeige wurde zuständigkeitshalber an die ört-
lich zuständige Staatsanwaltschaft in Berlin abgegeben,
die jedoch keine Veranlassung sah, in strafrechtliche Er-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 37 – Drucksache 15/5975
mittlungen einzutreten, da sich keine tatsächlichen An-
haltspunkte für das Vorliegen eines strafrechtlich relevan-
ten Verhaltens der beschuldigten Personen ergeben
hatten.
B. Verlauf des Untersuchungsverfahrens
I. Beschlüsse und Absprachen
zum Verfahren
1. Kurzbezeichnung des Ausschusses
In der Vergangenheit haben sich Untersuchungsaus-
schüsse zur besseren Orientierung in der Öffentlichkeit
teilweise Kurztitel gegeben. Anlässlich der 2. nichtöffent-
lichen Sitzung am 20. Januar 2005 wurde die Frage zur
Diskussion gestellt, ob der Ausschuss sich neben der offi-
ziellen Bezeichnung einen Kurztitel geben wolle. Obwohl
man übereinkam, in einer der nächsten Sitzungen die
Frage einer Kurzbezeichnung erneut zu beraten, wurde
dieses Thema nicht mehr aufgegriffen. Damit blieb es bei
der formalen Bezeichnung „2. Untersuchungsausschuss –
15. Wahlperiode“.
2. Zutrittsrecht für Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter der Fraktionen und
der Abgeordneten
Der 2. Untersuchungsausschuss hat in seiner 2. Sitzung
am 20. Januar 2005 beschlossen, den benannten Mitarbei-
terinnen und Mitarbeitern der Fraktionen nach § 12 Abs. 2
PUAG Zutritt zu den Beratungssitzungen und – soweit
die persönlichen Voraussetzungen vorliegen – auch zu
VS-eingestuften Sitzungen zu gewähren. Ferner wurde
Übereinstimmung erzielt, dass in Einzelfällen Mitarbeite-
rinnen und Mitarbeiter von Abgeordneten nach vorheri-
ger schriftlicher Anmeldung an Beratungssitzungen teil-
nehmen dürfen.
3. Behandlung von Beweisanträgen
Zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Vorbereitung
der Beratungssitzungen ist der 2. Untersuchungsaus-
schuss in seiner 2. Sitzung am 20. Januar 2005 übereinge-
kommen, Beweisanträge grundsätzlich nur dann in den
Beratungssitzungen zu behandeln, wenn sie schriftlich bis
zum Donnerstag der Vorwoche, 9.00 Uhr, beim Sekreta-
riat eingegangen sind.
4. Protokollierung der Ausschusssitzungen
Nach § 11 Abs. 1 PUAG ist über die Sitzungen des Unter-
suchungsausschusses ein Protokoll zu fertigen. Absatz 2
des Gesetzes legt fest, dass die Beweiserhebungen wört-
lich protokolliert werden. Über die Art der Protokollie-
rung der Beratungssitzungen entscheidet der Ausschuss.
In seiner 2. Sitzung am 20. Januar 2005 hat sich der Aus-
schuss zur Dokumentation der Ausschusssitzungen ent-
sprechend § 11 PUAG auf folgendes Verfahren verstän-
digt:
„Beschluss 1
(zum Verfahren)
1. Alle öffentlichen und nichtöffentlichen Sitzungen,
die der Beweiserhebung oder sonstiger Informa-
tionsbeschaffung des Ausschusses dienen, sind steno-
graphisch aufzunehmen.
2. Alle nichtöffentlichen Beratungen werden in einem
durch das Sekretariat zu fertigenden Kurzprotokoll
festgehalten. Der Untersuchungsausschuss behält
sich vor, in Ausnahmefällen auch die stenographi-
sche Protokollierung einer nichtöffentlichen Bera-
tungssitzung zu verlangen.“
5. Verteilung von Ausschussdrucksachen,
Beweisbeschlüssen und sonstigen
Ausschussmaterialien
Der 2. Untersuchungsausschuss hat hinsichtlich der Ver-
teilung der Ausschussdrucksachen, Beweisbeschlüsse
und sonstiger Ausschussmaterialien in seiner 2. Sitzung
am 20. Januar 2005 folgenden Beschluss gefasst:
„Beschluss 2
(zum Verfahren)
I. Grundsatz der Verteilung von Ausschussdruck-
sachen, Beweisbeschlüssen und sonstigen Ausschuss-
materialien
Ausschussdrucksachen, Beweisbeschlüsse und Aus-
schussmaterialien (MAT A, MAT B und MAT C)
sind durch das Sekretariat des 2.UA-15.WP zu vertei-
len an:
1. Ordentliche und stellvertretende Mitglieder
2. Benannte Mitarbeiter(innen) der Fraktionen
3. Beauftragte der Bundesregierung und des Bundes-
rates
Die Materialien werden wie folgt bezeichnet:
– MAT A sind Antworten auf Beweisbeschlüsse
(Beiziehungsbeschlüsse).
– MAT B sind Beweismaterialien, die nicht auf-
grund eines Beweisbeschlusses, sondern aufgrund
freiwilliger Zusendung eingehen.
– MAT C sind Materialien, die Bezug zum Untersu-
chungsauftrag haben, aber nicht die zu untersu-
chenden Vorgänge dokumentieren, wie Verwal-
tungsentscheidungen in vergleichbaren Fällen,
allgemeine Dienstanweisungen u. ä., die nicht
aufgrund von Beweisbeschlüssen eingehen.
II. Verteilung umfangreicher Ausschussmaterialien
MAT A, B und C mit einem Umfang von 31 bis
1 000 Seiten werden lediglich in je zwei Exemplaren
an die Fraktionen der SPD und CDU/CSU sowie in
je einem Exemplar an die Fraktionen BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN und FDP verteilt. Bei darüber hinaus-
Drucksache 15/5975 – 38 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
gehendem Umfang erhalten alle Fraktionen je ein Ex-
emplar.
Bei besonders großem Umfang wird von einer Vertei-
lung abgesehen und stattdessen ein Exemplar im
Ausschusssekretariat zur Verfügung gestellt; in Zwei-
felsfällen verständigen sich der Vorsitzende und die
Obleute.
Das Anschreiben der abgebenden Stelle wird in je-
dem Fall gemäß Verteiler in Ziffer I. versandt.“
Zu einem späteren Zeitpunkt wurde Punkt II dahin ge-
hend modifiziert, dass auch Ausschussmaterialien mit ei-
nem Umfang von über 1 000 Seiten in zweifacher Ausfer-
tigung an die Fraktionen der SPD und CDU/CSU verteilt
werden sollten.
Ausgenommen hiervon wurden dem Ausschuss zur Ver-
fügung gestellte Akten der Staatsanwaltschaften und Ge-
richte. Von diesen Beweismaterialien wurden nur die Ver-
fahrensakten vervielfältigt und den Fraktionen zur
Verfügung gestellt. Die Beiakten und Beweismittelordner
standen im Sekretariat zur Einsichtnahme zur Verfügung.
6. Ausführungsbeschlüsse
Bereits anlässlich der 2. Sitzung des Untersuchungsaus-
schusses am 20. Januar 2005 gaben Vertreter der Bundes-
regierung zu bedenken, dass aufgrund der sehr weit ge-
fassten Beweisanträge mit einem ganz erheblichen
Umfang an Aktenmaterial zu rechnen sei. Es wurde ange-
regt, anhand von Aktenplänen, die dem Ausschuss zur
Verfügung gestellt werden könnten, die Beweisanträge zu
konkretisieren.
Daraufhin einigten sich die Ausschussmitglieder auf ein
„Stufen-Verfahren“ mit sog. Ausführungsbeschlüssen,
das auf sämtliche Aktenbeiziehungsanträge bei der Bun-
desregierung Anwendung finden sollte.
„Stufen-Verfahren
1. Der Beweisbeschluss wird zunächst in der beantrag-
ten, weiten Fassung des Antragstellers beschlossen.
2. Es sollen daraufhin noch keine Akten von der Bun-
desregierung an den Ausschuss übergeben, sondern
allein Aktenverzeichnisse vorgelegt werden, anhand
derer der Ausschuss die zur Beweisaufnahme tat-
sächlich notwendigen Aktenteile bestimmen kann.
3. Nach Durchsicht dieser Aktenverzeichnisse wird der
Ausschuss weitere formelle Beschlüsse dazu fassen,
welche der in den vorgelegten Aktenverzeichnissen
bezeichneten Aktenteile tatsächlich von der Bundes-
regierung „körperlich“ zur Verfügung gestellt werden
sollen.
4. Die Bundesregierung übermittelt dem Ausschuss dar-
aufhin nur diese konkret bezeichneten Akten mit ent-
sprechenden Vollständigkeitserklärungen.“
7. Behandlung der Ausschussprotokolle
Ebenfalls während der 2. Sitzung des 2. Untersuchungs-
ausschusses am 20. Januar 2005 wurde die Vorgehens-
weise im Zusammenhang mit den Ausschussprotokollen
durch Beschluss festgelegt:
„Beschluss 3
(zum Verfahren)
I. Protokolle nichtöffentlicher Sitzungen
1. Protokolle nichtöffentlicher Sitzungen erhalten
die Mitglieder des Untersuchungsausschusses und
ihre Stellvertreter, die benannten Mitarbeiter(in-
nen) der Fraktionen sowie die Beauftragten der
Bundesregierung und des Bundesrates.
2. Dritte haben grundsätzlich kein Recht auf Ein-
sichtnahme in Protokolle nichtöffentlicher Sitzun-
gen und folglich auch nicht darauf, dass ihnen Ko-
pien solcher Protokolle überlassen werden. Eine
Ausnahme besteht nur gegenüber Behörden, wenn
der Untersuchungsausschuss entschieden hat,
Amtshilfe zu leisten.
II. Protokolle öffentlicher Sitzungen
1. Protokolle öffentlicher Sitzungen erhalten der un-
ter Punkt I.1. genannte Personenkreis, darüber
hinaus auf Antrag auch Behörden, wenn der Un-
tersuchungsausschuss entschieden hat, Amtshilfe
zu leisten.
2. Einem Dritten soll Einsicht in die Protokolle ge-
währt werden, wenn er ein berechtigtes Interesse
nachweist. Dies kann auch dadurch geschehen,
dass eine Kopie zur Verfügung gestellt wird. Der
Vorsitzende entscheidet über die Einsicht. Er sieht
auch bei Vorliegen eines berechtigten Interesses
von der Gewährung von Einsicht ausnahmsweise
ab, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der
Ausschuss ein Einsichtsrecht verneinen würde. In
diesem Fall ist eine Entscheidung des Ausschus-
ses herbeizuführen.
III. Protokolle VS-VERTRAULICH oder höher einge-
stufter Sitzungen
Ist das Protokoll über die Aussage eines Zeugen VS-
VERTRAULICH oder höher eingestuft, so ist dem
Zeugen Gelegenheit zu geben, dies in der Geheim-
schutzstelle des Deutschen Bundestages einzusehen.
Eine Kopie erhält er nicht.“
8. Verzicht auf Verlesung von Schriftstücken
Ferner hat der 2. Untersuchungsausschuss in seiner 2. Sit-
zung am 20. Januar 2005 auf der Grundlage von § 31
Abs. 2 PUAG folgenden Beschluss gefasst:
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 39 – Drucksache 15/5975
„Beschluss 4
(zum Verfahren)
Gemäß § 31 Abs. 2 Untersuchungsausschussgesetz wird
auf die Verlesung von Protokollen und Schriftstücken
verzichtet, soweit diese vom Ausschusssekretariat allen
Mitgliedern des Untersuchungsausschusses zugänglich
gemacht worden sind.“
9. Geheimhaltung
a) Verpflichtung zur Geheimhaltung
Hinsichtlich der Geheimhaltung hat sich der 2. Untersu-
chungsausschuss während seiner 2. Sitzung am 20. Januar
2005 durch Beschluss wie folgt geeinigt:
„Beschluss 5
(zum Verfahren)
1. Die Mitglieder des 2.UA-15.WP sind aufgrund des
Untersuchungsausschussgesetzes, der Geheimschutz-
ordnung des Deutschen Bundestages, ggf. ergänzt um
Beschlüsse des 2.UA-15.WP in Verbindung mit
§ 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB zur Geheimhaltung der-
jenigen Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen
durch Übermittlung der von amtlichen Stellen als
VS-VERTRAULICH bzw. VERTRAULICH und
höher eingestuften Unterlagen bekannt werden.
2. Diese Geheimhaltungsverpflichtung erstreckt sich
auch auf solche Angelegenheiten, die aufgrund von
Unterlagen bekannt werden, deren VS-Einstufung
bzw. Behandlung als VS-VERTRAULICH oder
höher sowie als VERTRAULICH oder höher durch
den Untersuchungsausschuss selbst veranlasst oder
durch den Vorsitzenden unter Berücksichtigung der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
17. Juli 1984 (BVerfGE 67, S. 100 ff.) zur Wahrung
des Grundrechtsschutzes (Betriebs- und Geschäfts-
geheimnisse, Steuergeheimnisse und informelles
Selbstbestimmungsrecht) vorgenommen wird.
3. Die Geheimhaltungsverpflichtung entfällt, wenn und
soweit die aktenführende Stelle bzw. der Unter-
suchungsausschuss die Einstufung als VS-VER-
TRAULICH und höher bzw. die Behandlung als
VERTRAULICH und höher aufhebt.
4. Im Übrigen gilt die Geheimschutzordnung des Deut-
schen Bundestages.
5. Anträge, deren Inhalt möglicherweise geheimhal-
tungsbedürftig ist, sollen in der Geheimschutzstelle
des Deutschen Bundestages hinterlegt werden. Über
die Hinterlegung soll der Antragsteller das Aus-
schusssekretariat unterrichten.“
b) Verteilung von Verschlusssachen
Zur Verteilung der Verschlusssachen wurde am selben
Tag im Hinblick auf § 16 Abs. 1 PUAG folgender Be-
schluss gefasst:
„Beschluss 6
(zum Verfahren)
I. Grundsatz der Verteilung von zugeleiteten Ver-
schlusssachen
Von den für den 2. UA-15.WP in der Geheimschutz-
stelle des Deutschen Bundestages eingehenden VS-
VERTRAULICH oder GEHEIM eingestuften Be-
weismaterialien sind Ausfertigungen herzustellen
und zwar für
1. die Fraktionen der SPD und der CDU/CSU im
Ausschuss je zwei,
2. die Fraktionen von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
und FDP im Ausschuss je eine,
3. das Sekretariat zugleich für den Vorsitzenden und
den stellvertretenden Vorsitzenden je eine.
Den Mitgliedern der Fraktionen sowie deren benann-
ten Mitarbeitern, die zum Umgang mit Verschluss-
sachen ermächtigt und zur Geheimhaltung förmlich
verpflichtet sind, werden auf Wunsch die jeweiligen
Exemplare ausgehändigt.
Der Geheimschutzbeauftragte des Deutschen Bun-
destages wird aufgefordert, den Mitgliedern und Mit-
arbeitern der Fraktionen in Räumen, die von diesen
bestimmt werden, Verwahrgelasse zur Aufbewahrung
der Ausfertigung zur Verfügung zu stellen und unver-
züglich die gegebenenfalls weiteren notwendigen
technischen Sicherungsmaßnahmen zu treffen.
II. Verteilung der vom UA eingestuften Verschluss-
sachen
Für die vom 2. UA-15.WP selbst VS-VERTRAU-
LICH, VERTRAULICH oder VS-GEHEIM oder
GEHEIM eingestuften Unterlagen und Protokolle gilt
Ziffer I. entsprechend.
III. Verteilung von „VS-Nur für den Dienstgebrauch“
eingestuften Unterlagen
VS-NfD eingestufte Unterlagen werden verteilt und
behandelt gemäß Beschluss 2 zum Verfahren in Ver-
bindung mit der Geheimschutzordnung des Deut-
schen Bundestages.“
c) Behandlung von Akten laufender
staatsanwaltschaftlicher
Ermittlungsverfahren
Der 2. Untersuchungsausschuss hat nicht nur Akten von
bereits abgeschlossenen Gerichtsverfahren durch Beweis-
beschlüsse angefordert und erhalten, sondern auch Akten
der Staatsanwaltschaften Köln und Berlin über noch
laufende Ermittlungsverfahren. Diese Akten wurden als
„VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft und an die
Fraktionen weitergegeben.
Drucksache 15/5975 – 40 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
d) Herabstufung der mit einem Geheim-
haltungsgrad versehenen Akten und
sonstigen Unterlagen
Der überwiegende Teil der dem Ausschuss von der Bun-
desregierung zur Verfügung gestellten Unterlagen war als
„VS – Nur für den Dienstgebrauch“ (VS-NfD) eingestuft.
Nur ein sehr geringer Prozentsatz der Unterlagen – hier-
bei insbesondere Unterlagen, die das Bundeskanzleramt
übermittelt hatte – war mit dem Geheimhaltungsgrad
„VS-Vertraulich“ versehen.
In Einzelfällen wurde auf Wunsch des Ausschusses eine
Herabstufung von Dokumenten durch die Bundesregie-
rung individuell geprüft und vorgenommen. Eine gene-
relle Herabstufung der übersandten Akten kam wegen des
grundrechtlichen Datenschutzes, Sicherheitserwägungen
und schützenswerter Belange Dritter nicht in Betracht.
Die betroffenen Ressorts haben als herausgebende und
für die VS-Einstufung verantwortliche Stelle entschieden,
die VS-NfD-Einstufung der bereits übersandten Akten
dahin gehend einzuschränken, dass die Verwendung von
entsprechenden Aktenbestandteilen in den öffentlichen
Sitzungen des 2. Untersuchungsausschusses zum Zwecke
von Zitaten einzelner Stellen oder von Vorhalten an Zeu-
gen zugelassen wurde. Hierbei blieb die entsprechende
Verantwortung der Ausschussmitglieder für den rechtlich
gebotenen Schutz öffentlicher und privater Interessen so-
wie die Einhaltung der Datenschutzbestimmungen und
der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages
unberührt.
10. Fragerecht bei der Beweiserhebung
Das Fragerecht bei der Beweiserhebung wurde zunächst
durch Beschluss zum Verfahren während der 2. Sitzung
des 2. Untersuchungsausschusses am 20. Januar 2005
festgelegt:
„Beschluss 7
(zum Verfahren)
Das Fragerecht bei der Vernehmung von Zeugen und
Sachverständigen nach §§ 24 Abs. 5, 28 Abs. 1 Untersu-
chungsausschussgesetz wird unter Zugrundelegung der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und der
parlamentarischen Praxis bei der Ausgestaltung von Aus-
sprachen im Plenum wie folgt gestaltet:
Die Vernehmung zur Sache wird in zwei Abschnitte auf-
geteilt:
1. Im ersten Abschnitt stellt zunächst der Vorsitzende,
nachdem dem Zeugen Gelegenheit zur Stellung-
nahme gegeben wurde, weitere Fragen zur Aufklä-
rung und Vervollständigung der Aussage sowie zur
Erforschung des Grundes, auf dem das Wissen des
Zeugen beruht.
2. Der zweite Abschnitt besteht aus einzelnen Befra-
gungsrunden gemäß den im Plenum zugrunde geleg-
ten Aussprachen entsprechend der ‚Berliner Stunde‘.
Bei der Reihenfolge der Fraktionen innerhalb der Be-
fragungsrunden ist dabei die Fraktionsstärke und der
Grundsatz von Rede und Gegenrede zu berücksich-
tigen. Für die Bemessung des Zeitanteils der Fraktio-
nen innerhalb der Befragungsrunden wird die Vertei-
lung der Redezeiten im Plenum angewendet.
2.1 In der ersten Befragungsrunde beginnt die SPD-
Fraktion, es sei denn die Befragung im ersten
Abschnitt wurde durch den stellvertretenden
Vorsitzenden durchgeführt. Dann beginnt die
CDU/CSU-Fraktion. Daran schließt sich die Be-
fragung der beiden anderen Fraktionen an. Die
Gesamtdauer der Befragung in der ersten Befra-
gungsrunde des Zweiten Abschnitts soll zwei
Stunden nicht überschreiten. In der zweiten Be-
fragungsrunde beginnt die SPD-Fraktion, gefolgt
von der CDU/CSU-Fraktion, der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der FDP-
Fraktion. Diese Reihenfolge gilt auch für weitere
vereinbarte Fragerunden.
2.2 Das Fragerecht im zweiten Abschnitt wird von
den Berichterstattern ausgeübt. Diese können das
ihnen zustehende Fragerecht an ein ordentliches
Mitglied oder auch an ein stellvertretendes Aus-
schussmitglied ihrer Fraktion weitergeben. Die-
ses darf trotz der Anwesenheit der ordentlichen
Ausschussmitglieder derselben Fraktion das Fra-
gerecht ausüben.
3. Bei Sachverständigenanhörungen und informatori-
schen Anhörungen wird entsprechend den vorstehen-
den Regelungen verfahren.“
a) Ergänzung zur Fragezeit
Auf Antrag und mit den Stimmen der Fraktionen SPD
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN erfolgte am 20. April
2005 eine Ergänzung der Nummer 2 des Verfahrensbe-
schlusses 7 um folgenden Satz:
„Ergänzung zu Beschluss 7
(zum Verfahren)
Die SPD-Fraktion kann in der ersten Befragungsrunde die
ihr zustehende Fragezeit auf die Dauer der Befragung
durch den Vorsitzenden gemäß Ziffer 1 ausdehnen; die
Fragezeit der übrigen Fraktionen verlängert sich dann
entsprechend.“
b) Ergänzung zum Inhalt der Fragen
Da es im Zusammenhang mit der Fragestellung an die
Zeugen immer wieder zu Meinungsverschiedenheiten un-
ter den Ausschussmitgliedern gekommen war, stellten die
Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN mit
Datum vom 11. Mai 2005 zwei Anträge, die darauf ab-
zielten, dass sich die Aussagepflicht des Zeugen nur auf
auf Tatsachen gerichtete Fragen bezieht und der Vorsit-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 41 – Drucksache 15/5975
zende die Pflicht hat, Fragen oder sonstige Äußerungen
gegenüber dem Zeugen zu unterbinden, die seine verfas-
sungsrechtlich verbürgten Verfahrensrechte (wie z. B. an-
waltliche Beratung, angemessene Behandlung und Ehren-
schutz) in Frage stellen.
Eine Beschlussfassung des 2. Untersuchungsausschusses
zu diesen Anträgen erfolgte jedoch nicht.
11. Mitteilungen aus nichtöffentlichen
Sitzungen
Während die Beweiserhebung eines Untersuchungsaus-
schusses regelmäßig in öffentlicher Sitzung erfolgt, sind
dessen Beratungssitzungen stets nichtöffentlich. Da Nicht-
öffentlichkeit nicht mit Vertraulichkeit gleichzusetzen ist,
kann der Untersuchungsausschuss nach § 12 Abs. 3
PUAG über Art und Umfang von Mitteilungen an die Öf-
fentlichkeit aus nichtöffentlichen Sitzungen entscheiden.
Durch einstimmigen Beschluss des Ausschusses vom
10. März 2005 wurde der Vorsitzende gemäß § 12 Abs. 3
PUAG dazu ermächtigt, die Öffentlichkeit über die in
nichtöffentlicher Beratungssitzung gefassten Beschlüsse
und Terminierungen des Ausschusses zu informieren. Zwar
war es jedem Ausschussmitglied weiterhin freigestellt,
seine Meinung zu bestimmten Fragen zu äußern, zu einer
Mitteilung über den Inhalt der Beratungen des Ausschus-
ses bzw. über gefasste Beschlüsse wurde jedoch nur der
Vorsitzende autorisiert.
12. Zulassung von Ton-, Bild-
und Filmaufnahmen
Mit Datum vom 13. April 2005 stellte die Fraktion der
SPD gemeinsam mit der Fraktion BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN den Antrag, erstmals in der Geschichte
der Untersuchungsausschüsse gemäß § 13 Abs. 1 PUAG
Ton- und Filmaufnahmen bei der Vernehmung des Bun-
desministers des Auswärtigen Joseph Fischer ausnahms-
weise zuzulassen.
Die Zulassung von Ton- und Filmaufnahmen – so die
Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN – ge-
währleiste der Öffentlichkeit die Möglichkeit, sich ein
weitestgehend eigenes Bild von der Anhörung des Bun-
desministers zu machen. Hieran bestehe ein besonderes
öffentliches Interesse, da Bundesminister Joseph Fischer
für den sich auf den Geschäftsbereich seines Ministe-
riums beziehenden Untersuchungsgegenstand politische
Verantwortung trage. Als Bundesminister sei er den Um-
gang mit den Medien gewohnt, weshalb die ausnahms-
weise Zulassung von Ton- und Filmaufnahmen auch eine
Beeinträchtigung seiner Aussage nicht befürchten lasse.
Ebenfalls mit Datum vom 13. April 2005 beantragten die
Fraktionen der CDU/CSU und FDP ab sofort bei öffent-
lichen Vernehmungen von Abgeordneten, politischen Be-
amten gemäß § 31 BRRG i. V. m. § 36 BBG, auch außer
Dienst, Parlamentarischen Staatssekretären, Staatsminis-
tern und Mitgliedern der Bundesregierung als Zeugen
Ton- und Filmaufnahmen gemäß § 13 Abs. 1 PUAG zu-
zulassen.
Anlässlich der 15. Ausschusssitzung am 15. April 2005
einigten sich die Ausschussmitglieder darauf, keine Vor-
ratsbeschlüsse zu fassen, sondern sich hinsichtlich der
Zulassung von Ton- und Bildaufnahmen auf konkrete
Zeugen zu verständigen. Es wurde einstimmig beschlos-
sen, Ton- und Filmaufnahmen sowie Ton- und Bildüber-
tragungen der Vernehmungen von Bundesminister Joseph
Fischer, Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer und
Staatssekretär a. D. Dr. Gunter Pleuger vorbehaltlich de-
ren Zustimmung gemäß § 13 Abs. 1 PUAG zuzulassen.
Gleichzeitig wurde eine Redaktionsgruppe aus Mitglie-
dern des Ausschusses gebildet, die die Einzelheiten der
Umsetzung des Beschlusses klären sollte. Dieser Redak-
tionsgruppe gehörten die Abgeordneten Volker Neumann
(Bramsche), Reinhard Grindel, Jerzy Montag und Hellmut
Königshaus an.
Die Übereinkunft dieser Redaktionsgruppe wurde wäh-
rend der 16. Sitzung am 20. April 2005 vorgestellt und
zustimmend zur Kenntnis genommen. Diese hatte sich
auf folgende Maßnahmen geeinigt:
„1. Sämtliche Aufnahmen werden ausschließlich von der
Bundestagsverwaltung (Parlamentsfernsehen) erzeugt,
gemischt und zur Verfügung gestellt.
2. Es werden zwei Bilder angeboten:
a) eine abgesteckte Kamera, die ausschließlich den
Zeugen zeigt, und
b) ein gemischtes Bild, das die Aufnahmen der abge-
steckten Kamera und der vier weiteren Kameras
im Raum zusammenschneidet.
3. Es werden die in der Praxis üblichen Regeln des Par-
lamentsfernsehens angewandt, insbesondere:
a) Es dürfen keine Dokumente abgefilmt werden.
b) Nahaufnahmen sind nur bis ‚Brustbild‘ zugelas-
sen.
4. Das Parlamentsfernsehen überträgt die gesamte Zeu-
genvernehmung und sendet in den Pausen nur ein
Pausenbild.
5. Während der Zeugenvernehmung ist das Fotografie-
ren nicht gestattet.“
Am 21. April 2005 wurden die Vernehmungen des Staats-
ministers a. D. Dr. Ludger Volmer sowie des Staatssekre-
tärs a. D. Dr. Gunter Pleuger live übertragen. Es folgten
die Vernehmungen des Bundesministers des Auswärtigen
Joseph Fischer am 25. April 2005 sowie des Bundes-
ministers des Innern Otto Schily am 15. Juli 2005.
13. Übertragungen der Zeugenvernehmungen
durch das Parlamentsfernsehen
Erstmals in der Geschichte des Deutschen Bundestages
wurden öffentliche Sitzungen eines Untersuchungsaus-
schusses live und in voller Länge vom Parlamentsfern-
sehen übertragen. Die Live-Übertragungen der Zeugen-
Drucksache 15/5975 – 42 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
vernehmungen des 2. Untersuchungsausschusses stießen
sowohl bei den Fernsehanstalten als auch bei den Fern-
sehzuschauern auf großes Interesse.
Das Parlamentsfernsehen übertrug die Sitzung mit insge-
samt sechs Kameras (vier fest installierten Kameras, einer
abgesteckten Kamera für den Zeugen und einer Kamera
auf Pumpstativ). Das Bild wurde – nach den allgemein
geltenden Richtlinien – in der Regie des Parlamentsfern-
sehens gemischt und allen Fernsehsendern kostenlos zur
Verfügung gestellt. Entgegen teilweise anderen Darstel-
lungen in der Presse wurden für die Live-Übertragung des
2. Untersuchungsausschusses – im Einvernehmen mit der
Redaktionsgruppe des 2. Untersuchungsausschusses –
keine eigenen Regieregeln aufgestellt. Es wurden viel-
mehr die Kriterien der Bildauswahl und -gestaltung ange-
wandt, die auch für die Plenarberichterstattung sowie für
die Berichterstattung aus anderen Ausschüssen gilt. Die
Bildregie lag dabei wie sonst auch in der Hand des exter-
nen Dienstleisters Studio Berlin Adlershof.
Das größte Medien- und Zuschauerecho fand die Zeugen-
befragung von Bundesminister Joseph Fischer am 25. April
2005. Die Nachrichtenkanäle (PHOENIX [ARD/ZDF],
N24 [ProSieben/SAT.1], n-tv [RTL-Gruppe]) erreichten
an diesem Tag jeweils Quoten über dem Senderdurch-
schnitt. Der Dokumentations- und Ereigniskanal PHOENIX
übernahm die Live-Berichterstattung des Parlamentsfern-
sehens am 21. April 2005 (Staatsminister a. D. Dr. Ludger
Volmer, Staatssekretär a. D. Dr. Gunter Pleuger), am
25. April 2005 (Befragung von Bundesminister Joseph
Fischer) sowie am 15. Juli 2005 (Bundesminister Otto
Schily). Bei der Zeugenbefragung von Bundesminister
Joseph Fischer erzielte der Sender eine durchschnittliche
Zuschauerzahl von 400 000, was einem Marktanteil von
4 Prozent entspricht (Spitzenwert von 10.00 Uhr bis
14.30: 700 000 Zuschauer, Quelle: PHOENIX). Für die
Live-Berichterstattung der anderen Zeugen liegen keine
Vergleichszahlen vor.
Sowohl im Vorfeld als auch nach der ersten Live-Bericht-
erstattung wurde von den öffentlich-rechtlichen Sendern
die Kritik geäußert, dass sie keine Möglichkeit erhalten
hätten, die Sitzung des 2. Untersuchungsausschusses mit
eigenen Kameras zu drehen und selbstständig Regie zu
führen. Eine entsprechende Intervention des ARD-Pro-
grammdirektors, die Übertragung zukünftig den Sendern
selbst zu überlassen, wurde am 1. Juni 2005 vom Prä-
sidium des Deutschen Bundestages erörtert und zurück-
gewiesen. Zwischen PHOENIX und dem für das Par-
lamentsfernsehen zuständigen Referat PI 4 der
Bundestagsverwaltung fand nach den ersten Übertragun-
gen ein intensiver Erfahrungsaustausch statt. Dabei wur-
den Fragen der Bildführung und der Kamerapositionen
sowie des gegenseitigen Informationsaustausches bespro-
chen. Die dabei geäußerten Kritikpunkte und Anregun-
gen wurden bei den folgenden Übertragungen berück-
sichtigt, was nach Ansicht der Bundestagsverwaltung die
Akzeptanz der Übertragung durch das Parlamentsfernse-
hen weiter vergrößerte.
II. Vorbereitung der Beweiserhebung
1. Obleutebesprechungen
Zur Vorbereitung der Entscheidungsfindung hat der Vor-
sitzende vor den Ausschusssitzungen zu sog. Obleutebe-
sprechungen eingeladen. An diesen nahmen außer dem
Vorsitzenden, dem stellvertretenden Vorsitzenden und
den Obleuten je ein bzw. zwei benannte Mitarbeiter der
Fraktionen sowie zwei Mitarbeiter des Sekretariats teil.
Obleutebesprechungen sind in der Geschäftsordnung des
Deutschen Bundestages nicht näher geregelt und dienen
aufgrund ihres informellen Charakters und des begrenz-
ten Teilnehmerkreises dazu, schwierige Verfahrens- und
Sachfragen intensiver zu diskutieren, als dies im Rahmen
des begrenzten Zeitbudgets des Ausschussplenums mög-
lich wäre. Die in den Obleutebesprechungen entwickelten
Lösungsvorschläge sind vom Ausschuss grundsätzlich
gebilligt worden. Obleutebesprechungen fanden regelmä-
ßig am Vortag der nichtöffentlichen Sitzungen statt.
2. Strukturierung der Untersuchung
Der 2. Untersuchungsausschuss hatte sich zu Beginn sei-
ner Arbeitsaufnahme kontrovers mit der Frage einer sinn-
vollen zeitlichen und sachlichen Strukturierung des
Untersuchungsauftrags befasst. Im Ergebnis wurde wäh-
rend der 3. Ausschusssitzung am 27. Januar 2005 Einver-
nehmen darüber erzielt, die Untersuchung in einzelne
Themenkomplexe zu gliedern, innerhalb derer die einzel-
nen Beweisbeschlüsse abgearbeitet werden sollten. So
wurde der Untersuchungsauftrag in folgenden Arbeits-
plan eingeteilt:
„1. Das Recht der Visumerteilung und die Visumertei-
lungspraxis
2. Erkenntnisse aus Berichten der Bundesregierung, ins-
besondere des Bundeskriminalamtes (Wostok), des
Bundesgrenzschutzes und des Bundesnachrichten-
dienstes sowie aus Straf- und Ermittlungsverfahren
3. Verhandlungen zur Visumerteilungspraxis in den
Bundesministerien einschließlich der dazu ergange-
nen Erlasse, auch Reiseschutzversicherung und Rei-
sebüroverfahren, usw. und die Visumerteilungspraxis
in Auslandsvertretungen, insbesondere in Kiew,
Moskau, Tirana und in Pristina
4. Politische Verantwortung“.
3. Sachverständigenanhörung
Bereits während der 2. Sitzung des Ausschusses am
20. Januar 2005 waren die Ausschussmitglieder überein-
gekommen, sich zu Beginn der öffentlichen Beweisauf-
nahme einer allgemeinen Einführung in das „Recht der
Visaerteilung unter besonderer Berücksichtigung des
Ausländerrechts und der Schengener Regelungen“ durch
einen Sachverständigen zu unterziehen. Hierzu sollte der
Richter am Oberverwaltungsgericht Münster, Joachim
Teipel, zum 17. Februar 2005 eingeladen werden.
Anlässlich der 3. Sitzung des Ausschusses am 27. Januar
2005 wurde der Beschluss dahingehend erweitert, dass im
Anschluss an den Vortrag von Joachim Teipel der ehema-
lige Leiter der Abteilung Ausländerrecht im Bundes-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 43 – Drucksache 15/5975
ministerium des Innern, MD a. D. Olaf Reermann, sowie
der Dozent an der Aus- und Fortbildungsstelle des Aus-
wärtigen Amts, Reinhard Böckmann, zum Thema „Visum-
erteilungspraxis aus Sicht der Innenbehörden bzw. des
Auswärtigen Amts“ ergänzend als Sachverständige ge-
hört werden sollten.
Die Anhörung der Sachverständigen erfolgte planmäßig
während der 5. öffentlichen Sitzung am 17. Februar 2005.
4. Terminierung
Während seiner 2. Sitzung am 20. Januar 2005 kam der
Ausschuss überein, entsprechend der bisherigen Praxis
der Untersuchungsausschüsse, die nichtöffentlichen und
öffentlichen Sitzungen jeweils an einem Donnerstag einer
Sitzungswoche durchzuführen. Die hierzu erforderliche
Dauergenehmigung des Präsidenten des Deutschen Bun-
destages wurde daraufhin beantragt und erteilt.
Bereits vier Wochen später richtete der Ausschuss den
Antrag an den Präsidenten des Deutschen Bundestages,
auch Sitzungen außerhalb der Sitzungswochen durchfüh-
ren zu können, da man zu der Auffassung gelangt war,
dass der Umfang des Untersuchungsauftrags zumindest
gelegentliche Sitzungen außerhalb der Sitzungswochen
erforderlich mache.
Am 10. März 2005 beschlossen die Ausschussmitglieder
anlässlich Ihrer 8. Sitzung einstimmig sechs zusätzliche
Sitzungstermine außerhalb der Sitzungswochen.
Besonders heftig umstritten war der Zeitpunkt der Zeu-
genaussagen von Bundesminister Joseph Fischer und
Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer.
Nach mehreren Vorschlägen zur Terminierung der Ver-
nehmungen der Bundesminister Joseph Fischer und Otto
Schily sowie des Staatsministers a. D. Dr. Ludger Volmer
einigte man sich während der 12. Sitzung des 2. Untersu-
chungsausschusses am 31. März 2005 auf folgenden Zeit-
plan:
Mit Datum vom 11. Mai 2005 stellten die Fraktionen SPD
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Antrag, zur Fort-
setzung der Beweisaufnahme über den vereinbarten Zeit-
plan hinaus zwei weitere Sitzungstermine am 23. Juni
2005 sowie am 1. Juli 2005 einzuberufen. Die hierfür er-
forderliche Genehmigung des Präsidenten des Deutschen
Bundestages wurde für den 1. Juli 2005 versagt, da hier
eine Kollision mit der letzten Plenarsitzung vor der parla-
mentarischen Sommerpause befürchtet wurde.
Die ursprünglich für den 8. Juli 2005 vorgesehene Ver-
nehmung des Bundesministers Otto Schily wurde auf-
grund der terroristischen Anschläge am 7. Juli 2005 in
London auf den 15. Juli 2005 verschoben.
III. Beweiserhebung durch Beiziehung von
Akten, Berichten, Protokollen und
sonstigen Unterlagen sowie Einholung
von schriftlichen Auskünften und
Stellungnahmen
1. Art, Herkunft und Umfang
des Beweismaterials
Zum Zweck der Beweiserhebung hat der 2. Untersuchungs-
ausschuss Akten, Berichte, Protokolle und sonstige Unter-
lagen beigezogen. Der Bestand an Beweismaterialien um-
fasst knapp 1 600 Aktenordner mit ca. 450 000 Seiten. Es
handelt sich um Unterlagen folgender Stellen:
Deutscher Bundestag
– Auswärtiger Ausschuss
– Innenausschuss
– Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe
14. April 2005 Dr. Grabherr, Dr. Manig, v. Kummer,
Westphal
20. April 2005 v. Studnitz, Stüdemann, Lohkamp,
Dr. Westdickenberg
21. April 2005 Dr. Volmer, Dr. Pleuger, Nibbeling-
Wrießnig, Kobler
25. April 2005 BM Fischer
2. Mai 2005 Visaerteilungspraxis bei der Botschaft
Kiew (1)
12. Mai 2005 Visaerteilungspraxis bei der Botschaft
Kiew (2)
2. Juni 2005 Visaerteilungspraxis bei der Botschaft
Kiew (3)
Ohl-Meyer, v. Schoepff,
Dr. Schnakenberg, Hoppmann, Fries-
Gaier, Leber, Grützmacher, Dr. Schäfer,
Huth, Mittner-Robinson, Holoch,
Schißau
BND-Resident Dr. Heyken
Die Zuordnung der Zeugen zu den Ver-
nehmungstagen bzw. die Reihenfolge
innerhalb des Komplexes „Kiew“ wird
noch festgelegt.
noch Die Fraktionen der CDU/CSU und
...2. Juni 2005 FDP behalten sich vor, für den Komplex
„Kiew“ noch weitere Zeugen zu benennen.
9. Juni 2005 Visaerteilungspraxis bei der Botschaft
Moskau:
v. Dr. Ploetz, Friedrich-Boerger (Visa-
stelle), BGS-Verbindungsbeamte, BKA-
Verbindungsbeamte
16. Juni 2005 Visaerteilungspraxis weiterer Botschaf-
ten:
1. bei der Botschaft Tirana: Annen,
N.N. Visastellenleiter, Verbindungsbe-
amte BGS/BKA
2. im Verbindungbüro Pristina: Engel,
N.N. Visastellenleiter, BGS(UNMIK)-
Mitarbeiter
22. Juni 2005 Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden
Wache, Falk, Rippert, Tuffner, Spang
30. Juni 2005 Reiseschutzversicherungen
ADAC (Flimm, Meyer, Rakerseder),
Allianz/ELVIA (N.N.),
HanseMerkur (N. N.)
8. Juli 2005 BM Schily
Drucksache 15/5975 – 44 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bundesregierung
– Bundeskanzleramt
– Auswärtiges Amt
– Bundesministerium des Innern
– Bundesministerium der Finanzen
– Presse und Informationsamt der Bundesregierung
Bundesländer
– Bayerisches Staatsministerium der Justiz
– Senatskanzlei des Landes Berlin
– Senatsverwaltung für Justiz von Berlin
– Niedersächsische Staatskanzlei
– Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen
– Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen
– Sächsisches Staatsministerium der Justiz
– Ministerium der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt
– Bezirksregierung Köln
Sonstige
– Allgemeiner Deutscher Automobil-Club e. V. (ADAC)
– Allianz AG
– Bundesdruckerei
– ELVIA Reiseversicherungs-Gesellschaft AG
– HanseMerkur Versicherungsgruppe.
2. Bitten um Aktenvorlage und Vollständig-
keitserklärungen gemäß § 18 Abs. 2 PUAG
Die auf Aktenvorlage ersuchten Ministerien und Behör-
den sind ihrer Verpflichtung auf Vorlage der sächlichen
Beweismittel durch die Herausgabe der in den Beweisbe-
schlüssen genannten Unterlagen nachgekommen. Die
Vorlagen wurden überwiegend mit einer Erklärung über
die Vollständigkeit gemäß § 18 Abs. 2 PUAG versehen.
Bei einer Aktenübersendung auf der Grundlage von Aus-
führungsbeschlüssen bezogen sich die Vollständigkeitser-
klärungen nicht auf den ursprünglichen, weit gefassten
Beiziehungsbeschluss, sondern nur auf die in den Aus-
führungsbeschlüssen konkret bezeichneten Akten.
3. Beweiserhebung durch die Beschränkung
der Anträge auf die Ermittlung konkreter
Beweismittel
Mit Datum vom 8. Februar 2005 hatte die FDP-Fraktion
einen Beweisantrag gestellt, mit dem das Auswärtige
Amt gebeten wurde, zu einer Reihe von Fragen schriftlich
Stellung zu nehmen. Anlässlich der 4. Sitzung des 2. Un-
tersuchungsausschusses am 17. Februar 2005 beanstan-
dete der Obmann der SPD-Fraktion, Fragen nach Bewer-
tungen oder Ähnlichem auf dem Wege eines förmlichen
Beweisbeschlusses im 2. Untersuchungsausschuss zu
stellen und betonte, dass man dieser Vorgehensweise
nicht zustimmen werde.
Der Obmann der FDP-Fraktion verwies hingegen auf sein
allgemeines Fragerecht als Abgeordneter. Er wolle nicht
auf die Möglichkeit des PUAG und der StPO hinsichtlich
Wahrheit und Vollständigkeit verzichten. Nach seiner
Auffassung sei die Bundesregierung im 2. Untersuchungs-
ausschuss verpflichtet, wahrheitsgemäß und vollständig
zu antworten.
Es wurde Einvernehmen hergestellt, den Antrag sowie ei-
nen weiteren Antrag der FDP-Fraktion vom 16. Februar
2005 mit Fragen an das Bundesministerium des Innern
zurückzustellen und zunächst ein Gutachten des Wissen-
schaftlichen Dienstes (Dokument Nr. 1) abzuwarten.
Am 10. März 2005 wurden die Anträge erneut behandelt.
Hierbei erklärte der Obmann der FDP-Fraktion, er wolle
seine Anträge entsprechend den Vorgaben aus dem Gut-
achten abändern, so dass sie nur noch auf die Fragen be-
schränkt seien, mit denen konkrete Beweismittel (Benen-
nung eines Aktenbestandes bzw. Ermittlung von Namen
für den Zeugenbeweis) ermittelt werden sollten.
Daraufhin erfolgte eine entsprechende Beschlussfassung
der abgeänderten Anträge durch den Ausschuss.
4. Vorlage von Originalunterlagen
Bei den von der Bundesregierung auf der Grundlage der
Beweis- bzw. Ausführungsbeschlüsse zur Verfügung ge-
stellten Unterlagen handelte es sich ausnahmslos um Ko-
pien.
Insbesondere der Vertreter der FDP-Fraktion betonte
mehrfach, dass er die Vorlage von Kopien nicht akzeptie-
ren könne. Die Vorlage von Originalakten sei auch in der
Strafprozessordnung vorgesehen. Anhand der Kopien
lasse sich nicht erkennen, ob eventuell etwas aus der Ori-
ginalakte wegradiert worden sei oder sich Anmerkungen
auf der Rückseite der einzelnen Blätter befänden. Ebenso
könne die Farbe der jeweiligen Anmerkungen angesichts
der unterschiedlichen Farbzeichnungen auf den verschie-
denen Leitungsebenen der Ministerien für die Untersu-
chung interessant sein.
Demgegenüber erklärte das Auswärtige Amt mit Schrei-
ben vom 23. März 2005, dass sowohl bei dem 1. Untersu-
chungsausschuss der 15. Wahlperiode des Deutschen
Bundestages als auch bei früheren Bundestags-Untersu-
chungsausschüssen die Vorlage von Kopien zusammen
mit der Vollständigkeitserklärung den Anforderungen ge-
nügt habe. Die Vorlage von Kopien der Akten entspreche
insoweit der Staatspraxis und habe sich in der Zusam-
menarbeit zwischen den Ressorts und den Ausschussse-
kretariaten stets bewährt.
Die Leiterin des Parlaments- und Kabinettsreferates des
Auswärtigen Amts erklärte anlässlich der 12. Sitzung des
2. Untersuchungsausschusses, man habe sich allein daran
orientiert, wie in der Vergangenheit verfahren worden sei
und habe auf dieser Grundlage ressortübergreifende Ver-
fahrensgrundsätze vereinbart. Selbstverständlich könnten
dem Ausschuss aber einzelne Aktenteile auch im Original
zur Verfügung gestellt werden, wenn dies für die Untersu-
chung erforderlich sei. Die Vorlage sämtlicher Akten im
Original würde jedoch zu erheblichen Problemen führen,
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 45 – Drucksache 15/5975
weil nicht einfach nur komplette Aktenordner übermittelt
würden, sondern regelmäßig Aktenbestandsteile aus den
Ordnern entfernt werden müssten, wenn diese nicht von
den jeweiligen Beweisbeschlüssen gedeckt seien, den Ar-
kanbereich beträfen oder nach den Regeln der Geheim-
schutzordnung eingestuft werden müssten. Dies alles mit
den Originalakten durchzuführen würde die Arbeitsfähig-
keit der Ministerien erheblich einschränken, weil die Ori-
ginalakten auseinander genommen, teilweise durch Ko-
pien ersetzt und nachher wieder neu zusammengesetzt
werden müssten.
Mit Datum vom 12. April 2005 stellte die Fraktion der
FDP den Antrag, die durch Beweisbeschlüsse des 2. Un-
tersuchungsausschusses beizuziehenden Akten jeweils im
Original vorzulegen. Zusätzlich sollte dem Ausschuss eine
fotokopierte Ausfertigung zur Verfügung gestellt werden.
Daraufhin schlugen die Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN vor, grundsätzlich alle Akten der Bundes-
regierung in fotokopierter Ausfertigung anzufordern, die
Bundesregierung jedoch zu bitten, auf Wunsch eines Mit-
glieds des 2. Untersuchungsausschusses ein bestimmtes
Dokument unverzüglich, in der Regel innerhalb eines
Werktages, dem 2. Untersuchungsausschuss im Original
vorzulegen. Der Vertreter der FDP-Fraktion erklärte sich
mit der von den Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN vorgeschlagenen Formulierung einverstanden,
so dass sich der Ausschuss auf diese Vorgehensweise ei-
nigte.
5. Durchführung des Vorsitzendenverfahrens
zur Einsichtnahme in nicht heraus-
gegebene Behördenunterlagen
Im Zusammenhang mit der Anforderung von Unterlagen
des Bundeskanzleramtes trat in einem Fall die Problema-
tik auf, dass es sich bei den beizuziehenden Materialien
um besonders sensible Berichte des Bundesnachrichten-
dienstes handelte, die ausschließlich zur internen Nut-
zung bestimmt waren. Hier bestand die Gefahr einer Ge-
fährdung des Schutzes von Informanten und
Partnerbeziehungen und damit auch der existenziellen In-
formationsquellen des Bundesnachrichtendienstes.
Aus diesem Grund legte der Ausschuss durch Beschluss
vom 17. März 2005 fest, dass in diesem Fall ein sog. Vor-
sitzendenverfahren Anwendung finden sollte.
In Absprache mit dem Bundeskanzleramt hatten der Vor-
sitzende sowie der stellvertretende Vorsitzende des
2. Untersuchungsausschusses die Gelegenheit, diese sen-
siblen Akten einzusehen. Zur Einsichtnahme in die Akten
fanden ein Termin in den Räumen des Bundeskanzleram-
tes sowie ein Termin in den Räumen des Deutschen Bun-
destages statt.
6. Verwendung von Unterlagen
ohne formelle Beiziehung
Nicht förmlich beigezogene und ohne Anforderung zur
Verfügung gestellte Unterlagen hat der 2. Untersu-
chungsausschuss – soweit sie beweisrelevant waren
(sog. MAT B) – wie beigezogene Unterlagen behandelt.
Hierunter fielen insbesondere die Rückmeldungen der
Bundesländer auf ein gemeinsames Schreiben des Vorsit-
zenden und des stellvertretenden Vorsitzenden, die sich
mit der Bitte an die Ministerpräsidenten der Länder ge-
wandt hatten, dem Ausschuss mitzuteilen, welche Straf-
verfahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren in
den einzelnen Ländern anhängig sind oder seit 1998 an-
hängig waren, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusam-
menhang mit Schleusungskriminalität, Visamissbrauch
bzw. Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hat-
ten.
7. Anonyme Weitergabe von Akten an Dritte
Mit Schreiben vom 1. Juni 2005 hat das Auswärtige Amt
den 2. Untersuchungsausschuss darüber in Kenntnis ge-
setzt, dass das Landgericht Köln dem Auswärtigen Amt
Unterlagen übermittelt hat, die der Staatsanwaltschaft
Köln anonym zugesandt worden waren. Bei den Unterla-
gen handelte es sich um selektiv zusammengestellte Do-
kumente, die das Auswärtige Amt dem 2. Unter-
suchungsausschuss zur Verfügung gestellt hat und die mit
den entsprechenden „MAT“-Bezeichnungen des Aus-
schusses versehen waren. Die Unterlagen waren „VS –
Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft, um private und
öffentliche Interessen zu schützen.
Die Ausschussmitglieder kamen überein, die Bundestags-
verwaltung mit der Aufklärung des Sachverhalts zu be-
auftragen.
Trotz intensiver Ermittlungen war es dem zuständigen
Referat Geheimschutz, Datenschutz nicht möglich, den
Absender der anonymen Aktenübersendung zu ermitteln.
IV. Beweiserhebung durch Vernehmung
von Zeugen und Anhörung
von Sachverständigen
1. Behandlung von Beweisanträgen
a) Entscheidung über die Beweisanträge
Nach § 17 Abs. 2 PUAG sind Beweise zu erheben, wenn
sie von einem Viertel der Mitglieder des Ausschusses be-
antragt sind, es sei denn die Beweiserhebung ist unzuläs-
sig oder das Beweismittel ist auch nach der Anwendung
der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel uner-
reichbar.
Hinsichtlich der Beweisanträge auf Zeugenvernehmun-
gen gab es zwischen den Ausschussmitgliedern keine
Meinungsverschiedenheiten. Den beantragten Zeugen al-
ler Fraktionen wurde ausnahmslos zugestimmt.
b) Reihenfolge der Vernehmungen
In der 3. Sitzung einigte sich der Ausschuss einvernehm-
lich auf eine Strukturierung der Ausschussarbeit. Die Ter-
minierung der Zeugen anhand dieses Strukturbeschlusses
erfolgte in den folgenden Sitzungen jeweils einstimmig.
Die Terminierung der Zeugen Dr. Ludger Volmer, Bun-
desminister Joseph Fischer und am Rande auch Bundes-
minister Otto Schily war umstritten. Der Wunsch der
Drucksache 15/5975 – 46 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Fraktionen CDU/CSU und FDP, diese beiden Zeugen
möglichst frühzeitig zu vernehmen, wurde mehrfach auch
unter Verweis auf den Strukturierungsbeschluss durch die
Ausschussmehrheit abgelehnt.
In der Sitzung vom 13. Mai 2005 – noch bevor die Ab-
sicht der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode be-
kannt war – widersprach die CDU/CSU-Fraktion der Ter-
minierung von sechs Zeugen für die folgende Sitzung am
2. Juni 2005 und beantragte, die Anzahl der Zeugen für
diesen Tag auf maximal vier zu begrenzen. Dies wurde
mit Mehrheitsbeschluss abgelehnt. In derselben Sitzung
wurde für die Sitzung am 9. Juni 2005 bei Stimmenthal-
tung der Fraktion der FDP die Terminierung von fünf
Zeugen beschlossen. Für die Sitzungen am 24. Februar
2005 und 31. März 2005 war zuvor jeweils einvernehm-
lich die Terminierung von sechs Zeugen und für mehrere
weitere Sitzungen von fünf Zeugen beschlossen worden.
2. Durchführung der Zeugenvernehmungen
a) Art, Anzahl, Dauer und Ort der
Vernehmungen
Ordnungsgemäße Ausschussberatung
Der Vorsitzende des 2. Untersuchungsausschusses hat
stets und von Amts wegen darauf geachtet, dass gemäß
§ 9 Abs. 3 PUAG Zeugenvernehmungen nur bei Be-
schlussfähigkeit des Ausschusses durchgeführt wurden.
Die Beschlussfähigkeit ist in § 9 PUAG geregelt.
Art der Vernehmungen
Der 2. Untersuchungsausschuss hat in der Zeit vom
17. Februar 2005 bis zum 15. Juli 2005 insgesamt
55 Zeugen vernommen und 3 Sachverständige gehört.
Dauer der Vernehmungen
Die Anhörungen und Vernehmungen dauerten insgesamt
ca. 155 Stunden, wobei etwa 15 Stunden für Pausen in
Anspruch genommen wurden.
Ort der Vernehmungen
Alle Vernehmungen wurden in den Räumen des Deut-
schen Bundestages durchgeführt. Der überwiegende Teil
der Beweiserhebung fand im Sitzungssaal des Ausschus-
ses für die Angelegenheiten der Europäischen Union
statt.
aa) Einführende Darstellung der Zeugen
Von den insgesamt 55 vernommenen Zeugen nutzten 32
das Recht, vor Beginn der Befragung durch die Aus-
schussmitglieder eine Stellungnahme abzugeben.
Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer und Bundesminis-
ter Joseph Fischer sprachen knapp zwei Stunden bzw.
zwei Stunden 18 Minuten, während Bundesminister Otto
Schily fünf Stunden und zehn Minuten für seine Stellung-
nahme in Anspruch nahm.
bb) Getrennte Vernehmung von Zeugen
Bereits vor der Vernehmung der ersten Zeugen des 2. Un-
tersuchungsausschusses am 24. Februar 2005 war es zu
Meinungsverschiedenheiten über die Rechtmäßigkeit ei-
ner gemeinsamen Vernehmung von zwei Zeugen des
Bundeskriminalamtes gekommen. Während der Vertreter
der FDP-Fraktion mit Hinweis auf § 58 StPO eine ge-
trennte Vernehmung verlangte, wies der Obmann der
SPD-Fraktion darauf hin, dass eine gemeinsame Verneh-
mung zwar nicht die Regel, jedoch nach geltender Mei-
nung – insbesondere bei Untersuchungsausschüssen –
auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei. Die Aus-
schussmitglieder einigten sich auf eine getrennte Verneh-
mung.
cc) Nächtliche Vernehmungen
Mehrere Sitzungen des Ausschusses zeichneten sich
durch ihre ungewöhnliche Länge aus. Die längste Sitzung
am 21. April 2005 dauerte über 17,5 Stunden an und en-
dete um 2.34 Uhr. Die Beweisaufnahme am 12. Mai 2005
begann um 13.37 Uhr und endete erst um 5.34 Uhr.
Obwohl manche Zeugen erst deutlich nach Mitternacht
aufgerufen wurden, nachdem sie viele Stunden gewartet
hatten, konnten alle Vernehmungen durchgeführt werden.
b) Einstufung der Vernehmungen in öffent-
liche und nichtöffentliche Sitzungen
Die Beweiserhebung eines Untersuchungsausschusses er-
folgt entsprechend Artikel 44 Abs. 1 GG grundsätzlich
öffentlich.
In vier Fällen hat der 2. Untersuchungsausschuss einzelne
Teile der Sitzungen „VS-Vertraulich“ durchgeführt. An
diesen Sitzungen konnten außer den Zeugen und den
Ausschussmitgliedern nur die Vertreter der Bundesregie-
rung, des Bundesrates, des Ausschusssekretariats und der
Fraktionen bzw. nur die Mitarbeiter der Abgeordneten
teilnehmen, die VS-ermächtigt waren. Auch die „VS-Ver-
traulich“ eingestuften Sitzungsteile sind stenografisch
aufgenommen worden.
In weiteren sechs Fällen wurden Teile der Sitzungen „VS-
NfD“ durchgeführt.
c) Aussagegenehmigungen
Der überwiegende Teil der Zeugen und Sachverständi-
gen, die vom Ausschuss vernommen bzw. gehört wurden,
haben für ihre Aussage vor dem Ausschuss eine Aussage-
genehmigung benötigt und erhalten.
Lediglich im Fall der geladenen Rechtsanwältin
Alexandra Hagen wurde auf die Vernehmung verzichtet,
weil diese von ihrem Mandanten keine Entbindung von
der Verschwiegenheitspflicht erhalten hatte.
Den Bundesministern Joseph Fischer und Otto Schily so-
wie Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer waren gemäß
§ 6 Abs. 2 BMinG Aussagegenehmigungen erteilt wor-
den.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 47 – Drucksache 15/5975
Zur Vernehmung des Staatsministers a. D. Dr. Ludger
Volmer wurde darüber hinaus durch den Bundestagspräsi-
denten eine Aussagegenehmigung nach § 44c AbgG
(Verschwiegenheitspflicht von Abgeordneten und Aussa-
gegenehmigung durch den Bundestagspräsidenten) er-
teilt.
d) Pflichten der Zeugen zur Vorbereitung
Um eine ordnungsgemäße Vorbereitung der Zeugen si-
cherzustellen, wurde insbesondere den Mitarbeitern des
Auswärtigen Amts, die überwiegend aus dem nahen und
fernen Ausland anreisen mussten, die Gelegenheit gege-
ben, einige Tage vor der Vernehmung anzureisen, um sich
im Auswärtigen Amt noch einmal mit den Akten vertraut
zu machen. Dort erhielten sie auch von der für den
2. Untersuchungsausschuss benannten Mitarbeiterin des
Auswärtigen Amts, der Leiterin des Parlaments- und Ka-
binettsreferates, eine Einweisung in das Procedere des
2. Untersuchungsausschusses sowie die Gelegenheit, ei-
nen Rechtsbeistand aufzusuchen ( vgl. Dokument Nr. 2).
e) Rechtsbeistand von Zeugen
Drei Zeugen wurden während ihrer Vernehmung von ei-
nem Rechtsbeistand begleitet.
In einem dieser Fälle hatte der Zeuge von seinem Recht
auf Auskunftsverweigerung gemäß § 55 StPO Gebrauch
gemacht, weil die Staatsanwaltschaft Berlin gegen ihn Er-
mittlungen führte, die in einem Zusammenhang mit der
Beweiserhebung durch den 2. Untersuchungsausschuss
standen. Am 16. Juli 2005 kam der Ausschuss überein,
dem Antrag des Zeugen auf Erstattung der Kosten für sei-
nen Rechtsbeistand gemäß § 35 PUAG dem Grunde nach
zu entsprechen. Über die Höhe entscheidet der Bundes-
tagspräsident.
f) Formeller Abschluss der Vernehmungen
Allen Zeugen und Sachverständigen ist die Möglichkeit
eröffnet worden, binnen zwei Wochen nach Erhalt des
Vernehmungsprotokolls ihre Aussage zu korrigieren oder
zu ergänzen.
Der 2. Untersuchungsausschuss hat in seiner 32. Sitzung
am 30. August 2005 beschlossen, dass die Vernehmungen
folgender Zeugen und Sachverständigen, die das Steno-
graphische Protokoll über ihre Vernehmung durch den
2. Untersuchungsausschuss erhalten und dazu Stellung
genommen bzw. auf eine Stellungnahme verzichtet ha-
ben, abgeschlossen sind (§ 26 Abs. 2 PUAG):
Name BB 15-Nr. Beschlossen am Vernehmung am Protokoll Nr.
Annen, Hans-Peter 111 17.03.2005 23.06.2005 28
Auer, Maria 99
99(neu)
10.03.2005
17.03.2005 31.03.2005 13
Ball, Bettina 128 17.03.2005 31.03.2005 13
Beth, Hans-Josef 28 20.01.2005 24.02.2005 7
Bülles, Egbert 16 20.01.2005 17.03.2005 11
Engel, Jürgen 112 17.03.2005 23.06.2005 28
Falk, Bernhard 48 17.02.2005 22.06.2005 27
Fischer, Joseph 51 17.02.2005 25.04.2005 19
Fries-Gaier, Susanne 113 17.03.2005 12.05.2005 21
Grabherr, Stephan, Dr. 45 17.02.2005 14.04.2005 14
Heyken, Eberhard, Dr. 119 17.03.2005 02.05.2005 20
Hoppmann, Klara 49 17.02.2005 02.05.2005 20
Höppner, Ulrich 18 20.01.2005 17.03.2005 11
Hövelmeier, Maik 88 24.02.2005 10.03.2005 9
Huth, Martin 115 17.03.2005 12.05.2005 21
Kliegel, Franz-Joseph 99
99(neu)
10.03.2005
17.03.2005 31.03.2005 13
Kobler, Martin 91 10.03.2005 21.04.2005 18
Konrad, Anja 87 24.02.2005 10.03.2005 9
Kummer, Matthias von 43 17.02.2005 14.04.2005 14
Drucksache 15/5975 – 48 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Kunze, Detlev 85 24.02.2005 10.03.2005 9
Leber, Claus Peter 73 24.02.2005 02.06.2005 24
Lohkamp, Roland 96(neu) 10.03.2005 20.04.2005 17
Maier, Wolfgang 90 02.03.2005 10.03.2005 9
Manig, Wolfgang, Dr. 44 17.02.2005 14.04.2005 14
Märkl, Albert 29 20.01.2005 24.02.2005 7
Meyer, Hartwig 186 16.06.2005 30.06.2005 29
Meyer, Peter 75 24.02.2005 30.06.2005 29
Mittner-Robinson, Regina 72 24.02.2005 02.05.2005 20
Müller, Dominik 73 24.02.2005 23.06.2005 28
Nibbeling-Wrießnig, Martina 134 31.03.2005 21.04.2005 18
Pleuger, Gunter, Dr. 148 31.03.2005 21.04.2005 18
Rippert, Ludwig 94 10.03.2005 22.06.2005 27
Rückheim, Lars 27 20.01.2005 24.02.2005 7
Runte, Oliver 86 24.02.2005 10.03.2005 9
Schäfer, Martin, Dr. 108 17.03.2005 02.06.2005 24
Schaitel, Joachim 73 24.02.2005 23.06.2005 28
Schily, Otto 69 24.02.2005 15.07.2005 30
Schißau, Roland 124 17.03.2005 02.05.2005 20
Schmitz-Justen, Wolfgang 83 24.02.2005 17.03.2005 11
Schnakenberg, Oliver, Dr. 126 17.03.2005 12.05.2005 21
Schoepff, Nikolai von 125 17.03.2005 12.05.2005 21
Schumacher, Jörg 187 16.06.2005 30.06.2005 29
Spang, Thomas 68 24.02.2005 22.06.2005 27
Stüdemann, Dietmar Gerhard 50 17.02.2005 20.04.2005 17
Studnitz, Ernst-Jörg von 109 17.03.2005 20.04.2005 17
Tuffner, Martin 136 31.03.2005 22.06.2005 27
Ulbrich, Clemens, Dr. 39 17.02.2005 10.03.2005 9
Volmer, Ludger, Dr. 34 17.02.2005 21.04.2005 18
Wache, Eckehart 140 31.03.2005 22.06.2005 27
Weishaupt, Axel, Dr. 150 15.04.2005 02.06.2005 24
Westdickenberg, Gerhard, Dr. 46 17.02.2005 20.04.2005 17
Westphal, Bernd 116 17.03.2005 14.04.2005 14
Wilczoch, Iris 72 24.02.2005 23.06.2005 28
Wirlitsch, Roland 66 24.02.2005 31.03.2005 13
Woltering, Michael 99
99(neu)
10.03.2005
17.03.2005 31.03.2005 13
Name BB 15-Nr. Beschlossen am Vernehmung am Protokoll Nr.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 49 – Drucksache 15/5975
g) Unerledigte Beschlüsse über
Vernehmungen
Der 2. Untersuchungsausschuss hat während seiner
32. Sitzung am 30. August 2005 beschlossen, die Beweis-
aufnahme zu beenden. Noch nicht erledigte Beweisan-
träge bzw. -beschlüsse werden nicht mehr behandelt bzw.
ausgeführt.
V. Organstreitverfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht
Am 22. Mai 2005 verkündete Bundeskanzler Gerhard
Schröder seine Absicht, die Vertrauensfrage nach Arti-
kel 68 GG zu stellen, um so den Weg für Neuwahlen frei-
zumachen.
Mit Datum vom 2. Juni 2005 beantragten die Fraktionen
SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN daraufhin, die
Vernehmung weiterer Zeugen nach dem 2. Juni 2005
einstweilen auszusetzen und das Ausschusssekretariat zu
beauftragen, bis spätestens 29. Juli 2005 den Entwurf ei-
nes Sachstandsberichts vorzulegen (Dokument Nr. 3).
Begründet wurde der Antrag mit Hinweis auf § 33 PUAG,
demgemäß ein Untersuchungsausschuss dem Bundestag
immer einen Bericht vorzulegen habe. Dies gelte auch
dann, wenn abzusehen sei, dass der Untersuchungsaus-
schuss seinen Untersuchungsauftrag nicht vor Ende der
Wahlperiode erledigen könne. In diesem Fall habe er dem
Bundestag rechtzeitig einen Sachstandsbericht über den
bisherigen Gang des Verfahrens sowie über das bisherige
Ergebnis der Untersuchungen vorzulegen (§ 33 Abs. 3
PUAG).
Die Voraussetzungen der Berichtspflicht nach § 33 Abs. 3
PUAG seien gegeben. Nach der Ankündigung des Bun-
deskanzlers, am 1. Juli 2005 die Vertrauensfrage nach Ar-
tikel 68 GG zu stellen, sei hinreichend wahrscheinlich,
dass dem 2. Untersuchungsausschuss nur bis September
2005 Zeit verbleibe, seine Arbeit zu beenden und er seine
Arbeit damit nur teilweise erledigen könne.
Sollte der Ausschuss seine Beweiserhebung wie ur-
sprünglich geplant fortsetzen, so sei für den Fall der Auf-
lösung des Deutschen Bundestages sicher, dass der Aus-
schuss seiner Verpflichtung zu einem Sachstandsbericht
nicht mehr nachkommen könne. Sollte hingegen der
Deutsche Bundestag nicht aufgelöst werden, so könne der
Ausschuss seine – einstweilen ausgesetzte – Beweiserhe-
bung fortsetzen. Rechte der Einsetzungsminderheit seien
also nicht gefährdet. Die verbleibende Zeit bis zum Ablauf
der Wahlperiode sei so bemessen, dass einer regulären Be-
endigung der Ausschussarbeit nichts entgegenstehe.
Unter Berücksichtigung des Umfangs der bisherigen Ar-
beit des 2. Untersuchungsausschusses und der für die Er-
stellung des Sachstandsberichts verbleibenden Zeit könn-
ten die vorgesehenen Termine zur Zeugenvernehmung
nicht aufrechterhalten bleiben, ohne die rechtzeitige Vor-
lage des Sachstandsberichts unmöglich zu machen.
Der Abgeordnete Eckart von Klaeden (CDU/CSU) wider-
sprach dem Antrag ausdrücklich. Zwar stehe der politi-
sche Wille der CDU/CSU zu Neuwahlen außer Frage,
doch sei das Verfahren der Vertrauensfrage verfassungs-
rechtlich kompliziert. Es seien mehrere tatsächliche Vo-
raussetzungen hierfür erforderlich, von denen bislang
keine einzige gegeben sei. Weder habe der Bundeskanzler
die Vertrauensfrage gestellt noch habe der Deutsche Bun-
destag darüber entschieden noch habe der Bundespräsi-
dent über eine mögliche Bitte des Bundeskanzlers auf
Auflösung des Deutschen Bundestages befunden. Inso-
fern sei die Voraussetzung des § 33 Abs. 3 PUAG, nach
dem „abzusehen“ sein müsse, „dass der Untersuchungs-
ausschuss seinen Untersuchungsauftrag nicht vor Ende
der Wahlperiode erledigen kann“, nicht gegeben.
Der Abgeordnete Olaf Scholz (SPD) betonte dagegen,
dass der Ausschuss sorgfältig abwägen müsse: sollte es
– wider Erwarten – nicht zur Auflösung des Deutschen
Bundestages kommen, werde die Beweisaufnahme un-
verzüglich wieder aufgenommen, dann könnten sämtliche
beschlossene Zeugen noch vernommen werden, um einen
entsprechenden Abschlussbericht zu erarbeiten. Sollte die
Wahlperiode allerdings tatsächlich vorzeitig enden, dann
wäre der Ausschuss bei Fortsetzung der Beweisaufnahme
nicht mehr in der Lage, einen ordentlichen, den Anforde-
rungen des § 33 Abs. 3 PUAG genügenden Sachstands-
bericht zu erstellen. Das müsse zwingend vermieden wer-
den.
Durch Beschluss vom 2. Juni 2005, der mit den Stimmen
der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN-
gegen die Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und
FDP angenommen wurde, erfolgte einstweilen die Aus-
setzung der Zeugenvernehmungen. Gleichzeitig wurde
das Sekretariat beauftragt, bis zum 29. Juli 2005 den Ent-
wurf eines Sachstandsberichts vorzulegen.
Daraufhin beantragte Prof. Dr. Wolfgang Löwer im Auf-
trag der Fraktionen der CDU/CSU und FDP mit Schrift-
satz (Dokument Nr. 4) vom 6. Juni 2005 beim Bundesver-
fassungsgericht:
„Den Antragsgegner zu verpflichten, für die nach Erlass
der einstweiligen Anordnung verbleibenden Sitzungster-
mine einvernehmlich einen der verbleibenden Zeit ange-
passten Terminierungsplan zu beschließen und durch-
zuführen; im Falle der Nichteinigung über die
Reihenfolge der Zeugeneinvernahme ist nach § 17 Abs. 3
Satz 2 PUAG zu verfahren. Dabei haben Antragsteller
und Antragsgegner sich auf die Beweismittel zu be-
schränken, die zur Untersuchung des von der Minderheit
ursprünglich beantragten Gegenstandes (Bundestags-
drucksache 15/4285) erforderlich sind,
hilfsweise,
den Antragsteller zu verpflichten, die Beweisaufnahme
durch Zeugeneinvernahme entsprechend dem Terminie-
rungsbeschluss des Antragsgegners vom 31. März 2005
und der Genehmigung einer Sondersitzung für den 23.
Juni 2005 bis zu einer etwaigen Entscheidung des Bun-
despräsidenten über die Auflösung des 15. Deutschen
Bundestages fortzusetzen.“
Mit der Antragserwiderung wurde Prof. Dr. Martin
Morlok beauftragt, der seinen Schriftsatz (Dokument
Nr. 5) mit Datum vom 13. Juni 2005 einreichte. Durch
Drucksache 15/5975 – 50 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juni
2005 (Dokument Nr. 6) wurde der 2. Untersuchungsaus-
schuss verpflichtet, bis zum Zeitpunkt einer etwaigen An-
ordnung des Bundespräsidenten, den 15. Deutschen Bun-
destag aufzulösen, die Zeugeneinvernahme entsprechend
dem Programm des Terminierungsbeschlusses des 2. Un-
tersuchungsausschusses vom 31. März 2005 und der Ge-
nehmigung einer Sondersitzung für den 23. Juni 2005 un-
verzüglich fortzuführen, es sei denn, dass eine Änderung
dieses Programms einvernehmlich beschlossen werde.
Anlässlich der 26. nichtöffentlichen Sitzung einigte sich
der Ausschuss einstimmig darauf, die Zeugen entspre-
chend der am 31. März 2005 einvernehmlich beschlosse-
nen Zeugenliste zu laden. Hinsichtlich des beschlossenen,
jedoch noch nicht im Einzelnen terminierten Verneh-
mungstages vom 23. Mai 2005 einigte sich der Ausschuss
darauf, die ursprünglich für den 16. Juni 2005 geplanten
Zeugenvernehmungen an diesem Tage nachzuholen.
VI. Zeit- und Arbeitsaufwand
Der 2. Untersuchungsausschuss ist bis zum 30. August
2005 insgesamt 32 Mal zusammengetreten.
16 Sitzungen wurden zur Beweisaufnahme durch Verneh-
mung von Zeugen und Anhörung von Sachverständigen
durchgeführt. In diesen Sitzungen hat der Ausschuss ins-
gesamt 58 Zeugen und Sachverständige gehört. Die Ver-
nehmungen sind auf 2 165 Seiten stenografischer Nieder-
schriften festgehalten worden. Bei vier Sitzungen wurden
Teile der Vernehmungen „VS-Vertraulich“ geführt.
Darüber hinaus ist der 2. Untersuchungsausschuss zu ei-
ner konstituierenden Sitzung unter Beteiligung der Öf-
fentlichkeit sowie zu 15 nichtöffentlichen Beratungssit-
zungen zusammengekommen.
Weiter sind insgesamt 11 Obleutebesprechungen durch-
geführt worden.
Insgesamt umfassten die Sitzungen des 2. Untersu-
chungsausschusses einen Zeitrahmen von ca. 150 Stun-
den.
VII. Umgang mit Aktenmaterial nach Beendi-
gung der Untersuchungstätigkeit
Der 2. Untersuchungsausschuss hat in seiner 32. Sitzung
am 30. August 2005 beschlossen:
„Beschluss 10
zum Verfahren
Behandlung der Protokolle und Ausschussma-
terialien nach Kenntnisnahme des Berichts
durch den Deutschen Bundestag bzw. spätes-
tens zum Ablauf der 15. Wahlperiode
I. Protokolle
Der Untersuchungsausschuss empfiehlt gemäß II.
Nr. 2 der Richtlinien gemäß § 73 Abs. 3 GO-BT:
1. Protokolle öffentlicher Sitzungen einschließlich
der Korrekturen/Ergänzungen der Zeugen und
Anhörpersonen können von jedem eingesehen
bzw. Kopien angefordert werden. Ausgenommen
davon sind beigefügte Dokumente Dritter.
2. VS-NfD, VS-VERTRAULICH, VERTRAU-
LICH und höher eingestufte Protokolle werden
nach der Geheimschutzordnung des Deutschen
Bundestages behandelt.
3. Protokolle über nichtöffentliche Vernehmungen
und Anhörungen, die nicht wie unter Ziffer 2 ein-
gestuft sind, werden mit dem Vermerk ‚Nur für
den Dienstgebrauch‘ (NfD) versehen.
4. Protokolle über Beratungssitzungen werden mit
dem Vermerk ‚Nur für den Dienstgebrauch‘ (NfD)
versehen.
II. Im Ausschuss entstandene sowie für den Ausschuss
erstellte Materialien
1. Im Untersuchungsausschuss entstandene Materia-
lien (Ausschussdrucksachen, Ausschussbe-
schlüsse, Gutachten, sonstige Ausarbeitungen,
Verzeichnisse und Übersichten) sowie dem Aus-
schuss überlassene Materialien, Gutachten, Stel-
lungnahmen, Ausarbeitungen und Berichte, die
von anderer Seite für den Ausschuss erstellt wor-
den sind, sind wie die unter I.3 erwähnten Proto-
kolle zu behandeln, soweit sie nicht im Sach-
standsbericht aufgenommen wurden.
2. Dies gilt nicht für Materialien mit der Kennzeich-
nung VS-NfD oder höher bzw. VERTRAULICH,
die nach der Geheimschutzordnung des Deut-
schen Bundestages zu behandeln sind.
3. Bei den unter 1. genannten Materialien, die nach
der Zweckbestimmung des Verfassers auch der
Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden kön-
nen, ist eine Einsichtnahme im Rahmen der für
das Archiv des Deutschen Bundestages geltenden
Regelungen möglich.
4. Alle mit MAT C bezeichneten Materialien des
Ausschusses werden wie unter Ziffer II.2. und
II.3. behandelt, soweit sie nicht mit dem Vermerk
‚VS-Nur für den Dienstgebrauch (VS-NfD)‘ ver-
sehen sind.
III. Geschäftsakten
Die Geschäftsakten des Ausschusses werden eben-
falls mit dem Vermerk ‚Nur für den Dienstgebrauch
(NfD)‘ versehen.
IV. Beweismaterialien
Die zu Beweiszwecken beigezogenen Materialien
Anderer (MAT A) und die ohne Beiziehungsbe-
schluss überlassenen Beweismaterialien (MAT B)
werden nach Kenntnisnahme des Berichts durch den
Deutschen Bundestag bzw. spätestens zum Ablauf
der 15. Wahlperiode an die herausgebenden Stellen
zurückgegeben. Ausgenommen hiervon sind Kopien
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 51 – Drucksache 15/5975
bzw. Ausfertigungen von Beweismaterialien, die als
Dokumente dem Sachstandsbericht oder Teilen des
Sachstandsberichts beigefügt sind.
Im Übrigen werden die vom Ausschuss gefertigten
Kopien vernichtet, es sei denn, die herausgebenden
Stellen widersprechen. Die Vernichtung ist in einem
Protokoll festzuhalten.“
„Beschluss 11
zum Verfahren
Rückgabe von Beweismaterialien und Mehr-
ausfertigungen von Protokollen, die den Mit-
gliedern des 2. Untersuchungsausschusses und
den benannten Mitarbeiterinnen und Mitarbei-
tern der Fraktionen, der Bundesregierung so-
wie des Bundesrates im 2. Untersuchungsaus-
schuss zur Verfügung gestellt wurden
1. Die an die Mitglieder des 2. Untersuchungsausschus-
ses und die benannten Mitarbeiterinnen und Mitar-
beiter der Fraktionen, der Bundesregierung sowie des
Bundesrates im 2. Untersuchungsausschuss verteilten
Kopien der offenen und VS-NfD eingestuften Be-
weismaterialien (MAT A, B und C) sowie die davon
gezogenen weiteren Kopien sind nach Kenntnis-
nahme des Berichts durch den Deutschen Bundestag
bzw. spätestens zum Ablauf der 15. Wahlperiode dem
Ausschusssekretariat zum Zwecke der Vernichtung
zuzuleiten.
2. Die dem Sekretariat zurückgegebenen Unterlagen
sind von diesem zu vernichten. Die Durchführung
dieser Vernichtung ist vom Sekretariat in einem Pro-
tokoll festzuhalten.
3. Die von der Geheimregistratur für die Mitglieder des
2. Untersuchungsausschusses und die benannten Mit-
arbeiterinnen und Mitarbeiter der Fraktionen, der
Bundesregierung sowie des Bundesrates im 2. Unter-
suchungsausschuss verteilten Kopien der VS-VER-
TRAULICH, VERTRAULICH, GEHEIM und wie
VS-VERTRAULICH eingestuften Beweismateria-
lien sowie die Mehrausfertigungen der VS-VER-
TRAULICH eingestuften Protokolle des 2. Untersu-
chungsausschusses sowie die Mehrausfertigung des
VS-eingestuften Berichtsteils sind nach Kenntnis-
nahme des Berichts durch den Deutschen Bundestag
bzw. spätestens zum Ablauf der 15. Wahlperiode der
Geheimregistratur zum Zwecke der Vernichtung zu-
zuleiten.“
VIII. Sachstandsbericht
1. Entscheidung über die Erstellung
eines Sachstandsberichts
Anlässlich der 31. Sitzung am 16. Juli 2005 wurde das
Sekretariat beauftragt, bis zum 15. August 2005 den Vor-
entwurf eines Sachstandsberichts vorzulegen. Ferner be-
schloss der Ausschuss, bis zum 30. August 2005 noch
einmal zusammenzukommen.
2. Rechtliches Gehör zum Sachstandsbericht
Nach § 32 Abs. 1 PUAG ist Personen, die durch die Ver-
öffentlichung des Abschlussberichts in ihren Rechten er-
heblich beeinträchtigt werden können, vor Abschluss des
Untersuchungsauftrags Gelegenheit zu geben, zu den sie
betreffenden Ausführungen im Entwurf des Abschlussbe-
richts innerhalb von zwei Wochen Stellung zu nehmen,
soweit diese Ausführungen nicht mit ihnen in einer Sit-
zung zur Beweisaufnahme erörtert worden sind. Die Vor-
schrift dient dem rechtlichen Gehör solcher Personen, die
nicht vom 2. Untersuchungsausschuss gehört worden sind,
aber indirekt durch die Untersuchung betroffen wurden.
Der 2. Untersuchungsausschuss hat keine erhebliche Be-
einträchtigung von Rechten bei Personen, die nicht vom
Ausschuss vernommen wurden, festgestellt. Aus diesem
Grunde wurde auch kein Verfahren zur Gewährung des
rechtlichen Gehörs durchgeführt.
3. Feststellung des Sachstandsberichts
In seiner 32. Sitzung am 30. August 2005 hat der 2. Un-
tersuchungsausschuss zur Fertigstellung seines Sach-
standsberichts die nachstehenden Beschlüsse gefasst.
Mit den Stimmen der Mitglieder der Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der
Mitglieder der Fraktionen der CDU/CSU und FDP hat der
Ausschuss beschlossen:
„Der Bericht der Berichterstatter/in Abg. Michael Hart-
mann (SPD), Abg. Michaela Noll (CDU/CSU), Abg.
Jerzy Montag (Bündnis 90/Die Grünen) und
Abg. Hellmut Königshaus (FDP) – Einsetzung des Unter-
suchungsausschusses, Verlauf des Untersuchungsverfah-
rens und Feststellung sowie Register, Anhang, Übersich-
ten und Anlagen (Erster, Zweiter und Sechster Teil) –
vom 30. August 2005 wird als Bericht des
2. Untersuchungsausschusses der 15. Wahlperiode festge-
stellt.“
Mit den Stimmen der Mitglieder der Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der
Mitglieder der Fraktionen der CDU/CSU und FDP hat der
Ausschuss beschlossen:
„Der Bericht der Berichterstatter Abg. Michael Hartmann
(SPD) und Abg. Jerzy Montag (Bündnis 90/Die Grünen),
Dritter Teil – Bewertung, wird als Bericht des 2. Untersu-
chungsausschusses festgestellt.“
Mit den Stimmen der Mitglieder der Fraktionen CDU/
CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP bei Stimm-
enthaltung der Mitglieder der SPD-Fraktion hat der Aus-
schuss beschlossen:
„Der Bericht Vierter Teil – Sondervoten wird als abwei-
chender Bericht der Berichterstatter/in Abg. Michaela
Noll (CDU/CSU) und Abg. Hellmut Königshaus (FDP)
festgestellt.“
Drucksache 15/5975 – 52 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Mit den Stimmen der Mitglieder der Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Stimmenthaltung der
Mitglieder der Fraktionen der CDU/CSU und FDP hat der
Ausschuss beschlossen:
„Der Bericht Fünfter Teil – Replik auf das Sondervotum –
der Berichterstatter Abg. Michael Hartmann (SPD) und
Abg. Jerzy Montag (Bündnis 90/Die Grünen) wird festge-
stellt.“
Mit den Stimmen der Mitglieder aller Fraktionen hat der
Ausschuss beschlossen:
„Die vorgenannten Berichte werden nach § 33 Abs. 3
PUAG dem Deutschen Bundestag als Sachstandsbericht
des 2. Untersuchungsausschusses gemäß dem Beschluss
des Deutschen Bundestages vom 17. Dezember 2004 mit
der Beschlussempfehlung vorgelegt, ihn zur Kenntnis zu
nehmen.“
Ferner hat der Ausschuss mit den Stimmen der Mitglieder
aller Fraktionen beschlossen:
„Der 2. Untersuchungsausschuss beauftragt und ermäch-
tigt das Ausschusssekretariat, die festgestellten und zur
Veröffentlichung als Bundestagsdrucksache bestimmten
Berichtsteile in Abstimmung mit den jeweiligen benann-
ten Mitarbeitern der Fraktionen redaktionell so zu überar-
beiten, dass sie als Sachstandsbericht des 2. Untersu-
chungsausschusses in einheitlicher Form dem Plenum des
Deutschen Bundestages vorgelegt werden können.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 53 – Drucksache 15/5975
Zweiter Teil
Bisherige Feststellungen des 2. Untersuchungsausschusses zum Sachverhalt
Der Ausschuss einigte sich einvernehmlich im Rahmen
seines Beschlusses zur Strukturierung der Ausschuss-
arbeit vom 27. Januar 2005 darauf, den Zeugenverneh-
mungen zunächst die Anhörung von Sachverständigen
zum Recht der Visumerteilung und zur Visumerteilungs-
praxis voranzustellen. Diese Anhörung sollte einen theo-
retischen Einstieg in das Visumrecht ermöglichen, um die
im Zuge der Untersuchung auftretenden Fragen der
Visumpraxis rechtlich einzuordnen (Teil A). In einem
zweiten Schritt hat sich der Ausschuss intensiv mit der
Frage beschäftigt, welche Erkenntnisse zum Untersu-
chungsgegenstand in laufenden und abgeschlossenen
Straf- und Ermittlungsverfahren aus dem Bereich der
Schleusungskriminalität gewonnen wurden (Teil B).
Den Kern der Untersuchungen stellte dann die Prüfung
der Erlass- und Weisungslage unter besonderer Berück-
sichtigung der auch in den Strafverfahren kritisierten Er-
lasse des Auswärtigen Amts vom 2. September und
15. Oktober 1999, vom 3. März 2000 sowie vom 29. Ja-
nuar 2002 dar (Teil C). Darüber hinaus wurde für den
Ausschuss – nicht zuletzt durch die Erkenntnisse aus den
beigezogenen Strafverfahren – schnell erkennbar, dass
die Visumerteilungspraxis an der Botschaft Kiew über die
Jahre hinweg immer wieder ein Problem darstellte, das
besondere Aufmerksamkeit des Ausschusses erforderte
(Teil D). Weiterhin hat sich der Ausschuss am Rande
auch mit der Visumerteilungspraxis an anderen Auslands-
vertretungen, insbesondere in Warschau Ende der achtzi-
ger Jahre, in Moskau, Pristina und Tirana beschäftigt
(Teil E).
Während der gesamten Beweisaufnahme stellte sich dem
Ausschuss immer wieder die Frage, welche „Warnungen“
es seitens der Sicherheitsbehörden zur Schleusungsproble-
matik, insbesondere auch hinsichtlich der deutschen Bot-
schaft Kiew, gegeben und ob bzw. wie die Bundesregie-
rung jeweils auf diese Warnungen reagiert hat (Teil F).
Dabei versuchte der Ausschuss auch, Erkenntnisse dazu
zu gewinnen, ob durch die Visumerteilungspraxis der
deutschen Auslandsvertretungen Schwarzarbeit, Prostitu-
tion, Frauenhandel oder sonstige Kriminalität ermöglicht
oder erleichtert wurden (Teil G). Eine Zusammenfassung
der Erklärungen der Zeugen der politischen Leitungsebene
zu ihrer persönlichen bzw. politischen Verantwortung fin-
det sich schließlich im vorletzten Abschnitt (Teil H).
Aufgrund des vorzeitigen Endes der Wahlperiode und
auch wegen des durch die Vorgabe des Bundesverfas-
sungsgerichts, die Beweisaufnahme bis zum 8. Juli 2005
fortzusetzen, bedingten Zeitmangels für die Aufarbeitung
der beigezogenen Akten war es dem Ausschuss jedoch
nicht möglich, dem Untersuchungsauftrag in vollem Um-
fang zu entsprechen. Eine Vielzahl von bereits beschlos-
senen Zeugen konnte nicht mehr vernommen sowie ein
großer Teil der beigezogenen Akten nicht mehr ausrei-
chend gesichtet und ausgewertet werden (Teil I).
Trotzdem hat der Ausschuss versucht, seiner gesetzlichen
Verpflichtung aus § 33 Abs. 3 PUAG, einen ordnungsge-
mäßen Sachstandsbericht über die durch den Ausschuss
bislang gewonnenen Erkenntnisse zu erstellen, so gut es
ging nachzukommen, auch wenn einige Themen, insbe-
sondere soweit sie den Zeitraum vor 1998 (Nummer II
des Untersuchungsauftrags) und mögliche Vorschläge zur
Änderung des Visumerteilungsverfahrens (Nummer IV
des Untersuchungsauftrags) betreffen, nicht abschließend
behandelt werden konnten.
A. Einführung in das Recht
der Visumerteilung
Im Rahmen der Sachverständigenanhörung erfolgte zu-
nächst eine Einführung in das Recht der Visumerteilung
unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Aus-
länderrechts und der Schengener Regularien durch den
Richter am Oberverwaltungsgericht (RiOVG) Joachim
Teipel. Der Ausschuss entschloss sich zur Anhörung des
Sachverständigen Joachim Teipel vor allem deshalb, weil
dieser seit dem Jahr 1990 als Richter am Oberverwal-
tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen tätig und
Mitglied jenes Senats ist, dem bis zum Regierungsumzug
am 1. September 1999 die Bearbeitung aller Berufungs-
verfahren in visarechtlichen Angelegenheiten oblag. Fer-
ner ist er als wissenschaftlicher Mitarbeiter des Verfas-
sungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen
abgeordnet.
Weiter wurden MD a. D. Olaf Reermann und
OAR Reinhard Böckmann als Sachverständige zur Visum-
erteilungspraxis gehört. Der Zeuge Olaf Reermann war
bis zum 1. September 1999 Leiter der Abteilung „Auslän-
der- und Asylangelegenheiten“ im Bundesministerium
des Innern (BMI) und beriet darüber hinaus auch nach
seinem Ausscheiden über weitere zwei Jahre das BMI in
Fragen der Migration und des Asylrechts mit europäi-
schem Bezug. Der Sachverständige Reinhard Böckmann
arbeitet seit Oktober 2000 als Fachdozent an der Aus- und
Fortbildungsstätte des Auswärtigen Amts (AA) für Aus-
länder- und Staatsangehörigkeitsrecht.
Im Folgenden soll zum besseren Verständnis des Visum-
verfahrens und zur rechtlichen Einordnung der Fragen zur
Visumerteilungspraxis ein Überblick über das Visumrecht
unter Berücksichtigung der Sachverständigenanhörung
vom 17. Februar 2005 gegeben werden.
Hierzu werden zunächst die rechtlichen Grundlagen der
Visumerteilung, insbesondere die materiellrechtlichen Er-
teilungsvoraussetzungen, näher erläutert (Abschnitt I),
um anschließend auf die möglichen Reiseerleichterungen
Drucksache 15/5975 – 54 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
im Visumverfahren einzugehen (Abschnitt II). Schließ-
lich erfolgt eine Darstellung des rechtlichen Sonderpro-
blems der Führung von Warn- und Einladerdateien (Ab-
schnitt III), mit dem sich der Ausschuss wiederholt
beschäftigt hat.
I. Rechtliche Grundlagen der Visumerteilung
1. Die Visumpflicht
Ein Visum ist ein vor der Einreise erteilter Aufenthalts-
titel. Dabei kann vor allem zwischen zwei Arten von Visa
unterschieden werden: Zum einen gibt es Visa für Kurz-
aufenthalte von bis zu drei Monaten (sog. Schengen-
visa), zum anderen werden Visa für längerfristige Aufent-
halte erteilt (sog. Nationale Visa). Die Visumpflicht dient
dem Zweck, den Zugang von Ausländern zum Bundesge-
biet zu steuern und zu kontrollieren. Dabei obliegt es den
deutschen Auslandsvertretungen, vom Ausland aus zu
klären, ob einem visumpflichtigen Ausländer der Aufent-
halt in Deutschland zu gewähren ist. Hierdurch soll ver-
mieden werden, dass ein rechtsgrundlos begründeter Auf-
enthalt nachträglich wieder rückabgewickelt werden
muss.
2. Das nationale Visum
Als nationales Visum bezeichnet man einen Sichtvermerk
für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten Dauer.
Über seine Erteilung wird nach Maßgabe des nationalen
Rechts entschieden. Zu prüfen ist mithin, ob die besonde-
ren Voraussetzungen für den jeweils verfolgten länger-
fristigen Aufenthaltszweck (z. B. Studium, Familienzu-
sammenführung etc.) vorliegen.
Da Gegenstand der Untersuchung des Ausschusses je-
doch allein Schengenvisa sind, ist im vorliegenden Zu-
sammenhang hierauf nicht näher einzugehen.
3. Das Schengenvisum
a) Normative Grundlagen
Die visumrechtliche Behandlung von Kurzaufenthalten
bis zu drei Monaten richtet sich vorrangig nach Gemein-
schaftsrecht. Sofern dies keine Regelungen trifft, bleibt
das nationale Ausländerrecht ergänzend anwendbar.
Am 1. Januar 2005 ist das Aufenthaltsgesetz mit zugehö-
riger Aufenthaltsverordnung in Kraft getreten. Soweit je-
doch hier auf nationales Recht Bezug genommen wird,
werden die Regelungen des bis zum 31. Dezember 2004
in Kraft gewesenen Ausländergesetzes und der diesbe-
züglichen Durchführungsverordnung zu Grunde gelegt.
Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich
der Untersuchungsauftrag auf Vorgänge bezieht, die vor
dem genannten Zeitpunkt liegen.
aa) Die Schengener Abkommen
Am 14. Juni 1985 schlossen Belgien, Deutschland,
Frankreich, Luxemburg und die Niederlande das Schen-
gener Übereinkommen über den schrittweisen Abbau der
Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (Schengen I).
Dem Abkommen traten später auch Italien, Portugal, Spa-
nien, Griechenland, Dänemark, Schweden, Finnland, Is-
land, Norwegen und Österreich bei. Es handelt sich um
ein Regierungsabkommen mit dem Ziel, innerhalb der
EU ein Europa ohne Binnengrenzen zu schaffen. Einzel-
heiten waren in diesem Übereinkommen noch nicht ent-
halten. Sie wurden von den Vertragsstaaten im Schenge-
ner Durchführungsübereinkommen (SDÜ) vom 19. Juni
1990 festgelegt (Schengen II).
Das SDÜ ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der in deut-
sches Recht im Rang eines Bundesgesetzes transformiert
wurde. Es trat am 1. September 1993 in Kraft; die prakti-
sche Anwendung seiner Einzelbestimmungen erfolgte je-
doch erst nach Schaffung der erforderlichen technischen
und rechtlichen Voraussetzungen durch gesonderten In-
kraftsetzungsbeschluss am 26. März 1995. Mit der In-
kraftsetzung sind die Binnenkontrollgrenzen entfallen;
zum Ausgleich dafür wurden die Außengrenzkontrollen
verstärkt.
Durch das Schengenprotokoll zum Amsterdamer Vertrag
vom 2. Oktober 1997 wurde mit Wirkung vom 1. Mai
1999 der gesamte Schengener Besitzstand (sog. Schen-
gen-Acquis), der aus den beiden Übereinkommen
Schengen I und II sowie aus den vom Exekutivausschuss
angenommenen Beschlüssen und Erklärungen besteht, in
den rechtlichen Rahmen der EU einbezogen und damit
Bestandteil des Gemeinschaftsrechts. Die visumrechtli-
chen Vorschriften finden ihre Rechtsgrundlage seither in
Artikel 62 Nr. 2 Buchstabe b EGV, der die Kompetenz
der Gemeinschaft zum Erlass von Vorschriften über Visa
für geplante Aufenthalte von höchstens drei Monaten be-
trifft.
Seit dem 25. März 2001 wird das SDÜ nunmehr in allen
EU-Staaten, mit Ausnahme von Großbritannien und Ir-
land, sowie in den Nicht-EU-Staaten Island und Norwe-
gen angewandt. Die zehn neuen Mitgliedstaaten, die am
1. Mai 2004 der EU beigetreten sind, haben mit ihrem
Beitritt zwar auch den Schengener Besitzstand übernom-
men, das SDÜ muss jedoch erst für jedes neue Mitglieds-
land einzeln in Kraft gesetzt werden.
bb) Das Gemeinsame Handbuch
Schengen (GH)
Das zum Schengener Besitzstand gehörende Gemeinsame
Handbuch soll für die Grenzkontrolle an den Schengen-
Außengrenzen ein einheitliches Kontrollverfahren sicher-
stellen, wie es in Artikel 6 Abs. 1 SDÜ gefordert ist. Das
Handbuch stellt die Bedingungen für die Einreise erläu-
ternd dar, enthält allgemeine Weisungen für das Kontroll-
verfahren und legt die Behandlung von besonderen Kate-
gorien von Ausländern (u. a. Diplomaten, EU-Bürger)
fest. Das Gemeinsame Handbuch ist keine Rechtsvor-
schrift, sondern eine Dienstanweisung für die Grenzpoli-
zeien. Die Regelungen des Handbuchs entfalten also
keine unmittelbare Außenwirkung und können keine
Rechte und Pflichten für den Bürger begründen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 55 – Drucksache 15/5975
cc) Die Gemeinsame Konsularische
Instruktion (GKI)
Für die Auslandsvertretungen der Schengenstaaten wurden
die Voraussetzungen und die Modalitäten der Erteilung von
Schengenvisa in einer Gemeinsamen Konsularischen In-
struktion (GKI) an die diplomatischen Missionen und die
konsularischen Vertretungen der Vertragsparteien des
SDÜ, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden,
festgelegt. Die GKI ist ebenfalls Teil des Schengener Be-
sitzstands. Sie ist eine innerdienstliche Vorschrift für
sämtliche Schengen-Auslandsvertretungen; sie soll die
einheitliche Anwendung der Visumbestimmungen für alle
Schengen-Auslandsvertretungen sicherstellen. In der GKI
sind die Voraussetzungen, das Verfahren und die techni-
schen Modalitäten für die Visumerteilung erläutert. Zu-
dem werden die Zuständigkeiten der Auslandsvertretun-
gen für die Visumerteilung näher bestimmt und
Regelungen über die Zusammenarbeit der Auslandsver-
tretungen vor Ort festgelegt.
dd) Allgemeine Anwendungshinweise zum
Schengener Durchführungs-
übereinkommen (AAH-SDÜ)
Von den mit der Anwendung des SDÜ befassten deut-
schen Behörden sind zudem die Allgemeinen Anwen-
dungshinweise zum Schengener Durchführungsüberein-
kommen (AAH-SDÜ) vom 28. Januar 1998 zu beachten.
Das Bundesministerium des Innern hat die AAH-SDÜ in
Zusammenarbeit mit den Innenministerien bzw. Senats-
verwaltungen der Länder erarbeitet, um eine einheitliche
Auslegung des SDÜ zu gewährleisten. Die AAH-SDÜ
gelten – unbeschadet des GH und der GKI – für aufent-
halts- und passrechtliche Maßnahmen und Entscheidun-
gen zur Durchführung des SDÜ und richten sich an die
nach § 63 AuslG zuständigen Behörden.
b) Materiell-rechtliche Einreise-
voraussetzungen
Die Erteilung von Schengenvisa obliegt grundsätzlich
den Auslandsvertretungen der Schengenstaaten nach
Maßgabe des Artikels 12 Abs. 1 SDÜ.
Nach Artikel 15 SDÜ dürfen die Auslandsvertretungen
Drittausländern die Einreise in das Hoheitsgebiet der Ver-
tragsparteien nur gestatten, wenn die in Artikel 5 Abs. 1
Buchstabe a, c, d, e SDÜ aufgeführten Einreisevorausset-
zungen erfüllt sind. Als Drittausländer definiert Artikel 1
SDÜ alle Personen, die nicht Staatsangehörige eines der
Mitgliedstaaten der EU sind.
Artikel 16 i. V. m. Artikel 5 Abs. 2 SDÜ erlaubt es einem
Schengenstaat, einem Drittausländer, der nicht alle in
Artikel 5 Abs. 1 SDÜ genannten Voraussetzungen erfüllt,
aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen
Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen
ausnahmsweise die Einreise zu gestatten. In diesem Fall
wird die Gültigkeit des Sichtvermerks aber räumlich auf
das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates beschränkt.
Für Staatsangehörige bestimmter „Problemstaaten“, bei
denen pauschal ein erhöhtes Risiko für die nationale Si-
cherheit oder illegale Einwanderung unterstellt wird, ist
allerdings ein so genanntes Konsultationsverfahren vor-
geschrieben (vgl. Artikel 17 Abs. 2 SDÜ). Die Erteilung
hängt dann von der Zustimmung der zentralen Behörden
derjenigen Schengenstaaten ab, die eine Konsultation
wünschen. Für Deutschland ist das Auswärtige Amt zen-
trale Behörde im Sinne des Artikels 17 Abs. 2 SDÜ.
Die in Artikel 5 Abs. 1 SDÜ normierten Einreisevoraus-
setzungen entsprechen im Wesentlichen jenen Anforde-
rungen, bei deren Fehlen im nationalen Recht nach § 7
Abs. 2 AuslG (Regelversagungsgründe) und § 8 AuslG
(Besondere Versagungsgründe) eine Aufenthaltsgenehmi-
gung regelmäßig bzw. zwingend zu versagen ist. Insofern
haben die Auslandsvertretungen bei der Prüfung von
Visumanträgen vor allem Folgendes zu prüfen:
aa) Visierfähiges Grenzübertrittspapier
Die Erteilung eines Schengenvisums setzt zunächst ge-
mäß Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe a SDÜ voraus, dass der
Drittausländer im Besitz eines oder mehrerer gültiger
Grenzübertrittspapiere ist. Dieses Erfordernis entspricht
der in § 4 Abs. 1 AuslG statuierten Passpflicht.
bb) Keine Ausschreibung zur Einreise-
verweigerung
Eine weitere Voraussetzung für die Einreise ist nach Arti-
kel 5 Abs. 1 Buchstabe d SDÜ, dass der Drittausländer
nicht zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist. Dies
ist durch Abfrage des Schengener Informationssystems
(SIS) zu überprüfen. Das SIS ist eine nichtöffentliche Da-
tenbank unter anderem zur Festnahme, Einreiseverweige-
rung und verdeckter Registrierung. Zugriffsberechtigt
sind die Sicherheitsbehörden in den Schengenländern und
in eingeschränktem Maße die in Artikel 101 Abs. 2 SDÜ
genannten Stellen. Rechtsgrundlage für das SIS sind das
Schengener Durchführungsübereinkommen und die dazu-
gehörigen Durchführungsvereinbarungen. Die Auf-
nahme in das SIS erfolgt nach den Bestimmungen des
Artikels 96 SDÜ. Danach werden Drittausländer auf-
grund einer nationalen Ausschreibung zur Einreisever-
weigerung in das Schengener Informationssystem aufge-
nommen. Die Entscheidung kann darauf gestützt werden,
dass der Aufenthalt des Drittausländers eine Gefahr für
die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die nationale
Sicherheit darstellen würde. Es bedarf aber einer indivi-
duellen Gefahrenprognose, d. h. es müssen konkrete An-
haltspunkte für die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer
zukünftigen Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung oder der nationalen Sicherheit vorliegen.
Gemäß Artikel 108 SDÜ bestimmt jede Vertragspartei
eine Stelle, die für den nationalen Teil des SIS und für
dessen reibungsloses Funktionieren verantwortlich ist. In
Deutschland ist diese Stelle, die SIRENE (Supplementary
Information Request at the National Entry) genannt wird,
für die Weiterleitung ergänzender Informationen über im
SIS ausgeschriebene Personen und Sachen zuständig. Sie
Drucksache 15/5975 – 56 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
nimmt alle im Zusammenhang mit einer Fahndung im
SIS stehenden Informationsbeschaffungs-, Steuerungs-
und Koordinierungsaufgaben wahr und ist Ansprechpart-
ner für alle anderen SIRENEN sowie alle sonstigen natio-
nalen Dienststellen.
cc) Nachweis von Aufenthaltszweck und
Umständen des Aufenthalts
Der Drittausländer muss gemäß Artikel 5 Abs. 1 Buch-
stabe c SDÜ weiterhin im Rahmen seiner Visumantrag-
stellung die Dokumente vorzeigen, die seinen Aufent-
haltszweck und die Umstände seines Aufenthalts belegen.
Der Zweck der Reise kann insbesondere durch private
Einladungsschreiben, offizielle Einladungen, Buchungen
bei Touristenreisen oder Nachweise über Geschäftsbezie-
hungen erbracht werden. Bei der Überprüfung dieser Be-
lege muss die Auslandsvertretung die in Abschnitt V der
GKI festgelegten Kriterien beachten. Hiernach stellen
insbesondere die Sicherheit der Schengener Vertragspar-
teien und die Bekämpfung der illegalen Einwanderung
wesentliche Anliegen dar.
Die Einschätzung des Einwanderungsrisikos liegt aller-
dings in der alleinigen Verantwortung der Auslandsver-
tretung (vgl. Abschnitt V GKI).
Bei der Prüfung des Visumantrags ist daher festzustellen,
ob der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet
der Schengener Staaten mithilfe eines zu Touristik-, Stu-
dien-, Geschäfts- bzw. Familienbesuchszwecken ausge-
stellten Visums einzuwandern und sich dort niederzulas-
sen. Dabei ist nach Abschnitt V der GKI besondere
Aufmerksamkeit auf „Personenkreise mit erhöhtem Risi-
kofaktor“ zu richten. Dazu gehören etwa „Arbeitslose
und Personen (…), die nicht über geregelte Einkünfte
verfügen“. Bestehen insbesondere Zweifel bezüglich der
Echtheit der Dokumente und der vorgelegten Belege,
wird die Auslandsvertretung von der Erteilung eines Vi-
sums absehen.
Führt die Prüfung der Auslandsvertretung zu dem Ergeb-
nis, dass der Antragsteller die Absicht hat, illegal einzu-
wandern, ist der Visumantrag zwingend abzulehnen.
Denn in diesem Fall ist zum einen die Voraussetzung des
Artikels 5 Abs. 1 Buchstabe e SDÜ nicht gegeben und
zum anderen stellt der beabsichtigte Aufenthalt eine Ge-
fahr für die öffentliche Ordnung i. S. v. Artikel 5 Abs. 1
Buchstabe e SDÜ dar. Damit wäre auch der Regelversa-
gungsgrund des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG erfüllt.
Fraglich ist aber, wie die Auslandsvertretung zu entschei-
den hat, wenn sich zwar nicht eindeutig eine Einwande-
rungsabsicht feststellen lässt, jedoch Zweifel an der Rich-
tigkeit des geltend gemachten Reisezwecks bzw. der
Rückkehrbereitschaft verbleiben. Gemäß Abschnitt III
Nr. 3 GKI muss der Antragsteller die Auslandsvertretung
von seiner Rückkehrbereitschaft überzeugen. Dort heißt
es nämlich:
„Der Antragsteller muss die mit dem Antrag befasste
Auslandsvertretung davon überzeugen, dass er über aus-
reichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts
verfügt und die Rückreise in das Herkunftsland gewähr-
leistet ist.“
Insofern erläuterte auch der Sachverständige Joachim
Teipel in seiner Anhörung vor dem Ausschuss, dass
Zweifel bezüglich Rückkehrbereitschaft oder Reisezweck
zunächst einmal einer entsprechenden Überzeugungsbil-
dung entgegenstünden.
Andererseits müsse aber auch berücksichtigt werden,
dass Abschnitt V der GKI eine positive „Feststellung“ der
Einwanderungsabsicht verlange. Wörtlich heißt es dort:
„Bei der Prüfung des Visumantrags ist festzustellen, ob
der Antragsteller die Absicht hat, in das Hoheitsgebiet
der Schengener Staaten mithilfe eines zu Touristik-, Stu-
dien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchszwecken aus-
gestellten Visums einzuwandern und sich dort niederzu-
lassen.“
Dies spreche dafür, dass das durch Artikel 5 Abs. 1 Buch-
stabe e SDÜ geschützte Interesse an der Verhinderung ei-
ner illegalen Einreise erst dann gefährdet sei, wenn die
Zweifel bezüglich Aufenthaltszweck bzw. Rückkehrbe-
reitschaft einen bestimmten Intensitätsgrad erreicht hät-
ten. Dies werde zudem durch die Überlegung bestätigt,
dass nur in den wenigsten Fällen von vornherein völlig
ausgeschlossen werden könne, dass ein zu touristischen
Zwecken oder Besuchszwecken eingereister Drittauslän-
der den Versuch unternehme, eine illegale Beschäftigung
aufzunehmen oder dauerhaft im Bundesgebiet zu verblei-
ben. Würde jedes noch so kleine diesbezügliche Ver-
dachtsmoment die Erteilung eines Visums a limine, also
von vornherein, ohne weitere Prüfung ausschließen,
bliebe für eine diesbezügliche Ermessensentscheidung
kaum noch Raum.
Eine in diesem Sinne differenzierende Betrachtungsweise
liege auch der obergerichtlichen Rechtsprechung zu die-
ser Problematik im nationalen Recht zugrunde (vgl. Ur-
teil des Oberverwaltungsgerichts des Landes NRW vom
31. Mai 1995; Beschlüsse des Bundesverwaltungsge-
richts vom 21. Oktober 1996 und vom 11. März 1998).
Nach dem Regelversagungsgrund des § 7 Abs. 2 Nr. 3
AuslG wird die Aufenthaltsgenehmigung in der Regel
versagt, wenn der Aufenthalt Interessen der Bundes-
republik Deutschland beeinträchtigt oder gefährdet. Da-
bei sei von der Rechtsprechung anerkannt, dass nicht
schon jeder Zweifel an dem geltend gemachten Aufent-
haltszweck bzw. der Rückkehrbereitschaft eine Gefähr-
dung dieses Interesses beinhalte. In dem Urteil des für
diese Fragen zuständigen Oberverwaltungsgerichts des
Landes NRW vom 31. Mai 1995 heißt es daher:
„Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft eines
sich besuchsweise im Bundesgebiet aufhaltenden Auslän-
ders beinhaltet jedoch eine Gefährdung der Interessen der
Bundesrepublik Deutschland. Da bei einem Besuch von
in Deutschland lebenden Verwandten nur in den wenigs-
ten Fällen der Versuch des Ausländers, im Bundesgebiet
zu verbleiben, von vorneherein völlig ausgeschlossen
werden kann, würde andernfalls jeder noch so kleine An-
haltspunkt für Zweifel an der Rückkehrbereitschaft zum
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 57 – Drucksache 15/5975
Eingreifen des Regelversagungsgrundes des § 7 Abs. 2
Nr. 3 AuslG führen. Es entspricht jedoch nicht dem
Zweck des Gesetzes, eine Ermessensentscheidung der
Botschaft bei Besuchsaufenthalten dieser Art nur aus-
nahmsweise zuzulassen.
Deswegen kann von einer Gefährdung der Interessen der
Bundesrepublik Deutschland erst dann gesprochen wer-
den, wenn die Zweifel an der Rückkehrbereitschaft ein
solches Gewicht haben, dass die Wahrscheinlichkeit eines
beabsichtigten dauerhaften Verbleibs des Ausländers im
Bundesgebiet wesentlich höher einzuschätzen ist als die
Wahrscheinlichkeit seiner Rückkehr. In allen anderen
Fällen ist im Rahmen der behördlichen Ermessensent-
scheidung Raum für eine Abwägung des Risikos zweck-
fremder Nutzung des Visums mit dem Gewicht des Be-
suchswunsches.“
Zusammenfassend sei auf der Grundlage der einschlägi-
gen diesbezüglichen Rechtsprechung festzuhalten, dass
ein Visum abzulehnen sei, wenn feststehe, dass der
Visumantragsteller eine illegale Einwanderung anstrebe.
Entsprechendes gelte, wenn die diesbezügliche Wahr-
scheinlichkeit wesentlich höher sei als die Wahrschein-
lichkeit einer zweckentsprechenden Verwendung des
Visums. In den übrigen Fällen aber habe die Auslandsver-
tretung im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung zwi-
schen dem Risiko einer illegalen Einwanderung und dem
Gewicht des angegebenen Aufenthaltszwecks abzuwä-
gen.
dd) Sicherung der Aufenthaltsfinanzierung
Die Erteilung eines Visums setzt weiter voraus, dass der
Drittausländer über ausreichende Mittel zur Bestreitung
seines Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des Aufent-
halts als auch für die Rückreise in den Herkunftsstaat ver-
fügt oder in der Lage ist, diese Mittel legal zu erwerben.
Die Verfügbarkeit der Mittel in erforderlicher Höhe kann
z. B. durch Bargeld, Reiseschecks, Kreditkarten etc.
glaubhaft gemacht werden. Der Umfang der Mittel zur
Bestreitung des Lebensunterhalts muss gemäß Ab-
schnitt V Nr. 1.4 der GKI in einem angemessenen Ver-
hältnis zur Dauer und zum Zweck der Reise sowie zu den
Lebenshaltungskosten in den zu besuchenden Schengen-
staaten stehen. Zu diesem Zweck wurden in Anlage 7 der
GKI Richtwerte der nationalen Behörden festgelegt. Für
Deutschland bestehen keine Richtsätze, in der Praxis wird
aber im Regelfall ein Tagesbedarf von 25 Euro zu Grunde
gelegt. Außerdem müssen Tickets für die Rückreise vor-
handen oder entsprechende Mittel verfügbar sein.
Ist der Antragsteller selbst nicht in der Lage, den Lebens-
unterhalt zu bestreiten, besteht die Möglichkeit, dass sich
ein Dritter gegenüber der Ausländerbehörde oder Aus-
landsvertretung zur Übernahme dieser Kosten verpflich-
tet (vgl. § 84 AuslG). Die Übernahme der Verpflichtung
bewirkt, dass der Dritte sämtliche öffentliche Mittel zu
erstatten hat, die für den Lebensunterhalt des Ausländers
einschließlich der Versorgung mit Wohnraum und der
Versorgung im Krankheitsfalle aufgewendet werden.
Die Verpflichtungserklärung soll nach § 84 Abs. 1 AuslG
regelmäßig mit einer Verpflichtung zur Tragung der Aus-
reisekosten nach § 82 AuslG verbunden werden (vgl.
Nummer 84.1.1.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
zum Ausländergesetz [AuslG-VwV], die seit dem 28. Juni
2000 in allen Bundesländern gleichermaßen gilt und Hin-
weise, Regelungen und Erläuterungen zur Ausführung des
Ausländergesetzes und der auf dessen Grundlage erlasse-
nen Rechtsverordnungen enthält).
Ferner muss der Dritte die erforderliche Bonität besitzen,
das heißt in der Lage sein, die übernommene Verpflich-
tung aus eigenem Einkommen oder sonstigen eigenen
Mitteln zu erfüllen (vgl. Nummer 84.1.2.1 Ausl-GVwV).
Als Surrogat für eine individuelle Verpflichtungserklä-
rung nach den §§ 82, 84 AuslG konnte der Visumantrag-
steller in der Vergangenheit auch eine so genannte Reise-
schutzversicherung abschließen. Diese umfasste die
Krankenversicherung, die Übernahme eventueller Ab-
schiebungs- und Rückführungskosten sowie eine pau-
schalisierte Verpflichtungserklärung gemäß den §§ 82, 84
AuslG. Durch Vorlage einer Reiseschutzversicherung
konnten Drittausländer gegenüber der Auslandsvertre-
tung nachweisen, dass das öffentliche Kostenrisiko ge-
deckt war und mussten sich nicht um eine individuelle
Verpflichtungserklärung einer in Deutschland lebenden
Gewährsperson bemühen. Die Vorlage einer Reiseschutz-
versicherung entband die Auslandsvertretung aber nicht
von der Verpflichtung, die übrigen Voraussetzungen der
Visumerteilung zu prüfen.
ee) Keine Gefährdung der öffentlichen
Ordnung, der nationalen Sicherheit oder
der internationalen Beziehungen
Schließlich darf der Visumantragsteller keine Gefahr für
die öffentliche Ordnung, die nationale Sicherheit oder die
internationalen Beziehungen einer der Vertragsparteien
darstellen. Der hier verwendete Begriff der „öffentlichen
Ordnung“ ist mit dem Begriff „öffentliche Sicherheit“
gleichzusetzen, wie er im deutschen Polizeirecht verstan-
den wird, und meint im Wesentlichen die Einhaltung der
Rechtsordnung.
Im deutschen Ausländerrecht sind entsprechende Tatbe-
stände für eine Einreiseverweigerung bekannt. So ist ei-
nem Ausländer nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG in der Regel
eine Aufenthaltsgenehmigung zu versagen, wenn der
Aufenthalt die Interessen der Bundesrepublik Deutsch-
land beeinträchtigt oder gefährdet.
Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe SDÜ geht allerdings insoweit
über diesen Regelversagungsgrund hinaus, als dass die
Einreise auch verweigert werden muss, wenn die Interes-
sen eines anderen Vertragsstaates beeinträchtigt oder ge-
fährdet sind.
c) Ermessen der Auslandsvertretungen
Gemäß Artikel 15 SDÜ dürfen Visa nur erteilt werden,
wenn die in Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe a, c, d, e SDÜ
aufgeführten Einreisevoraussetzungen erfüllt sind. Dem
Drucksache 15/5975 – 58 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
entsprechen im nationalen § 7 Abs. 2,8 AuslG, wonach
bei Vorliegen von Versagungsgründen das Visum regel-
mäßig (§ 7 Abs. 2 AuslG) bzw. zwingend (§ 8 AuslG) ab-
zulehnen ist.
Der Auslandsvertretung ist daher erst bei Vorliegen aller
Erteilungsvoraussetzungen, wenn also kein Versagungs-
grund gemäß § 7 Abs. 2, § 8 AuslG greift, ein Ermessens-
spielraum bei der Visumerteilung eröffnet. Da das SDÜ
keine Bestimmungen über die Ausübung des Ermessens
enthält, sind hierbei die jeweils nationalen Ermessenskri-
terien anzuwenden.
Die Ermessensentscheidung der Auslandsvertretung hat
alle nach Lage des Falles relevanten Gesichtspunkte zu
berücksichtigen, die für und gegen den Aufenthalt des
Ausländers sprechen. Die betroffenen öffentlichen und
individuellen Interessen sind zu gewichten und gegen-
einander abzuwägen. Hierbei sind die Grundrechte und
die ihnen zu Grunde liegende Werteordnung sowie die
Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, des Vertrauens-
schutzes und der Gleichbehandlung zu berücksichtigen.
Nach § 114 VwGO ist die behördliche Ausübung des Er-
messens gerichtlich überprüfbar. Es ist daher sicherzu-
stellen, dass die Ermessensentscheidungen der Auslands-
vertretungen ermessensfehlerfrei sind, mithin kein
Ermessensnichtgebrauch, keine Ermessensüberschreitung
und kein Ermessensfehlgebrauch vorliegt.
Hinsichtlich der Frage, inwieweit das Ermessen der Aus-
landsvertretungen durch allgemeine Verwaltungsvorschrif-
ten bzw. Erlasse gelenkt werden darf, gelten die allgemei-
nen Grundsätze: Die Behörde bzw. der Behördenleiter
kann gegenüber den nachgeordneten Behörden abstrakt-
generelle Anordnungen (Verwaltungsvorschriften) im
Hinblick auf die Ermessensausübung treffen, um ge-
richtsfeste Ermessensentscheidungen und eine einheitli-
che Rechtsanwendung zu gewährleisten.
Dabei wird zwischen norminterpretierenden und ermes-
senslenkenden Verwaltungsvorschriften unterschieden:
Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften setzen auf
der tatbestandlichen Seite des Behördenhandelns an, ge-
ben Interpretationshilfen für unbestimmte Rechtsbegriffe
und dienen damit der vorläufigen Klärung rechtlicher
Zweifelsfragen. Ermessenslenkende Verwaltungsvor-
schriften dagegen bestimmen, in welcher Weise ein der
Verwaltung eingeräumtes Ermessen auszuüben ist, um
eine gleichmäßige Rechtsanwendung zu gewährleisten.
Ihr Bezugspunkt ist mithin die Rechtsfolgenseite.
Verwaltungsvorschriften bzw. Erlasse stellen grundsätz-
lich Innenrecht der Verwaltung dar. Rechtliche Verbind-
lichkeit entfalten sie daher nur innerhalb der Verwaltung,
nicht aber gegenüber dem Bürger. Ihre regelmäßige An-
wendung kann jedoch im Rahmen der Selbstbindung der
Verwaltung einen Anspruch auf Gleichbehandlung be-
gründen. Dies setzt aber die Rechtmäßigkeit der Verwal-
tungsvorschrift bzw. des Erlasses voraus, da es keinen
Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gibt.
II. Erleichterungen im Visumverfahren
Das Visumrecht sieht für bestimmte Personengruppen
oder Organisationen Erleichterungen bei der Visumertei-
lung vor:
1. Die Sonderregelungen für Bona-fide-
Antragsteller
Nach den Vorgaben des Abschnitts III Nr. 2. Buchstabe b
der GKI kann die Auslandsvertretung bei einer Person,
die ihr als vertrauenswürdig bekannt ist, von der Vorlage
bestimmter Dokumente zum Nachweis des Reisezwecks
und der Aufenthaltsumstände absehen (so genannte
Bona-fide-Regelung). In Abschnitt III Nr. 2. Buchstabe b
der GKI heißt es wörtlich:
„Hat der Antragsteller nach den der Auslandsvertretung
vorliegenden Informationen einen guten Ruf, kann das
für die Visaerteilung zuständige Personal von der Vorlage
der Belege zum Nachweis des Aufenthaltszwecks und der
Aufenthaltsumstände absehen.“
Als Bona-fide-Antragsteller werden somit besonders ver-
trauenswürdige Visabewerber bezeichnet. Für sie existiert
eine Vielzahl weiterer Erleichterungen. Sie müssen bei-
spielsweise bei der Antragstellung nicht persönlich vor-
sprechen, wenn sie der Auslandsvertretung bekannt sind
und sichergestellt ist, dass die Antragsvoraussetzungen
auch ohne persönliches Gespräch geprüft werden können.
Abschnitt III Nr. 4. der GKI lautet daher:
„Der Antragsteller muss grundsätzlich aufgefordert wer-
den, persönlich in der Auslandsvertretung zu erscheinen,
um den Zweck seines Antrags mündlich zu erläutern, ins-
besondere, wenn berechtigte Zweifel hinsichtlich des tat-
sächlichen Reisezwecks oder seiner Absicht, auch wirk-
lich die Rückreise anzutreten, bestehen. Bestehen keine
Zweifel über die Bona-fide-Eigenschaft des Antragstel-
lers, kann von diesem Grundsatz unter Berücksichtigung
der Bekanntheit des Antragstellers und der Entfernung
der Auslandsvertretung von seinem Wohnort abgewichen
werden; dies gilt auch für Gruppenreisen, für die sich be-
kannte und vertrauenswürdige Organisationen verbür-
gen.“
Eine weitere Möglichkeit besteht darin, Geschäftsleuten,
die häufig nach Deutschland reisen, so genannte unechte
Jahresvisa oder, in besonderen Einzelfällen, Mehrjahres-
visa auszustellen. Dies sind Visa, die für ihren Gültig-
keitszeitraum mehrere touristische oder geschäftliche
Aufenthalte im Schengenraum für einen Gesamtzeitraum
von bis zu drei Monaten pro Halbjahr erlauben.
2. Das Reisebüroverfahren
Das so genannte Reisebüroverfahren stellt einen Unterfall
der Sonderregelungen für Bona-fide-Antragsteller dar und
wurde bereits Ende der 80er- bzw. Anfang der 90er-Jahre
sowohl von den deutschen Auslandsvertretungen als auch
von anderen Schengenstaaten vielfach angewandt.
Im Rahmen des Reisebüroverfahrens soll touristischen
Gruppen die Einreise in das Schengengebiet erleichtert
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 59 – Drucksache 15/5975
werden. Das Reisebüroverfahren ist mittlerweile umfas-
send in der GKI geregelt. Es sieht gemäß Abschnitt VIII
Nr. 5 Abs. 1 der GKI insbesondere vor, dass der Visum-
antragsteller – abweichend von der Grundregel – im Rei-
sebüroverfahren nicht persönlich in der Auslandsvertre-
tung zu erscheinen hat, um den Aufenthaltszweck
mündlich zu erörtern.
Von dem Grundsatz der persönlichen Vorsprache kann
danach jedoch nur abgewichen werden, sofern bekannte
und vertrauenswürdige Organisationen, die Gruppenrei-
sen planen, der Auslandsvertretung die erforderlichen
Unterlagen vorlegen und mit hinreichender Glaubwürdig-
keit für die Bona-fide-Eigenschaft des Antragstellers, den
tatsächlichen Reisezweck und seine Rückkehrbereitschaft
bürgen können und diesbezüglich keine begründeten
Zweifel bestehen.
Die GKI unterscheidet hierbei zwischen drei Kategorien
von gewerblichen Mittlerorganisationen:
– Beratungsstellen für Verwaltungsangelegenheiten, die
für den Antragsteller lediglich die Identitätsdoku-
mente und Nachweise einreichen,
– Beförderungsvermittler oder örtlich tätige Reisebü-
ros, die Linien- oder Gelegenheitsverkehrsdienste an-
bieten, und
– Reiseveranstalter oder -unternehmen, die nicht nur ge-
legentlich Pauschalreisen veranstalten und diese Pau-
schalreisen entweder selbst oder unter Einschaltung
eines Endverkäufers oder eines vertraglich an das Rei-
seunternehmen gebundenen Reisebüros verkaufen.
Der Grad der diesen verschiedenen Mittlerorganisationen
zuzubilligenden Vertrauenswürdigkeit ist nach den Vor-
gaben der GKI grundsätzlich proportional zu der – mehr
oder weniger ausgeprägten – Mitwirkung an der Gesamt-
reiseplanung zu sehen.
Gemäß Abschnitt VIII Nr. 5.2 Buchstabe a der GKI ent-
scheidet jede Auslandsvertretung selbst, mit welchen
Agenturen sie zusammenarbeitet und mit welchen nicht.
Sie muss aber jederzeit die Möglichkeit behalten, die Ak-
kreditierung zu entziehen, wenn dies aufgrund der Erfah-
rung und im Interesse einer gemeinsamen Visapolitik ge-
boten ist. Sobald eine diplomatische oder konsularische
Vertretung beschließt, mit einer Agentur zusammenzuar-
beiten, hat sie die in Abschnitt VIII Nr. 5.2 der GKI fest-
gelegten Verfahrensweisen und Kontrollstandards einzu-
halten.
Die Akkreditierung einer Mittlerorganisation ermöglicht
den Verzicht auf die persönliche Vorsprache, entbindet
aber nicht von der Verpflichtung zur sorgfältigen Prüfung
des eingereichten Visumantrags. Hinsichtlich der Prü-
fungsintensität differenziert die GKI zwischen den ver-
schiedenen Mittlerorganisationen: Die von einer bloßen
Beratungsstelle für Verwaltungsangelegenheiten einge-
reichten Visumanträge werden genauestens geprüft, wo-
bei auch die Belege des Antragstellers und die Lizenz-
und Handelsregisterunterlagen der Beratungsstelle in je-
dem Fall kontrolliert werden müssen. Bei der Bearbei-
tung der von Beförderungsvermittlern oder örtlich tätigen
Reisebüros eingereichten Anträge ist auf die Prüfung der
Verhältnisse des Antragstellers und die Einzelprüfung der
Belege besondere Sorgfalt zu verwenden. Die von Reise-
veranstaltern eingereichten Visumanträge sind ebenso
sorgfältig zu prüfen.
Das Reisebüroverfahren wird von deutschen Auslands-
vertretungen dort angewendet, wo es aufgrund der örtli-
chen Gegebenheiten sinnvoll erscheint. Im Jahr 2004
praktizierten beispielsweise 30 Botschaften und General-
konsulate das Verfahren in unterschiedlicher Ausprägung.
Mit dem Reisebüroverfahren werden mehrere Ziele ver-
folgt: Die Tourismusindustrie der Schengenstaaten soll
dadurch gefördert werden, dass Kunden, die ihre Reise
über ein Reiseunternehmen buchen, Vorteile bei der
Visumerteilung genießen. Es erspart außerdem Visa-
bewerbern die oft weite Anreise zur Auslandsvertretung
und das Warten auf das Gespräch mit dem zuständigen
Mitarbeiter der Visastelle. Ferner dient das Verfahren
auch der Verwaltungsvereinfachung und damit der Kos-
tenersparnis.
Neben den genannten Vorteilen birgt das Reisebürover-
fahren jedoch auch ein Missbrauchsrisiko: Die persönli-
che Vorsprache ist ein Kernelement bei der Prüfung eines
Visumantrags. Anhand des persönlichen Gesprächs
macht sich die Visastelle ein Bild vom Antragsteller, ins-
besondere im Hinblick auf seine Angaben zum Reise-
zweck und seine Rückkehrbereitschaft. Im Reisebürover-
fahren entfällt grundsätzlich dieses persönliche Gespräch
des Antragstellers mit einem Mitarbeiter der Visastelle.
Über den Antrag wird daher nach Aktenlage entschieden.
Eine darüber hinausgehende subjektive Einschätzung der
Glaubwürdigkeit des Antragstellers durch die Auslands-
vertretung fällt naturgemäß weg.
III. Die rechtlichen Probleme bei der Führung
von Einlader- und Warndateien
1. Einführung
Bei der Aufklärung von Visamissbrauch stellte sich nach
den Feststellungen des Ausschusses das bis in die jüngste
Zeit geltende Verbot der Führung von Einlader- und
Warndateien bei den Auslandsvertretungen als hinderlich
heraus. Durch das Führen dieser Dateien sollen vor allem
so genannte Vieleinlader sowie solche Personen rechtzei-
tig erkannt werden, die im Zusammenhang mit Visa-
erschleichungen auffällig geworden waren. Während die
deutschen Ausländerbehörden, sofern das Landesrecht
dies zuließ, derartige Dateien führen durften, fehlten ur-
sprünglich entsprechende gesetzliche Grundlagen für die
Auslandsvertretungen. Mehrere Vorstöße, diesem Zu-
stand durch eine Gesetzesänderung abzuhelfen, scheiter-
ten. Die Botschaften wurden daher regelmäßig vom Aus-
wärtigen Amt darauf hingewiesen, dass wegen des
Fehlens einer entsprechenden Rechtsgrundlage aus daten-
schutzrechtlichen Gründen das Führen von Einlader- und
Warndateien verboten sei.
Folge dieses Verbots war, dass systematische Recherchen
in den Datenbanken der Auslandsvertretungen zu Ein-
ladern und Eingeladenen nicht möglich waren und
Drucksache 15/5975 – 60 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Auskunftsersuchen von Sicherheitsbehörden dementspre-
chend abschlägig beschieden werden mussten.
Zwar wurde den Auslandsvertretungen im Zuge des zum
9. Januar 2002 in Kraft getretenen Terrorismusbekämp-
fungsgesetzes erlaubt, Daten von Antragstellern, die ge-
oder verfälschte Dokumente vorgelegt hatten, in einer
Warndatei zu speichern. Doch wurde erst durch das am
1. Januar 2005 in Kraft getretene Zuwanderungsgesetz
eine Rechtsgrundlage für das Führen einer Einladerdatei
durch die Auslandsvertretungen geschaffen, wenn auch
nur in eingeschränkter Weise: So muss die Einladerdatei
von jeder Auslandsvertretung separat geführt werden;
eine Zentraldatei existiert nicht.
Nach der Aussage von Bundesminister Otto Schily vor
dem Ausschuss hat sich die Bundesregierung im Rahmen
der Europäischen Union seit dem Jahr 2001 für die Ein-
richtung einer zentralen Einladerdatei auf europäischer
Ebene im Rahmen des EU-Visa-Informationssystems
(VIS) eingesetzt. Die Einrichtung einer Einladerdatei sei
inzwischen in dem Vorschlag für eine Verordnung des
Europäischen Parlaments und des Rates über das Visa-
Informationssystem enthalten. Im Vermittlungsverfahren
zum Zuwanderungsgesetz habe außerdem Konsens zwi-
schen allen beteiligten Parteien bestanden, dass auch die
Einrichtung einer Einladerdatei auf EU-Ebene verfolgt
werden sollte.
2. Begriffsbestimmungen
a) Einladerdatei
Unter einer Einladerdatei versteht man eine Datei, in der
Daten derjenigen Personen gespeichert sind, die eine Ver-
pflichtungserklärung abgegeben haben. Obwohl der
Name „Einladerdatei“ etwas anderes suggeriert, muss der
Verpflichtungsgeber mit dem Einladenden nicht unbe-
dingt identisch sein. Zwar wurden und werden die Be-
griffe häufig synonym verwendet, doch schon aus
Anlage 15 der GKI ergibt sich, dass dies nicht zwingend
ist, weil für Einladung und Verpflichtungserklärung je-
weils getrennte Formulare existieren. Zudem dienen Ein-
ladung und Verpflichtungserklärung im Visumverfahren
unterschiedlichen Zwecken: Während erstere als Beleg
für den Reisezweck dienen kann, vermag mit der letzte-
ren die Sicherung der Reisefinanzierung nachgewiesen
werden. Dass Einlader und Verpflichtungsgeber nicht
identisch sein müssen, zeigte schließlich auch die Exis-
tenz von gewerblichen Verpflichtungsgebern, z. B. in
Form von Reiseschutzversicherungen, die lediglich Ver-
pflichtungserklärungen abgaben, aber keine Einladungen
aussprachen.
Da sich jedoch der Begriff „Einladerdatei“ mittlerweile
eingebürgert hat, werden die Verpflichtungsgeber hier im
Folgenden als Einladende bezeichnet.
Sinn und Zweck der Einladerdatei ist das Herausfiltern
von so genannten Vieleinladern, bei denen der Verdacht
nahe liegt, dass sie – gegen Entgelt – für eine Vielzahl
von Visumantragstellern Verpflichtungserklärungen ab-
geben. Damit leisten diese Vieleinlader gegebenenfalls
nicht nur der Schleusung Vorschub, sondern schädigen
auch die öffentliche Hand, wenn sie finanziell nicht in der
Lage sind, für den Unterhalt aller Personen, bei denen sie
sich zur Übernahme der Kosten während ihres Aufent-
halts in Deutschland verpflichtet haben, tatsächlich auf-
kommen zu können.
b) Warndatei
Unter einer Warndatei ist eine Datei zu verstehen, in der
die Daten solcher Personen gespeichert werden, die im
Zusammenhang mit der Erschleichung von Visa auffällig
geworden sind. Dies betrifft zum einen Visumantragstel-
ler, die sich ein Visum unter Vorlage von ge- oder ver-
fälschten Dokumenten beschafft oder zu beschaffen ver-
sucht haben. Zum anderen betrifft es diejenigen, die in
missbräuchlicher Weise Verpflichtungserklärungen abge-
geben oder abzugeben versucht haben. Während somit in
der Einladerdatei sämtliche Verpflichtungserklärende ge-
speichert werden, enthält die Warndatei nur die Daten
derjenigen, die in der Verpflichtungserklärung wissent-
lich falsche Angaben – z. B. zu ihrer finanziellen Leis-
tungsfähigkeit – gemacht haben.
Schließlich soll die Warndatei auch Daten von solchen
Personen enthalten, die sich wegen (gewerbs- oder ban-
denmäßiger) Schleusung von Ausländern strafbar ge-
macht haben oder bei denen der Verdacht besteht, dass sie
solche Straftaten planen.
Auch Sinn und Zweck einer Warndatei ist es somit, die
Entscheidungsgrundlagen im Visumverfahren zu verbes-
sern, um Visumerschleichungen zu verhindern.
3. Wiederholte Forderungen zur Zulassung
von Einlader- und Warndateien
Immer wieder wurde von verschiedenen Seiten, auch von
Auslandsvertretungen an besonders kritischen Orten, die
Zulassung von Einlader- und Warndateien gefordert, um
die Arbeit der Visastellen zu erleichtern.
So forderten die Vertreter großer Ausländerbehörden auf
ihrer Tagung in Cottbus im Oktober 2001 das BMI und
den Deutschen Städtetag auf, sich für die Schaffung einer
Rechtsgrundlage einzusetzen, die die Aufnahme der Da-
ten der Einladenden und Einzuladenden in eine Datei er-
möglicht.
Besonders deutlich kommt die Forderung nach Zulassung
zumindest von Einladerdateien auch in einer an die Zeu-
gen Matthias von Kummer und Dr. Stephan Grabherr ge-
richteten E-Mail der deutschen Botschaft in Bangkok an
die Zentrale vom 18. Juli 2002 zum Ausdruck, in der von
Problemen mit dem neuen Computersystem Visa 2000
berichtet wurde. Dieses lasse es technisch nicht mehr zu,
eine Abfrage nach Einladern von Antragstellern durchzu-
führen. Als Folge davon sei die Botschaft gegenüber den
deutschen Sicherheitsbehörden nicht auskunftsfähig:
„Im Rahmen von Ermittlungen zum organisierten Men-
schenschmuggel auch in den Fällen, in denen Frauen ge-
gen ihren Willen zur Prostitution gezwungen werden,
kann die Botschaft den Polizeibehörden die sinnvolle
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 61 – Drucksache 15/5975
Frage nicht beantworten, welche Antragsteller ein Ver-
dächtiger noch eingeladen hat.“
Die Botschaft sei nicht in der Lage, Einlader zu identifi-
zieren, die in der Vergangenheit Verpflichtungser-
klärungen ausgestellt hätten, um Thailänderinnen zur
Prostitution oder zum Verkauf an heiratswillige deutsche
Staatsangehörige nach Deutschland zu schleusen. Durch
einen Zufall habe man festgestellt, dass ein thailändischer
Bordellbetrieb im Saarland sich von deutschen Staats-
angehörigen Verpflichtungserklärungen ausstellen ließ,
die Damen aber dann nicht ihre Einlader besuchten, son-
dern dort arbeiteten. Abschließend kommt die Botschaft
im Hinblick auf das Verbot zum Führen von Einladerda-
teien zu der Bewertung:
„Wenn hier noch halbwegs seriös die Bestimmungen des
Ausländergesetzes angewandt werden sollen, dann dürf-
ten wir uns neben unzureichender personeller und materi-
eller Ausstattung nicht auch noch selber derartige Be-
schränkungen unserer Arbeitsfähigkeit auferlegen.“
Das Auswärtige Amt reagierte auf diesen Bericht der Bot-
schaft mit E-Mail vom 9. August 2002 mit dem Hinweis
auf die geltende Rechtslage, die das Führen von Einlader-
dateien nicht zulasse:
„Bevor Sie hier also auf die Software [Visa 2000] einprü-
geln, empfehle ich einen Blick ins Gesetz: Die Auslän-
derdateienverordnung (…) legt ABSCHLIESSEND fest,
welche Daten bei den Auslandsvertretungen gespeichert
werden dürfen (§ 7): Name, Geburtsname, Vorname, Ort
und Datum der Geburt, Staatsangehörigkeit sowie ggf.
zum Versagungsgrund. Mehr nicht.“
Nach einem Hinweis darauf, dass sich das Verbot zur
Führung von Einladerdateien auch durch die Änderung
der Ausländerdateienverordnung durch das Terroris-
musbekämpfungsgesetz nicht geändert habe, schließt die
E-Mail mit dem Satz:
„Und nun löschen Sie – und alle anderen, die eventuell
noch solche Dateien haben – die Einladerlisten.“
Neben den Botschaften wurde aber auch aus dem Bereich
der Sicherheitsbehörden wiederholt Kritik laut, dass
durch das Fehlen insbesondere einer Einladerdatei poli-
zeiliche und staatsanwaltschaftliche Ermittlungen erheb-
lich behindert und zum Teil sogar verhindert worden
seien. In einem Schreiben an das BMI vom 12. Mai 2003
führte der Vizepräsident des Bundeskriminalamtes bei-
spielsweise dazu aus:
„(…) Warnhinweise zu Personen oder Institutionen, die
im Verdacht stehen, aus kriminellen Motiven – wie z. B.
Schleusung, Menschenhandel, Kinderhandel, Rauschgift-
handel oder Terrorismus – Gefälligkeits- oder fingierte
Einladungen auszustellen oder aus diesem Grunde Reise-
schutzpässe und vergleichbare Produkte zu vertreiben,
können aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht in elek-
tronische Datenverarbeitungssysteme der Auslandsvertre-
tungen aufgenommen werden. Systematische Recherchen
zu Einladern und eingeladenen Personen sind nicht mög-
lich. Polizeiliche und staatsanwaltschaftliche Ermittlun-
gen werden dadurch erheblich behindert oder in Einzel-
fällen verhindert.“
4. Rechtliche Grundlagen der
Datenspeicherung
Im Hinblick auf diese durch den Ausschuss festgestellte
massive Kritik am Verbot zur Führung derartiger Dateien
hatte der Ausschuss zu untersuchen, welche rechtlichen
Rahmenbedingungen diesem Verbot zu Grunde lagen.
a) Ausländerzentralregister
Für Ausländer wird zentral vom Bundesverwaltungsamt
in Köln das Ausländerzentralregister geführt. Rechts-
grundlage ist dabei das Gesetz über das Ausländerzentral-
register (AZRG).
Das Ausländerzentralregister besteht aus einem allgemei-
nen Datenbestand und einer gesondert geführten Visa-
datei. In dieser werden die Daten von Ausländern gespei-
chert, die ein Visum beantragt haben. Die Datei enthält im
Wesentlichen Angaben zur Person des Visumantragstel-
lers und über die zuständige Auslandsvertretung (§ 29
AZRG).
Aufgrund einer Änderung durch das Terrorismusbekämp-
fungsgesetz kann seit dem 1. Januar 2002 nach § 29
Abs. 1 Nr. 10 AZRG bei Vorlage ge- oder verfälschter
Dokumente im Visaverfahren die Bezeichnung dieser Do-
kumente (Art und Nummer des Dokuments, im Doku-
ment enthaltene Angaben über Aussteller, Ausstellungs-
datum, Gültigkeitsdauer) gespeichert werden. Gemäß
§ 29 Abs. 1 Nr. 9 AZRG wird darüber hinaus das Datum
der Verpflichtungserklärung und die Stelle, bei der sie
vorliegt, gespeichert. Weitere Daten über den Einlader
hingegen werden nicht gespeichert.
Nach § 32 Abs. 1 AZRG in seiner alten Fassung wurden
die gespeicherten Daten auf Ersuchen unter anderem
übermittelt an die Grenzschutzdirektion und die mit
grenzpolizeilichen Aufgaben betrauten Stellen, das
Bundeskriminalamt, die Landeskriminalämter, die Ver-
fassungsschutzbehörden von Bund und Ländern, den
Bundesnachrichtendienst sowie die Gerichte und Staats-
anwaltschaften. Voraussetzung hierfür war, dass diese
Stellen die Daten zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötig-
ten. Auch diese Vorschrift wurde durch das Terrorismus-
bekämpfungsgesetz geändert und mit Wirkung zum
1. Januar 2002 dahin gehend erweitert, dass ab diesem
Zeitpunkt vor allem auch die Ausländerbehörden Zugriff
auf diese Daten hatten.
b) Dateien der Ausländerbehörden
Daneben führen die einzelnen Ausländerbehörden in den
Ländern nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AuslG i. V. m. den
§§ 1 ff. der Verordnung über die Führung von Ausländer-
dateien durch die Ausländerbehörden und Auslandsver-
tretungen (AuslDatV) dezentral eigene Ausländerdateien.
Zu den von der AuslDatV zugelassenen Dateien gehören
allerdings weder Einlader- noch Warndateien. Doch
Drucksache 15/5975 – 62 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
erlaubt § 80 Abs. 1 Satz 3 AuslG den Ausländerbehörden
der Länder die Speicherung weitergehender Dateien,
wenn dies nach Landesgesetz gestattet ist. So führten zu-
mindest z. B. das Land Berlin und auch einige Ausländer-
behörden in Bayern eine Einladerdatei, da dies nach dem
dortigen Landesrecht zulässig war. Andere Stellen, insbe-
sondere die Auslandsvertretungen, hatten jedoch keinen
Zugriff auf die entsprechenden Daten.
Für Bundesbehörden gab es im Ausländergesetz zudem
keine dem § 80 Abs. 1 Satz 3 AuslG entsprechende Rege-
lung.
c) Visadateien der Auslandsvertretungen
Neben dem Bundesverwaltungsamt führen auch die deut-
schen Auslandsvertretungen eigenständige „Visadateien“
über die von ihnen erteilten Sichtvermerke. Rechtsgrund-
lage hierfür war bis zum 1. Januar 2005 § 80 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 AuslG i. V. m. § 7 AuslDatV.
Diese Visadatei kann Angaben über den Antragsteller
ebenso wie einige Angaben über das Visum enthalten, je-
doch keine Daten zu Einladenden in Deutschland.
Zudem konnten nach einer Änderung des § 7 Abs. 3
AuslDatV durch Artikel 15 des Terrorismusbekämp-
fungsgesetzes (BGBl. 2002 I S. 361) seit dem 9. Januar
2002 auch Angaben über die Vorlage ge- oder verfälsch-
ter Dokumente sowie das Datum der Verpflichtungserklä-
rung und die Stelle, bei der sie vorliegt (§ 29 Abs. 1 Nr. 9
AZRG), jedoch keine weiteren Daten, insbesondere nicht
solche zu den Einladenden oder Verpflichtungserklären-
den, gespeichert werden.
Am 1. Januar 2005 traten sowohl das Ausländergesetz als
auch die Ausländerdateienverordnung außer Kraft und
wurden durch das Gesetz über den Aufenthalt, die Er-
werbstätigkeit und Integration von Ausländern im Bun-
desgebiet (AufenthG) sowie die Aufenthaltsverordnung
(AufenthV) ersetzt. Rechtsgrundlage für die Visadatei der
Auslandsvertretungen ist damit nunmehr § 99 AufenthG
i. V. m. § 69 AufenthV.
§ 69 AufenthV nimmt den Regelungsinhalt des bisheri-
gen § 7 AuslDatV auf und ermöglicht darüber hinaus die
Erfassung weiterer Daten, insbesondere Name und An-
schrift des sich Verpflichtenden (§ 69 Abs. 2 Nr. 2 Buch-
stabe h AufenthV).
d) Zusammenfassung der Erkenntnisse
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es bis
zum 1. Januar 2005 keine Rechtsgrundlage dafür gab,
dass an den deutschen Auslandsvertretungen Dateien mit
Informationen über Einladende oder Verpflichtungserklä-
rende erfasst werden konnten.
Die Hinweise des Auswärtigen Amts auf diese durch die
fehlende Rechtsgrundlage bedingten datenschutzrechtli-
chen Bedenken gegen das Führen derartiger Dateien ent-
sprachen somit der bis zum 1. Januar 2005 geltenden
Rechtslage.
5. Scheitern von Initiativen zur Einführung
von Einlader- und Warndateien aus
datenschutzrechtlichen Gründen
Schon 1994 forderte das Auswärtige Amt allerdings die
Schaffung von Rechtsgrundlagen für entsprechende Ein-
lader- und Warndateien. Diese Forderung wurde auch im
März 1995 in einer Ressortbesprechung gegenüber dem
Bundesministerium des Innern erhoben.
Vorangegangen war eine Umfrage bei ausgewählten Aus-
landsvertretungen in Ländern mit besonders hohem Mi-
grationsdruck. Diese hatten als eine der wünschenswerten
Maßnahmen zur effektiveren Prüfung von Visumanträgen
die Einrichtung von Einlader- und Warndateien verlangt.
Schon zu diesem Zeitpunkt war jedoch das Problem des
Datenschutzes erkannt und das BMI um Stellungnahme
gebeten worden. In der Folgezeit konnte es jedoch offen-
sichtlich nicht gelöst werden. So schrieb das Auswärtige
Amt in einem Runderlass vom 3. April 1996 an die Aus-
landsvertretungen:
„Zur Klarstellung wird nochmals darauf hingewiesen,
dass außer den in den §§ 7 und 8 der Ausländerdateienver-
ordnung vorgesehenen Dateien die Führung weiterer Da-
teien im Zusammenhang mit der Bearbeitung von
Visumangelegenheiten durch die Auslandsvertretungen
nicht zulässig ist. Dies gilt sowohl für sog. Einladerda-
teien als auch Warndateien. Eine entsprechende Änderung
der Ausländerdateienverordnung ist trotz mehrfacher Vor-
stöße seitens des Auswärtigen Amtes beim BMI noch
nicht erfolgt. Das Auswärtige Amt setzt seine Bemühun-
gen jedoch fort.“
Noch im selben Jahr legte jedoch das BMI einen ersten
Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung
über die Führung von Ausländerdateien durch die Aus-
länderbehörden und die Auslandsvertretungen vor, mit
dem die rechtlichen Grundlagen für die Errichtung einer
zentralen Einlader- und Warndatei geschaffen werden
sollte.
Aus datenschutzrechtlichen Erwägungen wurde dieser
Entwurf allerdings während der internen Abstimmung im
BMI dahin gehend geändert, dass zunächst nur die Schaf-
fung einer Warndatei angestrebt werde.
Der Zeuge Bernhard Falk führte hierzu in seiner Verneh-
mung aus, dass das Bundeskriminalamt einige Wochen
oder Monate vor der Bundestagswahl 1998 vom Bundes-
ministerium des Innern informiert worden sei, dass man
eine politische Entscheidung getroffen habe, eine Einla-
derdatei nicht weiter zu verfolgen. Als Begründung seien
die zu hohen rechtlichen Hürden genannt worden. Auch
zur Einrichtung der weiter verfolgten Warndatei sei es
dann durch die Wahl nicht mehr gekommen. Dementspre-
chend informierte der Vertreter des BMI auf der Auslän-
derreferentenbesprechung in Kiel im September 1999 die
Anwesenden auf deren Nachfrage darüber, dass derzeit
am Projekt einer Einlader- und Warndatei nicht gearbeitet
werde.
Ebenso scheiterte ein Vorstoß der CDU/CSU-Fraktion
aus dem Jahr 1999. Die Fraktionen der CDU/CSU hatten
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 63 – Drucksache 15/5975
einen Gesetzentwurf zur Schaffung einer zentralen Warn-
datei vorgelegt, der jedoch aufgrund datenschutzrechtli-
cher Bedenken abgelehnt wurde.
So hatte der Bundesbeauftragte für Datenschutz gerügt,
dass in dieser Warndatei auch der Verpflichtungsgeber
gespeichert werden sollte, wenn der Ausländer bei der
Beantragung seines Visums ge- oder verfälschte Doku-
mente vorgelegt oder nach seiner Einreise einen Asyl-
antrag gestellt hat. Da in beiden Fällen nicht ohne weite-
res der Gastgeber dafür verantwortlich gemacht werden
könne, habe er gegen die Aufnahme personenbezogener
Daten des Gastgebers erhebliche Bedenken.
Diesen Bedenken schlossen sich die Vertreter der Frak-
tionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im In-
nenausschuss an. Auch der Vorsitzende der FDP,
Dr. Guido Westerwelle, hatte gegen den Gesetzentwurf
erhebliche Bedenken angemeldet und ihn in der Plenarde-
batte als „außerordentlich schlechten Vorschlag“ bezeich-
net. Schleusungskriminalität müsse zweifellos bekämpft
werden, doch sei der Gesetzentwurf diesbezüglich un-
tauglich, weil von einer Warndatei keine abschreckende
Wirkung für Kriminelle ausgehe. Abgeschreckt werde
vielmehr die international agierende Wirtschaft, weil
auch völlig unbescholtene Unternehmen künftig in die
Warndatei aufgenommen werden müssten, nur weil ein
aus dem Ausland als Spezialist eingeladener Arbeitneh-
mer später vielleicht einen Asylantrag stelle.
Auch in den folgenden Jahren gelang es zunächst nicht,
datenschutzrechtliche Bedenken zu überwinden. Die Mit-
arbeiter in den Visastellen der Auslandsvertretungen
seien daher, so der Zeuge Matthias von Kummer vor dem
Ausschuss, auf die „Einladerdateien in ihren Köpfen“ an-
gewiesen gewesen. Zur Frage, warum aus dem Auswärti-
gen Amt keine Initiativen zur Schaffung derartiger Da-
teien gestartet worden seien, erläuterte der Zeuge
Matthias von Kummer:
„Unser Bemühen sah so aus, dass wir erstens mal im Re-
ferat dieses Thema diskutiert und es auch gegenüber den
Vertretungen nicht weggebügelt haben. Im Übrigen haben
wir dieses Thema mehrfach mit unserem Datenschutzbe-
auftragten aufgenommen und sahen keine Möglichkeit,
zu dem Zeitpunkt die Dinge zu ändern.“
Noch Anfang 2003 erinnerte das Auswärtige Amt mit
Teilrunderlass vom 24. Januar 2003 die Auslandsvertre-
tungen daran, dass es ihnen nicht gestattet sei, eine Einla-
derdatei zu führen. Das Auswärtige Amt sei sich der Tat-
sache bewusst, dass dieser Umstand in einigen Fällen
dazu führe, dass Auskunftsersuchen von Sicherheitsbe-
hörden nicht hinreichend beantwortet werden könnten.
Das Bundesdatenschutzgesetz und das AZR-Gesetz
steckten den Rahmen bezüglich der zu speichernden Da-
ten jedoch sehr eng ab und ließen Ausnahmen nicht zu.
In einem Schreiben vom 8. März 2003 bedauerte das
Auswärtige Amt gegenüber dem BMI, dass den Aus-
landsvertretungen bei der Unterstützung der innerdeut-
schen Behörden in der Bekämpfung der unerlaubten Ein-
reise und der Schleusungskriminalität durch die geltende
Gesetzeslage enge Grenzen gesetzt seien, weil ihnen die
Führung von Einladerdateien nicht erlaubt werde. Das
Auswärtige Amt regte daher an, eine diesbezügliche Ge-
setzesänderung zu initiieren.
Auch das BKA beklagte in einem Schreiben vom
12. März 2003 gegenüber dem BMI das Fehlen insbeson-
dere einer Einladerdatei und bat um Prüfung,
„(…) ob und ggf. wie die angeblichen datenschutzrechtli-
chen Gründe, die der Speicherung der Einlader in den Da-
teien der Auslandsvertretungen entgegenstehen, beseitigt
werden können, um den berechtigten Sicherheitsinteres-
sen Deutschlands und dem Schutz der Bevölkerung vor
kriminellen oder gar terroristischen Aktivitäten besser
Geltung zu verschaffen.“
6. Änderung der Rechtslage
zum 1. Januar 2005
Erst zum 1. Januar 2005 änderte sich im Rahmen des
Zuwanderungsgesetzes mit dem Inkrafttreten des Aufent-
haltsgesetzes und der Aufenthaltsverordnung die Rechts-
lage dahin gehend, dass nunmehr auch die Auslandsver-
tretungen Einladerdateien führen dürfen.
Dabei geht es jedoch nur um die Erfassung der Einlader-
namen und -anschriften bei jeder einzelnen Auslandsver-
tretung. Die Führung einer zentralen Einladerdatei ist
auch nach der Neuregelung verboten.
Im Hinblick auf die Warndatei bestand durch das Terro-
rismusbekämpfungsgesetz, welches die AuslDatV geän-
dert hatte, bereits seit dem 9. Januar 2001 die Möglich-
keit, die Daten von Visumantragstellern zu speichern, die
ge- oder verfälschte Unterlagen vorgelegt hatten. Diese
Regelung wurde in die neue Aufenthaltsverordnung auf-
genommen. Eine Warndatei, die auch diejenigen erfasst,
die als Einlader missbräuchlich Verpflichtungserklärun-
gen abgegeben haben, lässt diese Regelung jedoch nicht
zu.
B. Erkenntnisse zur Visumerteilungspraxis
aus Straf- und Ermittlungsverfahren im
Bereich der Schleusungskriminalität
Im Anschluss an die Klärung der rechtlichen Grundlagen
der Visumerteilung widmete sich der Ausschuss entspre-
chend seinem Strukturierungsbeschluss vom 27. Januar
2005 intensiv der Frage, welche Erkenntnisse zum Unter-
suchungsgegenstand in laufenden und abgeschlossenen
Straf- und Ermittlungsverfahren aus dem Bereich der
Schleusungskriminalität gewonnen wurden.
Insbesondere im Hinblick darauf, dass das Urteil des
Landgerichts Köln vom 9. Februar 2004 nebst der münd-
lichen Urteilsbegründung des Vorsitzenden Richters mit
den bereits in der Vorgeschichte (Erster Teil A Ab-
schnitt I) erörterten breiten Vorwürfen gegen die Bundes-
regierung im Grunde als Auslöser des vorliegenden Un-
tersuchungsverfahrens betrachtet werden kann, war es
dem Ausschuss wichtig, im Rahmen der Auswertung die-
ses Verfahrens die vom Gericht erhobenen Vorwürfe auf
ihre Stichhaltigkeit hin zu überprüfen (Abschnitt I).
Drucksache 15/5975 – 64 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Im Anschluss an dieses erste Strafverfahren wurde der-
selbe Täter durch die Staatsanwaltschaft Köln im Jahre
2004 wegen weiterer inzwischen eingegangener Beweis-
mittel erneut angeklagt, wobei dieses Verfahren nunmehr
vor allem die Verwendung von Reiseschutzpässen der
Reise-Schutz AG durch den Angeklagten zum Gegen-
stand hatte. Mitangeklagt wurde dabei auch der Ge-
schäftsführer der Reise-Schutz AG. Auch zu diesem Ver-
fahren, das durch das Landgericht Köln inzwischen nach
§ 154 StPO (Unwesentliche Nebenstrafe) bzw. § 153a
StPO (Einstellung unter Auflagen bei geringer Schuld)
eingestellt worden ist, hat der Ausschuss die entsprechen-
den Verfahrensakten beigezogen und ausgewertet (Ab-
schnitt II).
Da nach Presseberichterstattungen auch in anderen Straf-
verfahren die Visumerteilungspraxis an der Botschaft
Kiew und die Erlasslage des Auswärtigen Amts bei der
Strafzumessung eine Rolle gespielt haben sollen, wurden
auch die Akten von Strafverfahren in Memmingen (Ab-
schnitt III), Dresden (Abschnitt IV) und Münster (Ab-
schnitt V) durch den Ausschuss angefordert. Diese wurden
ausgewertet und die beteiligten Richter und Staatsanwälte
als Zeugen vernommen.
Darüber hinaus wurden vom Ausschuss Akten weiterer
Strafverfahren aus Dresden, Hannover, Offenburg, Chem-
nitz, Leipzig und Zwickau beigezogen. Eine abschlie-
ßende Beurteilung dieser zusätzlichen Akten war jedoch
aufgrund des vorzeitigen Endes der Wahlperiode und auf-
grund des durch die Vorgabe des Bundesverfassungsge-
richts, die Beweisaufnahme – entgegen dem Mehrheits-
beschluss des Ausschusses vom 2. Juni 2005 – bis zum
8. Juli 2005 fortzusetzen, bedingten Zeitmangels für die
Aufarbeitung der beigezogenen Akten nicht möglich (vgl.
dazu auch unten Abschnitt I).
I. Strafverfahren gegen Anatoli B.
am Landgericht Köln aus den
Jahren 2003/2004
Zur Auswertung dieses – für die Überprüfung der öffent-
lich erhobenen Vorwürfe gegenüber der Bundesregierung
zentralen – Strafverfahrens wurden sämtliche Akten und
Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des Verfah-
rens mit dem Aktenzeichen 109-32/02 beim Landgericht
Köln sowie bei der Staatsanwaltschaft Köln (100 Js 147/01
und 100 Js 15/03) beigezogen. Ferner wurden der zustän-
dige Oberstaatsanwalt, Egbert Bülles, der Vorsitzende
Richter am Landgericht Köln, Ulrich Höppner, und der
damalige beisitzende Richter, inzwischen Vorsitzender
Richter am Landgericht Bonn, Wolfgang Schmitz-Justen,
als Zeugen vernommen.
1. Das Strafverfahren im Überblick
Der Diplom-Mathematiker A. B. wurde am 27. Dezember
2002 von der Staatsanwaltschaft Köln wegen banden-
und gewerbsmäßigen Einschleusens von 5 217 Auslän-
dern mit Hilfe von Verpflichtungserklärungen und Reise-
schutzpässen sowie wegen Sozialhilfebetrugs bei der
9. Großen Strafkammer des Landgerichts Köln angeklagt.
Die Hauptverhandlung begann am 19. Februar 2003.
Nachdem von der deutschen Botschaft in Kiew nach An-
klageerhebung weiteres Beweismaterial gegen den Ange-
klagten übermittelt worden war, wurde in einem am
5. März 2003 neu eingeleiteten Verfahren eine zusätzliche
Anklage erhoben. Darin wurde A. B. zur Last gelegt, mit
Hilfe von Reiseschutzpässen weitere bandenmäßige
Schleusungen von 1 776 Personen begangen zu haben.
Diese Strafsache wurde mit dem bereits anhängigen Ver-
fahren verbunden.
Im Anschluss an 57 Hauptverhandlungstage wurde A. B.
– nach prozessökonomischer Beschränkung der Anklage-
vorwürfe auf 21 Fälle mit insgesamt 571 geschleusten
Personen – am 9. Februar 2004 durch das Landgericht
Köln zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von fünf Jahren ver-
urteilt. 72 000 Euro wurden eingezogen. Über den Betrag
von 200 000 Euro wurde zur Sicherung der Verfahrens-
kosten der Arrest ausgesprochen.
2. Strafvorwürfe gegen den Haupttäter
und Begehungsmodalitäten
Dem Angeklagten wurde vorgeworfen, er habe seit dem
Jahr 2000 das Einschleusen von Staatsangehörigen der
Ukraine nach Deutschland und in andere Schengenstaaten
als „eine fortlaufende Einnahmequelle von erheblichem
Umfang“ genutzt.
a) Schleusungen mit Hilfe von
Verpflichtungserklärungen nach den
§§ 82, 84 AuslG und unter Ausnutzung
des Reisebüroverfahrens
Um sein Vorhaben in die Tat umzusetzen, habe der Ange-
klagte zunächst Bekannte angesprochen, ob sie nicht als
so genannte Einlader auftreten und Verpflichtungserklä-
rungen unterschreiben könnten. Zudem sollten sie auch
andere Personen zu diesem Vorgehen überreden. Bereits
im Sommer 2000 habe A. B. die ersten Einreisen von
Ukrainern über Deutschland in andere Schengenstaaten
organisiert.
Spätestens Anfang 2001 habe er sich dann mit seiner Ehe-
frau und weiteren Personen zusammengeschlossen, um
ukrainischen Staatsangehörigen dabei „behilflich zu
sein“, durch falsche Angaben hinsichtlich des Reise-
zwecks und des tatsächlichen Aufenthaltsortes während
der Reise bei der deutschen Botschaft in Kiew ein Visum
für die Schengenstaaten zu beschaffen. Dabei seien zum
Teil auch Drogenabhängige und Obdachlose dazu bewegt
worden, gegen Zahlung von 30 bis 70 DM „Einladungen“
auszusprechen sowie Verpflichtungserklärungen nach den
§§ 82, 84 AuslG auszufüllen und zu unterschreiben. Ins-
gesamt seien in Deutschland für den Angeklagten 300 bis
500 Personen als so genannte Einlader tätig gewesen.
Als im Jahre 2001 die Nachfrage nach Einreisemöglich-
keiten ständig gestiegen sei und der Bedarf durch die
Einzeleinladungen nicht mehr habe befriedigt werden
können, sei A. B. dazu übergegangen, durch Bandenmit-
glieder und andere Personen Scheinfirmen zu gründen
und im Gewerberegister eintragen zu lassen. Diesen
Scheinfirmen sei allein die Aufgabe zugefallen, im so ge-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 65 – Drucksache 15/5975
nannten Reisebüroverfahren Verpflichtungserklärungen
für Gruppenreisen von Osteuropäern abzugeben.
Den Schilderungen des Zeugen Egbert Bülles in seiner
Vernehmung durch den Ausschuss zufolge soll A. B. da-
bei etwa folgendermaßen vorgegangen sein:
„Sie müssen sich das also so vorstellen, dass der Herr B.
hier Leute ansprach, etwa Leute, Rentner, die am Rhein
angelten. Und dann hat er die gefragt: Willst du dir ein
paar Mark verdienen? Gehst du mit? Wir gründen jetzt
eine Reiseagentur. – Die konnten kaum ihren Namen
schreiben, dann waren die auf einmal Betreiber von Rei-
seagenturen, von Hotels und allen möglichen Sachen.“
Unter der Regie des Angeklagten sollen nach Vermutun-
gen der Staatsanwaltschaft bis zu 10 000 „Einladungen“
an Osteuropäer ausgesprochen, die entsprechenden Ver-
pflichtungserklärungen abgegeben und die jeweiligen
Personen mit diesen unter Vorspiegelung falscher Tatsa-
chen in das Schengengebiet eingeschleust worden sein.
Im Urteil des Landgerichts Köln vom 9. Februar 2004
wurde betont, dass der Angeklagte und seine Mittäter sich
bei ihrer Tatbegehung zunächst die fehlenden Kontroll-
mechanismen der Ausländerämter in Köln zunutze ge-
macht hätten. Bei einigen Ausländerämtern sei nämlich
aus Personalmangel und wegen der irrigen Rechtsauffas-
sung, nicht zur Überprüfung der Angaben der Einladen-
den verpflichtet gewesen zu sein, zumindest bis August
2001 keine Überprüfung der Bonität der so genannte Ein-
lader, die eine Verpflichtungserklärung dort abgeben
wollten, durchgeführt worden. Das Gericht hat dazu fest-
gestellt, dass man weder die in den Formularen gemach-
ten Angaben (etwa zum Beruf oder zu den finanziellen
Verhältnissen der Einlader) kontrolliert oder geprüft,
noch die Vorlage von Unterlagen, aus denen sich das
Einkommen ergeben hätte, verlangt habe. Die Verpflich-
tungserklärungen seien vielmehr häufig mit dem
Stempelaufdruck „Bonität nicht geprüft“ oder „Eine Bo-
nitätsprüfung hat nicht stattgefunden“ versehen worden.
Auch bei der Ausgabe dieser Formulare habe es bis Au-
gust 2001 keine Kontrollmechanismen gegeben. Die Vor-
drucke für die Verpflichtungserklärungen hätten in unbe-
grenzter Stückzahl blanko abgeholt werden können. So
genannte Einlader hätten zudem gleichzeitig an mehreren
Ausländerämtern vorsprechen können, um entspre-
chende Verpflichtungserklärungen abzugeben.
Nachdem seit dem 3. September 2001 in den Kölner Aus-
länderämtern nunmehr doch Nachweise zum Beschäf-
tigungsverhältnis und zumeist auch Verdienst- oder Ge-
haltsbescheinigungen gefordert worden seien, habe es der
Angeklagte nach den Feststellungen des Gerichts ohne
weiteres vermocht, auch auf diese Veränderung der Lage
sofort zu reagieren: Er sei nun dazu übergegangen, für die
Einlader mit Hilfe seines Computers falsche Verdienstbe-
scheinigungen zu erstellen oder echte Bescheinigungen
zu modifizieren, um die Ausländerbehörden damit zu täu-
schen.
Daneben habe der Angeklagte im Verlauf des Jahres 2001
im großen Stil Gruppenreisen von Osteuropäern in die
Schengenstaaten organisiert, indem zahlreiche von ihm
gegründete Scheinfirmen in Form von Reisebüros als
Verpflichtungsgeber gemäß den §§ 82, 84 AuslG aufge-
treten seien. Dabei habe der Angeklagte eine Vielzahl von
Geschäftspapieren, Firmenstempeln, Reiseprogrammen,
Verträgen mit Hotels, Immobilienfirmen und Mitwohn-
zentralen, fiktiven Hotelbelegungsplänen usw. für das je-
weilige „Reiseunternehmen“ auf seinen Computern
gefälscht. Mitunter habe er auf Belegen, etwa der Reser-
vierungsbestätigung eines Hotels, seine eigene Telefon-
nummer angegeben, um Rückfragen durch die Botschaft
beantworten und so die Echtheit der vorgelegten Hotel-
reservierung glaubhaft machen zu können. In anderen
Fällen habe er Telefonnummern angegeben, bei denen
über eine Telefonumleitung die Anrufe der Nachfragen-
den bei einem seiner Geschäftspartner aufgelaufen seien.
Das Gericht hat zusammenfassend festgestellt, dass diese
vom Täter gefälschten Unterlagen eindeutig dazu dienen
sollten, bei der Visumantragstellung die deutsche Bot-
schaft in Kiew über die Existenz und Bonität der jeweili-
gen Reiseunternehmen zu täuschen und den Eindruck zu
erwecken, bei den Scheinfirmen handele es sich um reale,
am Geschäftsleben teilnehmende Unternehmen. Durch
die fingierten Reiseunterlagen hätten zusätzlich „Legen-
den“ für die jeweiligen Reisegruppen geschaffen werden
sollen. Auch seien detaillierte Reiseprogramme für 14-tä-
gige touristische Gruppenreisen hergestellt worden, wo-
bei für die verschiedenen Scheinunternehmen jeweils na-
hezu identische Reiseprogramme – mit teilweise auch
identischen Rechtschreibfehlern – erstellt worden seien.
Dem Angeklagten sei auch bekannt gewesen, dass diese
Dokumente im Rahmen der Visumbeantragung im Reise-
büroverfahren vorgelegt würden. Allein zu diesem
Zweck, nämlich zur Täuschung der Mitarbeiter in der
Visastelle der Botschaft, seien die Unterlagen hergestellt
worden.
Die erschlichenen Verpflichtungserklärungen und die ge-
fälschten Reiseunterlagen seien dann anschließend ent-
weder mit Reisebussen oder mit UPS in die GUS-Staaten
verbracht worden, wo der Angeklagte in Kiew circa
14 Geschäftspartner versorgt habe. Diese hätten dann die
ihnen übersandten Dokumente an die Antragsteller wei-
tergegeben und für die Formalitäten bei den deutschen
Botschaften gesorgt.
In diesem Zusammenhang kritisierte das Gericht aller-
dings auch die deutsche Botschaft in Kiew: Diese habe,
obwohl im Abstand von nur wenigen Tagen immer wie-
der nahezu identische Reiseunterlagen und Reisepro-
gramme mit denselben Rechtschreibfehlern vorgelegt
worden seien, nicht reagiert. Hierzu führte der Zeuge
Ulrich Höppner aus:
„Die Unterlagen waren so laienhaft gefälscht, dass man
bei gehöriger Aufmerksamkeit hätte entdecken müssen,
dass es Scheinunterlagen waren. Ich meine, es ist doch
keinem Konsularbeamten, wenn er Zeit hat, verwehrt,
auch nur einmal im Scheinreisebüro anzurufen. Dann
hätte er festgestellt: Die gibt es ja überhaupt nicht.“
Drucksache 15/5975 – 66 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Andererseits wurde sowohl im Urteil als auch im Rahmen
der Zeugenvernehmungen – wie bereits oben angespro-
chen – wiederholt darauf hingewiesen, dass der Ange-
klagte in der Regel auf den bei der Botschaft vorgelegten
Unterlagen immer Telefonnummern von sich oder einem
seiner Geschäftspartner in Kiew angegeben hatte, um
Rückfragen durch die Botschaft beantworten zu können.
So führte zum Beispiel der Zeuge Egbert Bülles aus:
„(…) Aber der Herr B. war ein cleveres Kerlchen; der hat
eine Rufumleitung gemacht. Da war eine Telefonnummer
in Köln. Die Leute von der Botschaft telefonierten mit
Köln, wussten aber gar nicht, dass sie eigentlich wieder
mit Kiew telefonierten.“
b) Schleusungen mit Hilfe von Reiseschutz-
pässen der Reise-Schutz AG
Ab Juli 2001 gewann nach den Feststellungen des Ge-
richts für den Angeklagten der Handel mit von der Reise-
Schutz AG vertriebenen Reiseschutzpässen als Surrogat
für die Verpflichtungserklärungen zunehmend an Bedeu-
tung.
Dies wurde auch durch die Aussage des Zeugen Egbert
Bülles in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss bestä-
tigt: Er habe am 18. September 2001 von der Deutschen
Botschaft Kiew ein Fax erhalten, in dem berichtet worden
sei, dass die Zahl der in Kiew vorgelegten Verpflich-
tungserklärungen aus Köln nunmehr deutlich zurückge-
gangen sei.
Hinsichtlich der Reiseschutzpässe verfuhr der Angeklagte
nach den Feststellungen des Gerichts bei der Zusammen-
stellung und Legendierung der Reisegruppen in gleicher
Weise wie bereits zuvor mit entsprechenden Verpflich-
tungserklärungen von Scheinfirmen. Auch hier wurden
somit zusammen mit den Reiseschutzpässen umfangrei-
che Reiselegenden mit erfundenen Reiseprogrammen,
Hotelbuchungen und sonstigen Unterlagen bei der Visa-
stelle vorgelegt.
Nach den Ermittlungen der Staatsanwaltschaft soll der
Angeklagte im Zeitraum vom 25. Juli 2001 bis zum
14. Mai 2002 insgesamt 6 855 Reiseschutzpässe unter der
Legende seiner Scheinfirmen bei der Reise-Schutz AG
erworben haben, von denen er bei deutschen Botschaften
mindestens 4 546 vorgelegt habe.
3. Zur Entstehung des Gerichtsverfahrens
Zur Aufdeckung der vom Angeklagten begangenen Straf-
taten kam es nach den Feststellungen des Gerichts wie
folgt:
Am 10. Mai 2001 informierte ein Bediensteter des Be-
zirksamtes Köln-Kalk den Bundesgrenzschutz darüber,
dass sich seit einiger Zeit täglich eine mehrköpfige Perso-
nengruppe in der Meldehalle des Amtes aufhalte, um dort
Formulare für Verpflichtungserklärungen abzuholen und
diese dann unmittelbar vor der Tür der Behörde auszufül-
len, um sie anschließend zur Beglaubigung wieder vorzu-
legen.
Bei der am nächsten Tag durch Beamte des Bundesgrenz-
schutzes durchgeführten Observierung fiel auf, dass die
Verpflichtungserklärungen auf der Motorhaube eines
Fahrzeugs ausgefüllt wurden und dort zu diesem Zweck
Ausweispapiere und sonstige Unterlagen ausgebreitet wa-
ren. Man stellte dann fest, dass einige der so eingereich-
ten Verpflichtungserklärungen von Personen aus der
Betäubungsmittelszene, die bereits strafrechtlich in Er-
scheinung getreten waren, unterschrieben waren. Darüber
hinaus wurden auch Arbeitslose, Sozialhilfeempfänger
und Rentner angesprochen und überredet, gegen Entgelt
entsprechende Einladungen auszusprechen und Verpflich-
tungserklärungen abzugeben. Weiter wurde festgestellt,
dass verschiedene Personen, die sich mehrfach als Einla-
der betätigten, zur Vortäuschung ihrer Bonität unter ande-
rem gefälschte Gehaltsbescheinigungen nicht mehr exis-
tierender Firmen vorlegten. Der Zeuge Egbert Bülles
fasste die gewonnenen Erkenntnisse in seiner Verneh-
mung vor dem Ausschuss wie folgt zusammen:
„Dann war das der Herr K. aus Köln-Kalk, der also die
Polizei anrief und darauf aufmerksam machte, dass in
Köln diese Verpflichtungserklärungen abgegeben wur-
den. Und da lag auch ein gewisses Versäumnis der Stadt
Köln; denn da waren die Bahnhofspenner, die Prostituier-
ten, die die Verpflichtungserklärungen auf einem Büro
abgaben und nebenan im Büro hätte man überprüfen kön-
nen, dass die da Sozialunterstützung bekommen usw. Das
hätte man also eigentlich abgleichen können; ist leider da-
mals nicht gemacht worden.“
Nach umfangreichen – über einen Zeitraum von sechs
Monaten durchgeführten – Telefonüberwachungen der
Handys der verdächtigen Personen vor der Ausländerbe-
hörde stellte sich der Angeklagte A. B. als „Kopf der
Bande“ und als Urheber der gefälschten Unterlagen he-
raus. Daraufhin wurde am 14. Mai 2002 bei ihm eine
Wohnungsdurchsuchung durchgeführt, bei der umfang-
reiches Beweismaterial sichergestellt werden konnte.
A. B. wurde dann am 15. Mai 2002 in Untersuchungshaft
genommen.
4. Die Verteidigungslinie des Angeklagten
Der Angeklagte hat die Tatvorwürfe in der Hauptver-
handlung vor dem Landgericht Köln im Wesentlichen
eingeräumt, dabei jedoch vorgebracht, er habe sich damit
nach seiner Auffassung nicht strafbar gemacht.
Die von ihm gefälschten Unterlagen seien nicht für die
Botschaft bestimmt gewesen, sondern für seine Ge-
schäftspartner in Kiew, die diese Unterlagen nur bei den
ukrainischen Steuerbehörden hätten vorlegen müssen.
Im Übrigen habe er sich auch deshalb nicht strafbar ge-
macht, weil die deutsche Botschaft in Kiew und die Mi-
nisterien in Berlin von den fingierten Unterlagen Kennt-
nis gehabt und dies gebilligt hätten.
Weiterhin seien die Ukrainer in der deutschen Botschaft
Kiew über den Zweck der Reise auch nicht befragt wor-
den, weil das ganze „Interview“ durch ukrainische Orts-
kräfte der deutschen Botschaft wegen des enormen An-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 67 – Drucksache 15/5975
drangs von Antragstellern und der schlechten personellen
Ausstattung der Botschaft nur ganze zwei Minuten ge-
dauert habe. Fehle aber eine Befragung nach dem Reise-
zweck, fehle auch die Angabe unrichtiger Fakten und da-
mit eine Strafbarkeit durch unrichtige Angaben.
Die Angabe von „Tourismus“ als Reisezweck in den
Visumanträgen könne auch nicht als falsch angesehen
werden: Es sei nämlich nicht festzustellen, dass die An-
tragsteller bereits bei der Beantragung des Visums beab-
sichtigt hätten, tatsächlich eine illegale Erwerbstätigkeit
aufzunehmen. Möglich sei vielmehr, dass die Einreisen-
den ihren Entschluss, eine Arbeit aufzunehmen, erst nach
der Einreise gefasst hätten.
Zumindest habe er sich in einem unvermeidbaren Ver-
botsirrtum befunden, weil der freie Vertrieb von Reise-
schutzpässen schließlich durch das Auswärtige Amt und
das Bundesministerium des Innern erlaubt und gefördert
worden sei. Auch habe das Reisebüroverfahren der deut-
schen Botschaft in Kiew vor allem dazu gedient, die lan-
gen Warteschlangen vor der Visastelle abzubauen. Bei der
Anwendung des Verfahrens habe man vonseiten der Bot-
schaft billigend in Kauf genommen, dass die vorge-
täuschten touristischen Gruppenreisen niemals stattfän-
den. Auch deshalb habe er davon ausgehen können, dass
sein Verhalten rechtmäßig sei.
Diese Verteidigungsstrategie des Angeklagten wurde
durch den Zeugen Egbert Bülles in seiner Vernehmung
durch den Ausschuss verdeutlicht, indem er ausführte:
„Der Herr B. hatte schon in seinen schriftlichen Einlas-
sungen mitgeteilt, er wüsste gar nicht, warum das unter
Strafe stehe, er habe gar nichts getan. Im Übrigen habe er
nur so gehandelt, wie es von dem deutschen Staat ge-
wünscht würde. In der Hauptverhandlung, (…) in seiner
ersten Einlassung, hat er gesagt: Ich weiß gar nicht, was
Sie wollen. Das ist doch von dem Herrn Joseph Fischer
genau so gewollt gewesen. Wir sollten doch so die Leute
reinkommen lassen. – Weil ich das als so ungewöhnlich
fand, habe ich beantragt, den Herrn B. nach § 20 auf seine
strafrechtliche Verantwortlichkeit zu untersuchen. Ich
habe zum damaligen Zeitpunkt geglaubt, so etwas Absur-
des und Dummes kann man gar nicht behaupten. Der An-
trag auf Untersuchung ist dann vom Gericht abgelehnt
worden, weil er sich weigerte, sich untersuchen zu las-
sen.“
5. Widerlegung der Einlassungen des
Angeklagten durch das Gericht
Die Einlassungen des Angeklagten zur Begründung der
vermeintlichen Straflosigkeit seines Verhaltens wurden in
der Hauptverhandlung jedoch „zur sicheren Überzeu-
gung“ des Gerichts widerlegt:
Die Kenntnis des Angeklagten von der Benutzung der ge-
fälschten Unterlagen im Rahmen der Visumantragstel-
lung sei bewiesen. Seine diesbezüglichen Einlassungen
nehme die Kammer dem Angeklagten aufgrund seines
teils widersprüchlichen Aussageverhaltens nicht ab. Die
Kammer sei vielmehr davon überzeugt, dass der Ange-
klagte in diesem Punkt gelogen habe. Dies gelte umso
mehr, als der Angeklagte ein großes wirtschaftliches Inte-
resse daran gehabt habe, dass alle von der Visastelle für
die Erteilung des beantragten Visums geforderten Unter-
lagen tatsächlich vorgelegt würden, damit der Antrag er-
folgreich sei.
Er habe immer genau gewusst, welche Unterlagen für die
Visumbeantragung erforderlich gewesen seien, habe
diese dann unter großem Aufwand – der Zeuge Ulrich
Höppner bezeichnete dies in seiner Vernehmung vor dem
Ausschuss als „harte Arbeit“ – hergestellt und jeweils an
seine ukrainischen Geschäftspartner geschickt.
Der Zeuge Egbert Bülles führte in seiner Vernehmung vor
dem Ausschuss dazu plastisch aus:
„Er hat ja gefälscht, dass sich die Balken bogen, und hat
dann vor Gericht gesagt, die ganzen Fälschungen – die
Hotelbuchungen bei Hotels, die gar nicht existierten –
habe er nur geltend gemacht, um bei den ukrainischen
Steuerbehörden seine Unterlagen geltend zu machen. Das
haben wir ihm nicht abgenommen, weder ich noch das
Gericht.“
Für die Kammer war auch erwiesen, dass die ukraini-
schen Geschäftspartner und ihre Mitarbeiter ebenfalls
wussten, dass die Unterlagen gefälscht waren. Dies er-
gebe sich schon daraus, dass die jeweiligen Visumantrag-
steller keinerlei finanzielle Mittel für die im Reisepro-
gramm ausgewiesenen Leistungen hätten erbringen
müssen.
Der Angeklagte habe sich auch nicht in einem unver-
meidbaren Verbotsirrtum befunden, was sich auch daran
zeige, dass er immer abgeschirmt durch Mittelsmänner
agiert habe und nie selbst als Einlader, Verpflichtungs-
erklärender oder Inhaber einer Reisefirma in Erscheinung
getreten sei. Vielmehr habe er dies anderen Bandenmit-
gliedern überlassen, wodurch zum Ausdruck komme,
dass er von seiner strafrechtlichen Verantwortlichkeit aus-
gegangen sei.
6. Die Strafbarkeit des Angeklagten
Das Gericht ist nach alldem zu der Überzeugung gelangt,
dass sich der Angeklagte wegen gewerbs- und bandenmä-
ßigen Einschleusens von Ausländern gemäß § 92a Abs. 1,
§ 92b Abs. 1 i. V. m. § 92 Abs. 2 Nr. 2 AuslG strafbar ge-
macht hat.
Als „Kopf der Bande“, die sich zur fortgesetzten Bege-
hung solcher Taten verbunden hat, habe er gewerbsmäßig
durch die Zur-Verfügung-Stellung der in Deutschland er-
stellten Urkunden und Reiseunterlagen dazu Hilfe geleis-
tet, dass bei der Beantragung der Aufenthaltsgenehmi-
gungen (§ 3 Abs. 3 AuslG (Visum)) unrichtige Angaben
gemacht wurden, um den Antragstellern auf diese Weise
eine Aufenthaltserlaubnis zu verschaffen.
Drucksache 15/5975 – 68 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
7. Die Strafzumessung
a) Ausführungen des Gerichts zur
Reduzierung des Strafmaßes von acht
auf fünf Jahre Freiheitsstrafe
Im Rahmen der Überlegungen zur Strafzumessung, mit
denen sich die Kammer nach Aussage des Zeugen Ulrich
Höppner vor allem deshalb ausgiebig beschäftigt hatte,
um das Urteil revisionsfest zu machen, gelangte das
Landgericht Köln zu dem Ergebnis, die sonst nach der
Überzeugung der Kammer eigentlich aufgrund zahlrei-
cher gegen den Angeklagten sprechender strafschärfender
Umstände zu bildende Gesamtfreiheitsstrafe von acht
Jahren auf fünf Jahre abzumildern.
Zur Begründung dieser Entscheidung, die im Nachhinein
ausgesprochen starke mediale und politische Reaktionen
auslöste, hat die Kammer folgende Strafzumessungskrite-
rien zugunsten des Angeklagten gewertet:
Zum einen habe der Angeklagte die Taten im Wesentli-
chen frühzeitig gestanden und bereits einen schweren Le-
bensweg hinter sich gehabt. Auch verfüge er über eine
schwierige Persönlichkeit, die von einem sehr negativen
Staatsbild, bei dem Betrügereien zulasten des Staates nor-
mal seien, geprägt sei. Darüber hinaus sei die erlittene
Untersuchungshaft sehr lang gewesen und der Ange-
klagte als Ausländer mit einem behinderten Sohn beson-
ders haftempfindlich.
Schließlich spreche für den Angeklagten, dass er bereit
gewesen sei, für die Einlader wirtschaftlich einzustehen,
wenn diese aus einer Verpflichtungserklärung in An-
spruch genommen worden wären.
Besonders stark wirke sich als Strafmilderungsgrund je-
doch aus, dass „dem Angeklagten B. die Begehung seiner
Straftaten gegen das Ausländergesetz auf allen Ebenen
von den zuständigen Behörden sehr leicht gemacht“ wor-
den sei.
Schon lange vor Eröffnung der Hauptverhandlung hatte
der Angeklagte A. B. in Schreiben aus der Untersu-
chungshaft vom 17. Mai 2002 und vom 9. Dezember
2002, die von der Staatsanwaltschaft beschlagnahmt und
ausgewertet wurden, erklärt, dass er durch „lasche“ Kon-
trollen seitens der Ausländerämter und durch die Einfüh-
rung der Reiseschutzpässe quasi zu seinen Handlungen
„angestiftet“ worden sei. Wörtlich hieß es dort etwa:
„Sollte mir der Prozess gemacht werden, werde ich be-
haupten, dass ich vom ADAC und Bundesregierung zu
Straftaten angestiftet bin, für welche ich und meine ,Mit-
täter‘ allein entgegen Art. 3 GG (…) selektiv strafrecht-
lich verfolgt werden. Zudem werde ich gezwungen,
[mich] mit der Praxis der Visaerteilung der Botschaft
Kiew auseinanderzusetzen und festzustellen, wer am
besten über die wahren Reisezwecke der ukrainischen
Visaantragsteller informiert war. Dazu werde ich die
Zeugenaussagen der Staatssekretäre des Bundesministe-
riums des Innern und des Auswärtigen Amtes beantra-
gen (…).“
Bereits in der Anklageschrift vom 27. Dezember 2001
wertete Oberstaatsanwalt Egbert Bülles diese Einlassun-
gen und Vorwürfe des Beschuldigten als Gesichtspunkte,
die ihn – die Richtigkeit unterstellt – nicht entlasten
könnten, sondern allein bei der Strafzumessung Berück-
sichtigung finden würden.
Insofern hat sich das Landgericht Köln im Rahmen der
Strafzumessungsüberlegungen ausgiebig dem vom Ange-
klagten vorgebrachten Einwand gewidmet, ihm seien
seine Taten durch das Verhalten der deutschen Behörden
im In- und Ausland erleichtert worden. Wörtlich heißt es
dazu im Urteil:
„Der Angeklagte B. handelte unter den Augen der staatli-
chen Stellen. Dabei verabsäumte es die Stadt Köln entge-
gen der Gesetzes- und Erlasslage, eine Bonitätsprüfung
der Einlader vorzunehmen und die Erklärungsgeber ge-
wissenhaft zu überprüfen. Die Botschaft in Kiew erteilte
massenhaft Visa, von denen sie wusste und wissen
musste, dass der Reisezweck, touristische Gruppenreise,
angesichts der Einkommensverhältnisse in der Ukraine
nicht stimmen konnte. (…)
Trotz dieser bekannten Umstände wurden die vom An-
geklagten B. vorgelegten Urkunden keiner inhaltlichen
Prüfung unterzogen. Obwohl den zuständigen Stellen
des Auswärtigen Amtes durch Schreiben der Visum-
stelle bekannt war, dass wegen des nicht zu bewältigen-
den Massenandrangs von Visumantragstellern bereits aus
Zeitgründen keinerlei Prüfung der Visumanträge stattfin-
den konnte, wurden zudem keinerlei effektive Maßnah-
men getroffen, wenigstens ein Minimum an Prüfungs-
dichte und -tiefe bei den Visumantragsverfahren zu
erhalten.
Im Gegenteil wurden die Mitarbeiter der Visumabteilung
der Botschaft in Kiew faktisch durch die Erlasse der poli-
tischen Führung des Auswärtigen Amtes angewiesen,
Deutschland als weltoffenes Land erscheinen zu lassen
und deswegen entgegen der Gesetzeslage selbst bei Zwei-
feln für eine Visumerteilung zu entscheiden. Bei dem
Fehlverhalten der zuständigen Stellen handelte es sich
auch nicht um ,Entgleisungen‘ im Einzelfall. Vielmehr
war das Versagen der mit den anstehenden Fragen be-
schäftigten Behörden ,flächendeckend‘ und allumfas-
send.“
b) Feststellungen des Gerichts zur
Verantwortlichkeit der Kölner
Ausländerbehörden
Vor dem Hintergrund der festgestellten Erleichterungen
der Taten des Angeklagten durch staatliche Stellen zielte
die erste Kritik des Kölner Landgerichts – wie zuvor im
Laufe des Ermittlungsverfahrens auch schon der Kölner
Staatsanwaltschaft – auf die Praxis der Kölner Ausländer-
behörden bei der Ausstellung der Verpflichtungserklärun-
gen nach den §§ 82, 84 AuslG.
Die Kölner Ausländerbehörden seien in diesem Zusam-
menhang ihren „klar und deutlich beschriebenen Kon-
troll- und Prüfpflichten“, die ihnen durch einen Rund-
erlass des BMI vom 25. Oktober 1996, der den
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 69 – Drucksache 15/5975
Ausländerämtern in Nordrhein-Westfalen durch An-
schreiben des Landesinnenministeriums vom 31. Januar
1997 zur Kenntnis gegeben worden war, nicht nachge-
kommen.
Danach hätten die Ausländerämter die von den Einladern
freiwillig gemachten Angaben über die Wohn- und Ein-
kommensverhältnisse gegebenenfalls anhand von beige-
fügten Unterlagen auf ihre Richtigkeit überprüfen müs-
sen. Zudem hätten sie klären müssen, ob die Einlader
überhaupt in der Lage gewesen seien, der eingegangenen
Verpflichtung wirtschaftlich nachzukommen (Bonitäts-
prüfung). Zusätzlich sei die Unterschrift der Verpflich-
tungserklärenden zu beglaubigen gewesen.
All dies sei jedoch nicht geschehen. So seien – zumin-
dest bis zum August 2001 – die in den Formularen ge-
machten Angaben etwa zum Beruf oder den finanziellen
Verhältnissen des Einladers und Verpflichtungserklären-
den nicht kontrolliert, geprüft oder die Vorlage von Un-
terlagen verlangt worden, aus denen sich das Einkom-
men ergeben hätte. Die Verpflichtungserklärungen seien
vielmehr mit dem Stempelaufdruck „Bonität nicht ge-
prüft“ oder „Eine Bonitätsprüfung hat nicht stattgefun-
den“ versehen worden. Ferner seien keinerlei Fragen an
den Einlader gestellt worden, die einer Nachprüfung der
angeblichen Verwandtschafts- oder Bekanntschaftsver-
hältnisse zu den Eingeladenen hätten dienen können.
Darüber hinaus habe es bis August 2001 auch bei der
Ausgabe dieser Formulare keine Kontrollmechanismen
gegeben. Die Vordrucke für die Verpflichtungserklärun-
gen hätten in unbegrenzter Stückzahl blanko abgeholt
werden können. Der Zeuge Egbert Bülles berichtete im
Ausschuss hierzu:
„Die Stadt Köln hat auch gesagt: Wir sind weltoffen. Bo-
nitätsprüfung braucht Personal, wir haben kein Personal.
Man hat das nicht auf allen Bezirksämtern so gemacht. Es
gab Bezirksämter wie Köln-Mülheim im Norden auf der
„schäl Sick“, die kontrolliert haben. Herr B. wusste ge-
nau, von welchen Bezirksämtern er das nicht bekam und
wo er sie bekam. Das wusste er, das sprach sich herum.
Wenn er das an dem einen Bezirksamt nicht durch seine
Leute bekam, ging er zum nächsten Bezirksamt. Da war
keine Kontrolle oder sonst was.“
Nach den Feststellungen des Gerichts verbesserte sich
diese Verwaltungspraxis der Kölner Bezirksämter nach
verschiedenen Gesprächen des Bundesgrenzschutzes mit
den zuständigen Bediensteten der Ausländerämter aber ab
August 2001. Nunmehr musste bei der Abholung eines
Formulars für eine Verpflichtungserklärung ein Personal-
ausweis vorgelegt werden und bei einigen Ausländer-
ämtern war vor der Aushändigung einer Verpflichtungs-
erklärung zusätzlich ein spezieller Antrag auf Ausstellung
einer Verpflichtungserklärung auszufüllen und abzuge-
ben.
Darüber hinaus verlangten einige Kölner Ausländerämter
nunmehr auch Nachweise zum Beschäftigungsverhältnis
des jeweiligen Einladers.
Trotzdem reichten diese Maßnahmen nach Auffassung
des Zeugen Bülles bei weitem nicht aus, um den Miss-
brauch einzudämmen. Er verfasste deshalb noch am
25. Juni 2002 ein Schreiben an den für die Ausländer-
ämter zuständigen Dezernenten der Stadt Köln (Doku-
ment Nr. 7) mit folgendem Inhalt:
„Sehr geehrter Herr S.,
(…) muss ich Ihnen leider mitteilen, dass der Vorwurf der
fehlenden bzw. mangelhaften Bonitätsprüfung im Rah-
men der Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG leider
aufrechterhalten werden muss. Die bisherigen umfangrei-
chen Ermittlungen durch den Bundesgrenzschutz und die
Staatsanwaltschaft (zwischenzeitlich umfasst die
Hauptakte 1.313 Seiten!) haben ergeben, dass die feh-
lende Bonitätsprüfung durch verschiedene Bezirksämter
der Stadt Köln leider andauert und diese fehlende Boni-
tätsprüfung nicht – wie in Ihrem Schreiben vom
07.06.2002 aufgeführt – der Prüfung in anderen großen
deutschen Städten entspricht. Im übrigen würden Ver-
säumnisse anderer Städte die rechtswidrige Praxis der
Stadt Köln nicht rechtfertigen. Nicht zuletzt wegen der
fehlenden Bonitätsprüfung in Köln haben sich die zwi-
schenzeitlich in Untersuchungshaft genommenen, aus der
Ukraine stammenden Täter in Köln niedergelassen, um
hier ihrer „Tätigkeit“ nachzugehen. (…)
Laut Auskunft einer Verteidigerin fühlt sich der Hauptbe-
schuldigte u. a. deshalb unschuldig, weil die (erschliche-
nen) Visa teilweise mit einem Stempel der Stadt Köln
versehen sind, aus dem sich ergibt, dass die Bonität nicht
überprüft worden ist. Nach den dem Unterzeichner vor-
liegenden Vermerken der ermittelnden Beamten des Bun-
desgrenzschutzes, die in Anlage beigefügt worden sind
und auf die zwecks Vermeidung unnötiger Wiederholun-
gen Bezug genommen wird, dauert die fehlende Bonitäts-
prüfung der Stadt Köln an.
Wenn in Ihrem Schreiben vom 07.06.2002 angeführt
wird, es sei unverhältnismäßig, bei der Überprüfung der
Verpflichtungserklärungen die angeblichen Arbeitsver-
träge grundsätzlich durch Nachfragen bei dem Arbeitge-
ber zu kontrollieren, so dürfte diese Aussage für sich
sprechen, da durch diese Praxis die Aufgabe der Stadt
Köln, derartige Angaben zu überprüfen, letztendlich auf
die Strafverfolgungsbehörden abgewälzt wird. Nach dem
Unterzeichner vorliegenden Informationen wurde und
wird die fehlende Bonitätsprüfung u. a. damit begründet,
dass aus personellen Engpässen eine derartige Überprü-
fung nicht erfolgen könne. Vorliegend handelt es sich
aber nach der Ansicht des Unterzeichners um eine Krimi-
nalität, die letztendlich erst durch die fehlende Überprü-
fung der dafür vorgesehenen Behörden verursacht wird,
und es dürfte der Öffentlichkeit nicht vermittelbar sein,
dass etwa Sozialhilfeempfänger oder offensichtlich Dro-
gensüchtige bei Bezirksämtern zahlreiche Verpflichtungs-
erklärungen einreichen, obwohl durch eine einfache Ab-
frage bei den Sozialämtern der Nachweis zu erbringen
wäre, dass die einladenden Personen überhaupt nicht in
der Lage sind, die Kosten für den Lebensunterhalt eines
Ausländers zu übernehmen (…).“
Drucksache 15/5975 – 70 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
c) Feststellungen des Gerichts zur
Verantwortlichkeit der deutschen
Botschaft in Kiew und des
Auswärtigen Amts
Zur Verantwortlichkeit der Visumerteilungspraxis des
Auswärtigen Amts für die „Erleichterung“ der Straftaten
des Angeklagten hat das Gericht auch Feststellungen zur
Situation an der Visastelle der deutschen Botschaft in
Kiew getroffen.
Die Kammer gelangte zu der Überzeugung, dass „die ver-
änderte großzügige Visumvergabepraxis durch die Deut-
sche Botschaft in Kiew“ in den Jahren 2001 und 2002
dort zu „chaotischen Zuständen“ geführt habe, die den
Mitarbeitern der Visastelle und den zuständigen Mitarbei-
tern des Auswärtigen Amts zu jeder Zeit bekannt gewe-
sen seien.
Täglich hätten sich bis zu 2 000 Visumantragsteller vor
der Visastelle, die räumlich getrennt von der deutschen
Botschaft in der Innenstadt Kiews lag, eingefunden. Un-
ter den Visumantragstellern habe eine aggressive Grund-
stimmung geherrscht, in der sich mafiose Strukturen ent-
wickelt hätten, die die Reihenfolge des Zugangs zur
Visastelle „regulierten“. Die ukrainische Miliz habe mit
Schusswaffen vor der Visastelle patrouilliert. Es sei auch
zu handgreiflichen Auseinandersetzungen gekommen.
Die deutsche Botschaft in Kiew sei gegenüber Antragstel-
lern, die im Besitz eines Reiseschutzpasses waren, bereit
gewesen, das Touristenvisum besonders großzügig zu er-
teilen, um ein Kostenrisiko für den deutschen Staat mög-
lichst auszuschließen. Die Bediensteten der Botschaft
seien davon ausgegangen, dass durch die Reiseschutz-
pässe der öffentlichen Hand für die Einreisenden keiner-
lei Aufwendungen entstünden, weil diese durch die Versi-
cherung abgedeckt seien. In der Praxis sei die Vorlage
eines Reiseschutzpasses durch einen Visumantragsteller
gleichbedeutend mit der Erteilung des Visums gewesen.
Der Reiseschutzpass sei faktisch die „Eintrittskarte“ für
die Einreise in die Schengenstaaten gewesen. Zusätzlich
hätten sich die Mitarbeiter der Visastelle auch durch einen
Runderlass des Auswärtigen Amts vom 3. März 2000,
den so genannten Volmer-Erlass, verpflichtet gefühlt, Vi-
sumanträge besonders großzügig zu bearbeiten. Wörtlich
wird dazu im Urteil ausgeführt:
„Die Botschaft in Kiew erteilte massenhaft Visa, von de-
nen sie wusste und wissen musste, dass der Reisezweck,
touristische Gruppenreise, angesichts der Einkommens-
verhältnisse in der Ukraine nicht stimmen konnte. Dies ist
in dem Fax vom 08.02.2002 in aller Deutlichkeit zum
Ausdruck gebracht. Trotz dieser bekannten Umstände
wurden vom Angeklagten B. vorgelegte Urkunden keiner
inhaltlichen Prüfung unterzogen. Obwohl den zuständi-
gen Stellen des Auswärtigen Amtes durch Schreiben der
Visumstelle bekannt war, dass wegen des nicht zu bewäl-
tigenden Massenandrangs von Visumantragstellern be-
reits aus Zeitgründen keinerlei Prüfung der Visumanträge
stattfinden konnte, wurden zudem keinerlei effektive
Maßnahmen getroffen, wenigstens ein Minimum an Prü-
fungsdichte und -tiefe bei den Visumantragsverfahren zu
erhalten. Im Gegenteil wurden die Mitarbeiter der Visum-
abteilung der Botschaft in Kiew faktisch durch Erlasse
der politischen Führung des Auswärtigen Amtes ange-
wiesen, Deutschland als weltoffenes Land erscheinen zu
lassen und deswegen entgegen der Gesetzeslage selbst bei
Zweifeln für eine Visumerteilung zu entscheiden. Bei
dem Fehlverhalten der zuständigen Stellen handelt es sich
auch nicht um ,Entgleisungen‘ im Einzelfall. Vielmehr
war das Versagen der mit den anstehenden Fragen be-
schäftigen Behörden ,flächendeckend‘ und allumfas-
send.“
Der durch eine „krisenhafte Massenfluchtbewegung“ ver-
ursachte extreme Andrang in der Visastelle der deutschen
Botschaft in Kiew habe die dortigen Mitarbeiter vor im-
mense personelle und organisatorische Probleme gestellt,
zumal andere Botschaften der Schengenstaaten in Kiew
keinen entsprechenden Andrang zu verzeichnen gehabt
hätten. Der Zeuge Ulrich Höppner führte hierzu in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss ergänzend aus:
„Der Druck durch die Schlange war sicherlich vorhanden.
(…) Das war schon hart. Die Personaldecke war objektiv
wahrscheinlich zu dünn. Aber hinzu kommt auch noch,
dass uns Zeugen gesagt haben, dass sie den Eindruck ge-
habt haben, dass das so in der Zentrale gewollt ist mit
dem Argument: ,Wir sind ein weltoffenes Land‘, und dass
sie sich deswegen berechtigt gesehen haben, diese Sache
so, wie sie den Erlass verstanden haben, zu behandeln.
Dabei kommt hier natürlich hinzu: Die hatten faktisch
auch kaum eine andere Möglichkeit, das so zu tun. Wir
haben ja die Feststellung getroffen: Prüfungszeit für ein
Visum zwei bis drei Minuten. Das ist gar nicht möglich,
wenn man bedenkt, dass drei wichtige Punkte vor einer
Visumerteilung zu prüfen sind: vor allen Dingen der Rei-
sezweck – das war in diesem Fall das Problem –, die Ver-
pflichtungserklärung und die Rückkehrbereitschaft. Das
geht in zwei bis drei Minuten objektiv nicht.“
Nicht zuletzt aufgrund dieser Darlegungen des Landge-
richts Köln in seinem Urteil vom 9. Februar 2004 hat der
Untersuchungsausschuss sich intensiv mit der Situation
an der Visastelle der deutschen Botschaft in Kiew be-
schäftigt (dazu ausführlich unten Buchstabe D).
8. Die mündliche Urteilsverkündung
Das Urteil der 9. Strafkammer wurde schließlich am
9. Februar 2005 öffentlich verkündet und – über den rei-
nen Wortlaut der schriftlichen Urteilsgründe hinaus –
durch den Vorsitzenden Richter am Landgericht Köln,
Ulrich Höppner, noch mit mündlichen Erläuterungen ver-
sehen, die in den Folgetagen in der überregionalen Presse
ein breites Echo fanden (vgl. beispielsweise: DIE WELT
und Frankfurter Rundschau vom 11. Februar 2004;
Frankfurter Allgemeine Zeitung und die tageszeitung
vom 14. Februar 2004; DER SPIEGEL vom 16. Februar
2004, Bayernkurier vom 19. Februar 2004).
Ulrich Höppner wird darin zitiert, es seien eigentlich
„acht bis neun“ Jahre Freiheitsstrafe für die Tat angemes-
sen gewesen, doch habe das Gericht nur fünf Jahre ver-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 71 – Drucksache 15/5975
hängen können, weil das Auswärtige Amt und das Bun-
desinnenministerium des Auswärtigen „durch schweres
Fehlverhalten den Taten des Angeklagten Vorschub ge-
leistet“ hätten.
Als einen „kalten Putsch der politischen Leitung des Aus-
wärtigen Amts gegen die bestehende Gesetzeslage“ habe
Ulrich Höppner den so genannten Volmer-Erlass vom
3. März 2000 bezeichnet. Diesem sei es zuzuschreiben,
dass Tausende Osteuropäer zu Unrecht Besuchervisa er-
halten hätten.
Der damalige Staatsminister im Auswärtigen Amt, Dr.
Ludger Volmer, habe das Einreiserecht höher gestellt als
die Abwehrinteressen an den deutschen Grenzen. Im
Zweifelsfall sei nach dem Grundsatz „in dubio pro liber-
tate“ zu Gunsten des Antragstellers zu entscheiden gewe-
sen, nicht gegen ihn.
Darüber hinaus soll Ulrich Höppner dem AA und dem
BMI in der mündlichen Urteilsverkündung vorgeworfen
haben, „nichts Besseres zu tun“ gehabt zu haben, als mit
wahrheitswidrigen Begründungen Mitarbeitern des Aus-
wärtigen Amts die Aussagegenehmigung zu verweigern
und damit „den Gang der Hauptverhandlung zu stören“.
Inzwischen sei der Kammer allerdings klar geworden,
dass das Auswärtige Amt deshalb versucht habe, das Ge-
richt zu behindern, weil es „zutreffend erkannte, dass es
in dieser Angelegenheit drastische Zeichen von fachlicher
Inkompetenz und auch politischem Fehlverhalten gege-
ben habe“. Deshalb sei man wohl zu der Auffassung ge-
langt, „dies vor der Öffentlichkeit zu verbergen“ (vgl.
Frankfurter Rundschau vom 11. Februar 2004).
Weiter soll Höppner ausgeführt haben, Zeugen des Aus-
wärtigen Amts hätten „glatt gelogen“, weshalb Ermittlun-
gen wegen uneidlicher Falschaussage aufgenommen wer-
den sollten. Als „politischer Skandal“ sei zu bewerten,
dass ein „unseriöser Geschäftsmann“ mit Billigung des
BMI und des AA bis ins Frühjahr 2003 hinein Reise-
schutzpässe für Bürger der GUS-Staaten habe ausstellen
dürfen. Dies habe „was mit Protektion zu tun, wenn nicht
gar mit Korruption“.
9. Revision des Angeklagten
Die durch den Angeklagten A. B. im Anschluss an das
Urteil eingelegte Revision wurde durch den Bundesge-
richtshof mit Beschluss vom 10. Dezember 2004 als un-
begründet verworfen,
„da die Nachprüfung des Urteils auf Grund der Revi-
sionsrechtfertigung keinen Rechtsfehler zum Nachteil des
Angeklagten ergeben hat.“
10. Im Verfahren erhobene Vorwürfe gegen
die Bundesregierung
In Anbetracht dieser schwerwiegenden Vorwürfe, die
vonseiten des Kölner Landgerichts und der Kölner Staats-
anwaltschaft gegen die Bundesregierung erhoben worden
waren, legte der Ausschuss besonderen Wert darauf, diese
auf ihre Berechtigung hin zu untersuchen.
a) Mögliche Erleichterung der Straftaten
durch die Erlasslage
Der kardinale Vorwurf des Gerichts ging dahin, dass das
Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Innern
„durch schweres Fehlverhalten den Taten des Angeklag-
ten Vorschub geleistet“ hätten. Insbesondere die damals
geltende Erlasslage des Auswärtigen Amts sei als „kalter
Putsch der politischen Leitung des Auswärtigen Amts ge-
gen die bestehende Gesetzeslage“ zu werten.
Dieses Zitat wurde vom Zeugen Ulrich Höppner in seiner
Vernehmung durch den Ausschuss als „korrekt“ bestätigt.
Zur Erläuterung führte er vor dem Ausschuss weiter aus:
„Diese Formel – ich kann sie auch gern noch mal erläu-
tern – ,kalter Putsch gegen die Rechtsordnung‘ ist der
Versuch, in ganz verständlicher Weise die Kernbotschaft
dieses Urteils rüberzubringen. Ein Putsch ist ein Hand-
streich, so Duden. (…)
Damit ist gemeint, dass hier geltendes Recht, und zwar
– nach unseren Feststellungen – in Kenntnis davon, dass
man fehlsam handelt, nicht angewandt worden ist. Die
Behörden sind dafür da, die geltenden Gesetze, die im
Parlament beschlossen werden, aktiv umzusetzen und
keine Dinge zu machen – mit Behörden meine ich jetzt
natürlich auch die Stadt Köln zum Beispiel –, die ein
Handstreich – das ist sicherlich sehr plastisch formuliert –
gegen diese Rechtsordnung sind. ,Kalt‘ deswegen, weil es
ein bisschen hintenrum gemacht worden ist. Das ist mit
dieser Formulierung gemeint. Ich meine, damit haben wir
die Sache – sehr pointiert; das gebe ich gern zu; dazu
neige ich auch ein bisschen – charakterisiert. Der Satz ist
ja auch hängen geblieben.“
Im Einzelnen äußerten sich das Gericht in seinem Urteil
und die Zeugen Ulrich Höppner und Egbert Bülles vor
dem Ausschuss zur möglichen Bedeutung der einzelnen
Erlasse für die Förderung der Schleusungskriminalität
folgendermaßen:
aa) Der Erlass vom 2. September 1999
Zunächst einmal seien in der Visastelle in Kiew unzuläs-
sigerweise auch bei der Vorlage von Verpflichtungserklä-
rungen mit dem Stempelaufdruck „Bonität nicht geprüft“
Sichtvermerke erteilt worden. Dies gehe auf einen Erlass
des Auswärtigen Amts vom 2. September 1999 (Doku-
ment Nr. 8) zurück. Der Zeuge Ulrich Höppner erklärte
dazu in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss:
„Die Verpflichtungserklärung musste ja mit Bonität hin-
terlegt sein, Stichwort ,Bonitätsprüfung‘. Die hat in Köln
nach unseren Feststellungen zum großen Teil nicht statt-
gefunden, sondern man hat einen Stempel ,keine Boni-
tätsprüfung‘ angeschafft. Wir haben Beispiele dafür auch
im Urteil aufgenommen. Nach unserer Auffassung hätte
mit diesem Stempel in Kiew kein Visum erteilt werden
dürfen, weil es natürlich selbstverständlich ist, dass eine
Verpflichtungserklärung nur dann ausreichend sein kann,
wenn dahinter auch eine gewisse wirtschaftliche Sicher-
heit steckt. Da gibt es dann einen Erlass, da steht drin
– den haben wir in das Urteil aufgenommen –: Sollte eine
Drucksache 15/5975 – 72 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bonitätsprüfung nicht stattgefunden haben, ist dies kein
Grund, ein Visum zu verweigern. – Das ist eine Rechts-
auffassung, die wir nicht teilen konnten. (…)
Das ist aus unserer Sicht schlicht und ergreifend ein Ver-
stoß gegen den Gedanken des Ausländerrechts und der
GKI, weil nämlich – jetzt speziell Ausländerrecht – die
Verpflichtungserklärung da sein muss. Nach ratio legis
heißt das natürlich: eine werthaltige.“
In der Tat weist der Erlass vom 2. September 1999 zu-
nächst einmal darauf hin, dass die Ausländerbehörden der
Länder – ungeachtet ihrer bestehenden rechtlichen Ver-
pflichtung – wegen fehlender personeller Ausstattung in
bestimmten Städten auf die Prüfung der Bonität des Ein-
ladenden verzichten und lediglich die Personenstands-
daten überprüfen sowie die Unterschrift beglaubigen.
Vor diesem Hintergrund wird in dem Erlass nunmehr aus-
drücklich hervorgehoben, dass es „nicht Aufgabe der
Auslandsvertretungen“ sei, „eine Bonitätsprüfung an
Stelle der Ausländerbehörde vorzunehmen.“ Bei der Prü-
fung des Visumantrags könne vielmehr davon ausgegan-
gen werden, dass kein Versagungsgrund aus § 7 Abs. 2
Nr. 2 AuslG vorliege. Die Auslandsvertretungen werden
deshalb in dem Erlass „gebeten“, wie folgt zu verfahren:
„Wird im Rahmen des Visumverfahrens für einen Kurz-
zeitaufenthalt von bis zu drei Monaten eine Verpflich-
tungserklärung ohne Bonitätsprüfung vorgelegt, so soll
die Auslandsvertretung in der Regel auf die Vorlage von
weiteren Unterlagen im Zusammenhang mit der Bonität
des Einladenden verzichten. (…)
Eine Ausnahme ist nur dann gegeben, wenn die Aus-
landsvertretung dem Sachverhalt Elemente entnimmt, die
offensichtlich gegen die Bonität des Einladenden spre-
chen.“
Die umfangreichen Feststellungen des Ausschusses zur
Entstehungsgeschichte, zum Regelungsgehalt, zur rechtli-
chen Zulässigkeit und zu den Wirkungen dieses Erlasses
werden unten in Teil C Abschnitt IV ausführlich darge-
stellt.
bb) Das Verbot zur Führung einer
Einladerdatei
Als weiteres Beispiel für eine von „oben“ angeordnete
Reduzierung der Prüfgenauigkeit bei der Visumantrags-
bearbeitung führte der Zeuge Ulrich Höppner in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss das Verbot des Führens
von Einladerdateien durch die deutschen Auslandsvertre-
tungen an.
Nachdem der Wunsch von einigen Visastellen geäußert
worden wäre, eine Einladerdatei aufzubauen, um Miss-
brauchsfälle schneller erkennen zu können, sei dies durch
die Zentrale des AA mit einer Begründung – datenschutz-
rechtliche Bedenken – verboten worden, die nach Mei-
nung der Kammer „wohl nicht haltbar“ gewesen sei.
Denn man hätte „ja mal den Datenschutzbeauftragten fra-
gen können, was er davon hält.“ Dies sei aber offensicht-
lich nicht geschehen.
Hinsichtlich dieses Vorwurfs ist auf die Feststellungen
des Ausschusses zum Problem des Verbots von Einlader-
und Warndateien oben im Teil A./III. zu verweisen. Da-
raus ergibt sich, dass bis zum 1. Januar 2005 für deutsche
Auslandsvertretungen keine Rechtsgrundlage dafür exis-
tierte, Dateien mit Informationen zu Einladern oder Ver-
pflichtungserklärenden zu führen. Die Hinweise des AA
auf diese durch die fehlende Rechtsgrundlage bedingten
datenschutzrechtlichen Bedenken gegen das Führen der-
artiger Dateien entsprachen somit der bis zum 1. Januar
2005 geltenden Rechtslage.
cc) Der Erlass vom 3. März 2000
Den Kernpunkt der Kritik des Gerichts im Kölner Verfah-
ren bildete jedoch der so genannte Volmer-Erlass vom
3. März 2000 (Dokument Nr. 9). Im Urteil wird dazu aus-
geführt:
„Zusätzlich fühlten sich die Mitarbeiter der Visumstelle
auch durch den Runderlass des Auswärtigen Amtes vom
3. März 2000, dem so genannten Volmer-Erlass, ver-
pflichtet, Visumanträge besonders großzügig zu bearbei-
ten, um Deutschland als ein weltoffenes, ausländer- und
integrationsfreundliches Land erscheinen zu lassen. (…)
Dieser Erlass wurde von den Mitarbeitern der Visumab-
teilung in Kiew so verstanden, dass eine großzügigere Vi-
sumerteilungspraxis politisch gewünscht ist und im Zwei-
fel ein Visum zu erteilen ist.“
Auch in der mündlichen Urteilsbegründung hatte der
Zeuge Ulrich Höppner ausgeführt, es sei vor allem die-
sem Erlass zuzuschreiben, dass Tausende Osteuropäer zu
Unrecht Besuchervisa erhalten hätten. Der damalige
Staatsminister im Auswärtigen Amt, Dr. Ludger Volmer,
habe das Einreiserecht höher gestellt als die Abwehrinte-
ressen an den deutschen Grenzen. Im Zweifelsfall sei
nach dem Grundsatz „in dubio pro libertate“ zu Gunsten
des Antragstellers zu entscheiden gewesen, nicht gegen
ihn.
Diese Einschätzung wiederholte der Zeuge Ulrich
Höppner auch noch einmal im Rahmen seiner Verneh-
mung durch den Ausschuss, indem er dazu ausführte:
„Es ist ja so – wenn man den mal genau liest –, da steht ja
nun ,in dubio pro libertate‘ drin, sicherlich nur bezogen
auf das Merkmal ,Rückkehrbereitschaft‘. Das ist aber un-
ten anders angekommen. Wir meinen, ein Erlass hat einen
Wortlaut, aber auch eine Wirkung. Die muss man viel-
leicht dann doch kontrollieren. Das ist so angekommen:
Es ist gewünscht.“
Kritik vom Gericht erntete insbesondere die Formulie-
rung im Erlass vom 3. März 2000, in der für den Fall,
dass kein Regelversagungsgrund vorliegt, der folgende
Grundsatz aufgestellt wird:
„Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft, son-
dern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlen-
den Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ablehnung ei-
nes Besuchsvisums“.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 73 – Drucksache 15/5975
Nach seiner Rechtsauffassung, so der Zeuge Ulrich
Höppner in seiner Vernehmung, verstoße ein solcher
Denkansatz eindeutig gegen die Gemeinsame Konsulari-
sche Instruktion (GKI) und liege „neben der Sache“. Ein
Visum dürfe nur erteilt werden, wenn „zur vollen Über-
zeugung“ des Entscheiders feststehe, dass „sämtliche Vo-
raussetzungen“ gegeben seien.
Ansatzpunkt der Kammer sei gewesen, dass die GKI den
Ansatz „Erteilung eines Visums bei Zweifeln“ nicht
kenne. Für die Auslandsvertretungen bestehe insofern
auch keinerlei Ermessen.
Auf die Frage eines Ausschussmitgliedes, ob ihm die ge-
genläufige Auffassung der für diese Frage zuständigen
Verwaltungsgerichte – insbesondere die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts Münster vom 31. Mai 1995, die
Auslöser der Formulierung im Erlass vom 3. März 2000
gewesen war, und auf die auch der Sachverständige
Joachim Teipel hingewiesen hatte (vgl. dazu ausführlich
oben Teil A Abschnitt I Nr. 3 Buchstabe b Doppelbuch-
stabe cc) – bekannt sei, antwortete der Zeuge Höppner:
„Der Dissens zwischen Verwaltungsgericht und Strafge-
richt ist – wenn ich das sagen darf – schon uralt. Dass die-
ser Richter diese Auffassung vertritt, wissen wir. (…)
Die Strafrichter gestatten sich durchaus auch eine eigene
Auslegung der Dinge, ohne den Anspruch zu erheben,
dass wir möglicherweise die einzig Weisen sind, natürlich
nicht. Nur, wir müssen die Gesetze, mit denen wir arbei-
ten, auslegen, und zwar so, wie wir die Auslegung für
richtig halten. Dass es da zu Dissensen kommen kann, ist
das Natürlichste der Welt. Das haben wir auch in anderen
Bereichen.“
Auch der Zeuge Egbert Bülles teilte in seiner Verneh-
mung vor dem Ausschuss die Rechtsauffassung des Zeu-
gen Ulrich Höppner zum Erlass vom 3. März 2000 und
führte dazu aus:
„Also, die Rechtssachen sind geklärt worden. Die Praxis
nach dem so genannten Volmer-Erlass entspricht auch
nicht dem GKI. (…) Da steht nämlich drin: Bei Zwei-
felsfällen keine Visaerteilung. Ich habe ja erwähnt, dass
ich einmal die ganze Nacht die Sachen durchgeguckt
habe.“
Zurückhaltender äußerte sich der Zeuge Egbert Bülles je-
doch zu einem späteren Zeitpunkt auf die leitende Frage
des Ausschussvorsitzenden, ob er seine Auffassung teile,
dass die Regelung „Im Zweifel für die Reisefreiheit“
rechtswidrig sei:
„Herr Vorsitzender, ich teile sie jedenfalls insofern, als
zumindest die Praxis an der Botschaft in Kiew, die auf-
grund dieses Erlasses durchgeführt wurde, rechtswidrig
war. (…) Zumindest diese Praxis war rechtswidrig.“
Die umfangreichen Feststellungen des Ausschusses zur
Entstehungsgeschichte, zum Regelungsgehalt, zur rechtli-
chen Zulässigkeit und zu den Wirkungen dieses Erlasses
werden unten in Teil C Abschnitt VII ausführlich behan-
delt. Die Einzelheiten zur Praxis in Kiew finden sich in
Teil D Abschnitt V.
dd) Der Erlass vom 29. Januar 2002
Ein weiterer Kritikpunkt, den sich insbesondere der
Zeuge Egbert Bülles in seiner Vernehmung durch den
Ausschuss zu Eigen gemacht hatte, bezieht sich auf die
Zulassung des weltweiten Verkaufs von Reiseschutzversi-
cherungen als Surrogat für die Verpflichtungserklärung
nach den §§ 82, 84 AuslG durch Erlass des Auswärtigen
Amts vom 29. Januar 2002 (Dokument Nr. 10). Darin
heißt es unter anderem:
„Die bisherigen guten Erfahrungen mit CdT und RSP so-
wie das zu erwartende Interesse weiterer Versicherungs-
unternehmen machen es erforderlich, die Bedingungen,
unter denen derartige Reiseschutz-Versicherungen als ne-
ben der Verpflichtungserklärung gleichberechtigter Fi-
nanzierungsnachweis anerkannt werden können (und sol-
len), grundsätzlich neu zu regeln, daneben aber nunmehr
auch deren weltweite Anerkennung zu ermöglichen. Dies
erfolgt nach Maßgabe der folgenden Grundsätze, um de-
ren Kenntnisnahme und Beachtung die Auslandsvertre-
tungen gebeten werden: (…)“.
Der Zeuge Egbert Bülles traf in seiner Aussage vor dem
Ausschuss dazu die folgenden Bewertungen:
„Nachdem der Reiseschutzpass eingeführt worden war,
war der Erhalt dieses Passes quasi eine Eintrittskarte. Wir
haben ja Zeugen gehört. Da stand eben in Merkblättern
usw. drin: Wer ein Visum haben will, muss das nicht mehr
mit Verpflichtungserklärung machen, sondern muss das
mit Reiseschutzpass machen.
(…) Es ist noch mehr erleichtert worden durch die nach-
träglichen Erlasse zum Reiseschutzpass, wo ja quasi ge-
sagt worden ist: Wenn einer mit dem Reiseschutzpass be-
antragt, dann braucht man nichts mehr zu prüfen, die
Bonität oder sonst was.“
Auf den Vorhalt eines Ausschussmitglieds, dass im Er-
lass vom 29. Januar 2002 verfügt worden sei, „dass
Leute, die mit diesem Reiseschutzpass bei der Botschaft
ankommen, in jedem Fall auf ihre Rückkehrbereitschaft
und den Reisezweck einzeln zu prüfen sind und dies also
eine Ausweitung und am gleichen Tag auch eine Verfü-
gung der Prüfung gewesen sei“, erklärte der Zeuge
Egbert Bülles:
„(…) nach den mir vorliegenden Unterlagen war dieser
von Ihnen erwähnte Erlass die absolute Katastrophe. Auf-
grund dieses Erlasses hat der Herr Leber berichtet (…):
Jetzt können wir gar nichts mehr machen, jetzt werden
wir höllisch überschwemmt. (…) Man kann natürlich Er-
lasse machen und alles hineinschreiben, aber die Praxis
ganz anders gestalten. Die Praxis in Kiew war ganz an-
ders gestaltet. (…) Wenn ich die Erlasslage gesehen habe,
die Auswirkungen und die Zeugen, dann war es eigent-
lich so: Augen zu und durch. Jeder Ukrainer, der kommt,
kriegt das deutsche Visum.“
Die Feststellungen des Ausschusses zur Entstehungsge-
schichte, zum Regelungsgehalt und zu den Wirkungen
dieses Erlasses werden wiederum unten in Teil C
Abschnitt VI ausführlich behandelt. Die Einzelheiten zur
Drucksache 15/5975 – 74 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Praxis in Kiew finden sich unten in Teil D Abschnitt V
Nr. 2 Buchstabe e.
ee) Die so genannten Maulkorberlasse
Eine weitere Kritik, die im Kölner Verfahren gegenüber
dem Auswärtigen Amt erhoben wurde, bezog sich auf die
Zusammenarbeit des Auswärtigen Amts mit den Sicher-
heitsbehörden bei der Aufdeckung von Schleusungskri-
minalität.
Dem Zeugen Egbert Bülles war bei der Durchsicht der
ihm vom Auswärtigen Amt übergebenen Unterlagen ein
Erlass vom 22. Mai 2001 (Dokument Nr. 11) an die Aus-
landsvertretungen der GUS-Staaten aufgefallen, bei dem
ihn die folgende Passage am Ende des 3-seitigen Erlasses
irritierte:
„Achtung: In diesem Zusammenhang wird noch einmal
darauf hingewiesen, dass die Korrespondenz zwischen
Auslandsvertretung und Auswärtigem Amt in dieser An-
gelegenheit nicht unmittelbar an nachgeordnete Behörden
des BMI (BKA, GSD u. a.) zu senden ist. Die Weiterlei-
tung erfolgt durch das Auswärtige Amt.“
Bedingt durch diese Erlass-Passage wurde daraufhin
durch den Zeugen Egbert Bülles und das Gericht die
Weisung als so genannter Maulkorberlass in die Öffent-
lichkeit eingeführt. Hierzu der Zeuge Egbert Bülles
wörtlich:
„Das ist eine Sache, die von uns – – Ich glaube, der Erste,
der das so gesagt hat, war ich. Das Gericht hat sich dem
auch angeschlossen. (…)
Dieser Maulkorberlass hat sich für mich so dargestellt
– das hat sich durch die späteren Unterlagen bestätigt –:
Man wusste im Auswärtigen Amt genau über die Proble-
matik Bescheid. Sie waren mehrfach vom BMI gewarnt
worden. (…) Dieses Schreiben ist am 28., also sieben
Tage später, an das BMI und an das BKA gegangen. Da
steht also dieser Zusatz, dass diese Auskünfte nicht mehr
an Polizeidienststellen und BGS beantwortet werden dür-
fen, sondern über Berlin müssen. In Berlin wurden diese
Sachen gefiltert. So stellte sich das für mich dar, ich
denke, aber auch für das Gericht.“
Auf die Nachfrage eines Ausschussmitglieds, ob er einen
Fall schildern könne, in dem eine Auskunft, die von Er-
mittlungsbehörden erbeten worden war, auf dem Weg
über das Ministerium „gefiltert“ worden sei, äußerte der
Zeuge Egbert Bülles:
„Herr Montag, die Frage kann ich Ihnen doch gar nicht
beantworten.“
„In gewisser Weise“ könne er allerdings auch verstehen,
dass in einer „brisanten Sache“ die Mitteilung erst ein-
mal an das dafür zuständige Ministerium gemacht
werde.
Auch der damalige Botschafter in Kiew, der Zeuge
Dietmar Gerhard Stüdemann, wurde durch den Aus-
schuss nach der vom Zeugen Egbert Bülles als „Maul-
korberlass“ bezeichneten Weisung befragt. Dieser stellte
den Sachverhalt folgendermaßen klar:
„Nein, nein, offen gestanden, ich glaube, da erliegen Sie
ganz einfach einem Missverständnis, vielleicht sogar ei-
nem Irrtum. Man muss zwei Dinge unterscheiden, was
die Zusammenarbeit innerhalb der Botschaft angeht: So-
wohl Herr Leber als auch der Verbindungsbeamte des
Bundeskriminalamtes sind voll integrierte Mitarbeiter der
Botschaft und sie sind nicht nur in die Logistik, sondern
auch in die Zusammenarbeit voll integriert. Davon ist die
Berichterstattung zu unterscheiden. Unser Adressat ist
unser Mutterhaus, das heißt die Zentrale. Die Zentrale
entscheidet, wie die Berichterstattung in den Ressorts ge-
streut wird. Das ist, finde ich, ein ganz legitimes und nor-
males Verhalten.
Ich habe überhaupt nicht verstanden, wie es in diesem
Kontext zu dem Begriff ,Maulkorberlass‘ kommen
konnte. Herr Leber und auch sein Kollege waren jederzeit
informiert über das, was vor allem im Visabereich, der
uns allen auf den Nägeln brannte, geschah. Wir wussten
auch, was die berichtet haben.
Jeder hat an seine Zentrale berichtet und wir sind immer
davon ausgegangen, dass das dann spätestens in den Zen-
tralen, soweit es sich um Probleme handelte, die alle be-
rührten, zusammengeführt werden würde. (…)
Verstehen Sie, wir berichten immer an die Zentrale und
die Zentrale entscheidet, wohin das gestreut wird (…).
(…) bei einer substanziierten Berichterstattung geht es
immer an die jeweiligen Zentralen und die koordinieren
sich. Das ist ein ganz etabliertes Verfahren.“
Die Tatsache, dass in den Botschaften und deren Visastel-
len immer sehr intensiv mit den jeweiligen Verbindungs-
beamten des Bundeskriminalamtes und des Bundesgrenz-
schutzes zusammengearbeitet worden ist und dass der
benannte Erlass sich nicht auf diese konkrete Zusammen-
arbeit bezog, wurde auch von weiteren Zeugen aus dem
Auswärtigen Amt und von den Sicherheitsbehörden be-
stätigt. Beispielsweise berichtete die damalige Leiterin
der Visastelle in Kiew, die Zeugin Klara Hoppmann, vor
dem Ausschuss hierzu:
„Wir haben mit beiden Verbindungsbeamten sehr intensiv
zusammengearbeitet. (…) – – Also, für die praktische Ar-
beit in der Visastelle hat sich [durch den Erlass] keine
Veränderung ergeben. – – [Es hat] eine intensive Zusam-
menarbeit zwischen BKA und BGS und der Botschaft
stattgefunden (…).“
Dies wurde vor dem Ausschuss auch vom BGS-Verbin-
dungsbeamten in Kiew, dem Zeugen Claus Peter Leber,
vom damaligen Referenten der Rechts- und Konsularab-
teilung an der deutschen Botschaft in Kiew, dem Zeugen
Dr. Martin Schäfer, aber auch von mehreren Vertretern
der Ermittlungsbehörden, etwa der Staatsanwältin Bettina
Ball (Dresden) oder dem Zeugen Albert Märkl vom Bun-
deskriminalamt sowie dem Zeugen Oliver Runte vom
Bundesgrenzschutz mehrfach bestätigt.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 75 – Drucksache 15/5975
Der Ausschuss hat im Zuge der Beweisaufnahme aller-
dings noch weitere Erlasse ähnlichen Inhalts gefunden:
So enthielt etwa ein Erlass vom 24. Januar 2003 (Doku-
ment Nr. 12) an die Auslandsvertretungen in den GUS-
Staaten folgende Formulierung:
„Die Auslandsvertretungen werden häufig mit Anfragen
innerdeutscher Polizei- und Grenzschutzbehörden kon-
frontiert, die Anfragen zu Antragstellern oder Einladern/
Firmen übermitteln. Es wird gebeten, die Beantwortung
von Anfragen bei gleichzeitiger Übermittlung der An-
frage bis auf weiteres zunächst an das Auswärtige Amt zu
richten.“
Weiterhin schrieb die Zeugin Susanne Fries-Gaier am
24. Januar 2001 aus der Zentrale des Auswärtigen Amts
an die deutsche Botschaft in der aserbaidschanischen
Hauptstadt Baku:
„Mit o. a. FS bat das BKA Wiesbaden die Botschaft um
Auskünfte zum Carnet de Touriste. Das FS wurde entge-
gen des üblichen Kommunikationswegs nachgeordneter
Behörden leider nicht über BMI/AA, sondern direkt an
die Botschaft durchgestellt. Die Botschaft wird daher ge-
beten, den DB mit den Antworten auf die gestellten Fra-
gen ausschließlich an Referat 514 zu richten. Das Aus-
wärtige Amt wird diese dann anschließend (ggf. mit
weiteren Erläuterungen) über das BMI dem BKA zulei-
ten.“
Hierzu durch den Ausschuss befragt, führte die Zeugin
Susanne Fries-Gaier aus, sie habe mit dem Hinweis nur
an ein „abgestimmtes Verfahren“ und allgemeine Rege-
lungen erinnert, die schon immer bestanden hätten. Ein
solcher Direktverkehr sei eben im ministeriellen Verfah-
ren grundsätzlich nicht vorgesehen.
In der Tat heißt es hierzu in § 26 Abs. 2 der Gemeinsa-
men Geschäftsordnung der Bundesministerien wörtlich:
„Die Zusammenarbeit mit den deutschen Vertretungen im
Ausland wird durch das Auswärtige Amt vermittelt, so-
weit für die Zusammenarbeit mit den deutschen Vertre-
tungen bei zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Ver-
einigungen keine Sonderregelungen bestehen oder im
Eilfall eine Vermittlung nicht herbeigeführt werden
kann.“
ff) Fehlende Rechtsmittelbelehrung
in Ablehnungsbescheiden
Schließlich kritisierte der Zeuge Ulrich Höppner in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss noch die Tatsache, dass
die Auslandsvertretungen den Bescheid über die Ableh-
nung eines Visumantrags in der Regel nicht mit einer
Rechtsbehelfsbelehrung versehen:
„Nach meinem Verständnis von Verwaltungsrecht ist eine
Rechtsmittelbelehrung zwingend.“
Dem steht gegenüber, dass nach § 66 Abs. 2 AuslG
(heute § 77 Abs. 2 AufenthG) und in ständiger Verwal-
tungspraxis der Auslandsvertretungen die Versagung und
Beschränkung eines Visums keiner Begründung oder
Rechtsmittelbelehrung bedürfen. Diese Verfahrensweise
entspricht zudem auch internationaler Übung.
Durch Fehlen der die Entscheidung tragenden Gründe
und der Rechtsbehelfsbelehrung wurde dem Ausländer
jedoch – zumindest bis zum Inkrafttreten des Aufenthalts-
gesetzes – nicht die Möglichkeit genommen, die Maß-
nahme anzufechten:
So konnte er innerhalb eines Jahres nach Eröffnung der
Versagung (§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ohne ein Vorver-
fahren direkt Klage bei dem Verwaltungsgericht erheben,
in dessen Bezirk die Bundesregierung ihren Sitz hat (§ 68
Abs. 1 Nr. 1, § 52 Nr. 2 Satz 4 VwGO), also bis zum
31. August 1999 beim VG Köln und ab dem 1. September
1999 beim VG Berlin (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 2 Berlin/Bonn-
Gesetz).
b) Vermutete Störung des Ermittlungs-
verfahrens und der Hauptverhandlung
durch die Bundesregierung
Ein weiterer gravierender Vorwurf, der gegenüber dem
Auswärtigen Amt durch das Landgericht Köln erhoben
wurde, bezog sich auf die Zusammenarbeit der Justizbe-
hörden mit der Bundesregierung. So soll der Zeuge
Höppner – wie bereits oben erwähnt – dem Auswärtigen
Amt und dem Bundesministerium des Innern in der
mündlichen Urteilsverkündung vorgeworfen haben,
„nichts Besseres zu tun“ gehabt zu haben, als mit wahr-
heitswidrigen Begründungen Mitarbeitern des Auswärti-
gen Amts die Aussagegenehmigung zu verweigern und
damit „den Gang der Hauptverhandlung zu stören“. Eine
Stellungnahme des Auswärtigen Amtes habe gar „neun
Monate auf sich warten lassen“ (vgl. etwa Bayernkurier
vom 19. Februar 2004).
Diese bereits öffentlich erhobenen Vorwürfe wiederholte
der Zeuge Ulrich Höppner auch noch einmal in seiner
Vernehmung durch den Ausschuss, indem er ausführte:
„Ich will es mal auf den Punkt bringen: Die Kammer
fühlte sich durch das Verhalten – das Wort ,Kooperation‘
möchte ich bewusst vermeiden – insbesondere des Aus-
wärtigen Amtes in ihrer Arbeit behindert.“
Dabei habe das Auswärtige Amt einerseits angeforderte
Unterlagen der Staatsanwaltschaft und dem Gericht nicht
rechtzeitig zur Verfügung gestellt (Doppelbuchstabe aa)
und andererseits versucht, die Vernehmung von Zeugen
aus dem Bereich des AA durch wahrheitswidrige Anga-
ben zu verhindern (Doppelbuchstabe bb).
aa) Vermutete Nichtübersendung
angeforderter Dokumente
und Stellungnahmen
Hinsichtlich des Vorwurfs, die Bundesregierung habe der
Staatsanwaltschaft oder dem Gericht angeforderte Akten
oder Stellungnahmen nicht rechtzeitig zur Verfügung ge-
stellt und damit den Gang der Ermittlungen oder der
Hauptverhandlung behindert, hat der Ausschuss die fol-
genden Feststellungen getroffen:
Drucksache 15/5975 – 76 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Nach der Aussage des Zeugen Egbert Bülles vor dem
Ausschuss wurden das AA und das BMI erstmals mit
zwei gleichlautenden Schreiben vom 20. September
2002 (Dokument Nr. 13) durch ihn – verschickt aller-
dings vom Leitenden Oberstaatsanwalt in Köln – ange-
schrieben und über das laufende Ermittlungsverfahren
informiert.
Dabei ging es jedoch ausweislich des in den Schreiben
allein in Bezug genommenen staatsanwaltschaftlichen
Aktenzeichens „100 Js 7/02“, das sich lediglich auf das
noch nicht angeklagte Ermittlungsverfahren gegen den
Geschäftsführer der Reise-Schutz AG bezog, und in den
dortigen umfangreichen Ausführungen zum Problem der
Reiseschutzpässe ausschließlich um das spätere Ermitt-
lungsverfahren gegen den Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG. Auch im „Betreff“ der Schreiben an die bei-
den Ministerien wurde nicht etwa um eine Darstellung
der allgemeinen Erlasslage zur Visumerteilungspraxis
oder gar eine Zusammenstellung von Einzelerlassen zur
Visumpraxis an der Auslandsvertretung in Kiew gebeten.
Es heißt dort vielmehr:
„Auskunftsersuchen zum Zustandekommen der Vereinba-
rungen mit der Reiseschutzpass AG sowie Erteilung von
Aussagegenehmigungen für Bedienstete im dortigen Ge-
schäftsbereich“.
Die einführenden Darstellungen der laufenden Ermittlun-
gen betrafen ebenso ausschließlich das Verfahren der von
der Reise-Schutz AG angebotenen Reiseschutzversiche-
rungen.
Auch die Zeugen des AA und des BMI, für die mit den
Schreiben um Aussagegenehmigung gebeten wird, rück-
ten nur dadurch in das Blickfeld der Ermittlungen, dass
sie mit der Anerkennung und Abwicklung der Reise-
schutzpässe der Reise-Schutz AG in Verbindung gestan-
den haben könnten. Einige dieser potenziellen Zeugen
beim AA und beim BMI seien durch Aussagen des be-
schuldigten Geschäftsführers der Reise-Schutz AG ermit-
telt worden; auf die Namen der Leiterinnen der Visastelle
in Kiew sei man gestoßen, weil deren Visitenkarten im
Besitz des beschuldigten Geschäftsführers der Reise-
Schutz AG aufgefunden worden seien.
Das vom Zeugen Egbert Bülles vorbereitete und dann
vom Leitenden Oberstaatsanwalt in Köln verschickte
Schreiben enthielt auch keine Hinweise auf allgemeine
Erlasse des Auswärtigen Amts zur Visumerteilungspra-
xis, zum Umgang mit Verpflichtungserklärungen oder
etwa zum Umgang mit dem durch den vom ADAC ver-
mittelten Carnet des Touriste. Diese wurden auch nicht
mit diesem Schreiben bei der Bundesregierung angefor-
dert.
Auch der am Ende des Schreibens formulierte konkrete
Fragenkatalog an die beiden Ministerien beschränkt sich
auf die Ermittlungen gegen den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG. Wörtlich heißt es dort:
„Zur Fortführung der hiesigen Ermittlungen gegen den
Beschuldigten K. [den Geschäftsführer der Reise-Schutz
AG] wäre die Beantwortung folgender Fragen von großer
Bedeutung:
1. Ist es zwischen dem BMI und AA einerseits und der
Reise-Schutz AG andererseits zu verbindlichen,
schriftlich ausgearbeiteten Verträgen gekommen, mit
denen die Reise-Schutz AG ermächtigt wurde,
[die] Reise-Schutz-Pässe zu vertreiben? Wurden da-
bei Überlegungen angestellt, auf welche Weise die
missbräuchliche Benutzung von Reise-Schutz-Päs-
sen zwecks Visa-Erschleichung verhindert werden
kann? Gab es Modalitäten (etwa nur Verkauf im
Inland), nach denen K. die Reise-Schutz-Pässe zu
veräußern hatte? War der Reise-Schutz-Pass fäl-
schungssicher?
2. Hat die Reise-Schutz AG zur Durchführung ihres
Geschäftes eine Sicherheitsleistung in Form einer
Festgeldanlage über 500.000,00 DM leisten müssen
(…)?
3. Gibt es neben der Reise-Schutz AG und dem ADAC,
der das „Carnet de Tourist“ vertreibt, noch andere
Firmen, die durch Versicherungen pp. Kostenrisiken
bei der Erteilung von Visa für ausländische Touristen
und Geschäftsleute übernehmen?
4. Handelt es sich bei der Reise-Schutz AG und dem
ADAC um Monopolbetriebe, wie in einem an das
Bundeskriminalamt gerichteten anonymen Schrei-
ben (…) geschildert wird? Bestehen Anhaltspunkte
dafür, dass bei der Visa-Stelle der Deutschen Bot-
schaft in Kiew Visa-Anträge mit Reise-Schutz-Päs-
sen gegenüber Anträgen mit gesetzlicher Verpflich-
tungserklärung und gegenüber dem ,Carnet de
Tourist‘ des ADAC bevorzugt wurden? Sind Korrup-
tionsvorwürfe bekannt geworden? (…)“.
Die abschließende Bitte in diesem Schreiben lautet:
„Da im Verfahren 100 Js 147/01 der Hauptbeschuldigte
B. seit mehreren Monaten in Untersuchungshaft einsitzt,
(…) wird um baldgefällige Stellungnahme zu den oben
aufgeworfenen Fragen und um Erteilung einer Aussage-
genehmigung für die im dortigen Geschäftsbereich tätig
gewordenen Bediensteten (…) gebeten.“
Der Zeuge Bundesminister Otto Schily wies in diesem
Zusammenhang in seiner Vernehmung vor dem Aus-
schuss auch darauf hin, allein durch die Bitte um „baldge-
fällige Stellungnahme“ habe sich nicht unmittelbar erge-
ben, dass ein „besonderer Eilbedarf“ bestehe. Es sei für
ihn auch nicht erkennbar gewesen, dass ein „Haftfristab-
lauf“ unmittelbar gedroht habe.
Mit zwei Schreiben vom 13. November 2002 (Dokument
Nr. 14) beantworteten die beiden Bundesministerien die
Anfrage mit unterschiedlichen Anschreiben, aber fast
wortgleichen Antworten auf den übersandten Fragenkata-
log. Dabei wurde im Anschreiben des BMI darauf hinge-
wiesen, dass die Antworten mit dem AA abgestimmt
worden seien, weil dieses „für die Durchführung des Vi-
sumverfahrens zuständig“ sei.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 77 – Drucksache 15/5975
Hinsichtlich der Bitte der Staatsanwaltschaft um Ertei-
lung von Aussagegenehmigungen wird im Antwort-
schreiben des BMI durch den dortigen Abteilungsleiter,
MD Dr. Gerold Lehnguth, ausgeführt:
„Das Bundesministerium des Innern ist im Rahmen sei-
ner Zuständigkeiten bemüht, Ihre Ermittlungen zu unter-
stützen. Um über Ihre Bitte nach Erteilung von Aussage-
genehmigungen für mit der Vorgangsbearbeitung
befasste Mitarbeiter entscheiden zu können, wäre ich vor
dem Hintergrund meiner ergänzenden Darlegungen –
nicht zuletzt wegen der Zuständigkeit des Auswärtigen
Amtes für das Visumverfahren – für eine erneute Prü-
fung und Mitteilung dankbar, ob und ggf. zu welchen
konkreten Fragestellungen weiterhin Aussagen erbeten
werden.“
In ähnlicher Weise äußerte sich der Leiter der Rechts-
abteilung im Auswärtigen Amt, Dr. Michael Schaefer, in
seinem Schreiben vom 13. November 2002 an die Staats-
anwaltschaft Köln:
„(…) Aufgrund der ferner angesprochenen Frage der Er-
teilung von Aussagegenehmigungen erlaube ich mir den
Hinweis, dass das Auswärtige Amt wie das Bundesminis-
terium des Innern als Behörde tätig geworden ist. An-
haltspunkte dafür, dass einzelne Mitarbeiter in diesem
Zusammenhang unabgestimmt oder gar in rechtlich be-
denklicher Weise gehandelt haben, sind hier nicht erkenn-
bar. Soweit strafrechtliche Sachverhalte nicht unmittelbar
berührt sind, gilt es in diesem Zusammenhang vorrangig,
eine unberechtigte Beeinträchtigung von Ruf und Anse-
hen oberster Bundesbehörden und deren Mitarbeiter zu
verhindern. Bevor also über die Erteilung von Aussage-
genehmigungen entschieden werden kann, wird daher um
konkretisierte Darlegung von deren Erforderlichkeit ge-
beten.“
Im Anhang an diese jeweiligen Anschreiben wurde der
Staatsanwaltschaft jeweils die je acht Seiten umfassende
Beantwortung des Fragenkatalogs nebst ausführlicher
Vorbemerkung übersandt. Als Anlagen wurden dieser Be-
antwortung fünf Erlasse des Auswärtigen Amts (vom
15. Oktober 1999, 2. Mai 2001, 22. Mai 2001, 3. August
2001 und vom 29. Januar 2002) beigefügt, die sowohl die
Anwendung des Carnet de Touriste als auch die Anerken-
nung und den Umgang mit den weiteren Reiseschutzver-
sicherungen zum Inhalt haben. Darüber hinaus wurden
zwei Rundschreiben des BMI vom 19. Juni und 18. Juli
2001 zu diesem Thema dazugefügt.
In seiner Vernehmung vor dem Ausschuss bewertete der
Zeuge Egbert Bülles die Schreiben der beiden Ministerien
wie folgt:
„Plump gesagt, aus meiner Sicht: Man wich den entschei-
denden Problemen aus, man machte große Ausführungen
zu allen möglichen rechtlichen Dingen, meinte wohl, ein
deutscher Staatsanwalt ist zu blöd, die GKI oder sonst
was zu kennen; aber die entscheidenden Sachen wurden
nicht mitgeteilt. Vor allem ist es im Nachhinein natürlich
schön, zu sehen, welche Vorgänge als Anlage beigefügt
wurden. Ich bin immer erstaunt, wenn ich die Zeitungen
lese – und ich lese immer die Zeitungen – und heute etwa
in der ,WELT‘ lese, was alles für interner Verkehr in die-
ser Zeit und davor zwischen den Ministerien erfolgte, und
ich in diesem Schreiben konkret gefragt habe, welche Er-
kenntnisse denn vorliegen, und ich davon nichts bekom-
men habe.“
An einer anderen Stelle erklärte der Zeuge Egbert Bülles
vor dem Ausschuss:
„Ich habe dieses Schreiben bekommen. Die Antwort-
schreiben vom Auswärtigen Amt und vom BMI waren
miteinander abgesprochen. Sie differierten nur in ganz
wenigen Teilen. Wir haben die Differenzen auch über-
prüft. Ich muss sagen, ich fand, da wurde mehr vernebelt
als klargestellt. Das war mein persönlicher Eindruck.
Dann habe ich noch einmal nachgeschrieben. (…)
Ich habe dann noch einmal das Auswärtige Amt ange-
schrieben und habe darauf ein Antwortschreiben vom
13.11.02 – Blatt 2149 ff. der Akte – bekommen, von ei-
nem Dr. Schaefer (…). Darin wurde mir mitgeteilt, das
Auswärtige Amt sehe keine Notwendigkeit, weitere Auf-
klärung zu machen usw. Ich kann nur in etwa zitieren.“
Das vom Zeugen Egbert Bülles angesprochene weitere
Anschreiben an das Auswärtige Amt befand sich jedoch
nicht in den dem Ausschuss übersandten Akten.
Auch wurde in den Antwortschreiben der Bundesregie-
rung vom 13. November 2002 allein auf das ursprüngli-
che Anforderungsschreiben vom 20. September 2002 Be-
zug genommen. Ein Verweis auf ein eventuelles weiteres
Schreiben fehlt.
Weiter führte der Zeuge Egbert Bülles zum Antwort-
schreiben des Auswärtigen Amts vom 13. November
2002 in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss aus:
„(…) Ich habe den Brief als Abwatschen empfunden. Der
Brief ist Mitte September eingegangen. Das Oberlandes-
gericht drängte auf Anklageerhebung. Ich sah mich nicht
bemüßigt, jetzt noch einmal die Ministerien anzuschrei-
ben, sondern kam auf die findige Idee: Du klagst mög-
lichst schnell an, benennst die Zeugen, die dir bekannt
sind, in der Anklageschrift und dann soll sich das Gericht
mit den Ministerien herumschlagen.“
Ferner erläuterte der Zeuge Egbert Bülles in seiner Ver-
nehmung, er habe während der später laufenden Haupt-
verhandlung mehrfach angemahnt, ihm „doch endlich
diesen Volmer-Erlass zu den Akten zu reichen“. Eine
schriftliche Aufforderung an das Auswärtige Amt zur
Vorlage dieses Erlasses befand sich demzufolge weder in
den durch den Ausschuss beigezogenen Hauptakten der
Staatsanwaltschaft oder des Gerichts noch in den eben-
falls beigezogenen Handakten der Staatsanwaltschaft.
Der fachlich zuständige Referatsleiter im Auswärtigen
Amt, der Zeuge Matthias von Kummer, äußerte in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss, es habe auch keine di-
rekte – telefonische oder schriftliche – Kontaktaufnahme
des Gerichts oder der Staatsanwaltschaft mit ihm
Drucksache 15/5975 – 78 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
hinsichtlich der Übersendung irgendwelcher Schriftstü-
cke gegeben.
Jedoch sei durch das Büro des vom Auswärtigen Amt
zur Betreuung der Zeugen beauftragten Rechtsbeistan-
des, der sich sozusagen als „Mediator“ betätigt habe, im
Laufe des Verfahrens einmal mitgeteilt worden, in der
Hauptverhandlung sei der Wunsch geäußert worden,
weitere Unterlagen vom Auswärtigen Amt zu erhalten.
Man habe diese Unterlagen dann – „sozusagen nach Be-
deutung“ – auf Hinweis des Rechtsbeistandes auch „so-
fort“ zusammengestellt. Allerdings habe man aufgrund
der fehlenden Konkretisierung durch das Gericht auch
keine Vorstellung gehabt, was das Gericht oder die
Staatsanwaltschaft eigentlich haben wollte. Man habe
dann „nach bestem Wissen und Gewissen“ eine Aus-
wahl getroffen, bei der es keinesfalls darum gegangen
sei, die Wahrheit zu verfälschen. Es seien schließlich
auch Unterlagen dabei gewesen, in denen auch „durch-
aus kritikwürdige Punkte“ enthalten gewesen seien.
Der Zeuge Egbert Bülles berichtet hierzu, er habe den
Rechtsbeistand der Zeugen aus dem Bereich des Aus-
wärtigen Amts, Prof. Dr. Hans Dahs, noch einmal we-
gen des Volmer-Erlasses angeschrieben. Auch dieses
Schreiben findet sich nicht in den Akten der Staatsan-
waltschaft.
An anderer Stelle bekundete Egbert Bülles wiederum, er
habe – so glaube er – erst im Rahmen der Vernehmung
der Zeugin Klara Hoppmann – diese hatte am 22. Juli
2003 stattgefunden – „erstmals (…) etwas von einem
Volmer-Erlass“ gehört:
„(…) Der geisterte da herum. Vorher nie gehört. Dann ha-
ben wir nachgefragt, dann kamen andere Zeugen, etwa
Dr. Manig, der Herr Huth, der Herr Nitz. Ich habe die
Aussagen dabei. Ich habe auch mein Plädoyer dabei, die
Ausführungen dazu. Dann habe ich mehrfach den Profes-
sor Dahs angesprochen und habe gesagt: Nun bringen Sie
doch einmal die Unterlagen usw. (…)
Ich habe den Professor Dahs, den ich sehr schätze, insbe-
sondere auch seinen Vater, genervt und habe gesagt: Brin-
gen Sie endlich die Unterlagen. Es kann sein, dass ich so-
gar angedeutet habe, ich würde den Antrag stellen, bei
den Ministerien durchsuchen zu lassen.“
Am 17. oder 18. November 2003 habe Prof. Dr. Hans
Dahs ihn sodann angerufen und gesagt, er habe Unterla-
gen aus dem Auswärtigen Amt, die er ihm aufgrund des
Umfangs aber leider nicht faxen könne. Er habe sie des-
halb in dessen Büro abgeholt. Insgesamt handelte es sich
um 240 Blatt, die als „Sonderband I“ in die Gerichtsakten
eingingen. Weiter berichtete der Zeuge Egbert Bülles
hierzu:
„Das war spannender als jeder Kriminalroman. Da sah
ich Vorgänge, da habe ich nur zu träumen gewagt, und er-
fuhr: Die wussten über alles Bescheid. Da gab es die wah-
ren Berichte. Da gab es die Berichte nicht nur aus Kiew;
aus Weißrussland, aus Sankt Petersburg, aus Baku, aus
Bangkok – die Prostituierten. (…)
Leider habe ich sie erst am 18.11. bekommen. Warum
sage ich ,leider‘? Weil bis auf (…) alle Zeugen zu dem
Zeitpunkt schon vernommen worden waren und wir die
natürlich ganz anders vernommen hätten, wenn wir die
Erkenntnisse gehabt hätten.
Kurz davor – ich glaube, Anfang November – kam
Dr. Lehnguth aus dem BMI. Der hatte sich vorbereitet.
Der hatte da solche Vorgänge, und es juckte mich in den
Fingern, die Dinger beschlagnahmen zu lassen. Weil der
mir aber wirklich sagte, ich würde die bekommen und das
wären nur so interne Unterlagen, habe ich gedacht, dass
ich sie eine Woche später haben würde. Da vergingen
Monate. (…) und sage und schreibe am 05.02.2004, vier
Tage vor dem Urteil, erhielt ich die Unterlagen aus dem
BMI. (…) Wir konnten diese Vorgänge natürlich in der
Urteilsverkündung kaum noch einbringen. Das hätten wir
gerne gemacht. Das war die Mitwirkung und die Unter-
stützung der Ministerien, die nicht so berauschend war,
um es einmal ganz offen zu sagen.“
Obwohl die Strafprozessordnung die Notwendigkeit der
Darlegung der Erforderlichkeit von Aussagen bei der Ein-
holung von Aussagegenehmigungen nicht vorsieht, hat
das Auswärtige Amt zu dem Vorwurf, es seien der Staats-
anwaltschaft oder dem Gericht Akten vorenthalten wor-
den, auf die Anfrage eines Mitglieds des Untersuchungs-
ausschusses in einem Schreiben des Staatssekretärs
Georg Boomgaarden vom 11. Juli 2005 (Dokument
Nr. 15) wie folgt Stellung genommen:
„Den umfänglichen Fragenkatalog der Staatsanwaltschaft
Köln hat das Auswärtige Amt in Abstimmung mit dem
Bundesministerium des Innern mit Schreiben vom
13. November 2002 ausführlich beantwortet und um Dar-
legung der Erforderlichkeit von Aussagen von Mitarbei-
terinnen und Mitarbeitern gebeten. Eine Reaktion der
Staatsanwaltschaft Köln auf diese Bitte ist aus hier nicht
bekannten Gründen unterblieben.
Ebenso wenig hat das Gericht jemals schriftlich Akten
aus dem Auswärtigen Amt angefordert. Das Auswärtige
Amt hat ihm vielmehr alleine aufgrund mündlich über die
Rechtsanwälte übermittelter Bitten Auszüge aus seinen
Akten zur Verfügung gestellt. Das Auswärtige Amt hätte
hier auch im Rückblick eine schriftliche Anfrage be-
grüßt.“
bb) Vermutete Verweigerung von Aussage-
genehmigungen mit wahrheitswidrigen
Angaben – Vermeintlich vorgeschobene
Bedrohungslage für Zeugen
Ein weiterer – öffentlich erhobener – Vorwurf des Ge-
richts richtete sich darauf, das Auswärtige Amt habe ver-
sucht, die Vernehmung von Zeugen aus dem Bereich des
AA durch wahrheitswidrige Angaben hinsichtlich einer
angeblich nicht bestehenden Bedrohungslage zu verhin-
dern.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 79 – Drucksache 15/5975
In der schriftlichen Urteilsbegründung heißt es dazu:
„Zwar war der Hinweis des Auswärtigen Amtes falsch,
gegen die Zeugin Hoppmann bestünde eine Morddro-
hung. Die Zeugin selbst wusste hiervon nichts.“
Auch in der öffentlichen mündlichen Urteilsbegründung
am 9. Februar 2002 warf der Zeuge Ulrich Höppner dem
Auswärtigen Amt vor, „nichts Besseres zu tun“ gehabt zu
haben, als mit wahrheitswidrigen Begründungen Mitar-
beitern des Auswärtigen Amtes die Aussagegenehmigung
zu verweigern und damit „den Gang der Hauptverhand-
lung zu stören“.
In seiner Vernehmung vor dem Ausschuss bestätigte der
Zeuge Ulrich Höppner noch einmal diese Darstellung und
führte aus:
„In der Hauptverhandlung selber fühlten wir uns dadurch
behindert, dass das Auswärtige Amt – wie ich meine –
mit Scheingründen versucht hat, über längere Zeit die
Aussagegenehmigung der Zeugen, die wir hören wollten,
zu verweigern mit Argumentationen, die schlicht und er-
greifend rechtswidrig sind. Es gibt klare Vorschriften,
wann eine Aussagegenehmigung zu erteilen ist. Zum Bei-
spiel ist bei der Frau Hoppmann das Argument vorge-
bracht worden, sie sei bedroht worden. Da hat mein Kol-
lege im Zusammenhang mit einer Terminabsprache mal
angerufen und sie gefragt: Sind Sie bedroht worden? Da
sagte die: Davon weiß ich gar nichts. (…)
Das waren offensichtlich Vorwände – das ist jedenfalls
unsere Wertung (…).“
Die Überzeugung der Kammer, hinsichtlich der Bedro-
hungslage für die Zeugin Klara Hoppmann durch das
AA getäuscht worden zu sein, bekräftigte auch der am
Strafverfahren als beisitzender Richter beteiligte Zeuge
Wolfgang Schmitz-Justen in seiner Vernehmung vor dem
Ausschuss. Insofern hat sich der Ausschuss bemüht, ins-
besondere auch diesen Vorwurf aufzuklären. Hierzu
konnten die folgenden Feststellungen getroffen werden:
Letztlich ist durch die Bundesregierung keine Aussage-
genehmigung verweigert worden. Vielmehr sind diese in
jedem Einzelfall fristgerecht vor dem jeweiligen durch
das Gericht festgelegten Vernehmungstermin erteilt und
übermittelt worden. Dies bestätigte vor dem Ausschuss
auch der Zeuge Wolfgang Schmitz-Justen ausdrücklich:
„Es hat sehr lange gedauert, bis wir die Aussage-
genehmigung gekriegt haben, wobei es wohl noch nicht
zu einer Verzögerung geführt hat, weil sie knapp vor dem
Termin, zu dem wir die Zeugen geladen hatten, eingegan-
gen sind; aber das hat Wochen gedauert und wir haben
schon überlegt, ob wir die ganzen Zeugen wieder abladen
müssen, weil wir keine Aussagegenehmigung haben, und
sie dann sozusagen noch einmal auf einen späteren Zeit-
punkt laden müssen. Es ist dann aber wohl überwiegend
so gewesen, dass dann die Aussagegenehmigungen zwar
sehr zögerlich, aber kurz vor der anberaumten Verneh-
mung eingetroffen sind.“
Hinsichtlich des im Vorfeld der Vernehmungstermine
durchgeführten Austauschs zwischen dem Gericht und
den Bediensteten des Auswärtigen Amts zu möglichen
Problemen bei der Erteilung von Aussagegenehmigungen
für bestimmte Zeugen konnte vom Ausschuss festgestellt
werden, dass die Einschätzung des Gerichts, es sei vom
Auswärtigen Amt über das Vorhandensein einer bestimm-
ten Bedrohungslage getäuscht worden, möglicherweise
auf ein Missverständnis zurückzuführen ist.
Im Einzelnen konnte der Vorgang vom Ausschuss wie
folgt rekonstruiert werden:
aaa) Bitte um Berücksichtigung der
Bedrohungslage der Zeuginnen
Nachdem die Bediensteten des Auswärtigen Amts Klara
Hoppmann, Claudia Holoch und Regina Mittner-Robin-
son mit Ladungsschreiben des Gerichts vom 30. Mai
2003 zu drei unterschiedlichen Vernehmungsterminen im
Juli 2003 geladen worden waren, brachten die Zeuginnen
Klara Hoppmann und Regina Mittner-Robinson gegen-
über der Zentrale des Auswärtigen Amts Bedenken hin-
sichtlich einer Aussage in einem öffentlichen Schleuser-
prozess vor.
In einer von der damaligen Visastellenleiterin an der
Botschaft in Kiew, Regina Mittner-Robinson, verfassten
E-Mail vom 11. Juni 2003 an das für die fachliche Be-
treuung der Botschaft zuständige Referat 508 im AA
heißt es dazu:
„Sicherlich können wir auch vor Ort in der Sache befragt
werden oder Befragung im AA anbieten. Bei den mafio-
sen Strukturen in der Ukraine hätte ich größte Bedenken
in einem öffentlichen Prozess gegen Herrn B. auszusa-
gen.“
Am selben Tag wandte sich auch die ebenfalls als Zeugin
geladene Klara Hoppmann, die als Vorgängerin der Zeu-
gin Regina Mittner-Robinson vom 25. August 1998 bis
zum 31. Juli 2002 die Visastelle in Kiew geleitet hatte
und die seitdem in Caracas eingesetzt ist, per E-Mail an
das Referat 508 und führte dazu aus:
„(…) ich teile die Bedenken von Frau Mittner. Ich halte
eine Zeugenvernehmung in Köln für zu gefährlich, insbe-
sondere auch im Hinblick der von mir erlittenen Mord-
drohungen in meinen letzten beiden Wochen in Kiew. Es
gibt noch zu viele anhängige Verfahren. Herzliche Grüße
aus Caracas.“
Da das Fachreferat 508 nicht für die Erteilung von Aussa-
gegenehmigungen zuständig ist, wurden beide E-Mails
mit dem folgenden Kommentar an das Personalrefe-
rat 103 weitergeleitet:
„(…) Referat 508 teilt die Bedenken der Leiterin der Vi-
sastelle Kiew, Frau Mittner, dass eine Zeugenvernehmung
im Verfahren in Köln vermieden werden sollte, da eine
Gefährdung, auch wegen weiterer anhängiger Verfahren
gegen weitere Reiseschutzpassvertreiber nicht ausge-
schlossen werden kann. Es bestehen hier jedoch keine
Bedenken, dass beide Kolleginnen auf schriftliche Fragen
des Landgerichts Köln antworten.“
Drucksache 15/5975 – 80 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Zur Unterstützung ihres Anliegens verfasste die Zeugin
Klara Hoppmann noch am selben Tag eine weitere E-
Mail direkt an das zuständige Personalreferat 103, in dem
sie ausführte:
„Wie bereits in meiner mail an [Referat 508] zum Aus-
druck gebracht, halte ich eine Vernehmung beim Landge-
richt Köln für zu gefährlich. Ich musste 2002 zweimal
Morddrohungen erleiden, stand während meiner letzten
beiden Wochen in Kiew unter Polizeischutz auf Grund
der hohen Gefährdungslage.“
In einer späteren E-Mail an das Personalreferat trug die
Zeugin Klara Hoppmann noch vertiefend dazu vor:
„Nach den von mir leider gemachten Erfahrungen in
Kiew (Morddrohungen) und der Tatsache, dass noch viele
Personen aus dem Schleusungsmilieu auf freiem Fuß
sind, sehe ich eine Gefährdung für meine Person in einer
öffentlichen Verhandlung vor Gericht als Zeugin auszusa-
gen. Vielen Dank für Ihre Unterstützung in dieser Ange-
legenheit gegenüber dem Richter.“
Nachdem ein Bediensteter des Personalreferats bereits am
12. Juni 2003 ein Telefonat mit dem Vorsitzenden Richter
Ulrich Höppner wegen der von den beiden Zeuginnen ge-
äußerten Bedenken geführt hatte, wurden diese am
13. Juni 2003 noch einmal in einem Fax des Auswärtigen
Amtes an das Landgericht Köln (Dokument Nr. 16) fol-
gendermaßen zusammengefasst:
„Frau Mittner-Robinson, die gegenwärtig als Leiterin der
Visastelle an der Botschaft Kiew tätig ist, und Frau
Hoppmann wiesen (…) darauf hin, dass sie größte Beden-
ken haben, in einem öffentlichen Prozess gegen den An-
geklagten auszusagen.
Das Auswärtige Amt teilt diese Bedenken seiner Mitar-
beiterinnen. Frau Hoppmann, die bis Juli 2002 an der
Botschaft Kiew tätig war, erhielt in den letzten Wochen
vor ihrer Versetzung Morddrohungen, die im Zusammen-
hang mit ihrer Tätigkeit an der Botschaft standen und
dazu führten, dass Frau Hoppmann bis zu ihrer Abreise
unter Polizeischutz gestellt wurde. Wäre die Versetzung
von Frau Hoppmann nicht bereits geplant gewesen, wäre
aus personalfürsorgerechtlichen Gründen ihr sofortiger
Abzug erfolgt.
Während das Auswärtige Amt einerseits ein grundsätzli-
ches Interesse an der zügigen Durchführung des o. a.
Strafverfahrens hat, darf es andererseits im Rahmen der
ihm obliegenden Personalfürsorge nicht die drohende Ge-
fährdung seiner Beschäftigten im Falle einer Aussage in
der Hauptverhandlung außer Acht lassen. Diese Gefähr-
dung ist insbesondere aufgrund weiterer noch anhängiger
Verfahren gegen Reiseschutzpassvertreiber nicht auszu-
schließen.
Das Auswärtige Amt kann vor diesem Hintergrund die
Aussagegenehmigungen noch nicht erteilen und regt eine
schriftliche Befragung durch das Gericht an. Sollte eine
solche nicht möglich sein, wird gebeten, weitere denkbare
Sicherheitsmaßnahmen vorzuschlagen. Diese sollten ins-
besondere berücksichtigen, dass zwei der Zeuginnen
noch längere Zeit an der Botschaft Kiew tätig sein werden
und aus hiesiger Sicht auch eine Gefährdung der Zeugin-
nen in Deutschland nicht ausgeschlossen werden kann.
Das Auswärtige Amt wird dann ggf. die drei Beschäftig-
ten entsprechend über die geplanten Sicherheitsmaßnah-
men informieren und im Einzelfall entscheiden, ob eine
Aussagegenehmigung erteilt werden kann.“
bbb) Erste Reaktion des Landgerichts Köln
Dieses Schreiben des Auswärtigen Amts stieß beim Vor-
sitzenden Richter, dem Zeugen Ulrich Höppner, auf
Unverständnis, das auch in seinem Antwortschreiben
vom 18. Juni 2003 (Dokument Nr. 17) zum Ausdruck
kommt:
„(…) nach Auffassung der Kammer ist es auf der hier be-
kannten Tatsachengrundlage nicht gerechtfertigt, mit dem
vorgetragenen Argument, es bestehe eine Bedrohungs-
lage für Zeuginnen, die Aussagegenehmigung zu verwei-
gern.
Aus den §§ 54 StPO, 62 BBG ergibt sich, dass die Aussa-
gegenehmigung nur dann versagt werden darf, wenn die
Aussage dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten oder
die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ernsthaft gefährden
oder erheblich erschweren würde. Ein solcher Fall ist
nach Meinung der Kammer hier nicht gegeben. Bei der
Entscheidung über die Erteilung der Aussagegenehmi-
gung ist insbesondere das Gebot einer rechtsstaatlichen
Verfahrensgestaltung zu berücksichtigen. Jeder Bürger ist
verpflichtet, als Zeuge daran mitzuwirken, dass in Straf-
verfahren Sachverhalte aufgeklärt werden können. Dies
gilt auch für Angehörige des öffentlichen Dienstes. Auch
wenn Gefahrenlagen gegeben sind, entfällt die Zeugen-
pflicht nicht. Hinzu kommt hier, dass es sich um Sachver-
halte handelt, an deren Aufklärung gerade das Auswär-
tige Amt ein überragendes Interesse haben sollte. Die
Kammer weist im Übrigen darauf hin, dass im vorliegen-
den Fall nachvollziehbare konkrete Tatsachen, die eine
Bedrohungslage begründen könnten, bisher nicht mitge-
teilt worden sind.
Am Rande sei bemerkt, dass die StPO eine schriftliche
Befragung nicht kennt.
Was gegebenenfalls erforderliche Sicherheitsmaßnah-
men angeht, sollten diese durch Sicherheitsbeamte des
Auswärtigen Amts erfolgen. Vom Gericht zu veranlas-
sende Sicherheitsmaßnahmen kommen schon deswegen
nicht in Betracht, weil hinreichend konkretisierte Tatsa-
chen für eine akute Bedrohungslage nicht vorliegen.
Da die Kammer auf die drei Zeuginnen zur Erforschung
des Sachverhalts dringend angewiesen ist und da ernst-
hafte Versagungsgründe nicht vorliegen, sollten die Aus-
sagegenehmigungen zeitnah erteilt werden, damit die
Zeugenvernehmungen, so wie geplant, stattfinden kön-
nen. Verzögerungen darf es in einem Strafverfahren des-
wegen nicht geben, weil der Angeklagte B. sich in Unter-
suchungshaft befindet, so dass das Verfahren besonderer
Beschleunigung bedarf.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 81 – Drucksache 15/5975
Rein vorsorglich weist die Kammer darauf hin, dass sie
für den Fall der Verweigerung der Aussagegenehmigun-
gen Gegenvorstellungen erheben wird, und zwar beim
Minister persönlich oder gar beim Bundeskanzler. Des
Weiteren wird die Kammer dann darüber nachdenken
müssen, andere Beweismittel im Auswärtigen Amt zu er-
heben und dies notfalls mit Zwangsmaßnahmen durchzu-
setzen.“
Die in dem Schreiben zum Ausdruck kommende Verärge-
rung des Gerichts bestätigt auch der Zeuge Egbert Bülles
in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss:
„Ich kenne es nur von dem Vorsitzenden Richter, der in
der Hauptverhandlung war. Der hat die ja geladen und
kam dann irgendwann ziemlich wütend in eine Hauptver-
handlung und sagte, sie wollten nicht, dass die Leute
kommen, usw. Dann gab es, soweit ich mich erinnere, ein
Schreiben, dass da Morddrohungen, die ukrainische Ma-
fia oder sonst was, gewesen seien.“
ccc) Konkretisierung der Bedrohungslage
Nachdem mit Schreiben des Zeugen Ulrich Höppner vom
18. Juni 2003 das Auswärtige Amt durch das Gericht auf-
gefordert worden war, für mögliche Sicherheitsmaß-
nahmen „konkretisierte Tatsachen für eine aktuelle
Bedrohungslage“ vorzutragen, bemühte man sich im
Auswärtigen Amt darum, die vom Gericht eingeforderten
Angaben zusammenzutragen: Noch am selben Tage
wurde die Botschaft in Kiew per E-Mail durch das Perso-
nalreferat gebeten, bis zum 20. Juni 2003 einen Drahtbe-
richt vorzulegen, mit dem sich die Gefährdungslage der
Mitarbeiterinnen dem Gericht gegenüber darlegen lasse.
Weiter heißt es darin:
„Insbesondere sollte auf die Vorfälle aus dem Juli 2002
eingegangen werden, als Frau Hoppmann Morddrohun-
gen erhielt, die im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit an
der Botschaft standen, und deshalb unter Polizeischutz
gestellt werden musste. Da Referat 103 aus der damaligen
Zeit kein Schriftverkehr vorliegt, wird gebeten, evtl. dort
noch vorhandenes Material (z. B. Aktenvermerke in der
Personalverwaltungsakte, Unterlagen des BKA-Verbin-
dungsbeamten) an Referat 103 zu übermitteln.“
Mit Drahtbericht vom 23. Juni 2003 (Dokument Nr. 18)
beantwortete der damalige Referent des Rechts- und Kon-
sularwesens in Kiew, Roland Schißau, die Anfrage des
Personalreferates mit dem einleitenden Hinweis, nach
Einschätzung der Botschaft könne eine Aussagegenehmi-
gung nicht stichhaltig verweigert werden. Dies heiße je-
doch nicht, dass die Leitung der Visastelle sowie die
„Entscheider“ vor dem Hintergrund der nach wie vor
hohen Visanachfrage und damit verbundener und gezielt
verfolgter „kommerzieller“ Interessen nicht potenziell
gefährdet seien. Dass durch die Aussage sowie der mögli-
cherweise damit verbundenen Auswirkungen auf „inte-
ressierte“ Kommerzstrukturen die potenzielle Gefähr-
dungslage sich zu einer Bedrohungslage entwickeln
könne, sei nicht auszuschließen.
Es folgten in diesem Bericht umfangreiche Ausführungen
zur Gefährdungssituation in Kiew und zu Vorfällen, die
sich in der letzten Zeit in der Visastelle zugetragen hatten,
bei denen mehrere Mitarbeiter mit Gesichtsverletzungen
zum Dienst erschienen waren. Dies deute ebenfalls auf
eine besondere Gefährdungslage hin.
Weiterhin übermittelte die Botschaft dem Personalreferat
des AA per Fax mehrere Dokumente, die auch dem Aus-
schuss vorlagen und aus denen sich ergibt, dass im Juli
2002 eine Bedrohung von Frau Klara Hoppmann stattge-
funden hatte, aus der sich auch die von der Zeugin ge-
schilderten Schutzmaßnahmen in den letzten beiden Wo-
chen ihrer Tätigkeit in Kiew ergeben hatten.
Neben dem damaligen Drahtbericht der Botschaft in
Kiew an die Zentrale vom 12. Juli 2002 (Dokument
Nr. 19) wurde unter anderem auch ein Fax des an der Bot-
schaft in Kiew tätigen BKA-Verbindungsbeamten vom
selben Tage (Dokument Nr. 20) vorgelegt, in welchem
dieser gegenüber der BKA-Zentrale in Wiesbaden über
die Bedrohung der Leiterin der Visastelle berichtete: An
jenem Tage habe der Ehemann von Frau Klara Hopp-
mann um 13.52 Uhr auf dem nicht öffentlichen Privatan-
schluss den Drohanruf eines angeblichen „Michail Rad-
schenko (phon.)“ erhalten, in dem angedroht worden sei,
dass Klara Hoppmann „verunglücken werde“, weil sie
den Anrufer „betrogen“ habe.
Der Drohanruf lasse sich weder aus dem beruflichen noch
aus dem privaten Umfeld von Klara Hoppmann erklären.
Eine Person dieses Namens gehöre weder zu ihrem Be-
kanntenkreis noch sei sie als (abgelehnter) Visumantrag-
steller bekannt. Es handele sich um eine „diffuse, aber
nichtsdestotrotz nicht endgültig bewertbare Bedrohung“.
Drei Tage später folgte ein weiterer Bericht des BKA-
Verbindungsbeamten, in welchem er die aufgrund des
Vorfalls getroffenen Maßnahmen (Objektschutz für die
Privatwohnung, Überwachung des Fernmeldeverkehrs,
Absage des Abschiedsempfangs usw.) erläuterte (Doku-
ment Nr. 21).
Das Bestehen einer solchen Bedrohungssituation für die
Zeugin Hoppmann im Jahr 2002 wurde vor dem Aus-
schuss auch von einer Vielzahl von Zeugen bestätigt.
Vor allem die Zeugin Klara Hoppmann selbst schilderte
vor dem Ausschuss noch einmal eindrücklich und glaub-
haft die damalige Situation, in der sie nach ihrer persönli-
chen Einschätzung davon habe ausgehen müssen, dass sie
mit dem Leben bedroht sei.
Dem Zweifel eines Ausschussmitglieds hinsichtlich „In-
tensität, Ernsthaftigkeit und auch Gefahrenpotential“ des
„Drohanrufs“ im Unterschied zu einer tatsächlichen
„Morddrohung“, entgegnete die Zeugin Klara Hoppmann
wie folgt:
„Also, mein persönlicher Eindruck war mehr so – – Ich
habe unter dem Begriff ,Verunglücken‘ mehr verstan-
den – dadurch, dass ich nun jeden Tag mit meinem Auto
in die Visastelle und zurück gefahren bin –, dass mir in ir-
gendeiner Weise etwas mit dem Auto passiert.
[Frage: Haben Sie in Erwägung gezogen, dass es Ihnen
auch ans Leben gehen könnte?]
Das habe ich.“
Drucksache 15/5975 – 82 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Ferner berichtete die Zeugin Klara Hoppmann noch von
einem weiteren Drohanruf, der allerdings schon zeitlich
vorher – im Februar 2002 – stattgefunden habe:
„Es gab bereits im Februar 2002 einen Drohanruf bei uns
zu Hause, den ich selber entgegengenommen habe. Da
sagte mir die Person, auch auf Deutsch, ich würde ster-
ben. Das war aber nicht – – Es kam mir nicht so konkret
vor. Ich habe damals mit der Botschaft entsprechend
Rücksprache gehalten. Wir haben dann gesagt: Wir war-
ten jetzt erst einmal ab, ob sich daraus noch irgendetwas
Konkreteres ergibt.“
Darüber hinaus bestätigte die Zeugin Klara Hoppmann
auch noch einmal vor dem Ausschuss, dass sie die dama-
ligen Drohungen keinesfalls dem privaten Umfeld zuge-
ordnet, sondern immer in Verbindung mit ihrer berufli-
chen Tätigkeit gebracht hatte, auch wenn sich keine
konkreten Beweise dafür hätten finden lassen. In diesem
Zusammenhang führte sie aus:
„Es war so, dass dadurch, dass mein Name natürlich auf
jeder Visaetikette draufstand, im Grunde genommen jeg-
liche Art der Visaerteilung in diesen Schleuserkreisen
gleich mit meinem Namen in Verbindung gebracht
wurde. (…) Also, ich habe das damals so verstanden und
verstehe das auch heute noch so, dass es darum geht, dass
irgendwelche Visa nicht erteilt worden sind, die derjenige
haben wollte, für sich selber oder für irgendwelche Grup-
pen. Ich habe das im Zusammenhang mit abgelehnten
Visa gesehen. Das war auch der Grund, weshalb wir an
dem Tag selber – der Anrufer hat ja seinen Namen ge-
nannt – noch sämtliche Visadateien auf den Kopf gestellt
haben, um zu gucken, ob dieser Name irgendwo auf-
taucht. Aber wir fanden keinerlei Spur.“
Auch die Zeugen Dietmar Stüdemann, Matthias von
Kummer, Regina Mittner-Robinson und Claus Peter Le-
ber bestätigten vor dem Ausschuss ausdrücklich und
übereinstimmend, dass im Juli 2002 für die Zeugin Klara
Hoppmann eine Bedrohungssituation bestanden habe,
durch die auch umfangreiche Sicherheitsmaßnahmen für
die Familie Hoppmann ausgelöst worden seien. So be-
kundete beispielsweise der damalige Botschafter in Kiew,
der Zeuge Dietmar Stüdemann, vor dem Ausschuss:
„Frau Hoppmann ist vor ihrer Ausreise bedroht worden,
und zwar in einem Telefonat, das ihr Mann entgegenge-
nommen hat. Frau Hoppmann hat sich, weil sie das sehr
ernst genommen hat, sofort an uns gewandt, und das
ganze Klima um die Visastelle war eben auch durchaus
mafios und kriminell. (…) Wir haben den Vorschlag ge-
macht, ob sie für diesen Zeitraum nicht in ein Hotel gehen
will. Sie hat es dann vorgezogen, in der Wohnung zu blei-
ben. Wir haben ihr dann eine zusätzliche Bewachung mit
Hilfe unserer ukrainischen Gesprächspartner zur Verfü-
gung gestellt.“
Auf die Frage des Ausschusses, ob es sich bei der Person,
die sich in dem Drohanruf als „Radschenko“ vorgestellt
habe, um den Ehemann einer später wegen Verdachts auf
Unregelmäßigkeiten entlassenen gleichnamigen Ortskraft
aus der Visastelle gehandelt haben könnte, erklärte der
Zeuge Claus Peter Leber:
„Aber – um das klarzustellen – diesen Namen habe ich zu
diesem Zeitpunkt, als sich der Vorfall in Kiew ereignete,
nicht gehört, sondern erst vor drei oder vier Wochen. (…)
Aber ich möchte jetzt unterstellen, dass das kein außerge-
wöhnlicher Name ist, sondern ein Name wie Meier,
Müller, Schulze.“
Unter Berücksichtigung des beigezogenen Aktenmate-
rials und der dazu vernommenen Zeugen hat der Aus-
schuss im Ergebnis somit feststellen können, dass die Be-
drohungslage für die Zeugin Klara Hoppmann in ihren
letzten Wochen an der Visastelle in Kiew im Juli 2002 tat-
sächlich bestanden hat.
ddd) Aussagen der Zeugen Wolfgang Schmitz-
Justen und Ulrich Höppner
Zu der Frage, wie das Gericht hingegen zu der Annahme
hat gelangen können, die Bedrohungslage wäre nur wahr-
heitswidrig vorgeschoben gewesen, hat der Ausschuss
ebenfalls Feststellungen treffen können:
Der Zeuge Ulrich Höppner berichtete in seiner Verneh-
mung vor dem Ausschuss, nach seiner Rückkehr aus dem
Urlaub habe der Zeuge Wolfgang Schmitz-Justen ihm
darüber berichtet, er habe die Zeugin Hoppmann angeru-
fen und auf die Problematik der damaligen Morddrohun-
gen angesprochen. Dabei habe sie ihm mitgeteilt, „von ei-
ner solchen Bedrohung sei ihr nichts bekannt“.
Etwas abweichend von dieser Darstellung des Zeugen
Ulrich Höppner berichtete der Zeuge Wolfgang Schmitz-
Justen vor dem Ausschuss dann, nicht er habe die Zeugin
Klara Hoppmann angerufen, sondern diese ihn. Dabei
habe sie – urlaubsbedingt – um eine Verschiebung ihres
Vernehmungstermins gebeten, die er ihr dann auch ge-
währt habe. Im Einzelnen führte er aus:
„Dieses Schreiben mit der Morddrohung oder das Tele-
fongespräch darüber habe nicht ich geführt, sondern das
hat Herr Höppner geführt. Von ihm habe ich aber erfah-
ren, dass eine solche Drohung im Raum ist.
Die Zeugin hat mich dann, als es um die Ladung ging
– sie war in Urlaub gefahren und wollte eben zu einem
anderen Termin kommen; ich glaube, sie war in Caracas
–, von dort aus angerufen – es war bei ihr fünf Uhr mor-
gens – und darum gebeten, dass wir das verschieben. Das
haben wir natürlich auch gemacht. In diesem Zusammen-
hang habe ich sie, weil ich ja wusste, dass die Morddro-
hung angeblich in der Welt ist, und weil es mich wun-
derte, dass sich die Zeugin direkt an uns wendet – wir
wussten noch nicht, dass die Ladung vom Auswärtigen
Amt intern weitergegeben worden ist, sondern gingen da-
von aus, dass die Zeugen noch gar nichts von ihrer La-
dung wissen –, dann gefragt, wie das eigentlich mit der
Morddrohung ist: Ich denke, Sie sind von der ukraini-
schen Mafia mit dem Tod bedroht? Die Zeugin wusste
nichts davon. Das hat mich natürlich etwas gewundert,
aber es passt dann schon.
(…) Nein, die Zeugin hat mich angerufen. Ich kannte ja
deren Telefonnummer gar nicht. Ich wusste gar nicht,
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 83 – Drucksache 15/5975
dass die Ladung intern schon weitergegeben ist. Sie rief
mich dann morgens im Gericht an; bei ihr, erzählte sie
ganz aufgeregt, wäre es wegen der Zeitverschiebung vier
oder fünf Uhr morgens. Sie hatte es wohl auch vorher
schon versucht. Ich habe auch in meinem Display endlos
lange Nummern gesehen. Sie hat dann diesen Wunsch ge-
äußert. Ich bin darauf eingegangen, habe aber dann
gleichwohl gefragt, wie es denn komme, dass sie sich an
uns wendet, weil sie angeblich gar nicht kommen kann,
weil sie Angst hat. Die Zeugin wusste von diesem Vor-
gang nichts. Das war also nicht richtig aus meiner Sicht,
denn dass einer von einer Morddrohung gegen sich selber
nichts weiß, halte ich für sehr unwahrscheinlich.“
Die Zeugin Klara Hoppmann bekundete vor dem Aus-
schuss hingegen, niemand aus dem Kölner Gerichtsver-
fahren habe sie jemals in einem Telefonat auf die Mord-
drohungen angesprochen, noch habe sie jemals
„persönlich oder telefonisch die Existenz dieser Drohung
abgestritten“. Zudem sei sie zu dieser Zeit nicht im Ur-
laub gewesen und habe deshalb auch niemals um eine
Verlegung ihres Vernehmungstermins gebeten noch sei
eine Verlegung des Termins erfolgt. Sie habe zwar ein Te-
lefonat mit dem Zeugen Wolfgang Schmitz-Justen ge-
führt, und dieses auch aus Caracas um fünf Uhr morgens,
doch sei es dabei weder um eine Terminverlegung noch
um die Morddrohungen gegangen. Im Einzelnen führte
sie hierzu aus:
„Ja, ich habe mit Herrn Schmitz-Justen gesprochen. Ich
habe ihn aus folgendem Grund angerufen. In der Ladung
zum Landgericht Köln stand: Wenn Sie nicht mit Ihrem
eigenen PKW bzw. mit der Bahn die Anreise antreten
können, mögen Sie sich bitte vorab mit dem Gericht tele-
fonisch in Verbindung setzen. – Das ist nun schlicht und
ergreifend von Caracas unmöglich. Das war der Grund,
weshalb ich angerufen habe. Ich habe dann Herrn
Schmitz-Justen gefragt, wie die Sache aussieht und wie
das mit den Reisekosten geregelt würde. (…) Ich war
nicht im Urlaub und ich habe auch um keine Verschie-
bung eines Termins gebeten. Was stimmt, ist, dass es fünf
Uhr morgens war. (…) Der Termin ist nicht verlegt wor-
den. Man sieht es an der Ladung und ich bin genau zu
diesem Termin erschienen.“
Diese Aussage wird auch durch die Aktenlage bestätigt,
aus der sich eindeutig ergibt, dass die Zeugin Klara
Hoppmann von vornherein durch das Gericht mit La-
dungsschreiben vom 30. Mai 2003 für den 22. Juli 2003
um 9.30 Uhr zur Vernehmung nach Köln geladen worden
ist. Aus dem von einem Beamten des Bundesgrenzschut-
zes für den Zeugen Egbert Bülles gefertigten Konvolut an
Protokollen über die einzelnen Hauptverhandlungstage
ergibt sich zudem eindeutig, dass die Zeugin Klara Hopp-
mann auch tatsächlich an diesem Tag, nämlich dem
22. Juli 2003, in Köln vernommen worden ist.
Andererseits hat der Ausschuss anhand der Akten fest-
stellen können, dass zwar nicht der Vernehmungstermin
der Zeugin Klara Hoppmann, jedoch sehr wohl der Ter-
min der Zeugin Regina Mittner-Robinson vom 2. Juli
2003 auf den 28. Juli 2003 verlegt worden war. Dies
wurde durch die Zeugin Regina Mittner-Robinson auch in
ihrer Vernehmung vor dem Ausschuss bestätigt:
„Ich habe angerufen und habe gesagt: Ich habe den Ur-
laub schon lange, lange gebucht. Darf ich etwas später
kommen?“
Auf die naheliegende Frage des Ausschusses, ob sie bei
diesem Telefonat durch den Richter nach einer gegen Sie
erhobenen Morddrohung befragt worden sei, antwortete
die Zeugin:
„Ich habe die Frage schon mal – – Ich glaube, er hat sie
mir auch gestellt. Ich habe gesagt: Ich bin nicht – – wurde
nicht (…) – bedroht – toi, toi, toi! –, aber meine Vorgän-
gerin wurde bedroht.“
In Anbetracht der Aktenlage und der Zeugenaussagen vor
dem Ausschuss erscheint es dem Ausschuss daher plausi-
bel, dass der Zeuge Wolfgang Schmitz-Justen einer Per-
sonenverwechslung hinsichtlich der beiden Zeuginnen
Klara Hoppmann und Regina Mittner-Robinson erlag.
eee) Erneuter Vortrag konkreter Tatsachen zur
Bedrohungslage durch das Auswärtige
Amt gegenüber dem Gericht
Nachdem sich für die Zentrale des Auswärtigen Amts
durch die aus Kiew übermittelten Berichte und Unterla-
gen die Bedrohungssituation verdichtet hatte, kam man
der Aufforderung des Gerichts, „hinreichend konkreti-
sierte Tatsachen für eine akute Bedrohungslage“ vorzu-
tragen, mit Schreiben vom 25. Juni 2003 nach. Im Einzel-
nen heißt es dort:
„(…) Die Zeuginnen sind/waren als Visastellenleiterin
bzw. Schleusungsbeauftragte an der Vertretung in Kiew
eingesetzt. Im Rahmen des Anti-Terror-Pakets der Bun-
desregierung wurden der Botschaft im Jahre 2002 zusätz-
liche Stellen zugewiesen. Seitdem ist eine erhöhte Prüf-
tiefe der Visaanträge möglich. Dies hat zu erheblich
höheren Ablehnungszahlen und zur Aufdeckung einer
großen Anzahl von Missbrauchsfällen geführt. U. a. wur-
den zahlreiche Visaagenturen (teilweise Scheinfirmen)
aus dem – wirtschaftlich lukrativen – Vermittlungsge-
schäft gedrängt. Die nach wie vor hohe Visanachfrage
und die damit verbundenen und gezielt verfolgten ,kom-
merziellen‘ Interessen bedeuten eine politische Gefähr-
dung der Mitarbeiter der Visastelle. Laut Auffassung der
Botschaft Kiew ist nicht auszuschließen, dass sich bei
und durch Aussage die Gefährdungs- zu einer Bedro-
hungslage entwickelt.
Neben der bereits geschilderten, im Jahr 2002 gegen Frau
Hoppmann ausgesprochenen Morddrohung führt die Bot-
schaft Kiew in einem jetzt angeforderten Bericht konkret
die folgenden Vorfälle aus der letzten Zeit an:
Ein mittlerweile freiwillig ausgeschiedener lokaler Mitar-
beiter der Visastelle war im September 2002 im Dienst
mit einer auffallenden Gesichtsverletzung erschienen.
Zeitlich koinzidierte dies mit der Phase anwachsender
Prüfintensität. Der Verdacht der Botschaft, dass die Ver-
letzung anstatt des angegebenen Tauchunfalls eine andere
Drucksache 15/5975 – 84 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Ursache hatte, konnte zwar nicht bestätigt werden, ist je-
doch nicht von der Hand zu weisen.
Ein im Außenbetrieb bei der Visastelle eingesetzter loka-
ler Mitarbeiter erschien vor kurzem ebenfalls mit Ge-
sichtsverletzungen zum Dienst. Auch er beteuerte als Ur-
sache einen rein privat motivierten Überfall, während die
Botschaft daran nach wie vor Zweifel hegt.
Ein im Februar 2003 in eine andere Arbeitseinheit umge-
setzter lokaler Mitarbeiter, der in der Visastelle einige
zum Teil ,unbequeme‘ Verbesserungsvorschläge angeregt
hatte, gab an, in engem zeitlichem Zusammenhang mit
der Meldung von ihm erkannter ,Merkwürdigkeiten‘ im
Visabetrieb an die Leitung zweimal auf der Straße von ei-
nem ihm unbekannten Wagen angehalten und zur Einstel-
lung seiner Nachforschungen unter diffusen Drohungen
aufgefordert worden zu sein. Der Vorfall ist nicht belegt,
die Botschaft schließt aber die Wahrhaftigkeit dieser An-
gaben nicht aus.
Aus Personalfürsorgegründen bittet das Auswärtige Amt
um Prüfung, ob aufgrund der von der Botschaft Kiew
vorgebrachten zusätzlichen Tatsachen und dem (nach hie-
sigem Erkenntnisstand) bereits abgelegten (Voll-)Ge-
ständnis des Beschuldigten, eine Aussage unserer Mitar-
beiterinnen – unter Abwägungen der in Kauf zu
nehmenden Gefährdung und des zu erzielenden Ergebnis-
ses – für notwendig erachtet wird. (…)“
Darüber hinaus hatte man im AA auch intern Nachfor-
schungen zu der Frage angestellt, ob im Zusammenhang
mit dem Gerichtsverfahren eventuelle Sicherheitsmaß-
nahmen für die Zeugen durch das AA selbst durchge-
führt werden können und dazu gegenüber dem Gericht
im selben Schreiben folgendermaßen Stellung genom-
men:
„(…) Dem Auswärtigen Amt stehen keine Sicherheitsbe-
amten zur Verfügung, die die erforderlichen Maßnahmen
zum Schutz der vom Landgericht Geladenen sicherstellen
könnten. Die Aufgaben der bei unseren Auslandsvertre-
tungen eingesetzten ,Polizeivollzugsbeamten des Bundes-
grenzschutzes zur Durchführung von Sicherheitsaufgaben
bei Auslandsvertretungen der Bundesrepublik Deutsch-
land‘ – bei den Auslandsvertretungen als HOD(Hausord-
nungs- und Objektschutzdienst)-Beamte bezeichnet – re-
gelt eine Verwaltungsvereinbarung vom 1. August 1974.
Darin sind die Aufgaben der BGS(HOD)-Beamten ab-
schließend geregelt (…).
HOD-Beamte dürfen keine Aufgaben des Personen-/Be-
gleitschutzes übernehmen (selbst wenn sie sich freiwil-
lig dazu bereit erklären sollten), weil sie dafür nicht spe-
ziell ausgebildet wurden. Die Zuständigkeit für den
Personenschutz im Ausland liegt ausschließlich beim
BKA. Die Aufgabe der BKA-Beamten umfasst den
Schutz des Leiters einer Auslandsvertretung, ,wenn die-
ser als Repräsentant der Bundesrepublik Deutschland im
Ausland z. B. durch terroristische Bedrohung, mögliche
Entführung u. a. persönlich gefährdet ist.‘ (…) Ein Per-
sonenschutz von Angehörigen unserer Auslandsvertre-
tungen (…) durch BKA-Beamte ist ebenfalls ausge-
schlossen.“
fff) Reaktion des Gerichts
Ohne auf den zunächst vom Gericht erbetenen Sachvor-
trag zur Bedrohungslage oder die Hinweise des Auswärti-
gen Amts, es selbst habe keine Möglichkeit, Sicherheits-
maßnahmen für die Zeugen zu organisieren, einzugehen,
antwortete das Gericht mit Schreiben vom 7. Juli 2003
(Dokument Nr. 22) wie folgt:
„Bei der Kammer ist durch das zögerliche Verhalten des
Auswärtigen Amtes bei der Entscheidung über die Aussa-
gegenehmigungen für die Bediensteten Hoppmann,
Holoch und Mittner-Robinson in dem o. a. Strafverfahren
der Eindruck entstanden, dass die Vernehmung dieser
Zeugen verhindert oder zumindest verzögert werden soll.
Dies kann sich die Kammer nur so erklären, dass das
Auswärtige Amt es offensichtlich nicht wünscht, dass die
näheren Umstände bei der Visaerteilung in der Botschaft
in Kiew aufgeklärt werden. Die Verhaltensweise des Aus-
wärtigen Amtes behindert die Arbeit des Gerichts nach-
haltig. Ich darf noch einmal daran erinnern, dass sich der
Angeklagte B. in Untersuchungshaft befindet, die Kam-
mer mithin beschleunigt zu entscheiden hat.
Aus der Sicht der Kammer sind die Aussagegenehmigun-
gen nunmehr unverzüglich zu erteilen, da Gründe, die
eine Verweigerung rechtfertigen könnten, nicht ersicht-
lich sind. Alles, was bisher in diesem Zusammenhang
vorgetragen worden ist, ist unerheblich. Rein vorsorglich
wird darauf hingewiesen, dass die anstehende Entschei-
dung keine Ermessensentscheidung ist.
Wenn bei der Kammer bis zum 11.7.03 keine Aussagege-
nehmigung eingeht, dann muss sie davon ausgehen, dass
das Auswärtige Amt eine Aussagegenehmigung nicht er-
teilen will. Ich darf in diesem Zusammenhang mitteilen,
dass die Zeugin Hoppmann bereits am 22.7.03 vernom-
men werden soll.
Was die Kammer für den Fall der Verweigerung der Aus-
sagegenehmigungen zu tun gedenkt, hat sie dem Auswär-
tigen Amt bereits mitgeteilt.“
Diese Antwort des Gerichts stieß wiederum beim Aus-
wärtigen Amt auf gewisses Unverständnis, was sich auch
aus dem letzten Schreiben in dieser Sache vom 10. Juli
2003 (Dokument Nr. 23) gut entnehmen lässt:
„Die Aussagegenehmigungen für Frau Hoppmann, Frau
Holoch und Frau Mittner-Robinson wurden mit heuti-
gem Datum erteilt und gingen den Kolleginnen bereits
zu.
Das Auswärtige Amt möchte bei dieser Gelegenheit seine
Verwunderung über die Vorwürfe des Gerichts, das Aus-
wärtige Amt wünsche nicht die Aufklärung der näheren
Umstände der Visaerteilung in Kiew und behindere die
Arbeit des Gerichts, zum Ausdruck bringen und in die-
sem Zusammenhang sein Fax vom 13.06.2003 in Erinne-
rung rufen. Darin hat das Auswärtige Amt ein grundsätz-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 85 – Drucksache 15/5975
liches Interesse an der zügigen Durchführung des
Strafverfahrens mitgeteilt.
Im Übrigen sei der Hinweis gestattet, dass das Auswär-
tige Amt gem. § 15 GAD (Gesetz über den Auswärtigen
Dienst) verpflichtet ist, im Rahmen der Fürsorge für den
Beamten des Auswärtigen Dienstes den Belastungen und
Gefährdungen des Dienstes und den besonderen Gege-
benheiten im Ausland Rechnung zu tragen. Es ist daher
nicht nachvollziehbar, dass die Bemühungen um einen
angemessenen Schutz der sich gefährdet fühlenden Mit-
arbeiterinnen als Verhinderungstaktik dargestellt [wer-
den].
Dass Morddrohungen gegen die ehemalige Leiterin der
Visastelle Kiew, die unmittelbar Maßnahmen der ukraini-
schen Regierung zum Schutz der Betroffenen nach sich
zog, vom Gericht als unerheblich eingestuft werden, ohne
dies unmittelbar näher zu begründen, ist hier ebenfalls
mit erheblichem Befremden aufgenommen worden.“
Das Unverständnis im Auswärtigen Amt über die Vor-
gehensweise des Gerichts kommt auch in einer internen
E-Mail vom 7. Juli 2003 zwischen zwei Mitarbeitern des
Personalreferats zum Ausdruck, in der es heißt:
„(…), der Ton ist allerdings schon beachtlich. Dass unser
schriftlicher Vortrag allerdings so wenig Eindruck hinter-
lassen hat, ist für mich nur noch sehr begrenzt nachvoll-
ziehbar.“
Da das Gericht seine Auffassung nunmehr abschließend
und eindeutig zum Ausdruck gebracht hatte – und unter
Berücksichtigung der oben bereits dargestellten Tatsache,
dass die Durchführung von Sicherheitsmaßnahmen für
die Zeugin durch das Auswärtige Amt selbst nicht veran-
lasst werden konnte –, wurde die Aussagegenehmigung
für die Zeugin Klara Hoppmann am 10. Juli 2003 –
zwölf Tage vor dem angesetzten Vernehmungstermin –
durch das AA erteilt. Der Zeugin Klara Hoppmann wurde
mit E-Mail vom 8. Juli 2003 mitgeteilt, dass das Gericht
leider nicht auf die vorgebrachten Bedenken eingegangen
sei und weiterhin auf ihrem Erscheinen bestehe.
ggg) Erscheinen der Zeugin Klara Hoppmann
vor Gericht am 22. Juli 2003
Nach alledem reiste die Zeugin Klara Hoppmann nun-
mehr aus Caracas nach Köln an und wurde von der
9. Strafkammer des Landgerichts Köln vernommen.
Auf die Frage des Ausschusses, ob im Rahmen dieser
Vernehmung die Sprache auch auf die Morddrohungen
gekommen sei, bekundete der Zeuge Wolfgang Schmitz-
Justen vor dem Ausschuss:
„Daran erinnere ich mich nicht. (…) Das möchte ich ei-
gentlich auch ausschließen, nach dem, was sie vorher am
Telefon gesagt hat. Es kann natürlich sein, dass da zwi-
schendurch irgendetwas – – Die sind ja alle instruiert. Ich
hatte den Eindruck, dass sie instruiert sind oder dass es da
irgendwelche Absprachen gegeben hat. (…) Kann sein,
dass es hinterher abgewichen ist; keine Ahnung. Aber ich
erinnere mich nicht, dass die Zeugin Hoppmann in der
Sitzung gesagt hat, es gebe solche Drohungen.“
Der Zeuge Egbert Bülles erklärte vor dem Ausschuss:
„Auf die Frage, ob sie bedroht werde, hat sie wohl gesagt,
wenn ich das richtig in Erinnerung habe, davon höre sie
hier zum ersten Mal.“
Allerdings konnte der Ausschuss den von einem BGS-
Beamten im Auftrag des Zeugen Egbert Bülles gefertig-
ten Protokollen über die Hauptverhandlung, die der
Zeuge Egbert Bülles allerdings erst nachträglich auf Bitte
des Ausschusssekretariates – und nicht bereits mit der ei-
gentlichen Aktenlieferung aufgrund des ursprünglichen
Beweisbeschlusses des Ausschusses – zur Verfügung ge-
stellt hatte, folgende Passage zur Vernehmung der Zeugin
Klara Hoppmann entnehmen:
„Ihre Versetzung war somit ein völlig normaler Vorgang,
wobei es so gewesen ist, dass sie ca. zwei Monate vor ih-
rer Versetzung Morddrohungen erhalten habe und sie
auch aus gesundheitlichen Gründen versetzt wurde.“
hhh) Ergebnis
Der Vorwurf des Gerichts gegenüber dem Auswärtigen
Amt, es habe mit „falschen Hinweisen“ Mitarbeitern des
Auswärtigen Amts die Aussagegenehmigung zu verwei-
gern und damit „den Gang der Hauptverhandlung zu stö-
ren“ versucht, stellte sich nach der Beweiserhebung durch
den Ausschuss als eine durch eine Personenverwechslung
verursachte irrige Annahme des Gerichts dar.
c) Vermutete Absprachen („Briefing“) der
Zeugen – angebliches Zeugenkomplott
In unmittelbarem Zusammenhang mit dem durch den
Ausschuss festgestellten Missverständnis des Gerichts
hinsichtlich der Bedrohungslage für die Zeugin Klara
Hoppmann stand auch der vom Gericht ebenfalls öffent-
lich erhobene Vorwurf, es habe vor dem Gerichtstermin
Absprachen der Zeugen untereinander und mit dem Aus-
wärtigen Amt gegeben. Dies bekräftigte der Zeuge Ulrich
Höppner noch einmal in seiner Vernehmung vor dem
Ausschuss, indem er in Bezug auf die Bedrohungslage für
die Zeugin Klara Hoppmann ausführte:
„Es ist natürlich auffällig, wenn zunächst der Kollege an-
ruft und mir sagt: ,Die hat das gesagt‘ – dann gehe ich
davon aus, dass das stimmt – und später bei Gericht was
anderes gesagt wird. Das könnte auch – ich spreche es
offen an – auf ein gewisses Briefing eines Zeugen hin-
deuten.“
Auch von den Zeugen Wolfgang Schmitz-Justen und
Egbert Bülles wurde vor dem Ausschuss bestätigt, sie
hätten den Eindruck gehabt, die Zeugen seien vor ihrer
Aussage „gebrieft“ worden.
Untermauert wurde der Vorwurf noch einmal vom Zeu-
gen Ulrich Höppner in seiner Vernehmung vor dem Aus-
schuss, indem er ausführte:
Drucksache 15/5975 – 86 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„Auf eine Aussage vorbereiten ist eine Sache. Die andere
Frage ist, ob es nicht Absprachen gegeben hat. (…) Ich
sage es mal salopp: Einnordungen. (…) Oder noch hefti-
ger: Zeugenkomplotte. (…)
Die Zeugen müssen die Wahrheit sagen, und zwar jeder
für sich die eigene Wahrheit. Wenn es da Sprachregelun-
gen oder Zusammenkünfte gegeben haben sollte oder
man eine gewisse Verteidigungslinie aufgebaut hat – so
was gibt es ja in Strafverfahren –, dann ist das nicht kor-
rekt. Ein Zeugenkomplott ist was Schlimmes. Da haben
sie nämlich möglicherweise alle gelogen.“
Der Zeuge Ulrich Höppner räumte jedoch ein, dass die
Frage, ob tatsächlich ein Zeugenkomplott stattgefunden
habe, durch das Gericht nicht aufgeklärt worden sei:
„Wir haben es nicht vertieft und nicht aufgeklärt. Aber es
gab Vermutungen, dass es so gewesen sein könnte, dass
da im Vorfeld Absprachen stattgefunden haben.“
Neben dem Missverständnis hinsichtlich der Bedrohungs-
lage für die Zeugin Klara Hoppmann wurde von den Zeu-
gen Ulrich Höppner, Wolfgang Schmitz-Justen und
Egbert Bülles als Anlass für diese Vermutungen mehrfach
der Hinweis darauf herangezogen, dass alle Zeugen des
Auswärtigen Amts vor ihrer jeweiligen Aussage in Köln
über Berlin angereist und nicht direkt von ihrem Einsatz-
ort im Ausland nach Köln gekommen seien.
Beispielsweise führte der Zeuge Egbert Bülles hierzu aus:
„Wissen Sie, die Zeugen kamen. Die waren offensichtlich
gebrieft worden. Ich habe ja nun auch heute die ,WELT‘
gelesen. Ich hatte ja Vermutungen gehabt. Die sagten:
Wir sind vorher in Berlin gewesen. Also auch Zeugen,
wenn sie von Peking oder von Südafrika oder sonst wo-
her kamen. Sie haben aber fairerweise die Flugkosten von
Berlin nach Köln abgerechnet. Sonst hätten sie von mir
nämlich noch ein Ermittlungsverfahren wegen Betruges
bekommen. (…) Ob sie gebrieft waren, weiß ich nicht.
Aber die waren alle in Berlin.“
Ähnlich äußerte sich der Zeuge Ulrich Höppner:
„Wir hatten ein Indiz, das uns das – allerdings erst später –
deutlich vor Augen führte: Die Zeugen kamen ja nun aus
aller Welt. Die fuhren aber alle über Berlin. Der Bund hat
– das Land ist dankbar – auch immer nur die Flugreise
Berlin–Köln in Rechnung gestellt, was eigentlich unüb-
lich ist.
Nun soll es heute wohl auch Presseberichte gegeben ha-
ben, die in diese Richtung deuten. Wir haben es nicht
vertieft und nicht aufgeklärt. Aber es gab Vermutungen,
dass es so gewesen sein könnte, dass da im Vorfeld Ab-
sprachen stattgefunden haben. Das wurde uns, wie ge-
sagt, erst anhand der Reisekostenrechnungen richtig
deutlich.“
Der Ausschuss hat zu diesen Vermutungen des Gerichts
die folgenden Feststellungen getroffen:
Es wurden vom Gericht insgesamt acht Zeugen aus dem
Auswärtigen Amt geladen und vernommen. Dabei han-
delt es sich um die Zeugen Regina Mittner-Robinson und
Claudia Holoch, die sich beide zu diesem Zeitpunkt in
Kiew befanden, Klara Hoppmann (Caracas),
Dr. Wolfgang Manig (Den Haag), Martin Huth (Beirut),
Nitz (Breslau), Susanne Fries-Gaier (Peking) und
Clemens Kroll (Pretoria).
Die dem Ausschuss von den Kölner Justizbehörden über-
sandten Akten waren hinsichtlich der von den Zeugen
geltend gemachten Reisekosten leider nicht vollständig.
Es fanden sich jedoch Abrechnungsunterlagen zumindest
für die Zeugen Klara Hoppmann (Caracas), Martin Huth
(Beirut), Nitz (Breslau), Susanne Fries-Gaier (Peking)
und Clemens Kroll (Pretoria).
Entgegen den Darstellungen der Zeugen Ulrich Höppner
und Egbert Bülles wurden in all diesen Fällen jedoch kei-
neswegs nur die Reisekosten von Berlin nach Köln abge-
rechnet, sondern vielmehr jeweils die Kosten für die An-
reise aus dem jeweiligen Einsatzland der Zeugen.
Beispielsweise rechnete die Zeugin Klara Hoppmann die
Flugkosten von Caracas nach Köln und zurück, ein-
schließlich Unterkunft am Flughafen Köln/Bonn, ab.
Die Tatsache, dass sie nicht über Berlin nach Köln gereist
ist, bestätigte die Zeugin Klara Hoppmann auch noch ein-
mal ausdrücklich in ihrer Vernehmung vor dem Aus-
schuss.
Auch die Reisekostenabrechnung des Zeugen Clemens
Kroll beim Landgericht Köln erfolgte mit Vorlage von Ti-
ckets für den Flug von Johannesburg über Frankfurt a. M.
nach Köln und zurück.
Ebenso rechnete die Susanne Zeugin Fries-Gaier ihre
Kosten für die Reise direkt von Peking über Frankfurt
a. M. und Bonn nach Köln gegenüber dem Landgericht
ab.
Zumindest hinsichtlich dieser drei Zeugen ist aus den Ak-
ten eindeutig erkennbar, dass diese nicht – wie vom Ge-
richt behauptet – über Berlin nach Köln angereist sind.
Etwas anderes ergibt sich jedoch für die Zeugen Martin
Huth und Nitz, die ausweislich der eingereichten Reise-
kostenabrechnungen von ihrem Einsatzort im Ausland
zunächst nach Berlin gereist waren.
Da der Zeuge Nitz durch den Ausschuss nicht vernom-
men wurde, konnte dieser auch nicht nach dem Grund für
seine Reise über Berlin befragt werden. In den Gerichts-
akten findet sich jedoch eine E-Mail eines Mitarbeiters
aus dem Personalreferat des Auswärtigen Amts an Nitz,
in der diesem mitgeteilt wurde, dass für seine Reise nach
Berlin jedenfalls keine Genehmigung des Auswärtigen
Amts vorliege, sodass dafür auch vom AA keine Reise-
kosten erstattet werden könnten.
Hinsichtlich des Zeugen Martin Huth ergibt sich aller-
dings bereits aus dem von ihm in Köln eingereichten An-
trag auf Erstattung von Reisekosten beim Landgericht
Köln eindeutig, dass der vorherige Zwischenstopp in Ber-
lin zum Zwecke der „Akteneinsicht Ref. 508“ erfolgte.
Es ist die Pflicht jedes Zeugen, seine Aussage nach bes-
tem Wissen und Gewissen zu machen. Dies beinhaltet
auch die Verpflichtung, sich auf eine Zeugenvernehmung
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 87 – Drucksache 15/5975
vorzubereiten. So empfehlen die offiziellen „Richtlinien
für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren“ in
Nummer 64, bei der Ladung von Zeugen den Gegenstand
der Vernehmung dann anzugeben, „wenn dies zur Vorbe-
reitung der Aussage durch den Zeugen erforderlich ist“.
Dazu gehört auch das Aktenstudium. So geht der Bundes-
gerichtshof seit jeher davon aus, dass ein Zeuge ohne Ein-
schränkung berechtigt ist, sogar auch verpflichtet sein
kann, sich bei der Vernehmung schriftlicher Unterlagen
zu bedienen, um seine Erinnerung aufzufrischen, soweit
ihm dies zumutbar ist.
Diese schon im Reisekostenantrag zum Ausdruck kom-
mende Absicht des Zeugen Martin Huth, im Referat 508
vor seiner Aussage in Köln Akteneinsicht zu nehmen, um
sich nach längerer Zeit der Nicht-Beschäftigung mit die-
sem Thema noch einmal „mit dem Vernehmungsgegen-
stand und mit der eigenen Tätigkeit in diesem Bereich“
vertraut zu machen, wird auch durch seine Aussage vor
dem Ausschuss bestätigt. Darin führte er aus:
„Natürlich zielt Ihre Frage auf die mögliche oder tatsäch-
liche Beeinflussung der Zeugen durch das Auswärtige
Amt. Ich möchte dazu ganz klar sagen: Ich bin vorher
auch in Berlin gewesen. Ich habe 20 Minuten ein sehr all-
gemeines Gespräch – ein sehr allgemeines Gespräch –
mit dem Referatsleiter Herrn von Kummer über die alten
Zeiten gehabt. Ich verwende diesen Ausdruck, weil es
wirklich auf dieser Linie stattfand. Ich habe anschließend
rund eine Dreiviertelstunde in meinem alten Vorgang Rei-
seschutzversicherungen geblättert und dann habe ich das
Auswärtige Amt wieder verlassen. In keiner Weise wurde
ich einem Versuch der Einflussnahme seitens des Aus-
wärtigen Amtes mit Blick auf meine Zeugenaussage in
Köln ausgesetzt, zu keinem Moment. (…)
Die Zielrichtung war, einen gewissen Kenntnisstand der
eigenen Tätigkeit wieder erreichen zu können, bevor man
nach Köln geht. Ich halte das nach wie vor für ein äußerst
legitimes Anliegen.“
Der Zeuge Martin Huth bekundete auf Nachfrage des
Ausschusses ebenfalls, er habe bei seiner Akteneinsicht
keinen der anderen im Kölner Verfahren geladenen Zeu-
gen gesehen oder gar Absprachen mit diesen getroffen. Er
wisse auch nicht, welche der anderen Zeugen überhaupt
über Berlin gefahren seien.
Er räumte aber ein, dass er sich im Vorfeld einer E-Mail
der Kollegin Susanne Fries-Gaier vom 30. September
2003 angeschlossen hatte, mit der diese um „nähere Hin-
weise“ zu ihrem Verhalten bei Gericht gebeten hatte. In
dieser E-Mail heißt es:
„(…) werden wir vorher noch einmal ausführlich durch
ref. 508 bzw. den anwalt gebrieft, d. h. sollte ich nach
köln/bonn oder lieber zuerst nach berlin fliegen? (…)
mir wäre es sehr wichtig, mich zuvor noch einmal mit
ref. 508 abzustimmen. zwar war ich intensiv mit dem
thema reiseversicherungen etc. befasst, kann mich aber
beim besten willen nicht erinnern, konkret mit dem fall
von herrn b. befasst gewesen zu sein. es wäre allerdings
peinlich, wenn ich ggf. doch im zusammenhang mit die-
sem herrn einen erlass an die bo kiew verfasst haben
sollte …
m.e. ist es sehr wichtig, dass wir alle im selben tenor ant-
worten. wir sind nun alle schon ein wenig länger nicht
mehr intensiv mit der materie befasst, so dass die gefahr
besteht, dass man sich nicht mehr so gut erinnern kann
und im zweifel versehentlich unzutreffende äußerungen
macht. das ist sicher nicht im interesse des amtes, daher
wäre ich für nähere hinweise zu unserem verhalten vor
gericht sehr dankbar.“
Der Zeuge Martin Huth unterstützte dieses Anliegen dann
gegenüber der Zentrale des AA mit der folgenden E-Mail:
„(…) ich schließe mich den Fragen von Frau Fries-Gaier
an. Da wir wohl zu unterschiedlichen Terminen geladen
sind, scheint es mir am praktikabelsten zu sein, dass wir
alle in unsere Reise einen Schlenker über Berlin/508 ein-
bauen.“
Die Antworten des Referates 508 vom 8. und 10. Oktober
2003 auf die Anfragen der Zeugen Susanne Fries-Gaier
und Martin Huth lauteten folgendermaßen:
„Soweit Sie bestimmte Erlasse o. ä. aus der früheren Zeit
noch einmal nachlesen möchten, können wir sie Ihnen
von 508 aus jederzeit übermitteln. Wenn darüber hinaus
aus Ihrer Sicht vor dem Vernehmungstermin Aktenein-
sicht hier im AA oder ggf. auch ein persönliches Ge-
spräch hier bei Referat 508 notwendig sein sollte, sind
wir dafür natürlich offen; dies wäre ggf. individuell zwi-
schen Ihnen und Ref. 508 zu vereinbaren. (…)“
In der Antwort-E-Mail wurde zudem ausdrücklich betont:
„Ein „Briefing“ hier im AA vor dem jeweiligen Gerichts-
termin sollte nicht stattfinden. (…)“
Allerdings wurde die Zeugin an einen vom Auswärtigen
Amt beauftragten Rechtsbeistand, Prof. Dr. Hans Dahs,
verwiesen:
„Bitte nehmen Sie auch direkt mit Prof. Dahs von der
Bonner RA-Kanzlei Redeker & Koll. Kontakt auf, um mit
ihm als Zeugenbeistand ein Gespräch vor Ihrem Gerichts-
termin zu vereinbaren, und planen Sie Ihre Reise entspre-
chend.“
Der Rechtsbeistand stand in regelmäßigem Austausch mit
dem Auswärtigen Amt.
In ihrer Vernehmung vor dem Ausschuss führte die Zeu-
gin Susanne Fries-Gaier zum Hintergrund ihrer E-Mail
vom 30. September 2003 Folgendes aus:
„Ganz zum Schluss möchte ich noch etwas in eigener Sa-
che anfügen, und zwar ist bedauerlicherweise durch eine
sehr, sehr flapsig formulierte Mail der Eindruck entstan-
den, es hätte einen so genannten Zeugenkomplott gege-
ben. Dem möchte ich ganz klar widersprechen. Es ist
richtig, ich hatte großes Interesse, vor meiner Ladung in
Köln noch einmal Akteneinsicht zu nehmen, mich mit
Kollegen zusammenzusetzen und mich wieder auf den
neuesten Stand zu bringen. Ich hatte in der Zwischenzeit
die Ausbildung zum höheren Dienst gemacht. Ich war
jetzt in einem völlig anderen Arbeitsbereich, anderthalb
Drucksache 15/5975 – 88 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Jahre war es her und ich konnte mich nicht mehr erinnern,
irgendetwas im Zusammenhang mit diesem Angeklagten
verfasst zu haben. Das heißt also, es war wirklich nur das
Interesse, dass ich da auch dem Verfahren tatsächlich
weiterhelfen kann und nicht ständig sagen muss: ,Daran
kann ich mich nicht erinnern‘, oder aber ein falsches Da-
tum erwähne.
Zu dieser Besprechung oder Absprache ist es dann aber
überhaupt nicht gekommen, weil nämlich das Auswärtige
Amt – telefonisch – sagte: Sie müssen nicht unbedingt
anreisen, wir können Ihnen die Erlasse auch zuschicken.
Das mit der Anreise über Berlin ist etwas kompliziert, wir
würden vorschlagen: Anreise direkt Köln. – Später wurde
schriftlich gesagt, man hätte über Berlin anreisen können.
Da hatte ich schon längst meinen Flug gebucht. Das
heißt, es hat keinerlei Absprache gegeben. Ich habe mich
mit meinem Kollegen vor dem Prozess kurz unterhalten,
weil er kurz vor mir ausgesagt hat, aber mehr allgemein
und wenig inhaltlich. Das heißt also, von meiner Seite
kann ich wirklich sagen: Es hat diesen Zeugenkomplott
nicht gegeben.“
In diesem Zusammenhang ergibt sich aus den Akten des
2. Untersuchungsausschusses, dass es am 7. Oktober
2003 im BMI zu einer Ressortbesprechung zum Thema
„Zeugenvernehmung von Mitarbeiterinnen und Mitarbei-
tern des AA und BMI durch das LG Köln“ gekommen
war. Hintergrund dieses Gesprächs war das zwischen AA
und BMI abgestimmte und u. a. in einer Ministervorlage
vom 19. September 2003 von Bundesminister Otto Schily
gebilligte „weitere Vorgehen“:
„… in enger Abstimmung mit dem AA die zeugenschaft-
liche Vernehmung von Vertretern des BMI und des AA
vorzubereiten. Grundlage ihrer Aussagen wird die der
Staatsanwaltschaft mit Schreiben vom 13. November
2002 übermittelte Stellungnahme sein.“
Neben dem Zeugen Matthias von Kummer nahmen an der
Besprechung ein weiterer Mitarbeiter des AA sowie acht
Mitarbeiter des BMI teil. Auch ein zuständiger Referats-
leiter im BKA war zu der Besprechung geladen worden.
Mit Schreiben vom 6. Oktober 2003 teilte das BKA je-
doch mit, seinen Vertreter nicht zu schicken. Zur Begrün-
dung schrieb das BKA:
„Die Besprechung im BMI zur Vorbereitung des Ver-
handlungstermins der geladenen Zeugen des BMI und
AA wird vom BKA sehr kritisch gesehen. Allein die Tat-
sache dieser Besprechung kann der Verteidigung erfolg-
versprechende Angriffspunkte im laufenden Prozess und
der Staatsanwaltschaft weitere belastende Indizien in dem
Korruptionsverfahren bieten.“
Die Besprechung fand dennoch, ohne Beteiligung des
BKA, statt. In einem Vermerk des BMI über die Bespre-
chung heißt es unter anderem:
„Die Besprechung diente dem Informations- und Erfah-
rungsaustausch sowie der praktischen Abstimmung der
weiteren Beteiligung von AA und BMI an dem anhängi-
gen Strafverfahren B. bzw. dem Ermittlungsverfahren K.
(…). Es wurden insbesondere prozessual-taktische bzw.
personell-fürsorgerische Fragen behandelt. (…)
Zur fachlichen Unterstützung habe das AA frühzeitig eine
renommierte Bonner Anwaltskanzlei (…) [Prof. Dahs]
mit der „Zeugenbegleitung“ beauftragt. Richtschnur für
die Aussagen sei demnach gewesen, sich persönlicher
Meinungsäußerungen zu enthalten, nur auf gestellte Fra-
gen zu antworten, keine (gegenseitigen) Schuldzuweisun-
gen vorzunehmen und sich nicht durch intensives Akten-
studium speziell vorzubereiten.“
Weiterhin wurde vom Ausschuss thematisiert, dass es
ausweislich der beigezogenen Akten am 23. Oktober
2003 eine Besprechung im Auswärtigen Amt „zur Vorbe-
reitung der Vernehmung von Zeugen aus dem BMI und
dem AA“ gegeben hat. An dieser Besprechung hatten ne-
ben dem Zeugen Matthias von Kummer fünf namentlich
genannte Mitarbeiter aus den Rechtsreferaten 508 und
509 sowie weitere Mitarbeiter des AA teilgenommen.
Außerdem waren zwei Mitarbeiter des BMI und die von
den Bundesministerien beauftragten Rechtsbeistände der
Zeugen, Prof. Hans Dahs und Herr Ziegler, zugegen. In
einem diese Besprechung zusammenfassenden Vermerk
des im BMI zuständigen Referatsleiters vom 24. Oktober
2003 (Dokument Nr. 24) mit der Betreffzeile: „Strafver-
fahren vor dem Landgericht Köln gegen B. wegen ban-
denmäßigem Einschleusens von Ausländern“ heißt es un-
ter anderem:
„Herr von Kummer gab seiner Verärgerung darüber Aus-
druck, dass das BMI erklärt habe, dass bei der Verneh-
mung von BMI- und AA-Zeugen unterschiedliche Inte-
ressenlagen bestehen könnten. (…)
Herr von Kummer betonte, dass es das gemeinsame Inte-
resse von AA und BMI sein sollte, Schaden für beide
Häuser abzuwehren. Es wäre „schlimm“, wenn sich AA
und BMI bei den Zeugenvernehmungen auseinander divi-
dieren ließen. Es sollten keine gegenseitigen Schuldzu-
weisungen stattfinden. (…)
BMI (…) stimmte Herrn von Kummer zu und betonte
ebenfalls, dass es wichtig sei, dass sich die beiden Mi-
nisterien nicht auseinanderdividieren lassen. Es müsse
Schaden von der Bundesregierung abgewendet werden.
Gleichwohl habe das BMI, zumal ein Abteilungsleiter
des Hauses als Zeuge benannt worden sei, ein erhebli-
ches Interesse daran, dass seine Bediensteten durch ei-
nen eigenen Rechtsbeistand bestmöglich betreut wer-
den. (…)
Prof. Dr. Dahs berichtete über den Sachstand im Straf-
verfahren gegen Anatoli Barg. Es seien bereits vier Mit-
arbeiter des Auswärtigen Amtes (drei Mitarbeiter der Vi-
sastelle und Herr VLR Manig) sowie der BGS-
Verbindungsbeamte in Kiew vernommen worden. (…)
Aufgrund der bisherigen Zeugenvernehmungen könne
er, Prof. Dr. Dahs, feststellen, dass die Nennung von
weiteren Namen in Zeugenvernehmungen dazu führe,
dass das Gericht diese Personen auch als Zeugen laden
wird.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 89 – Drucksache 15/5975
Dem Vermerk nach berichtete Prof. Hans Dahs sodann
nicht nur über den Gang des Verfahrens, sondern auch
sehr ausführlich über die einzelnen Zeugenvernehmun-
gen. Auf insgesamt zwei Seiten schildert der Vermerk,
wie Prof. Hans Dahs über das von ihm erkannte Muster
der Vernehmungen, über den Inhalt der bisherigen Zeu-
genaussagen und die Art und Weise der Fragestellung re-
ferierte.
Weiter berichtet der Vermerk:
„Nach Erkenntnis von Professor Dahs plane die ARD-
Sendung ,Panorama‘ einen größeren Bericht über das
Strafverfahren gegen Anatoli B.. Nach seiner Einschät-
zung könne es zur ,Medienkatastrophe‘ für beide Ministe-
rien kommen. Es müsse vermieden (werden), dass AA
und BMI in den Medien als die ,eigentlichen Angeklag-
ten‘ dargestellt werden. Nach seiner Ansicht sei der
,große Crash‘ spätestens bei den Plädoyers von Staatsan-
waltschaft und Verteidigung und der Urteilsbegründung
zu erwarten. Er schlage deshalb als mögliche Lösung
eine, von AA und BMI gemeinsam abzugebende Erklä-
rung vor.“
Der Ausschuss hat in den Akten ein als „Sprachrege-
lung – Verfahren vor dem LG Köln“ bezeichnetes Doku-
ment gefunden. Dies war Bestandteil einer Ministervor-
lage des Referats 508 vom 4. Februar 2004 (Dokument
Nr. 25). Das Dokument enthält eine Bewertung der Reise-
schutzversicherungen und war unter Mitzeichnung des
Pressereferats dem Bundesminister Josepf Fischer vorge-
legt worden. Die Ministervorlage nimmt Bezug auf eine
Ministervorlage vom 30. Januar 2004 (Dokument Nr. 26).
Diese Sprachregelung existierte im Referat 508 des Aus-
wärtigen Amts ausweislich der vorliegenden Akten be-
reits seit dem Juli 2003.
Danach befragt, ob durch diese Suche nach gemeinsamen
Sprachregelungen nicht doch auch Beeinflussungen der
Zeugen beabsichtigt gewesen sein könnten, betonte der
Zeuge Matthias von Kummer vor dem Ausschuss:
„Herr Vorsitzender, es hat keine Sprachregelung für die
Zeugen gegeben. (…) Es ging in dieser Besprechung
[vom 23. Oktober 2003] nicht allein um den Strafprozess,
sondern es ging auch um die Darstellung in der Öffent-
lichkeit. Wir waren ja bereits in der Öffentlichkeit. Da-
rauf bezogen sich auch meine Äußerungen. Im Übrigen
waren ja auch keine Zeugen bei dieser Besprechung da-
bei. Es ging auch nicht um die Festlegung sozusagen ei-
ner Linie für die Zeugen. Es war einfach nur, zu sagen:
Wir wollen uns hier nicht auseinander dividieren lassen.
(…)
Ich kann mich nicht daran erinnern, was das BMI gesagt
hat. Aber zu der Aussage, die ich dort getroffen habe,
stehe ich selbstverständlich auch heute noch. Ich meine,
die Bundesregierung soll sich nach außen natürlich ge-
schlossen darstellen. Was ich nicht nur in Bezug auf BMI
und Auswärtiges Amt verhindern wollte, sondern auch
für das Auswärtige Amt selbst und das BMI selbst, war,
dass man anfängt, sich gegenseitig die Schuld in die
Schuhe zu schieben. Vielmehr sollte man versuchen, ver-
nünftig mit dem Problem umzugehen.“
In diesem Zusammenhang wurde im Ausschuss auch
noch eine Staatssekretärsvorlage des Zeugen Matthias
von Kummer vom 8. Oktober 2003 (Dokument Nr. 27)
zum Kölner Verfahren angesprochen. In dieser Vorlage
heißt es unter anderem:
„Das Gericht soll dazu bewegt werden, von der Verneh-
mung weiterer Zeugen aus dem AA möglichst abzusehen
– auch im Hinblick auf die damit verbundenen hohen An-
reisekosten. Bisher hat es hierüber noch nicht endgültig
entschieden.“
Die Frage, ob es sich dabei um eine geplante Behinde-
rung der Justiz handele, verneinte der Zeuge Matthias von
Kummer vehement. Er betonte hingegen, dass sämtliche
Zeugen, deren Aussagen vom Gericht erbeten worden
waren, auch tatsächlich vor Gericht ausgesagt hätten. Der
Vermerk habe sich – ausweislich seines Wortlauts – aus-
schließlich auf die Vernehmung weiterer Zeugen bezo-
gen. Eine solche Überlegung könne wohl nicht als Behin-
derung der Justiz verstanden werden. Den Bitten des
Gerichts sei in vollem Umfang entsprochen worden.
Eigentlicher Zweck der Vorlage sei, so der Zeuge
Matthias von Kummer, allerdings die Bitte um Billigung
eines bestimmten Vorschlags durch den Staatssekretär ge-
wesen: Oberstaatsanwalt Egbert Bülles habe nämlich ge-
gen-über dem BMI ein gemeinsames informelles Ge-
spräch mit Beteiligung des AA (in Köln oder eventuell
auch in Berlin) angeboten.
Dieser Vorschlag werde nachdrücklich befürwortet, um
bei Gericht ein besseres Verständnis für die Position der
Bundesregierung zu erreichen und deren Bereitschaft zu
zeigen, an der gerichtlichen Aufklärung nach Möglichkeit
mitzuwirken.
Aus den dem 2. Untersuchungsausschuss vorliegenden
Akten, insbesondere aus den Vermerken des Auswärtigen
Amts und des BMI zu der Ressortbesprechung am
7. Oktober 2003 im BMI ergibt sich allerdings auch, dass
seitens des Auswärtigen Amts dieses Gespräch genutzt
werden sollte, um schließlich das Gericht dazu zu bewe-
gen, von der Vernehmung weiterer Zeugen aus dem AA
abzusehen.
Nach der Aussage des Zeugen Matthias von Kummer ist
es aber letztlich nicht zu diesem Gespräch gekommen.
Bestätigungen, dass Absprachen zwischen Zeugen über
ihre Aussagen im Kölner Prozess weder von ihnen noch
vom AA, etwa in der Form eines „Briefings“, beabsich-
tigt gewesen seien und infolgedessen auch nicht stattge-
funden hätten, haben sämtliche von dem Vorwurf betrof-
fene Zeugen aus dem Auswärtigen Amt abgegeben.
Besonders vehement führte dazu vor dem Ausschuss der
Leiter des Referats 508, der Zeuge Matthias von
Kummer, aus:
„Es hat keine Zeugenbeeinflussung gegeben, es hat keine
Absprachen gegeben. Der eine oder andere der ehemali-
gen Kollegen ist vorbeigekommen und hat guten Tag
gesagt. Warum sie sich in Berlin aufgehalten haben und
warum sie über Berlin geflogen sind – das kann flugtech-
nische Gründe gehabt haben, das kann auch familiäre
Drucksache 15/5975 – 90 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Gründe gehabt haben –, das entzieht sich meiner Kennt-
nis. Es hat keine Zeugenabsprachen gegeben. Es hat sie
nicht gegeben. (…) Da gab es keine Einnordungen, da
gab es auch keine Zeugenbeeinflussung.“
Auf die Frage des Ausschusses, ob es der Linie des Aus-
wärtigen Amts entspreche, dass es „nicht zu Absprachen,
zu irgendwelchen Briefings oder zu Glättungen von ir-
gendwelchen Aussagen durch das AA kommen sollte“,
bestätigte der Zeuge Matthias von Kummer:
„Das entspricht der Linie unseres Hauses.“
d) Beauftragung eines Zeugenbeistands
durch das Auswärtige Amt
In diesem Zusammenhang wurde vom Zeugen Egbert
Bülles in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss auch die
Tatsache kritisch beleuchtet, dass das Auswärtige Amt
den Zeugen im Kölner Strafverfahren einen Rechtsbei-
stand zur Seite gestellt hatte:
„Im Rahmen der weiteren Hauptverhandlung waren ei-
nige Dinge sehr bemerkenswert. Es kamen Zeugen von
Ministerien – BMI, Auswärtiges Amt –, und die kamen
mit Rechtsbeiständen. Herr von Klaeden, Sie sind, glaube
ich, auch Rechtsanwalt. Ich bin jetzt fast 29 Jahre bei der
Staatsanwaltschaft. Ich habe noch nie erlebt, dass Polizei-
beamte, wenn sie eine Aussage machen müssen oder
sonst was, mit Rechtsbeiständen kamen. (…)
Mir kam das ein bisschen komisch vor. Im Verlaufe der
Vernehmungen habe ich dann auch beantragt, die Rechts-
beistände bei Vernehmungen von Leuten, die nicht den
Ministerien angehören, auszuschließen, weil ich die Ge-
fahr sehen würde, dass aufgrund dieser Erkenntnisse aus
dem Ergebnis der Hauptverhandlungen Absprachen ge-
troffen würden. Das Gericht ist dem nicht gefolgt, weil es
sagte, das sei eine große Rechtsproblematik, Verletzung
der Öffentlichkeit usw. Ich habe letztlich auch nicht mehr
darauf bestanden (…).“
Im weiteren Verlauf räumte der Zeuge Egbert Bülles je-
doch ein, dass die Zulässigkeit der Institution des Zeu-
genbeistands vom Bundesverfassungsgericht aus dem
Rechtsstaatsprinzip hergeleitet wurde und man als Straf-
rechtler „eigentlich überhaupt nichts dagegen haben
kann, wenn Zeugen sich von einem Rechtsbeistand be-
gleiten lassen“.
Insofern hatte das Bundesverfassungsgericht bereits in
einer Entscheidung vom 8. Oktober 1974 (BVerfGE
Bd. 38, S. 105) ausgeführt, dass
„die einem fairen Verfahren immanente Forderung nach
verfahrensmäßiger Selbständigkeit des in ein justizförmi-
ges Verfahren hineingezogenen Bürgers bei der Wahrneh-
mung ihm eingeräumter prozessualer Rechte und Mög-
lichkeiten gegenüber anderen Verfahrensbeteiligten (es)
gebietet, auch dem Zeugen grundsätzlich das Recht zuzu-
billigen, einen Rechtsbeistand seines Vertrauens zu der
Vernehmung hinzuzuziehen, wenn er das für erforderlich
hält, um von seinen prozessualen Befugnissen selbständig
und seinen Interessen entsprechend sachgerecht Ge-
brauch zu machen.“
Der Zeuge Matthias von Kummer erläuterte in seiner Ver-
nehmung durch den Ausschuss, das Auswärtige Amt
habe sich im Rahmen der „Fürsorgepflicht des Dienst-
herrn“ dazu entschlossen, den Zeugen einen Rechtsbei-
stand zur Seite zu stellen:
„Für Diplomaten ist es, sage ich Ihnen, ungewöhnlich,
(…) vor Gericht aufzutreten. Das ist für uns ein Novum.
Es ging hier auch nicht nur um einen Kollegen, sondern
es ging immerhin um sechs Kollegen, auch verschiedener
Dienste, in erster Linie beim gehobenen Dienst. (…)
Das war ja nicht nur das Landgericht Köln, sondern es
war auch die Begleitmusik, Herr Vorsitzender. Die Presse
– der ,Kölner Stadtanzeiger‘ – hat uns schon gezeigt, in
welchem Klima die Kolleginnen und Kollegen dort wür-
den aussagen müssen. Das war mit ein wichtiger Grund,
dass wir damals das Büro von Professor Dahs beauftragt
haben: wegen des öffentlichen Umfelds, das geschaffen
worden ist.“
e) Vermutete ,Lügen‘ der Zeugen vor Gericht
Weiterhin wurde durch das Gericht sowohl im schriftli-
chen Urteil als auch in der mündlichen Urteilsbegründung
am 9. Februar 2004 der Vorwurf erhoben, Zeugen des
Auswärtigen Amts hätten in ihrer Vernehmung vor dem
Gericht „glatt gelogen“ (vgl. ,Frankfurter Rundschau‘
vom 11. Februar 2004).
In der schriftlichen Urteilsbegründung heißt es dazu:
„(…), wobei allerdings nicht zu übersehen war, dass die
Zeugin Hoppmann die Vorgänge beschönigt darstellte,
mithin also teilweise die Unwahrheit gesagt hat.“
Dies steht allerdings in einem gewissen Widerspruch zu
anderen Passagen des Urteils: So wird auf Seite 315 des
Urteils dargestellt, dass die Feststellungen des Gerichts
auch auf der Aussage der Zeugin Klara Hoppmann beruh-
ten. Einige Seiten weiter heißt es in dem Urteil sogar, die
Zeugin Klara Hoppmann habe in ihrer Vernehmung
„glaubhaft“ berichtet.
Der Zeuge Bülles führte in seiner Vernehmung vor dem
Ausschuss zum Aussageverhalten der Zeugen aus, so-
wohl die damalige Leiterin der Visastelle in Kiew als
auch die Sachbearbeiterin im Referat 508/514 des Aus-
wärtigen Amtes hätten bei ihrer Zeugenvernehmung ei-
nen „schlechten Eindruck“ gemacht. Er persönlich habe
das Gefühl gehabt, vor allem die Sachbearbeiterin sei
sehr nervös gewesen und habe ihn belogen.
In ihrer Vernehmung vor dem Ausschuss wies die Zeugin
Klara Hoppmann den Vorwurf, vor Gericht wahrheitswid-
rig ausgesagt zu haben, ausdrücklich zurück. Auch sei ihr
in der Hauptverhandlung niemals ein Vorhalt gemacht
worden, dass sie unvollständig oder wahrheitswidrig aus-
sage.
Ebenso betonte die Zeugin Susanne Fries-Gaier, sie habe
selbstverständlich auf alle Fragen im Kölner Gerichtsver-
fahren die Wahrheit gesagt. Es könne durchaus sein, dass
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 91 – Drucksache 15/5975
sie damals nervös gewirkt habe, dies habe aber sicherlich
auch an der damaligen Situation gelegen:
„Ich habe nämlich in der Tat, genau, wie Sie es jetzt sa-
gen, gedacht, dass ich als Zeuge aussage und durch meine
Aussagen zur Wahrheitsfindung beitrage. Ich hatte aber
von Anfang an das Gefühl, dass ich eigentlich die Ange-
klagte bin, die da sitzt. Das war eine Situation, die mich
überrascht hat, weil ich damit nicht gerechnet habe. Des-
wegen kann es durchaus sein, dass ich da nervös gewirkt
habe.“
Zur Vernehmungsatmosphäre im Kölner Verfahren bei
seiner Zeugenaussage erläuterte der Zeuge Martin Huth
zudem in seiner Befragung durch den Ausschuss:
„Im Verlaufe meiner sachlichen und wahrheitsgemäßen
Aussage wurde diese von Herrn Oberstaatsanwalt Bülles
mit jener eines – Zitat – ,Täters aus der NS-Zeit; die hät-
ten auch von nichts etwas wissen wollen‘ verglichen,
ohne dass der Vorsitzende dies anders als mit einer
freundlichen Aufforderung zur Zurückhaltung beanstan-
det hätte. Ich habe in diesem in jeder Hinsicht unakzep-
tablen Vergleich immer einen Beleg für eine außerordent-
liche Voreingenommenheit gesehen.“
Nach Abschluss des Kölner Strafverfahrens leitete der
Zeuge Egbert Bülles gegen die Zeugen Klara Hoppmann,
Susanne Fries-Gaier und Martin Huth Ermittlungsverfah-
ren wegen angeblicher Falschaussage ein. Ausweislich
der vom Ausschuss beigezogenen Akten sind jedoch
sämtliche dieser Verfahren mit Verfügung vom 19. No-
vember 2004 nach § 170 Abs. 2 StPO mangels hinrei-
chenden Tatverdachts eingestellt worden.
f) Zusammenfassende Bewertungen zum
Strafverfahren durch die Zeugen Bundes-
minister Joseph Fischer und Otto Schily in
ihrer Vernehmung durch den Ausschuss
Eine zusammenfassende Bewertung des Strafverfahrens
und der darin geäußerten Kritik wurde im Auswärtigen
Amt durch den Zeugen Matthias von Kummer in einer
Unterrichtungsvorlage für Bundesminister Joseph Fischer
am 26. Juli 2004 (Dokument Nr. 28) vorgenommen.
In seiner Vernehmung durch den Ausschuss äußerte sich
Bundesminister Joseph Fischer sehr zurückhaltend:
„Herr Abgeordneter, ich will mich zum Gericht nicht äu-
ßern. Ich will mich dazu nicht äußern. Aber ich muss Ih-
nen ehrlich sagen: Da sind sozusagen Botschaften formu-
liert worden, die ich für nicht hinnehmbar halte, für
inakzeptabel. Insofern: Gestatten Sie mir, dass ich es da-
mit bewenden lasse.
Was meine eigene Auffassung über das Gericht und über
den Staatsanwalt betrifft – – Ich möchte hier nicht in
Schelte und Ähnliches kommen. Deswegen schweige ich
dazu.“
Deutlicher bezog hingegen Bundesminister Otto Schily in
seiner Vernehmung Stellung, als er durch den Ausschuss
hinsichtlich der Äußerung des Vorsitzenden Richters im
Kölner Strafverfahren, es habe sich um einen „kalten
Putsch gegen die Rechtsordnung“ durch die Bundesregie-
rung gehandelt, befragt wurde:
„Dass dieses Urteil mit einer fairen Rechtsfindung wirk-
lich nichts zu tun hat, was diese Passagen angeht, das ist,
glaube ich, so offenkundig, wie es offenkundiger nicht
sein kann. Es steht einem Richter nicht zu, in dieser
Weise über eine Institution wie die Bundesregierung her-
zuziehen. (…) Das trifft, wie gesagt, nicht Personen al-
lein. Es mag ja sein, dass da irgendwelche Personen miss-
fallen; das kann ja sein. Aber das steht einem Richter
nicht zu. Es werden damit ja auch die Institutionen ange-
griffen. Das halte ich für höchst bedenklich, auch weil die
Justiz und die Exekutive und die Legislative in einem de-
mokratischen Rechtsstaat in einem vernünftigen Verhält-
nis miteinander umgehen müssen.
Deshalb halte ich all das, was Sie, Herr Kollege Montag,
hier zitiert haben, für äußerst bedenklich und problema-
tisch. (…)
Nein, ich greife ja nicht die Rechtsprechung insgesamt
an, Herr Königshaus, sondern ich greife ein bestimmtes
Urteil an, das sich in einer unflätigen und inakzeptablen
Weise über Institutionen der Exekutive geäußert hat. Das
hat wirklich nichts mit einer fairen und angemessenen
Rechtsprechung zu tun.“
II. Strafverfahren gegen A. B. und
H. M. K. am Landgericht Köln
aus den Jahren 2004/2005
Im Jahre 2004 wurde A. B. erneut vor dem Landgericht
Köln angeklagt. An diesem – von der Pressestelle des
Gerichts so bezeichneten – „2. Kölner Visa-Prozess“
bestand vor allem deshalb ein besonderes öffentliches
Interesse, weil neben A. B. der vermeintliche „Erfinder“
der Reiseschutzpässe, H. M. K. – Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG – angeklagt wurde und Oberstaatsan-
walt Egbert Bülles dieses Verfahren in seiner Verneh-
mung durch den Ausschuss als „Rückspiel“ gegenüber
den Zeugen des Auswärtigen Amts bezeichnet hatte, die
er wegen fehlender Informationen über die Erlasslage im
ersten Prozess nicht habe ausreichend vernehmen kön-
nen.
1. Gegenstand des Verfahrens
Obgleich A. B. zum Zeitpunkt der Einreichung der neuen
Anklageschrift bereits rechtskräftig verurteilt worden
war, erfolgte eine erneute Anklage, weil die Staats-
anwaltschaft durch Auswertung neuen Beweismaterials
eine große Anzahl weiterer Fälle hatte feststellen können,
in denen A. B. „unter wahrheitswidriger Angabe zum
Reisezweck“ Visumanträge erschlichen haben sollte. Ins-
gesamt habe A. B. für weitere 1 387 Personen Anträge
auf angebliche Touristenvisa bei der deutschen Botschaft
in Kiew vorlegen lassen, wobei anfallende Krankheits-
oder Rückreisekosten durch 1 306 Reiseschutzpässe und
87 Verpflichtungserklärungen abgedeckt worden seien.
Im Vertrauen auf die Richtigkeit der Angaben zum
Drucksache 15/5975 – 92 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Reisezweck habe die Botschaft in diesen Fällen unbe-
rechtigt Touristenvisa erteilt.
Dem Geschäftsführer der Reise-Schutz AG wurde in der
Anklageschrift vorgeworfen, in der Zeit vom 21. No-
vember 2001 bis 5. April 2002 in mindestens neun Fäl-
len anderen Personen, die entgegen § 92 Abs. 2 Nr. 2
AuslG unrichtige Angaben gemacht hätten, um sich eine
Aufenthaltsgenehmigung für das Bundesgebiet zu ver-
schaffen, in gewerbsmäßigem Umfang wiederholt Hilfe
geleistet und dafür einen Vermögensvorteil erhalten zu
haben.
A. B. und seine Mittäter hätten sich die vom Geschäfts-
führer der Reise-Schutz AG vertriebenen Reiseschutz-
pässe für ihre Machenschaften zu Nutze gemacht. A. B.
habe mit einer Scheinfirma bei der von H. M. K. geführ-
ten Reise-Schutz AG 1 306 Reiseschutzpässe bestellt und
diese nach Erhalt an seine ukrainischen Partner über-
sandt. In der Ukraine seien diese dann absprachegemäß
von Mittelsmännern bei der deutschen Botschaft in Kiew
unter Angabe eines falschen Reisezwecks vorgelegt wor-
den. Mit Hilfe von Tarnfirmen und gefälschten Reiseun-
terlagen seien so zahlreiche ukrainische Staatsangehörige
als Touristen getarnt nach Deutschland und in andere
Schengenstaaten eingeschleust worden.
H. M. K. habe beim Verkauf der Reiseschutzpässe billi-
gend in Kauf genommen, dass diese mit unrechtmäßigen
Absichten vertrieben würden. Durch diesen Verkauf habe
H. M. K. eine ständige Einnahmequelle von erheblichem
Umfang erzielt.
Die Anklageschrift wurde von der Staatsanwaltschaft am
12. Februar 2004 beim Landgericht Köln eingereicht.
2. Einstellung des Verfahrens
Nach nur sechs Verhandlungstagen wurde das Verfahren
am 16. Juni 2005 durch die 3. Große Strafkammer des
Landgerichts Köln gemäß § 154 bzw. § 153a StPO einge-
stellt.
Der Vertreter der Staatsanwaltschaft, der Zeuge Egbert
Bülles, stimmte der Einstellung mit dem Hinweis darauf
zu, dass es den Angeklagten nach seiner Auffassung
„leicht gemacht worden sei“, wohingegen die Kammer
der Ansicht war, dass das Auswärtige Amt „durchaus auf
jeweils bekannt gewordene Missstände reagiert habe“.
Wörtlich heißt es in der diesbezüglichen Presseerklärung
des Landgerichts Köln:
„Die 3. Große Strafkammer des Landgerichts Köln hat
heute nach 6-tägiger Verhandlungsdauer das Strafverfah-
ren gegen Anatoli B. und Heinz K. gemäß §§ 154 bzw.
153a StPO eingestellt. Der Angeklagte K. hat eine Geld-
buße von 120.000,00 EUR an die Staatskasse bzw. an ge-
meinnützige Einrichtungen zu entrichten.
Hinsichtlich des ersten Angeklagten hat die Kammer in
der mündlich gegebenen Begründung wesentlich darauf
abgestellt, dass die noch zu erwartende Strafe neben der
im ersten VISA-Prozess bereits rechtskräftig verhängten
Gesamtfreiheitsstrafe von 5 Jahren nicht mehr erheblich
ins Gewicht gefallen wäre. Der Angeklagte B. habe ein
von Einsicht getragenes Geständnis abgelegt und für sich
auch moralische Schuld übernommen.
Die Kammer sah – für den Fall der Fortführung des Pro-
zesses – auch noch weiteren erheblichen Ermittlungsbe-
darf zu der Frage, inwieweit es gegenüber der Deutschen
Botschaft zu Falschangaben gekommen ist. Dies hätte
noch für eine Vielzahl von Einzelreisen aufgeklärt wer-
den müssen. Anders als im ersten VISA-Prozess sei dem
Angeklagten nur die Beschaffung der Reiseschutzpässe
vorgeworfen worden, so dass hier auch sein Tatbeitrag
geringer gewesen sei.
Hinsichtlich des Angeklagten K. galten ähnliche Erwä-
gungen; auch hier habe noch weiterer Aufklärungsbedarf
bestanden, der sich auch auf die Abgrenzung zwischen
Vorsatz und grober Fahrlässigkeit bezogen habe. Zwar
haben einerseits Anhaltspunkte für eine leichtfertige Ge-
schäftsführung durch den Angeklagten bestanden, ande-
rerseits habe sich während des Verfahrens aber der Ein-
druck ergeben, dass der Angeklagte die Aktivitäten seines
Unternehmens nicht zu jedem Zeitpunkt voll überblickt
habe, wodurch sich seine Schuld relativiere.
Angesichts des noch hohen Ermittlungsbedarfes bezogen
auf über 1.300 Einzelreisen hat die Kammer auch den Ge-
danken der Prozessökonomie betont. Für die erforderli-
che Zustimmung der Staatsanwaltschaft Köln war maß-
geblich, dass es den Angeklagten nach Auffassung des
Sitzungsvertreters leicht gemacht worden sei, wobei nach
Ansicht der Kammer das Auswärtige Amt durchaus auf
jeweils bekannt gewordene Missstände reagiert habe. Die
Beteiligung des Innenministeriums ist im Prozess nicht
mehr zur Sprache gekommen.“
III. Strafverfahren gegen A. K. und
W. L. am Landgericht Memmingen
aus dem Jahr 2004
Ein ähnlicher Fall, der in der Presseberichterstattung als
weiterer „Schleuserprozess“ Schlagzeilen machte, wurde
im Jahre 2004 vor dem Landgericht Memmingen ver-
handelt. Erneut wurde berichtet, dass Verteidigung und
Gericht die Frage aufgeworfen hätten, inwieweit auch
deutschen Behörden der Vorwurf gemacht werden
könne, illegale Einreisen gefördert oder erleichtert zu ha-
ben.
Der 2. Untersuchungsausschuss beschloss daher, die Ak-
ten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner)
nebst Handakten von der Staatsanwaltschaft und dem
Landgericht Memmingen beizuziehen.
Zusätzlich wurden vom Ausschuss der damalige sachbe-
arbeitende Staatsanwalt – heute Richter am Amtsgericht
Füssen – Wolfgang Maier, und der damalige Bericht-
erstatter, Richter am Landgericht Memmingen,
Dr. Clemens Ulbrich, als Zeugen vernommen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 93 – Drucksache 15/5975
1. Gegenstand des Verfahrens
In der Anklageschrift vom 27. Mai 2004 legte die Staats-
anwaltschaft Memmingen den Angeklagten A. K. und
W. L. aufgrund der vorangegangenen Ermittlungen den
folgenden Sachverhalt zur Last:
Beide Personen hätten wiederholt die deutschen Aus-
landsvertretungen in Kiew und Moskau getäuscht und ge-
werbsmäßig Ausländer nach Deutschland eingeschleust.
Hierfür hätten sie angegeben, touristische Reisen für
ukrainische bzw. russische Staatsangehörige zu organisie-
ren und im Zuge dessen von Neu-Ulm aus für die angeb-
lichen Reiseteilnehmer bei den deutschen Auslands-
vertretungen die Erteilung von Touristenvisa für den
Schengener Raum beantragt. Von Anfang an sei jedoch
geplant gewesen, dass die russischen und ukrainischen
Staatsangehörigen nach Erhalt der Visa „auf eigene
Faust“ in den Schengener Raum einreisen sollten, um
dort eine unerlaubte Beschäftigung aufzunehmen. Hierfür
hätten die Angeklagten mit mehreren Mittätern im In-
und Ausland zusammengearbeitet, die für sie reisewillige
russische und ukrainische Staatsangehörige angeworben
und deren Personalien mitgeteilt hätten.
Den Angeklagten sei es hierbei darum gegangen, sich mit
ihrer Tätigkeit eine Einnahmequelle von erheblichem
Umfang und Dauer zu verschaffen. Für jedes erteilte
Visum hätten sie mindestens 100 US-Dollar verlangt.
Konkret lautete der gegen die Angeklagten erhobene Vor-
wurf, sie hätten bei den benannten Auslandsvertretungen
von Oktober 2000 bis Juni 2001 Einladungen vorgelegt,
die die Liste der angeblichen Reiseteilnehmer und darü-
ber hinaus ein vollständiges Reiseprogramm inklusive
Hotelbuchungsbestätigungen, Bus- bzw. Flugbuchungen,
Krankenversicherungsnachweis, eine beglaubigte Kopie
des Handelsregisterauszugs des Reisebüros sowie Mus-
tereinladungen mit der beglaubigten Unterschrift und den
Kooperationsvertrag mit dem Partnerunternehmen enthal-
ten hätten.
Ab Juni 2001 seien von den Angeklagten dann statt der
Vorlage eines vollständigen Reiseprogramms Reise-
schutzpässe für ihre Taten genutzt worden.
Dem Angeklagten A. K. wurden insgesamt 152 selbst-
ständige Handlungen zur Last gelegt, bei denen er unrich-
tige oder unvollständige Angaben gemacht haben soll,
um für andere Personen eine Aufenthaltsgenehmigung
oder Duldung zu beschaffen. In 17 von diesen 152 Fällen
seien die Angeklagten gemeinschaftlich handelnd tätig
geworden.
Insgesamt, so die Aussage des durch den Ausschuss ver-
nommenen damaligen Staatsanwalts, des Zeugen Wolfgang
Maier, habe sich die Zahl der geschleusten Personen auf
etwa 2 700 belaufen.
Er habe, wenn „auf einen Schlag“ 30 Personen eingela-
den worden seien, dies juristisch als einen Fall gesehen
und nicht als 30 getrennte Fälle, so dass es seines Wissens
nach 191 Fälle gewesen seien. Fälle, bei denen es nur um
eine oder zwei Personen gegangen sei, seien gemäß
§ 154 StPO eingestellt worden. In der Anklageschrift
seien dann ca. 160 Fälle angeführt worden, bei denen
zum überwiegenden Teil das Reisebüroverfahren ange-
wandt worden sei und in geringer Zahl Reiseschutzpässe
vorgelegt worden wären.
2. Verlauf des Verfahrens
Am 30. November 2004 fand die Hauptverhandlung vor
der 1. Strafkammer des Landgerichts Memmingen statt.
Während der eintägigen Verhandlung legten die Ange-
klagten ein „von Schuldeinsicht und Reue geprägtes“
vollumfängliches Geständnis ab, nachdem zuvor zwi-
schen allen Verfahrensbeteiligten eine Verständigung
stattgefunden hatte, wonach den Angeklagten für eben je-
nen Fall des Geständnisses eine umfangreiche Beweisauf-
nahme erspart bleiben sollte und eine Strafobergrenze in
Aussicht gestellt wurde. Vor diesem Hintergrund wurden
die Angeklagten A. K. und W. L. schließlich zu 3 Jahren
und 11 Monaten bzw. zu 2 Jahren Freiheitsstrafe verur-
teilt, wobei die gegen W. L. verhängte Strafe zur Bewäh-
rung ausgesetzt wurde.
Der damalige Berichterstatter, der Zeuge Dr. Clemens
Ulbrich, Richter am Landgericht, bestätigte während sei-
ner Befragung vor dem Ausschuss die im Vorfeld der Ver-
handlung zwischen den Angeklagten bzw. den Verteidi-
gern, der Staatsanwaltschaft und dem Gericht geführten
Gespräche. Diese hätten letztlich zu der Strafvereinba-
rung geführt und man habe das eigentlich sehr umfangrei-
che Verfahren auf einen Tag beschränken können.
Im Rahmen der rechtlichen Würdigung der Vorgänge ver-
mochte das Gericht eine Strafbarkeit der Angeklagten
wegen gewerbsmäßigen Einschleusens von Ausländern
gemäß § 92 a Abs. 1 AuslG allerdings nicht festzustellen.
Nach dem Resultat der Ermittlungen bestünden nämlich
Zweifel an der Existenz einer strafbaren Haupttat eines
Anderen, die jedoch Voraussetzung für eine dahin
gehende Verurteilung der Angeklagten gewesen wäre.
3. Strafzumessung
Zum Inhalt der zwischen Staatsanwaltschaft, Verteidi-
gern, Schöffen und Richtern getroffenen Vereinbarung
führte der Zeuge Dr. Clemens Ulbrich wörtlich aus:
„Wir haben uns auch darauf verständigt, dass einer der
Strafmilderungsgründe, der in diesem Verfahren natürlich
zugunsten der Angeklagten spricht, ist, dass eine Praxis in
der damaligen – auch jetzigen – Politik des Auswärtigen
Amtes wohl dahin geht – Volmer-Erlass, Stichwort ,in du-
bio pro libertate‘ –, dass die Anträge nicht kritisch, son-
dern wohlwollend behandelt werden sollten. (…) Es war
also eine Wahrunterstellung der Behauptungen, die von
dem Verteidiger schriftsätzlich vorgetragen worden sind
und die damals dem allgemeinen Kenntnisstand von
Staatsanwalt, Verteidigung und auch Gericht entsprachen.
Es war den Medien auch schon damals häufig entnom-
men worden, dass dieser Erlass existiert und welchen In-
halt er hat.“
Drucksache 15/5975 – 94 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bei der Strafzumessung ließ sich das Gericht ausweislich
des Urteils im Wesentlichen von folgenden Erwägungen
leiten:
„Zu Gunsten beider Angeklagten spricht in erheblicher
Weise, dass sie jeweils ein von Schuldeinsicht und Reue
geprägtes voll umfängliches Geständnis abgelegt haben
(…). Strafmildernd war zudem, dass zu den Tatzeitpunk-
ten die mit den gegenständlichen Vorgängen befassten
deutschen Ausländerbehörden die Einreiseanträge nicht
kritisch geprüft haben, sondern, auf politischen Wunsch
der zuständigen Verantwortlichen der Bundesregierung
hin, diese wohlwollend behandelt haben, so dass den An-
geklagten ihr strafwürdiges Verhalten sehr leicht gemacht
wurde.“
Der Zeuge Dr. Clemens Ulbrich erläuterte diesen Milde-
rungsgrund während seiner Anhörung vor dem Untersu-
chungsausschuss näher und beschrieb, wie man sich auf
eine solche Strafmilderung habe verständigen können:
Die von den Verteidigern gegenüber der politischen Füh-
rung erhobenen Vorwürfe seien schriftsätzlich vorgetra-
gen worden, worauf sie das Gericht dann – zu Gunsten
der Angeklagten – als wahr unterstellt habe.
Diese Sichtweise habe damals dem allgemeinen Kennt-
nisstand von Staatsanwaltschaft, Verteidigung und auch
Gericht entsprochen. Dabei habe sich das Gericht dem
Grunde nach auf die Darstellung in den Medien bezogen,
in denen häufig von dem sog. Volmer-Erlass die Rede ge-
wesen sei. In diesem Zusammenhang führte der Zeuge
aus:
„Das war, soweit wir das damals verstanden haben, der
allgemeine, übereinstimmende und unbestrittene Tenor
der Presseveröffentlichungen bezüglich dieses Themas.
Hier ging es nicht um die Zuweisung von einzelnen Ver-
antwortlichkeiten, sondern nur um die Tatsache, dass die-
ser Erlass existiert. Allein aufgrund des Wortlautes, vor
allem auch des Kernsatzes dieses Wortlautes, sind wir zu
dem Ergebnis gekommen, dass hier eine wohlwollende
und keine kritische Prüfung gewollt ist.“
Dies sei dann im Strafmaß berücksichtigt worden. Dies-
bezügliche Erkenntnisse zur Urteilsfindung seien dem-
nach keine speziellen aus dem Gerichtsverfahren gewe-
sen, sondern allgemeine aus der Presseberichterstattung.
In einem solchen Fall könne daher von „gerichtsbekann-
ten Tatsachen“ gesprochen werden, so der Zeuge
Dr. Clemens Ulbrich.
Ferner gab der Zeuge an, er glaube sich erinnern zu kön-
nen, dass er selbst den Erlass damals – zumindest das
Schlagwort „in dubio pro libertate“ – der Presse entnom-
men habe. Darüber hinaus habe man die am 9. Februar
2004 ergangene Entscheidung des Landgerichts Köln ge-
kannt. Hierzu führte der Zeuge aus:
„Ja, den Wortlaut kenne ich auch nicht. Aber es war die-
ses Schlagwort, das, ins Deutsche übersetzt, nichts ande-
res ist als das, was im Urteil steht. (…) Ich kannte den
Kernsatz dieses Erlasses. (…) Das haben jedenfalls wir
als Resümee dieses Erlasses angesehen. (…) Es war ei-
gentlich nur das, was wir ins Deutsche übersetzt haben,
nämlich ,in dubio pro libertate‘. Mehr ist nicht geschehen.
(…) Ich kannte das Kölner Urteil insoweit, als mir daraus
jedenfalls in Erinnerung war, dass einer der Kernsätze,
der, ich glaube, mündlichen Urteilsbegründung des Vor-
sitzenden Richters der war, dass er sich oder dass die
Kammer sich gehindert sah, eine höhere Strafe als die tat-
sächlich verhängte festzusetzen, weil sich eben ein Fehl-
verhalten der Behörden aus Sicht der Kammer herausge-
stellt hat. Detailkenntnisse hatte ich nicht und habe ich
auch heute nicht.“
Der damalige Staatsanwalt, der Zeuge Wolfgang Maier,
gab während der Befragung an, dass die Erlasslage für
ihn persönlich nie eine Rolle gespielt habe. Er habe aber
Kenntnis davon gehabt, dass eine solche Argumentation
in dem Urteil des Landgerichts Köln eine Rolle gespielt
habe. Wörtlich gab er an:
„Was uns bei der Durchführung der Sitzung bekannt war,
war das Urteil des Landgerichts Köln. Dort wurde sehr
deutlich darauf abgestellt, dass es hier besonders leicht
gemacht wurde. Es wurde vom Verteidiger in der Sitzung
angesprochen, dass das den Angeklagten leicht gemacht
wurde. Von unserer Seite haben wir keine Erkenntnisse,
ob es tatsächlich so ist.“
Weiter führte der Zeuge in diesem Zusammenhang aus:
„Die kriminelle Energie, die der Hauptangeklagte aufge-
bracht hat, gerade in den ersten Fällen, war sicherlich
enorm. Es wurde alles gemacht, was eben erforderlich
war, um das herzukriegen. Damit hat für mich das Wei-
tere, wie sich jetzt die Behörden im Gegenzug verhalten
haben, eigentlich relativ wenig eine Rolle gespielt, weil
das an der Strafbarkeit aus meiner Sicht überhaupt nichts
ändert.“
Bezüglich der im Vorfeld und während der Sitzungspause
stattgefundenen Verständigungen sei das Angebot der
Staatsanwaltschaft für eine Strafmilderung lediglich auf
die Geständigkeit der Angeklagten bezogen gewesen.
IV. Strafverfahren gegen H. O., G. P.
und J. N. am Landgericht
Dresden aus dem Jahr 2002
Weiterhin hat der Ausschuss ein Strafverfahren ausge-
wertet, welches im Jahr 2004 am Landgericht Dresden
verhandelt wurde. Neben der Beiziehung der entspre-
chenden Akten wurden hier der Vorsitzende Richter am
Landgericht Dresden, Roland Wirlitsch, und die Staats-
anwältin bei der Staatsanwaltschaft Dresden, Bettina
Ball, als Zeugen vernommen.
1. Gegenstand des Verfahrens
Dem Angeklagten H. O. wurde als Ergebnis der staatsan-
waltschaftlichen Ermittlungen zur Last gelegt, er habe
spätestens im Juli 2000 den Entschluss gefasst, in Zusam-
menarbeit mit Mitarbeitern ukrainischer Reisebüros
ukrainischen Staatsangehörigen mittels unrichtiger Anga-
ben Hilfe beim Beschaffen und Gebrauch erschlichener
Visa zu leisten, um sich dadurch eine Einnahmequelle
von einigem Umfang und einiger Dauer zu verschaffen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 95 – Drucksache 15/5975
Von Juli 2000 bis zu seiner Festnahme am 7. August 2001,
so der Vorwurf in der Anklageschrift vom 25. März 2002,
habe er für mindestens 702 ukrainische Staatsangehörige
Einladungsschreiben an die deutsche Botschaft in Kiew
gesandt. Im Anschluss daran hätten dessen – gleichfalls
angeklagte – Angestellte, G. P. und J. N., in seinem Auf-
trag die entsprechenden Verpflichtungserklärungen bei
der Ausländerbehörde in Dresden eingereicht, wobei sie
als Aufenthaltsgrund bewusst wahrheitswidrig entweder
einen touristischen Aufenthalt der Ukrainer als Mitglieder
einer Reisegruppe in Dresden oder aber einen Geschäfts-
besuch bei der von dem Angeklagten betriebenen Firma
„Wirtschaftsberatung-Wirtschaftsvermittlung“ angegeben
hätten.
Um die zuständigen Behörden zu täuschen, habe der An-
geklagte seinen Einladungsschreiben jeweils ein „Tour-
Programm für Dresden“ sowie Reservierungsbestätigun-
gen für Unterkünfte in Dresden beigefügt, die später auf
seine Veranlassung regelmäßig wegen der tatsächlich
nicht erfolgenden Anreise storniert worden seien.
Unter Vorlage dieser Einladungsschreiben seien darauf-
hin von ukrainischen Staatsangehörigen Visa bei der
deutschen Botschaft in Kiew beantragt und sodann für die
Einreise in die Bundesrepublik Deutschland verwendet
worden. Dabei habe der wahre Grund der Einreise jedoch
darin bestanden, mit dem erhaltenen Visum entweder in
andere Schengenstaaten – vornehmlich Spanien, Portugal
und Österreich – einzureisen, um dort Arbeit aufzuneh-
men oder aber in Deutschland zu bleiben und hier uner-
laubt zu arbeiten.
Die vor dem Untersuchungsausschuss zu den aus dem Er-
mittlungsverfahren gewonnenen Erkenntnissen befragte
Zeugin Bettina Ball erklärte:
„Besonderes Geschick musste Herr O. nicht haben, um
diese Taten zu begehen. Es gab andere Fälle, wo Hotels
erfunden wurden, Bestätigungen gefälscht wurden, Bu-
chungsbestätigungen. (…) Herr O. hat im Vergleich zu
anderen Tätern eigentlich mehr gemacht, als er hätte tun
müssen (…). Er hat tatsächlich Hotelzimmer gebucht, hat
auch jeweils für drei Tage bezahlt, die Zimmer dann je-
weils immer abbestellt. Die Tourprogramme hat er – was
heißt, fingiert – erstellt, wusste aber natürlich, dass diese
Tourprogramme nie eingehalten wurden.“
Darauf habe sich der Angeklagte auch immer berufen, so
die Zeugin, indem er wiederholt erklärt habe, „das sei
doch nicht sein Problem, wenn die dann nicht als Touris-
ten nach Dresden kommen“ – er könne sie schließlich
„nicht kontrollieren“.
Weiterhin führte sie aus:
„Uns hat gewundert, dass die Ausländerbehörde so viele
Verpflichtungserklärungen von Herrn O. abgestempelt
hat, wo doch die kurze Überprüfung genügt hätte, die wir
dann später vorgenommen hatten, um festzustellen, dass
die niemals in den Hotels waren oder niemals ein Touris-
tenprogramm durchgeführt wurde, bis wir durch Befra-
gen der Mitarbeiter erfahren haben, dass eben nicht wei-
ter geprüft wurde, sondern sich nur auf die Versicherung
verlassen wurde und mehr als die Bonität nicht überprüft
wurde.“
Insgesamt, so lautete der Anklagevorwurf, seien auf diese
Art und Weise etwa 1 200 Personen eingeschleust wor-
den.
Die Zeugin Bettina Ball gab auch an, die daraufhin er-
folgte schengenweite Ausschreibung aller von dem Ange-
klagten eingeladenen Ukrainer sei nur wenig erfolgreich
gewesen. Ab und zu habe es so genannte Treffermel-
dungen gegeben, die aus Portugal, Italien, in wenigen
Fällen aus Deutschland gekommen wären. Von den
1 200 Personen seien wenige Frauen, circa drei bis fünf,
als Prostituierte in Bordellen angetroffen worden. Inge-
samt habe es aber von diesen 1 200 Personen schätzungs-
weise lediglich 70 Treffermeldungen gegeben.
Ferner erklärte die Zeugin, sie selbst habe im Zuge der
Ermittlungen weder Kontakt zu Mitarbeitern der Bot-
schaft in Kiew noch zu Mitarbeitern der Ausländerbehör-
den gehabt. Dafür seien die LKA-Beamten zuständig ge-
wesen. Dennoch habe sie den Eindruck gewonnen, dass
deren Zusammenarbeit sehr kooperativ gewesen sei. Ihrer
Ansicht nach habe sich die Botschaft um Aufklärung be-
müht, die „Aufklärung auch gewollt“.
2. Verlauf des Verfahrens
Nachdem am 10. Juli 2002 vor dem Landgericht Dresden
in dieser Sache die Hauptverhandlung eröffnet wurde, er-
ging am 12. Juli 2002 – nach nur drei Verhandlungs-
tagen – das Urteil:
Der Angeklagte H. O. wurde wegen gewerbsmäßigen
Einschleusens von Ausländern in 52 Fällen zu einer Ge-
samtfreiheitsstrafe von drei Jahren verurteilt. Der Ange-
klagte G. P. erhielt wegen Einschleusens von Ausländern
in zwölf Fällen eine Gesamtfreiheitsstrafe von einem
Jahr, die Angeklagte J. N. wegen der ihr nachgewiesenen
20 Fälle eine Gesamtfreiheitsstrafe von einem Jahr, für
die beiden letzteren jeweils ausgesetzt zur Bewährung.
3. Strafzumessung
In der schriftlichen Urteilsbegründung des Landgerichts
Dresden vom 15. August 2002 erläuterte das Gericht im
Rahmen der Strafzumessung die Gründe, welche zu
Gunsten der Angeklagten zu berücksichtigen gewesen
seien. In Bezug auf den Angeklagten H. O. führte die
Strafkammer gesondert aus:
„(…), dass sowohl die Dresdner Ausländerbehörde als
auch die deutsche Botschaft in Kiew die Angaben des
Angeklagten nicht kontrollierten und ihn als ,guten Kun-
den‘ behandelten und so erst die Taten ermöglichten.“
Diesbezüglich erklärte der Zeuge Roland Wirlitsch vor
dem Untersuchungsausschuss:
„So wurde uns dies sowohl von den Angeklagten als auch
von den Polizeibeamten geschildert, dass die Kontrolle
hier doch recht oberflächlich war. (…)
Drucksache 15/5975 – 96 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Man kann vielleicht sogar weitergehen, dass man sagt:
Eine qualifizierte Überprüfung fand nach dem, was wir
wussten, nicht statt. (…)
Wir konnten in der Hauptverhandlung feststellen, dass die
Behörden die Unterlagen gesammelt haben, die sie zur
Visaerteilung gebraucht haben. Sobald diese vorlagen,
wurde entsprechend das Visum erteilt. Es wurde eben
nicht geprüft, ob tatsächlich anschließend auch eine Reise
durchgeführt wurde oder nicht. Für die Visaerteilung war
zunächst eben nur die Vorlage dieser Unterlagen nötig.
Dass diese letztlich gelogen waren, haben die Beamten
nicht überprüft.“
In seiner Anhörung räumte der Zeuge Roland Wirlitsch
auf Nachfrage dann jedoch ein, dass die in dem Urteil
enthaltene Formulierung, die Behörden hätten den Ange-
klagten als „guten Kunden“ behandelt, nicht wortwörtlich
verstanden werden könne. Zum einen sei damit allein die
Dresdner Ausländerbehörde gemeint gewesen, die diese
Aussage gegenüber einem Ermittlungsbeamten abgege-
ben habe und dabei auf die für Verpflichtungserklärungen
eingeforderten Gebühren anspielte; zum anderen habe die
Behörde den Angeklagten zwar als „guten Kunden ange-
sehen“, ihm jedoch zu keiner Zeit eine „besondere Be-
handlung“ gewährt.
Der Zeuge führte des Weiteren aus, während des Prozes-
ses sei offensichtlich geworden, dass die Visumerteilungs-
praxis hier von der organisierten Kriminalität missbraucht
worden sei.
Auf Nachfrage erklärte der Zeuge auch, es habe während
des gesamten Verfahrens keine Hinweise auf Bestechung
oder Korruption von Regierungsmitgliedern oder Mit-
arbeitern der Auslandsvertretungen gegeben.
Schließlich bekundete der Zeuge, Reiseerleichterungen
und Zuwanderungserleichterungen sehe er nicht grund-
sätzlich als ungewöhnlich an, es habe sie stets in der Ge-
schichte für bestimmte Volksgruppen und auch Länder-
gruppen gegeben. Neu sei im vorliegenden Fall gewesen,
dass diese Reiseerleichterungen von der organisierten
Kriminalität ausgenutzt worden seien. Es sei seiner Mei-
nung nach sehr bedauerlich, dass Reiserleichterungen, die
den ukrainischen Bürgern dienen sollten, auf diese Art
und Weise missbraucht worden seien.
V. Strafverfahren gegen N. B. und F.-J. K.
am Landgericht Münster in den
Jahren 2002 bis 2004
Das – auch unter dem Arbeitstitel „Wiesenrand“ bekannt
gewordene – Strafverfahren gegen N. B. und F.-J. K. vor
dem Landgericht Münster rückte als weiterer so genann-
ter Schleuserprozess in den Blick der Öffentlichkeit.
Schon im Jahr 2002 war in der Presse berichtet worden,
dass die Staatsanwaltschaften Münster und Berlin auf-
grund von Ermittlungen gegen einen „menschenverach-
tenden Schleuserring“ ihre Ermittlungen auch gegen ei-
nen Mitarbeiter des Auswärtigen Amts gerichtet hätten,
der diesen Schleuserring unterstützt haben soll und dafür
Vorteile erhalten habe. Der Beschuldigte sei bis Mitte des
Jahres 2002 in der Konsularabteilung der Botschaft in
Kiew beschäftigt gewesen.
Zu diesem Verfahren wurden vom Ausschuss der Vorsit-
zende Richter am Landgericht Münster, Franz-Joseph
Kliegel, die Oberstaatsanwältin bei der Staatsanwalt-
schaft Münster, Maria Auer, sowie der Staatsanwalt bei
der Staatsanwaltschaft Münster, Michael Woltering, als
Zeugen gehört. Daneben wurden zur weiteren Aufklärung
des Sachverhalts die Hauptakten des Landgerichts und
der Staatsanwaltschaft sowie die Handakten der Staatsan-
waltschaft beigezogen.
1. Gegenstand des Verfahrens
In der Anklageschrift vom 22. Februar 2002 wurden der
Reisekaufmann N. B. und der Kaufmann F.-J. K. beschul-
digt, in Oelde, Warendorf und anderen Orten von Juni
2000 bis Juli 2001 mit 52 bzw. 49 Handlungen sowohl
selbstständig als auch gemeinschaftlich gegen das Aus-
ländergesetz verstoßen zu haben.
Als Mitglieder einer Bande hätten sie zusammen mit an-
deren an der Einschleusung von meist ukrainischen
Staatsangehörigen mitgewirkt. Innerhalb der arbeitsteilig
handelnden Bande seien die Angeklagten für die Visa-
beschaffung der Reisenden verantwortlich gewesen. Um
sich eine dauerhafte und erhebliche Einnahmequelle zu
schaffen, hätten die Angeklagten im Zusammenwirken
mit ukrainischen Tätern ein Firmennetz aufgebaut, mit
dem legale touristische Rundreisen vorgetäuscht werden
sollten. Dazu seien meist Personen mit Geburtsort in der
ehemaligen UdSSR veranlasst worden, eine Firma anzu-
melden, die sich vorgeblich mit der Vermittlung von Rei-
sen beschäftigt habe.
Auf Veranlassung von N. B. und F.-J. K. sei mit ukraini-
schen Unternehmen ein Kooperationsvertrag geschlossen
worden, wonach die Ukraine-Reisen des deutschen Un-
ternehmens in der Ukraine durch das dortige Partnerun-
ternehmen betreut und umgekehrt die Deutschland-Rei-
sen des ukrainischen Unternehmens von dem deutschen
Partner unterstützt werden sollten.
Die Reisewilligen aus der Ukraine hätten dabei jedoch
gar nicht beabsichtigt, eine Urlaubsreise durchzuführen
und anschließend in ihr Heimatland zurückzukehren.
Vielmehr sei der größte Teil gewillt gewesen, längerfris-
tig in einem Schengenstaat zur Arbeitsaufnahme zu ver-
bleiben.
Die Namen der Reisewilligen wären dem deutschen Part-
nerunternehmen als Liste übermittelt und anschließend
durch die Angeklagten oder deren Gehilfen bei der zu-
ständigen Ausländerbehörde vorgelegt worden. Dort habe
man dann bestätigt, dass das deutsche Reiseunternehmen
zahlungsfähig im Sinne des Ausländergesetzes sei und
aus Sicht der Ausländerbehörde keine Gründe bestünden,
die gegen eine Visumerteilung sprächen.
Anschließend seien an das ukrainische Reisebüro die be-
stätigte Liste, ein fiktives Reiseprogramm, eine fiktive
Buchungsbestätigung und gegebenenfalls weitere Unter-
lagen von den Angestellten übermittelt worden. Unterla-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 97 – Drucksache 15/5975
gen und Anträge sowie Pässe habe man der deutschen
Botschaft übergeben, wo Visa in der Regel kurzfristig er-
teilt worden seien.
Nach Visumerteilung seien die Reisewilligen über die
Reisebüros vom erteilten Visum und dem Abreisetermin
unterrichtet worden. Die ukrainischen Bürger seien dann
meist direkt nach Italien, Spanien oder Portugal gebracht
worden. Als Bezahlung hätten die Angeklagten zwischen
110 und 130 US-Dollar je Visum erhalten.
Der mit den Ermittlungen betraute Staatsanwalt Michael
Woltering erläuterte in seiner Befragung vor dem Aus-
schuss, dass die 48 Fälle, die dem letztlich Verurteilten
F.-J. K. zur Last gelegt worden waren, 48 Einladungen
betroffen hätten, also 48 so genannte Reisegruppen.
52 solcher Fälle habe man N. B. zuordnen können. Die
gesamte Anklage umfasse damit circa 2 000 geschleuste
Personen.
Insgesamt belaufe sich die Zahl der Personen, hinsicht-
lich derer falsche Angaben gemacht worden seien, in die-
sem Verfahren auf ca. 16 500. An erteilten Visa seien un-
gefähr 14 800 festgestellt worden.
Im Verlaufe des Verfahrens habe man Anfragen über In-
terpol geschaltet, woraufhin ungefähr 2 200 Personen in
Portugal, 16 in Italien und ca. 300 Personen in Deutsch-
land hätten ermittelt werden können. Der weitere Ver-
bleib des Großteils der Personen sei jedoch unbekannt ge-
blieben.
Der Verfahrenskomplex, den der Zeuge Michael
Woltering bearbeitete, habe ausschließlich ca. 450 Fälle
des Reisebüroverfahrens betroffen. Die Besonderheit in
diesem Verfahren sei gewesen, dass alle Firmen tatsäch-
lich existiert hätten. Die Täter hätten somit nicht mit Fäl-
schungen gearbeitet.
Die Zeugin Maria Auer gab im Rahmen ihrer Verneh-
mung vor dem Ausschuss ferner Auskunft über durch-
geführte Telefonüberwachungsmaßnahmen, die Erkennt-
nisse über eine mögliche Verstrickung eines
Botschaftsmitarbeiters in Kiew in kriminelle Machen-
schaften der Beschuldigten F.-J. K. und N. B. erbringen
sollten. Seinerzeit, im Jahr 2001, sei auch die Botschaft
darüber informiert worden, und gemeinsam habe man
sich geeinigt, zunächst nichts gegen den Verdächtigen zu
unternehmen, weil es sich um einen sehr vagen Verdacht
gehandelt habe. Sie gab hierzu an:
„(…) das ist so ausgegangen, dass er schließlich vom
Dienst suspendiert worden ist. Die einzige Schwierigkeit,
die wir hatten, war lediglich die, dass das Auswärtige
Amt aufgrund eigener Recherchen dienstliche Erkennt-
nisse hatte, dass bei ihm Unregelmäßigkeiten vorgekom-
men seien. Das Auswärtige Amt meinte, er müsse entlas-
sen werden und wollte dies sofort tun. Aber wir haben
zunächst gebeten, damit noch ein wenig zuzuwarten, weil
wir noch in der verdeckten Ermittlungsphase waren. Das
war damals Ende Juni. Wir haben gebeten, bis Ende Juli
zuzuwarten. Das wurde uns auch zugesagt. Dann wurde
aber später vom Auswärtigen Amt mitgeteilt, dass doch
Bedenken bestünden, ihn noch länger zu halten.“
Ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Berlin
sei, wie die Zeugin sich zu erinnern meinte, mangels Be-
weisen eingestellt worden.
2. Verlauf des Verfahrens
Nach dem Gang der Hauptverhandlung befragt, bestätigte
der Zeuge Michael Woltering, dass es nur drei Sitzungs-
tage gegeben habe, an denen auch keine Beweisaufnahme
oder Zeugenvernehmung durchgeführt worden sei, weil
auch in diesem Verfahren auf Grund des Geständnisses
der Angeklagten eine Verständigung der Verfahrensbetei-
ligten erfolgt sei.
Der Zeuge Franz-Joseph Kliegel betonte, die „Verständi-
gung“ oder „Absprache“ – den Begriff „Deal“ empfand er
aufgrund möglicher Assoziationen als unpassend – habe
sich erst in der Hauptverhandlung ergeben. Zwar habe es
auch im Vorfeld Telefonate mit den Verteidigern gegeben,
diese seien jedoch „wenig ergiebig“ gewesen. Das Ver-
halten der Verteidigung wurde dergestalt umschrieben:
„Teils wurde gesagt: Objektiv räumen wir den Sachver-
halt ein; aber subjektiv fühlen sich unsere Mandanten un-
schuldig.“
Dessen ungeachtet habe man schließlich das bereits lange
Zeit anhängige Verfahren zügig durchführen können, weil
keine Zeugen gehört, keine Urkunden oder Dokumente
verlesen und eingeführt worden seien.
Letztlich wurde der Angeklagte F.-J. K. am 22. Dezember
2004 wegen gewerbs- und bandenmäßigen Einschleusens
von Ausländern nach zwei Verhandlungstagen in
48 Fällen schuldig gesprochen. Die 3. Große Strafkam-
mer des Landgerichts Münster verurteilte ihn zu einer Ge-
samtfreiheitsstrafe von drei Jahren und sechs Monaten.
Das Verfahren gegen den damaligen Mitangeklagten
N. B. war zuvor bereits wegen dessen Ermordung einge-
stellt worden.
3. Strafzumessung
Obwohl das erkennende Gericht in seiner Urteilsbegrün-
dung es als Strafschärfungsgrund wertete, dass der Ange-
klagte bei den Tatausführungen angesichts des Arbeits-
aufwandes eine beträchtliche kriminelle Energie habe
erkennen lassen und in jedem der einzelnen Fälle eine
Vielzahl an Visa erteilt worden seien, fanden gleichwohl
gewisse Umstände strafmildernd Berücksichtigung.
Wörtlich hieß es dazu im Urteil:
„Zu Gunsten des Angeklagten spricht letztlich auch, dass
(…) ihm die Taten angesichts der politisch angeordneten,
großzügigen Handhabung der Visa-Erteilung leicht ge-
macht worden war[en].“
Zur Bedeutung der in den Urteilsgründen enthaltenen
Formulierung der „politisch angeordneten großzügigen
Handhabung der Visaerleichterungen“ wurde auch der
Zeuge Woltering befragt. Hierzu führte dieser aus:
„Ich kann natürlich nicht für das Gericht sprechen. Ich
kann nur meine Gedanken wiedergeben. Zur Vorberei-
Drucksache 15/5975 – 98 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
tung auf den heutigen Termin habe ich mir natürlich auch
noch einmal meine Mitschriften und auch mein Konzept
für das Plädoyer angeschaut. Darin stehen auch das Wort
Volmer-Erlass und diese Reisebeispiele. (…)
Einerseits sehe ich natürlich die immense Arbeitsbelas-
tung von den Mitarbeitern in der Botschaft, die ja nun of-
fenkundig vorhanden war. Dann sehe ich diese Unterla-
gen. (…) wenn ich mir eine Stunde Zeit nehme, dann
finde ich natürlich viel mehr, als ein Sachbearbeiter in der
deutschen Botschaft in der Kürze der Zeit, die er zur Ver-
fügung hat, finden kann. (…)
Trotzdem bin ich dann wieder bei der Frage: Wie konnte
es dazu kommen, dass diese Visaanträge positiv beschie-
den wurden? In dieser Situation konnte ich nur sagen –
wenn ich mir das anschaue, wenn ich mir auch andere
Reiseprogramme anschaue –: Wenn man bei diesen Pro-
grammen sagt, es sind keine überwiegenden Zweifel da,
dann muss man in diesem Rahmen wohl von Großzügig-
keit sprechen.“
Danach befragt, ob ihm damals der so genannte Volmer-
Erlass im Wortlaut bekannt gewesen sei, erklärte der
Zeuge:
„Mittlerweile ja, zum Zeitpunkt des Ermittlungsverfah-
rens nicht. Zum Zeitpunkt der Hauptverhandlung hatte
ich den Erlass noch nicht. Ich hatte aber den Stenografi-
schen Bericht einer Bundestagssitzung vom, ich glaube,
März 2004. Da wurde auszugsweise daraus zitiert. Und
ich hatte eine Ausarbeitung von Herrn Bülles. Insofern
war mir, was ich eben schon sagte, der Kern der Regelun-
gen – in dubio pro libertate – und die Ausführungen zur
Wahrscheinlichkeit bekannt.“
Auch der Zeuge Franz-Joseph Kliegel bekräftigte vor
dem Ausschuss noch einmal den im Rechtsspruch ange-
führten Vorwurf, es sei den Tätern „leicht gemacht wor-
den“. Auf die Frage, wie er zu dieser Erkenntnis gekom-
men sei, antwortete der Zeuge:
„Als ich die Akten das erste Mal vollständig gelesen
hatte, habe ich eigentlich nur innerlich den Kopf geschüt-
telt; meiner Berichterstatterin ging es ebenso. Man fragt
sich: Wie kommt eigentlich die Botschaft dazu, in einem
solchen Umfang und in einer solchen Weise Visa zu ertei-
len? (…) Es muss eigentlich jedem in der Botschaft klar
gewesen sein – ich will nicht spekulieren; zumindest
muss es jeder vermutet haben –, dass das keine Touristen
sind, die da einreisen. (…)
Es hat im Prinzip, wenn man die Akten gelesen hat, eine
materielle Prüfung nicht stattgefunden. Denn anders wäre
das nicht erklärbar. Es gibt so viele Anhaltspunkte, die zu
einer Prüfung hätten führen müssen bzw. zu einer Visa-
verweigerung hätten führen müssen.“
Auf die Frage eines Ausschussmitgliedes, ob über die
Praxis mit diesem Erlass [vom 3. März 2000], der nach
seiner Auffassung die Ermessensausübung ja gebunden
habe, gesprochen worden sei, führte der Zeuge Franz-
Joseph Kliegel aus:
„Natürlich. Ich habe mich mit meiner Berichterstatterin
lange darüber unterhalten, auch außerhalb der Beratung.
Natürlich die Ermessensrichtlinien – – Wenn ich die sehe:
Da taucht zum Beispiel der Begriff ,hinreichende Wahr-
scheinlichkeit‘ auf: Erst wenn eine hinreichende Wahr-
scheinlichkeit gegeben ist für eine fehlende Rückkehr.
Der Begriff der ,hinreichenden Wahrscheinlichkeit‘ ist
ein Begriff, der eigentlich der StPO entnommen ist, und
zwar der ,hinreichende Tatverdacht‘, der gegeben sein
muss, damit Anklage erhoben werden kann und das Ver-
fahren eröffnet werden kann, der wird definiert als ,hin-
reichende Wahrscheinlichkeit‘. Das heißt, die Angaben
mussten ein Stadium erreichen, wo praktisch Anklageer-
hebung möglich war. Erst dann waren Visa zu versagen.
Ich sage einmal: Wenn ich das sehe und wenn ich das
übertrage auf andere Bereiche staatlicher Leistungen,
wenn ich mir vorstelle, bei einer Leistungsverwaltung
– nehmen wir zum Beispiel Subventionen, BAföG oder
Arbeitslosengeld –, wenn ich da eine solche Ermessens-
richtlinie machte, dann ist das für mich eine Einladung
zum Betrug. Ich darf das so deutlich sagen.“
C. Die Entwicklung der Erlass- und
Weisungslage der Bundesregierung bei
der Anwendung des Ausländerrechts
Im Zentrum der Untersuchungen des Ausschusses stand
die Frage, ob durch im Verantwortungsbereich der Bun-
desregierung ergangene Erlasse oder Weisungen eventu-
ell die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder
anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet
worden sein könnte und ob durch solche Erlasse gegen
geltendes Ausländerrecht oder die Schengener Regelun-
gen verstoßen wurde.
Um diesbezüglich zu Erkenntnissen zu gelangen, hat sich
der Ausschuss intensiv mit der im Untersuchungszeit-
raum geltenden Erlasslage beschäftigt. Im Mittelpunkt
standen dabei vor allem die vier Erlasse des Auswärtigen
Amts zum Bereich der Visumerteilung vom 2. September
1999, 15. Oktober 1999, 3. März 2000 und 26. Oktober
2004.
Bevor über die Feststellungen des Ausschusses zu diesen
Erlassen im Einzelnen berichtet wird, soll im Folgenden
zunächst kurz erläutert werden, auf welche Beweismittel
sich der Ausschuss bei der Sachverhaltsfeststellung ge-
stützt hat (Abschnitt I) und worum es sich bei Erlassen
des Auswärtigen Amtes, ihrer Rechtsnatur und Ausge-
staltungsarten nach, grundsätzlich handelt (Abschnitt II).
Da der Ausschuss auch der Frage eines möglichen Orga-
nisationsverschuldens im Auswärtigen Amt nachgegan-
gen ist, wird zudem die Organisation des Auswärtigen
Amts vorgestellt, was nicht zuletzt auch dem besseren
Verständnis der Funktionen der vom Ausschuss gehörten
Zeugen aus dem AA dienen soll (Abschnitt III).
Nach Klärung der grundsätzlichen Ausgangslage werden
die Feststellungen des Ausschusses zu den zentralen Pro-
blemkomplexen der Untersuchung in den darauf folgen-
den Abschnitten zusammengefasst. Dabei geht es zum
einen um die Probleme, die im Zusammenhang mit dem
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 99 – Drucksache 15/5975
Institut der Verpflichtungserklärung aufgetreten sind (Ab-
schnitt IV) und zum anderen um die Schwierigkeiten im
Zusammenhang mit den so genannten Reiseschutzversi-
cherungen, zu denen auch das durch den ADAC vermit-
telte Carnet de Touriste (Abschnitt V) und dessen Kon-
kurrenzprodukte (Abschnitt VI) gehörten.
Intensiv untersucht hat der Ausschuss des Weiteren den
so genannten Volmer-Erlass vom 3. März 2000, durch
den eine Neuordnung von Teilen der Visumpraxis herbei-
geführt werden sollte (Abschnitt VII). Zudem hat sich der
Ausschuss auch der Frage gewidmet, inwieweit der das
Visumverfahren neu regelnde Erlass vom 26. Oktober
2004 geeignet war, eventuell festgestellte Fehlentwick-
lungen zu korrigieren (Abschnitt VIII).
Schließlich wird im letzten Abschnitt (Abschnitt IX) noch
zusammengetragen, in welcher Form die Bundesregie-
rung den Deutschen Bundestag in dessen Ausschüssen
über die Visumerteilungspraxis informiert hat.
I. Vorgehen des Ausschusses
Zur Aufhellung des relevanten Sachverhalts sind zunächst
Akten des Auswärtigen Amts beigezogen worden. Dies
betrifft insbesondere die Akten des Referats 508
(vormals: 514) der Abteilung 5 (Rechtsabteilung), des-
sen Zuständigkeitsbereich das Ausländerrecht einschließ-
lich Asylrecht, Visumrecht und Ausländerpolitik umfasst
und welches daher für die inhaltliche Erarbeitung von Er-
lassen zur Visumpraxis zuständig war und im Auswärti-
gen Amt als Ansprechpartner für die Visastellen der Aus-
landsvertretungen diente.
Neben diesen Akten aus der Zentrale wurden auch die
Akten verschiedener osteuropäischer Botschaften ausge-
wertet.
Bevor das Auswärtige Amt Weisungen an seine Aus-
landsvertretungen erteilte, kam es teilweise zu Abstim-
mungen über die geplanten Erlasse mit dem Bundes-
ministerium des Innern (BMI). Um Einblicke in diese
Abstimmungsprozesse zu erhalten, wurden daher auch
Akten des BMI beigezogen. Dies betraf insbesondere die
Akten des Referates M I 3 (vormals: A 2/M 2), welches
innerhalb des Ministeriums für Ausländerrecht zuständig
ist. Ausgewertet wurden diese Akten jedoch auch bezüg-
lich der Kontakte des BMI mit den Ländern und Auslän-
derbehörden im Hinblick auf die Thematik der Verpflich-
tungserklärungen.
Als Zeugen wurden aus dem AA in Berlin zum einen An-
gehörige der politischen Leitung befragt. Neben dem
Bundesminister des Auswärtigen Joseph Fischer und sei-
nem ehemaligen Büroleiter Martin Kobler wurden auch
der Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer, dessen ehe-
malige persönliche Referentin Martina Nibbeling-Wrieß-
nig und ferner als Spitzenbeamte aus dem Auswärtigen
Amt der ehemalige Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger so-
wie der ehemalige Leiter der Abteilung 5 (Rechtsabtei-
lung) Dr. Gerhard Westdickenberg einvernommen.
Zum anderen wurden auch Beamte der Fachebene gehört.
So wurden aus dem Referat 508/514 der ehemalige Refe-
ratsleiter Bernd Westphal und der jetzige Leiter Matthias
von Kummer ebenso befragt, wie die ehemaligen Refe-
renten Dr. Stephan Grabherr und Martin Huth sowie die
ehemalige Sachbearbeiterin Susanne Fries-Gaier.
Aufgrund des vorzeitigen Endes der Wahlperiode konnte
als einziger Zeuge aus dem Bundesministerium des In-
nern nur Bundesminister Otto Schily vernommen werden.
Schließlich wurden im Zusammenhang mit den Reise-
schutzversicherungen der Präsident des ADAC Peter
Meyer sowie die Zeugen Hartwig Meyer (Allianz) und
Jörg Schumacher (HanseMerkur Reiseversicherung AG)
vom Ausschuss angehört.
II. Die Erlasspraxis des Auswärtigen Amts
Eine entscheidende Rolle bei den Untersuchungen des
Ausschusses spielten die an die Auslandsvertretungen
ergangenen Erlasse, mit denen das Auswärtige Amt
angeblich den massenhaften Visamissbrauch erleichtert
haben soll.
Die Bundesrepublik Deutschland verfügt weltweit über
mehr als 200 Botschaften, Generalkonsulate, Ständige
Vertretungen und Vertretungsbüros, die Deutschland im
Ausland repräsentieren. Zentrale Schaltstelle ist dabei das
Auswärtige Amt, das die Tätigkeit dieser Auslandsvertre-
tungen steuert. In der Zentrale werden außenpolitische
Analysen und Konzeptionen, aber auch konkrete Hand-
lungsanweisungen für die deutschen Auslandsvertretun-
gen erarbeitet. Diese Handlungsanweisungen werden
vom Auswärtigen Amt in Form von Erlassen erteilt. Dies
geschieht durch eine Vielzahl solcher Erlasse. So hat das
Auswärtige Amt dem Ausschuss fünf Aktenordner mit
Erlassen übersandt, die momentan die Visumvergabe des
Auswärtigen Amts regeln. Umgekehrt informieren die
Auslandsvertretungen die Zentrale selbständig oder auf
Anforderung mittels so genannter (Draht-)Berichte über
relevante Themen oder Probleme, auf die das Auswärtige
Amt gegebenenfalls wiederum mit Erlassen reagiert.
1. Der Begriff des Erlasses
Im Allgemeinen Verwaltungsrecht versteht man unter
„Erlassen“ Verwaltungsanordnungen der obersten Ver-
waltungsbehörden (Ministerialerlass) für eine oder meh-
rere nachgeordnete Behörden, die im Auswärtigen Amt
verwaltungsinterne Verbindlichkeit besitzen.
Der Zeuge Dr. Gerhard Gerhard Westdickenberg brachte
dies in seiner Vernehmung auf die Formel:
„Ein Erlass ist von der Definition her eine Weisung, die
die Zentrale an eine oder an mehrere Auslandsvertretun-
gen sendet.“
Ihrer Natur als interne Dienstanweisungen entsprechend
sind Erlasse keine Rechtsnormen und können daher mate-
rielles Recht – insbesondere Gesetze – weder ändern noch
außer Kraft setzen.
Drucksache 15/5975 – 100 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
2. Die unterschiedlichen Erlassarten
Es existieren unterschiedliche Erlassarten:
So wird zunächst grundsätzlich hinsichtlich des Trans-
portweges zwischen „Schrifterlassen“ und „Drahterlas-
sen“ unterschieden. Schrifterlasse werden den Aus-
landsvertretungen schriftlich über den diplomatischen
Kurierweg oder per E-Mail übermittelt. Da keine Ver-
schlüsselung stattfindet, sind Schrifterlasse nur bei Inhal-
ten, die höchstens dem Geheimhaltungsgrad „VS-Nur für
den Dienstgebrauch“ unterliegen, statthaft. Drahterlasse
hingegen werden verschlüsselt über das Fernschreibnetz
verteilt, sodass auch Inhalte, die nach höheren Geheim-
haltungsgraden eingestuft sind, auf diese Weise transpor-
tiert werden können.
Schrift- und Drahterlasse tragen abhängig vom Kreis der
angesprochenen Adressaten unterschiedliche Bezeich-
nungen. Richtet sich der Erlass lediglich an eine Aus-
landsvertretung, so spricht man von einem Einzelerlass.
Werden mehreren Auslandsvertretungen Weisungen er-
teilt, handelt es sich um einen Teilrunderlass bzw. um ei-
nen Plurez. Wird hingegen allen Auslandsvertretungen
Weisung erteilt, ergeht aus dem Auswärtigen Amt ein
Runderlass bzw. ein Omnez.
Drahterlasse können darüber hinaus auch in Form eines
Dipez auftreten. Hierbei handelt es sich um Erlasse, die
– anders als ein Plurez – über einen bereits festgelegten
Verteilerkreis verfügen.
3. Zeichnungswege
Hinsichtlich der genannten Erlassarten existieren keine
einheitlichen Zeichnungsregelungen, die festlegen, wel-
cher Erlass von welcher Arbeits- oder Leitungsebene vor
seiner Versendung abgezeichnet oder gebilligt werden
muss.
III. Die Organisation des Auswärtigen Amts
Immer wieder hatte sich der 2. Untersuchungsausschuss
im Zuge der Beweisaufnahme auch mit der Frage zu be-
schäftigen, ob bzw. inwieweit die Leitungsebene des Aus-
wärtigen Amts durch entsprechende Organisation ausrei-
chend Sorge dafür getragen hat, dass sie von eingehenden
Berichten der Botschaften über bestimmte Probleme
Kenntnis erlangen konnte. Um eine Bewertung darüber
abgeben zu können, ob es hier möglicherweise zu Ver-
säumnissen und damit zu einem Organisationsverschul-
den gekommen ist, sind einige Ausführungen zur Organi-
sation des Auswärtigen Amts im Allgemeinen sowie zur
üblichen Kommunikation zwischen Auslandsvertretung
und Leitungsebene in der Zentrale im Besonderen erfor-
derlich.
1. Allgemeine Organisation des
Auswärtigen Amts
Das Auswärtige Amt gliedert sich in Referate, Unter-
abteilungen und Abteilungen. Darüber erhebt sich die
politische Leitungsebene, die zwei parlamentarische und
zwei beamtete Staatssekretäre sowie – an der Spitze – den
Bundesminister umfasst.
Auf dieser Ebene sind auch das Büro der Staatssekretäre
sowie das Ministerbüro angesiedelt. Leiter des Minister-
büros war von Oktober 2000 bis Juli/August 2003 der
Zeuge Martin Kobler, nachdem er bereits zuvor, ab Okto-
ber 1998, stellvertretender Leiter gewesen war.
Die beiden parlamentarischen Staatssekretäre haben da-
bei – wie auch in den anderen Ministerien – als Abgeord-
nete des Deutschen Bundestages insofern eine Sonder-
rolle, als sie außerhalb der Weisungshierarchie stehen. Sie
sind somit weder weisungsbefugt gegenüber den Beam-
ten noch weisungsabhängig vom Bundesminister. Einer
der parlamentarischen Staatssekretäre – die im Auswärti-
gen Amt aus diplomatischen Gründen Staatsminister ge-
nannt werden – war der Zeuge Dr. Ludger Volmer, dessen
persönliche Referentin Martina Nibbeling-Wrießnig
ebenfalls als Zeugin durch den Ausschuss vernommen
wurde. Da sich die Staatsminister außerhalb der Wei-
sungshierarchie befinden, unterstehen die insgesamt zehn
Abteilungen des Auswärtigen Amts den beiden beamte-
ten Staatssekretären.
In seiner Eigenschaft als beamteter Staatssekretär war der
Zeuge Dr. Gunter Pleuger von Oktober 1999 bis
31. August 2000 für die Europa-, Wirtschafts-, Kultur-
und – die hier relevante – Abteilung 5 (Rechtsabteilung)
zuständig.
Leiter dieser Rechtsabteilung war zwischen Frühjahr
1998 und September 2002 der Zeuge Dr. Gerhard
Westdickenberg. Als Abteilungsleiter war er Teilnehmer
an der so genannten Direktorenrunde, die nach Angaben
des Zeugen Dr. Ludger Volmer jeden Morgen stattfand
und an der auch seine Büroleiterin teilnahm. Daneben ge-
hörten nach dem Bekunden des Zeugen Martin Kobler
ebenfalls ein Mitarbeiter aus dem Büro des Bundesminis-
ters Joseph Fischer sowie nach eigenen Angaben regel-
mäßig auch Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger zum Teil-
nehmerkreis.
Die von Dr. Gerhard Westdickenberg geleitete Abteilung
war ursprünglich in zwei Unterabteilungen gegliedert,
von denen eine – die Unterabteilung 51 – vom Zeugen
Roland Lohkamp geführt wurde. Als Unterabteilungslei-
ter war der Zeuge Roland Lohkamp direkter Vorgesetzter
des Leiters des Referates 514, welches von Oktober 1996
bis September 2001 vom Zeugen Bernd Westphal, danach
vom Zeugen Matthias von Kummer geleitet wurde. In
diesem Referat arbeiteten auch die Zeugen Dr. Stephan
Grabherr, Martin Huth und Susanne Fries-Gaier.
Der Zeuge Dr. Stephan Grabherr bekleidete dabei von
Sommer 1997 bis August 2000 die Position eines Grund-
satzreferenten für ausländerrechtliche und visumrechtli-
che Fragen. Seine Unterschrift tragen die Erlasse vom
2. September und 15. Oktober 1999. Ebenfalls Referent,
allerdings von 2000 bis 2002, war der Zeuge Martin
Huth, während die Zeugin Susanne Fries-Gaier von Juni
1998 bis Juni 2002 als Sachbearbeiterin im Referat tätig
war.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 101 – Drucksache 15/5975
Der Zuständigkeitsbereich des Referates 514 umfasste im
Wesentlichen das Ausländerrecht einschließlich Asyl-
recht sowie Visumangelegenheiten und die Ausländer-
politik. Damit war dieses Referat fachlich für die Heraus-
gabe jener Erlasse verantwortlich, die zu untersuchen
zum Kernbereich des Untersuchungsauftrags zählten.
Ebenso diente das Referat aufgrund seiner Zuständig-
keitsbeschreibung bei Problemen als Ansprechpartner für
die Mitarbeiter in den Visastellen der Botschaften.
Durch eine Umstrukturierung des Auswärtigen Amts im
September 2001 kam es zur Abschaffung der Unterabtei-
lungen. Im Rahmen dieser Umorganisation wurde dem
bisherigen Leiter der Unterabteilung 51 – dem Zeugen
Roland Lohkamp – die Aufgabe eines Beauftragten für
Visa- und Zuwanderungsfragen zugewiesen. Als solcher
war er unmittelbar mit dem Referat 508 befasst. Dieses
Referat ging aus dem alten Referat 514 hervor, welches
im Rahmen der Umstrukturierung geteilt worden war.
Während die Zuständigkeit für Einzelfälle und Verwal-
tungsstreitverfahren in Visumangelegenheiten nunmehr
beim neu geschaffenen Referat 509 angesiedelt war, be-
hielt das Referat 508 die alten Kernzuständigkeiten für
das Ausländerrecht einschließlich Asylrecht, das Visum-
recht sowie die Ausländerpolitik und war somit hinsicht-
lich der Zuständigkeiten im Wesentlichen mit dem alten
Referat 514 identisch.
2. Organisation der Kommunikation
zwischen Auslandsvertretungen und
Leitungsebene in der Zentrale
a) Informationsquellen der Leitungsebene
Die Organisation der Kommunikation zwischen Aus-
landsvertretungen und Zentrale erfolgt nach Aussage des
Zeugen Matthias von Kummer über die automatische
Drahtberichtsverteilung. Diese stelle sicher, dass jeder
Drahtbericht einer deutschen Auslandsvertretung an die
Zentrale automatisch auch an das Büro der Staatssekre-
täre sowie das Ministerbüro gelange.
Dies bedeute angesichts der Vielzahl der täglichen Draht-
berichte jedoch nicht, dass der Bundesminister oder die
Staatssekretäre damit automatisch Kenntnis vom Inhalt
eines jeden Drahtberichts erhielten. Die Sichtung der Be-
richte erfolge vielmehr durch die Büros, die die Berichte
nach Prioritäten auswerteten. Nachdem auf diese Weise
eine erste Sichtung stattgefunden habe, würden in einem
zweiten Schritt so genannte Gilber diejenigen Textstellen
markieren, die dem Bundesminister oder den Staatssekre-
tären letztlich vorgelegt würden.
Zur Organisation seines Staatsministerbüros führte der
Zeuge Dr. Ludger Volmer aus:
„Frau Nibbeling-Wrießnig hat sehr selbstständig mein
Büro geleitet. Büroleitung heißt, dass Papiere, die in der
Verfügung unten das Kürzel B-StM haben, was Büro
Staatsminister heißt, dann zunächst einmal auf ihren
Tisch kamen. Es war ihre Aufgabe, zu sortieren: Welche
Dinge nimmt man nur einfach zur Kenntnis, nimmt sie
einfach zur Kenntnis und teilt mir das irgendwann mal
beiläufig mit, ohne dass man dafür große Besprechungen
anberaumen muss, oder welches sind die Themen, von
denen sie meint, sie müsste sie mir direkt vorlegen, damit
ich mich richtig damit befasse, vielleicht einen Kommen-
tar darauf schreibe? Also ich habe weitestgehend da Ver-
trauen zu ihr gehabt.“
Die Zeugin Martina Nibbeling-Wrießnig habe sich nach
Angaben des Zeugen Dr. Ludger Volmer insbesondere
auch völlig selbständig um die Aufrechterhaltung des
Bürobetriebs gekümmert, nachdem er selbst von Anfang
Januar bis Anfang März 2000 krankheitsbedingt abwe-
send war.
Der Ausschuss ist im Zusammenhang mit der Organisa-
tion der Büros der Leitungsebene – vor allem des Minis-
terbüros – auch der Frage nachgegangen, inwieweit ein
nicht von einem Mitarbeiter, sondern vom Botschafter
selbst unterschriebener Bericht zu einer bevorzugten Be-
handlung führt. Der Zeuge Martin Kobler bekundete
hierzu in seiner Eigenschaft als ehemaliger Leiter des Mi-
nisterbüros:
„Es werden (…) 80 Prozent der Berichte von Botschaf-
tern unterschrieben. Es kommen jeden Tag Hunderte von
Berichten, die von Botschaftern unterschrieben werden.
Das ist kein Argument.“
Entscheidend sei nicht die Bedeutung der Botschaft, son-
dern die des Themas:
„Wenn man möchte, dass eine dringende Geschichte an-
gelandet wird – im Ministerbüro, bei einem Staatssekre-
tär, bei einem Direktor einer Abteilung –, dann muss man
das auf andere Weise klar machen, als nur zu sagen: Ich
habe diesen Bericht unterschrieben. Das geht so nicht.
Das dringt sonst nicht durch, sondern man muss die Prio-
ritäten als Absender da schon klarstellen. Man hat andere
Mittel und kann andere Wege beschreiten, Dinge anhän-
gig zu machen, zum Beispiel ein Telefonat.“
Zumindest mit ihm, so der Zeuge weiter, habe in dem
ganzen Bereich Kiew und Moskau ein solcher Direktkon-
takt nicht stattgefunden.
Eine weitere Informationsquelle war die bereits erwähnte
Direktorenrunde, über die die Probleme der Arbeitsebene
an die oberste Leitung herangetragen werden konnten.
Der Zeuge Martin Kobler führte hierzu aus:
„Die D-Runde nimmt alle politisch relevanten Dinge auf
oder schwere Organisationsverschulden oder gravierende
Einzelfälle wie gravierende Schleusungen (…) Dort stel-
len die Abteilungen ihre operativen Probleme, nicht nur
die politischen, vor und sagen: Wir haben hier dieses Pro-
blem, da sind zu wenig Leute. (…) Das sind alles Er-
kenntnisquellen, da sitzen wir dabei und da haben wir
Antennen und da versuchen wir, zu schauen, wo was an-
brennt. Wenn sich da – jetzt nicht bei einem Mal, in Kiew
haben wir Personalknappheit – über Wochen der Diskus-
sionsprozess entwickelt, dass man da was machen muss,
dann wäre das eine Sache, wo wir sagen würden: Hoppla,
das hat eine politische Implikation. Dann wird das der
Minister auch erfahren.“
Drucksache 15/5975 – 102 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Dass Bundesminister und Staatssekretäre normalerweise
erst befasst werden, wenn Probleme auftreten, bekundete
auch der Zeuge Dr. Gunter Pleuger vor dem Ausschuss
und führte dies auf die Notwendigkeit einer weitgehenden
Delegation von Verantwortung zurück. Wörtlich führte er
dazu aus:
„Die Umsetzung der Visapolitik ist an und für sich eine
operative Sache, die durch die Auslandsvertretungen und
die zuständige Abteilung 5 geregelt wird. Der Minister
und der Staatssekretär werden normalerweise erst befasst,
wenn es Probleme gibt. Alles, was auf der Arbeitsebene
und in den Abteilungen geregelt werden kann, sollen die
machen. Wir haben eine weit gehende Delegation von
Verantwortung und das müssen wir auch haben. Sonst
schaffen wir nämlich die Arbeit nicht. (…)
Ich kann nur sagen, der Minister wird befasst, wenn die
Arbeitsebene zwei Dinge hat: Entweder sie können sich
nicht innerhalb der Abteilung oder mit einer anderen Ab-
teilung, die mit betroffen ist, einigen. Dann geht es nach
oben. Oder aber der Abteilungsleiter sagt sich: Hier ent-
steht ein politisches Problem, über das der Minister infor-
miert werden muss, weil er eine Entscheidung treffen
muss. Wann das geschehen ist, kann ich Ihnen nicht sa-
gen. Das können Sie auch nicht an einer bestimmten
Funktion festmachen. Das muss normalerweise der Refe-
ratsleiter, der den täglichen Kontakt mit den Auslandsver-
tretungen hat, – – Er hat den besten Überblick, zu sagen:
Hier braut sich etwas zusammen.“
Auch der Zeuge Martin Kobler betonte in seiner Verneh-
mung, dass grundsätzlich die jeweilige Abteilung für die
Behebung von Missständen operativ zuständig sei. Darü-
ber hinaus erläuterte der Zeuge ausführlich, in welcher
Form Ereignisse an die Leitungsebene herangetragen
werden:
„In dem Moment, in dem sich ein Problem verdichtet,
dass es ein richtiges Problem ist oder ein politisches Pro-
blem wird, dann in der Tat erwarte ich, dass es an uns ran-
gebracht wird, wie auch immer. Das muss nicht drahtbe-
richtlich sein. Manche Botschaften schreiben auch – – Es
werden auch 80 Prozent der Berichte von Botschaftern
unterschrieben. Es kommen jeden Tag Hunderte von Be-
richten, die von Botschaftern unterschrieben werden. Das
ist kein Argument. Aber es kommen zum Beispiel wenig
Berichte, wo dann in der Kopfzeile steht: Bitte Minister
befassen, bitte Minister vorlegen. – Ich in meiner Praxis
mache das so. Wenn ich will, dass der Staatssekretär ei-
nen Bericht liest, dann schreibe ich rein: Bitte Staatssek-
retär vorlegen. – Dann wird es dem Staatssekretär vorge-
legt. Aber nehmen wir den Bericht Moskau, der in der
Nebensache im Betreff an die Kulturabteilung gerichtet
wird: Der kann nicht als Beleg dafür gelten, dass man da
nun operativ was machen muss.“
b) Zusammenfassung der Erkenntnisse
Die oberste Leitungsebene des AA wurde im Wesentli-
chen auf zwei Wegen über Probleme der jeweiligen Bot-
schaften informiert:
Die erste Möglichkeit bestand darin, dass die betreffende
Botschaft mit ihren Berichten direkt zu den Staatssekretä-
ren bzw. zum Bundesminister durchdrang. Angesichts der
Vielzahl von täglichen Drahtberichten war die Chance je-
doch relativ gering, auf diesem Wege Aufmerksamkeit zu
erlangen, wenn nicht der Absender die Priorität bzw. den
Adressaten (Staatssekretär/Bundesminister) deutlich
machte oder gleich den direkten Kontakt – z. B. per Tele-
fon – mit dem Bundesminister oder den Staatssekretären
bzw. deren Büros suchte.
Die zweite Möglichkeit zur Informationsgewinnung be-
stand darin, dass auf der Arbeitsebene – d. h. dem zustän-
digen Fachreferat, welches der direkte Ansprechpartner
für die Botschaftsmitarbeiter war – die Dimension bzw.
politische Brisanz der von den Botschaften geschilderten
Probleme richtig erkannt wurde und dieses – z. B. durch
Vorlagen – zur Einschaltung der höheren Ebenen bis zur
obersten Leitungsebene führte.
Der Zeuge Martin Kobler beschrieb diese Möglichkeiten
bei seiner Aussage wie folgt:
„Das muss an einen rangebracht werden. Das kann nicht
nur durch einen Drahtbericht, von denen es Hunderte je-
den Tag gibt, erfolgen. Drahtberichte (…) sind für den
Minister oder das Ministerbüro oder waren für mich ei-
gentlich nicht die Hauptsache, sondern was den Minister
interessieren musste, waren Vorlagen, aber auch jede an-
dere Art von Information. Wenn jemand angerufen hätte
und gesagt hätte: ,(…) da ist ein strukturelles Problem‘,
dann hätten wir reagiert.“
IV. Das Institut der Verpflichtungserklärung
als Problem im Visumverfahren
Ein erster wichtiger Sachkomplex, mit dem sich der Aus-
schuss intensiv beschäftigt hat, betrifft das Rechtsinstitut
der Verpflichtungserklärung nach den §§ 82, 84 AuslG.
Die Übernahme der Verpflichtung bewirkt, dass der Er-
klärende sämtliche öffentliche Mittel zu erstatten hat, die
für den Lebensunterhalt des Ausländers und für dessen
eventuelle Ausreisekosten möglicherweise aufgewendet
werden müssen.
Derartige Erklärungen erwiesen sich in der Praxis häufig
als problematisch. Dies betraf vor allem die Weigerung
einer Reihe von Ausländerbehörden, die Bonität des Ver-
pflichtungserklärenden zu prüfen und auf diese Weise
– z. B., wenn der Ausländer in Deutschland erkrankte und
so Behandlungskosten verursachte – eine Entlastung der
öffentlichen Hand von derartigen Kosten durch Rückgriff
beim Verpflichtungserklärenden sicherzustellen.
Das Problem verschärfte sich dadurch, dass die Auslands-
vertretungen – unter anderem durch den Erlass vom
2. September 1999 – angewiesen wurden, bei Vorlage ei-
ner nicht bonitätsgeprüften Verpflichtungserklärung im
Regelfall die Bonitätsprüfung aus Zuständigkeitserwä-
gungen heraus nicht selbst nachzuholen, sondern die Ver-
pflichtungserklärungen als solche zu akzeptieren. In der
Folge wurde die Bonität eines Verpflichtungserklärenden
teilweise von keiner Stelle geprüft.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 103 – Drucksache 15/5975
1. Sinn und Zweck von Verpflichtungs-
erklärungen nach den §§ 82, 84 AuslG
a) Grundsätzlich: Finanzierung des
Aufenthalts des Ausländers aus
eigenen Mitteln
Nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 des Ausländergesetzes (AuslG) ist
eine Aufenthaltsgenehmigung unter anderem dann zu
versagen, wenn
„(…) der Ausländer seinen Lebensunterhalt einschließ-
lich ausreichenden Krankenversicherungsschutzes nicht
aus eigener Erwerbstätigkeit, eigenem Vermögen oder
sonstigen eigenen Mitteln, aus Unterhaltsleistungen von
Familienangehörigen oder Dritten aus Stipendien, Um-
schulungs- oder Ausbildungsbeihilfen, aus Arbeitslosen-
geld oder sonstigen auf einer Beitragsleistung beruhenden
öffentlichen Mitteln bestreiten kann (…).“
Das Ausländergesetz ist mittlerweile zum 1. Januar 2005
durch das neue Aufenthaltsgesetz ersetzt worden. Für den
hier relevanten Untersuchungszeitraum hatte es jedoch
uneingeschränkt Geltung. Ein Visum ist danach dann zu
versagen, wenn ein Visumantragsteller nicht über ausrei-
chend eigene Mittel verfügt, um seinen Aufenthalt in der
Bundesrepublik Deutschland finanzieren zu können.
Eine entsprechende Regelung enthält Artikel 5 Abs. 1
Buchstabe c des Schengener Durchführungsübereinkom-
mens (SDÜ). Danach ist Voraussetzung für ein Visum,
dass der Antragsteller
„(…) über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Le-
bensunterhalts sowohl für die Dauer des Aufenthaltes als
auch für die Rückreise in den Herkunftsstaat oder für die
Durchreise in einen Drittstaat, in dem seine Zulassung ge-
währleistet ist, verfügen oder in der Lage sein [muss],
diese Mittel auf legale Weise zu erwerben.“
Es sollen somit grundsätzlich nur diejenigen Ausländer
ein Visum erhalten, die in der Lage sind, ihren Aufenthalt
in der Bundesrepublik Deutschland aus eigenen Mitteln
zu finanzieren.
Auf diese Weise soll der Gefahr vorgebeugt werden, dass
die öffentlichen Haushalte mit den Kosten, die mit dem
Aufenthalt des Ausländers in der Bundesrepublik
Deutschland im Zusammenhang stehen, belastet werden.
b) Hilfsweise: Abgabe einer Verpflichtungs-
erklärung durch einen Dritten
Häufig jedoch sind Antragsteller aus Ländern, in denen
ein weitaus niedrigeres Lohn- und Einkommensniveau als
in Deutschland herrscht, nicht in der Lage, den Aufenthalt
in der Bundesrepublik Deutschland aus den geforderten
eigenen Mitteln zu bestreiten. Die beantragten Visa müss-
ten folglich von den Auslandsvertretungen grundsätzlich
unter Hinweis auf § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG abgelehnt wer-
den, der Reisefluss aus diesen Ländern käme weitestge-
hend zum Erliegen.
Um diese ungewünschte Folge zu vermeiden, eröffnet das
Ausländergesetz die Möglichkeit, das tatbestandliche
Hindernis des § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG dadurch auszuräu-
men, dass ein Dritter sich gegenüber einer Ausländerbe-
hörde oder einer Auslandsvertretung verpflichtet, für die
vom Ausländer verursachten Kosten aufzukommen.
Diese Übernahmezusage bezeichnet man als „Verpflich-
tungserklärung“. Durch diese erhalten die Behörden ei-
nen vollstreckbaren Titel, um die durch den Ausländer
möglicherweise verursachten Kosten für die öffentliche
Hand bei dem sich verpflichtenden Dritten geltend ma-
chen zu können. Als sich verpflichtender Dritter kommen
Private ebenso in Betracht wie Reisebüros oder Versiche-
rungsdienstleister.
Hintergrund der Abgabe einer Verpflichtungserklärung
eines privaten Dritten sind in aller Regel persönliche Be-
ziehungen zu einem bestimmten Ausländer, der von dem
Dritten zu einem Besuch in Deutschland eingeladen wird.
Die Verpflichtungserklärung wird daher in diesen Fällen
normalerweise mit einem Einladungsschreiben verbun-
den sein, aus dem eventuell auch ersichtlich werden kann,
dass er dem Ausländer für die Dauer seines Aufenthaltes
Wohnraum zur Verfügung stellt und für dessen Bedürf-
nisse des täglichen Lebens sorgt.
Diese mögliche Beziehung zwischen privatem Verpflich-
tungsgeber und Ausländer fehlt jedoch, sofern die je-
weiligen Verpflichtungsgeber Reiseveranstalter oder
Versicherungsdienstleister sind, weil diese die Verpflich-
tungserklärungen nicht für persönlich Bekannte abgeben,
sondern für Kunden, mit denen sie lediglich eine Ge-
schäftsbeziehung verbindet.
c) Verpflichtungsumfang
Zu den vom Ausländer gegenüber der öffentlichen Hand
verursachten Kosten, für die der Verpflichtungserklä-
rungsgeber erstattungspflichtig ist, zählen zunächst die
Lebenshaltungskosten nach § 84 AuslG. Hierzu gehören
die Ausgaben für Ernährung, Wohnung, Bekleidung und
andere Grundbedürfnisse des täglichen Lebens ebenso
wie Aufwendungen im Zusammenhang mit der Versor-
gung des Ausländers im Krankheitsfall und bei Pflege-
bedürftigkeit.
Hinzu kommen des Weiteren ggf. Ausreisekosten nach
den §§ 82, 83 AuslG. Diese umfassen die Beförderungs-
und sonstigen Reisekosten für den Ausländer innerhalb
des Bundesgebiets und bis zum Zielort außerhalb des
Bundesgebiets, ferner die bei der Vorbereitung und
Durchführung der Maßnahme entstehenden Verwal-
tungsausgaben (z. B. Kosten für Abschiebungshaft,
Übersetzungskosten) und schließlich sämtliche durch
eine erforderliche amtliche Begleitung des Ausländers
entstehenden Aufwendungen inklusive der anfallenden
Personalkosten.
2. Die Praxis bis zur Einführung des
bundeseinheitlichen Verpflichtungs-
erklärungsformulars Ende 1996
a) Verfahren
Ursprünglich wurde – wenn der Ausländer seinen Aufent-
halt in der Bundesrepublik Deutschland nicht aus eigenen
Drucksache 15/5975 – 104 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Mitteln bestreiten konnte – dem Erfordernis der Kosten-
übernahme durch den Dritten durch folgendes Verfahren
Genüge getan:
Der Dritte lud als Gastgeber den Ausländer mit einem
formlosen Schreiben zu sich in die Bundesrepublik
Deutschland ein und erklärte die Übernahme der durch
den Eingeladenen eventuell entstehenden Kosten. Als
Einlader kamen dabei sowohl Privatpersonen als auch Fir-
men in Betracht. Mit der als Einladung bezeichneten und
eigenhändig unterschriebenen Verpflichtungserklärung
wurde der Gastgeber bei der Ausländerbehörde vorstellig,
wo die eigenhändige Unterschrift beglaubigt werden
musste. Die derart unterschriftsbeglaubigte Verpflich-
tungserklärung wurde vom Einlader dem Antragsteller
zugeleitet, der sie seinem Visumantrag beifügte.
b) Probleme
Das Verfahren, Verpflichtungserklärungen als formlose
Einladungen vorzulegen, erwies sich nach den Feststel-
lungen des Ausschusses in mehrfacher Hinsicht als pro-
blematisch.
So war es aufgrund der Formlosigkeit der Erklärung rela-
tiv einfach möglich, Einladungsschreiben von Privat-
personen oder Firmen zu fälschen bzw. zu fingieren.
Dementsprechend wurde in einer Presseerklärung des
Bundesministeriums des Innern vom Dezember 1996
mitgeteilt, dass sich in der Vergangenheit Fälle gehäuft
hätten, in denen Drittstaater mit gefälschten oder fingier-
ten Einladungen zur Beantragung eines Visums vorge-
sprochen hätten.
Zum Teil wäre von Reiseveranstaltern ein schwunghafter
Handel mit diesen ge- oder verfälschten Einladungen be-
trieben worden. Hinzu trat das Problem der Gefällig-
keitseinladungen. Dabei erklärten sich Einlader – in der
Regel gegen Entgelt – dazu bereit, eine oder mehrere ih-
nen unbekannte Person(en) aus dem Ausland nach
Deutschland einzuladen und die Kosten für ihren Aufent-
halt zu übernehmen.
In einem Schreiben des damaligen Bundesministers des
Auswärtigen, Dr. Klaus Kinkel, an den Bundesminister
des Innern, Manfred Kanther, vom 26. November 1994
(Dokument Nr. 29) weist dieser daher darauf hin, dass
sich der organisierte Handel mit Einladungen als wach-
sende Belastung der Arbeit einiger Vertretungen heraus-
stelle. Ferner heißt es in dem Schreiben:
„Offensichtlich gibt es in Deutschland zunehmend Fir-
men, aber auch Einzelpersonen, deren Haupterwerb in der
Ausstellung von Einladungen besteht. In bestimmten Pro-
blemländern gibt es Firmen und Personen, die mit sol-
chen Einladungen gegen Geld bei der Visabeschaffung
,behilflich zu sein‘ versprechen.“
Da durch die Ausländerbehörden keine Kontrolle vorge-
nommen wurde, ob die Einladenden die eingegangenen
Verpflichtungen für die Lebenshaltung und ggf. erforder-
liche Abschiebemaßnahmen überhaupt erfüllen konnten,
wurden z. B. auch Einladungsschreiben von Sozialhilfe-
empfängern oder Mehrfacheinladern akzeptiert.
Es bestand daher die Gefahr, dass vom Einlader wegen
dessen fehlender finanzieller Leistungsfähigkeit eventuell
entstandene Kosten für die öffentliche Hand durch den
Aufenthalt eines Ausländers in der Bundesrepublik
Deutschland nicht beigetrieben werden konnten.
3. Die Schaffung eines einheitlichen
fälschungssicheren Einladungsformulars
und Einführung der Bonitätsprüfung ab
Ende 1996
Vor dem Hintergrund der dargestellten Probleme beklagte
sich Bundeminister des Auswärtigen, Dr. Klaus Kinkel,
in dem Schreiben vom 26. November 1994 bei dem da-
maligen Bundesminister des Innern, Manfred Kanther,
darüber, dass die Ausländerbehörden es ablehnten, die
Bonität des Einladenden zu prüfen, obwohl diese mit den
örtlichen Verhältnissen am besten vertraut seien. Ferner
heißt es in dem Brief:
„Denkbar wäre auch die Einführung eines (bundes-) ein-
heitlichen Einladungsformulars mit hohem Sicherheits-
standard. Dies sind einige Vorschläge, die das Auswärtige
Amt bereits gemacht hat, und die dazu geeignet sind, die
Überprüfung von Visumantragstellern effektiver zu ge-
stalten.“
Nachdem Bundesminister Manfred Kanther bereits zuvor
mit Schreiben vom 19. September 1994 (Dokument
Nr. 30) zugesagt hatte, sich mit den Ländern in Verbin-
dung zu setzen und darauf zu drängen, dass
„(…) die Ausländerbehörden bei der Prüfung von Ver-
pflichtungserklärungen nicht nur eine Identitätsfeststel-
lung treffen, sondern eingehend nachprüfen, welche Be-
wandtnis es mit der Einladung hat und wie es um den
Einladenden steht (…)“,
unternahmen Mitarbeiter des Bundesminister des Innern
in der Ausländerreferentenbesprechung des Bundes und
der Länder Anfang Dezember 1994 in Landshut einen
Vorstoß, um bei den Ausländerbehörden der Länder die
Bereitschaft zur Mitwirkung zu erhöhen.
Tatsächlich wurde in dieser Besprechung vereinbart, dass
die Ausländerbehörden künftig Bonitätsprüfungen vor-
nehmen sollten. Waren sie hierzu nicht in der Lage, soll-
ten sie die Entgegennahme der Verpflichtungserklärung
verweigern.
Darüber hinaus sollte das kritisierte bisherige Verfahren
abgeschafft werden. Die Auslandsvertretungen sollten
formlose Einladungen künftig nur noch als Indiz dafür
werten, dass ein Verwandtschaftsverhältnis mit dem Ein-
ladenden besteht oder der Visumbewerber den Gastgeber
besuchen will.
Formlose Einladungsschreiben blieben damit zwar als
möglicher Beleg für den Reisezweck relevant, dienten je-
doch nicht mehr als Nachweis für die Reisefinanzierung.
Hierfür sollte nunmehr die Abgabe einer Verpflichtungs-
erklärung auf einem neu zu schaffenden, bundeseinheitli-
chen fälschungssicheren Einladungsformular dienen.
Gleichzeitig wurde vereinbart, die Vorlage einer Ver-
pflichtungserklärung auf besonders begründete Fälle zu
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 105 – Drucksache 15/5975
begrenzen, um die Überprüfung der Reisefinanzierung
– und damit eines wesentlichen Teils des Visumverfah-
rens – nicht komplett ins Bundesgebiet auf die Ausländer-
behörden zu verlagern. Abgesehen davon wurde verein-
bart, durch das Auswärtige Amt prüfen zu lassen, ob die
Verpflichtungserklärungen aus Sicherheitsgründen von
Behörde zu Behörde übermittelt werden könnten.
Schließlich stimmten die Besprechungsteilnehmer darin
überein, dass eine Einladerdatei, in der die Personen zu
speichern seien, die Verpflichtungserklärungen abgege-
ben hätten, eingerichtet werden sollte.
Vor dem Hintergrund der in Landshut getroffenen Verein-
barungen wurde auf der Ausländerreferentenbesprechung
des Bundes und der Länder im Februar 1996 in Erfurt
vom Vertreter des Bundesministeriums des Innern das
neue bundeseinheitliche Formular für die Verpflichtungs-
erklärung vorgestellt. Mit der Unterschrift unter dieses
Formular verpflichtete sich der Unterzeichnende gegenü-
ber der Ausländerbehörde bzw. der Auslandsvertretung,
„(…) nach § 84 des Ausländergesetzes die Kosten für den
Lebensunterhalt und nach §§ 82 und 83 des Ausländerge-
setzes die Kosten für die Ausreise o. g. Ausländers/in zu
tragen.“
Daneben wurde vereinbart, das Erfordernis einer Ver-
pflichtungserklärung mit Bonitätsprüfung auf bestimmte
Problemstaaten zu beschränken und die Prüfungstiefe der
Bonitätsprüfung regelmäßig von der Länge des beantrag-
ten Visums abhängig zu machen.
Die Einführung des neuen bundeseinheitlichen und fäl-
schungssicheren Formulars der Verpflichtungserklärung
erfolgte im November 1996. Mit Schreiben des Bundes-
ministeriums des Innern vom 6. November 1996 an die
Innenminister und -senatoren der Länder (Dokument
Nr. 31) wurde diesen das neue Formular sowie ein
„Merkblatt zur Verwendung des bundeseinheitlichen fäl-
schungssicheren Formulars der Verpflichtungserklärung“
mit der Bitte um Kenntnisnahme und weitere Veranlas-
sung übersandt. Einen Monat später informierte auch das
Auswärtige Amt seine Auslandsvertretungen mit Runder-
lass vom 12. Dezember 1996 über die Einführung des
neuen Verfahrens.
Durch das vom Bundesministerium des Innern in dem
Schreiben vom 6. November 1996 übersandte Merkblatt
sollten den Länderbehörden praktische Anwendungshin-
weise, insbesondere zur Auslegung unbestimmter Rechts-
begriffe, gegeben werden, um möglichst bundeseinheitli-
che Maßstäbe zu erreichen. Mit der Einführung des neuen
Formulars sollte die bis dahin übliche Praxis der form-
losen Einladungsschreiben endgültig überholt sein.
Allerdings konnte durch das vorgelegte Merkblatt die
Verwendung des bundeseinheitlichen neuen Formulars
für die Länderinnenbehörden nicht rechtlich verbindlich
eingeführt werden, weil für die Durchführung ausländer-
rechtlicher Bestimmungen allein die Länder verantwort-
lich sind. Es bedurfte somit der Umsetzung der Hinweise
im Merkblatt durch entsprechende Erlasse der Landes-
innenminister bzw. -senatoren, wie beispielsweise des Er-
lasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom
20. November 1996.
Es bestand jedoch Einvernehmen zwischen Bund und
Ländern, dass nach den vereinbarten Vorschlägen vorge-
gangen werden sollte. Eine bundesweite rechtliche Ver-
bindlichkeit der Regelungen zum Verfahren bei Ver-
pflichtungserklärungen wurde allerdings erst durch die
Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Ausländerge-
setz, die am 7. Oktober 2000 in Kraft traten, erreicht.
a) Verfahren
Die mit dem Schreiben vom 6. November 1996 übersand-
ten Hinweise im Merkblatt wurden im Verlauf der Zeit
aufgrund der Ergebnisse der regelmäßigen Ausländer-
referentenbesprechungen, an denen auch das Auswärtige
Amt teilnahm, mehrfach aktualisiert bzw. präzisiert. Die
Kernpunkte des Verfahrens jedoch, wie sie im ersten
Merkblatt vom November 1996 beschrieben wurden,
blieben erhalten und fanden auch in den rechtsverbindli-
chen, zum 7. Oktober 2000 in Kraft getretenen, Allgemei-
nen Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz ihren
Niederschlag.
Danach sollte eine Verpflichtungserklärung nur verlangt
werden, wenn der Ausländer nicht in der Lage ist, die
Kosten für seinen Aufenthalt in Deutschland selbst zu be-
streiten. Die Erklärung war grundsätzlich bei der Auslän-
derbehörde in Deutschland bzw. bei einem Verpflich-
tungserklärenden im Ausland in der Auslandsvertretung
abzugeben. Die Ausländerbehörde sollte die Unterschrift
beglaubigen und die Bonität prüfen, wobei ein abgestuf-
tes Votum – Nachweis oder Glaubhaftmachung der finan-
ziellen Leistungsfähigkeit – möglich war. Im Anschluss
daran sollte das Ergebnis der Prüfung (Bonität (nicht)
glaubhaft gemacht/nachgewiesen) auf der Verpflichtungs-
erklärung vermerkt werden. Das Original sollte schließ-
lich – bei Abgabe gegenüber der Ausländerbehörde –
dem sich Verpflichtenden zur Weiterleitung an den Aus-
länder ausgehändigt werden, der es wiederum im Rahmen
des Visumverfahrens bei der zuständigen Auslandsvertre-
tung vorlegen sollte. Eine Durchschrift des Formulars der
Verpflichtungserklärung verblieb hingegen bei der Aus-
länderbehörde. Diese Durchschrift sollte gegebenenfalls
als vollstreckbarer Titel für die Forderungen gegen den
Verpflichtungserklärenden dienen, sofern der Eingela-
dene den öffentlichen Kassen zur Last fallen sollte.
b) Das Problem der nicht durchgeführten
Bonitätsprüfungen bei den Ausländer-
behörden der Länder
Trotz der schon Ende 1994 bei der Ausländerreferenten-
besprechung in Landshut gefundenen Regelung, dass
Bonitätsprüfungen grundsätzlich durch die Ausländerbe-
hörden vorzunehmen sind, riss der Streit hierüber nicht
ab. Das Auswärtige Amt beharrte auf der Umsetzung der
Vereinbarungen. In einem Brief des Bundesministers des
Auswärtigen, Dr. Klaus Kinkel, an den Bundesminister
des Innern, Manfred Kanther, vom 20. März 1995 (Doku-
ment Nr. 32) heißt es:
Drucksache 15/5975 – 106 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„Einer der zentralen Punkte bei der Visumerteilung ist, so
die einhellige Erfahrung der Auslandsvertretungen, die
Überprüfung der Bonität der deutschen und ausländi-
schen Einladenden in Deutschland. Diese Überprüfung
muss durch die örtlich zuständigen Innenbehörden erfol-
gen.“
Das Auswärtige Amt stand auch in der Folgezeit auf dem
Standpunkt, dass eine sachgerechte und effektive Prüfung
nur durch die Innenbehörden erfolgen könne, weil im Ge-
gensatz zu diesen die Auslandsvertretungen im Ausland
nicht die Möglichkeit hätten, auf bestehende Datensätze
zurückzugreifen, um die Prüfung der Bonität des Gastge-
bers in Deutschland bei der Antragstellung durchführen
zu können. Zudem sei es für die Behörden am Wohnort
des Gastgebers ungleich leichter, sich entsprechende Un-
terlagen vorlegen zu lassen und sich damit ein zutreffen-
des Bild über den Gastgeber zu machen.
Die sich eventuell bei der Prüfung der Solvenz ergeben-
den Fragen an den Gastgeber könne dieser relativ schnell
mit der Behörde im Bundesgebiet klären. Bei Dialogen
mit einer Auslandsvertretung müssten hingegen teilweise
weite Strecken überwunden werden, was zeitraubend und
unpraktikabel sei.
aa) Umsetzungsschwierigkeiten bei der
Bonitätsprüfung in Ausländerbehörden
einzelner Länder
Dennoch lehnten es einige Länder und Ausländerbehör-
den weiterhin ab, Bonitätsprüfungen durchzuführen. So
monierten schon Anfang 1997 – kurze Zeit nach der offi-
ziellen Einführung des neuen Verfahrens mit Schreiben
des Bundesministeriums des Innern vom 6. November
1996 – die Länder Berlin und Hamburg mit zwei Schrei-
ben vom 3. Februar 1997 (Dokumente Nr. 33 und 34),
dass die geplante Bonitätsprüfung aufgrund des dadurch
bedingten Mehraufwandes von den Ausländerbehörden
praktisch kaum leistbar sei. Ebenso teilte z. B. der Land-
rat des Landkreises Kassel in einem Schreiben vom
4. Februar 1997 (Dokument Nr. 35) dem Regierungsprä-
sidium Kassel mit, dass
„(…) die Ausländerbehörde durch die Bonitätsprüfung
vor eine nahezu unlösbare Aufgabe gestellt [wird], da mit
der momentanen Personalausstattung nicht sichergestellt
ist, dass die Bonitätsprüfung im erforderlichen Maße
wahrgenommen werden kann.“
Auch in Köln wurden nach Aussage des Zeugen Egbert
Bülles in den Ausländerbehörden einiger Stadtteile aus
personellen Gründen die finanziellen Verhältnisse derje-
nigen, die Verpflichtungserklärungen abgaben, nicht ge-
prüft. Darauf habe man auf der Verpflichtungserklärung
hingewiesen, indem man besondere Stempel mit dem
Aufdruck „Bonität wurde nicht geprüft“ eingesetzt habe.
Das Innenministerium Baden-Württemberg war demge-
genüber – wie aus einem Schreiben an das Bundesminis-
terium des Innern vom 11. September 1995 (Dokument
Nr. 36) hervorgeht – zwar bestrebt, in allen Fällen Boni-
tätsprüfungen durchzuführen, sah sich dazu jedoch nur in
der Lage, wenn die Auslandsvertretungen für Be-
suchsaufenthalte nur in besonders begründeten Fällen
eine Verpflichtungserklärung verlangen würden.
Die Versuche vor allem der Ausländerbehörden großer
Städte, die Durchführung von Bonitätsprüfungen zu ver-
meiden, gipfelten schließlich in der Forderung gegenüber
Bundesministeriums des Innern und Deutschem Städte-
tag,
„(…) sich für die Abschaffung der Verpflichtungserklä-
rung nach § 84 AuslG bei Besuchsreisen einzusetzen.“
Erhoben worden war diese Forderung auf einer Tagung
der Vertreter großer Ausländerbehörden – darunter Ham-
burg, München, Berlin, Frankfurt/Main und Köln – im
Oktober 2001 in Cottbus.
Ein weiterer Kritikpunkt war die schon in das erste
„Merkblatt zur Verwendung des bundeseinheitlichen For-
mulars der Verpflichtungserklärung“ aufgenommene
Liste der so genannten Problemstaaten, bei deren Ange-
hörigen regelmäßig eine Verpflichtungserklärung mit Bo-
nitätsprüfung erforderlich sein sollte.
Die Innenbehörde von Hamburg vertrat hierzu die Auf-
fassung, die Liste der Problemstaaten umfasse einen
Großteil aller Antragsteller von Besuchervisa. Dies stehe
im Gegensatz zur Einigung auf der Ausländerreferenten-
besprechung in Landshut, wonach die Vorlage der Ver-
pflichtungserklärung auf besonders begründete Einzel-
fälle begrenzt werden sollte. Der Umfang der Liste habe
zur Folge, dass Bonitätsprüfungen in einer Größenord-
nung durchgeführt werden müssten, die bei dem derzeiti-
gen Personalbestand illusorisch sei.
Auch der Zeuge Dr. Stephan Grabherr schilderte in seiner
Vernehmung durch den Ausschuss, er habe damals den
Eindruck gehabt, einzelne Ausländerbehörden hätten die
Prüfung der finanziellen Bonität bei Besuchsreisen als ein
sehr verwaltungsaufwendiges Instrument angesehen, bei
dem der Prüfungserfolg in keinem Verhältnis zum Auf-
wand gestanden habe.
Eine Bonitätsprüfung erschien jedoch zumindest den
Ländern Hamburg und Berlin nicht nur aus personellen
Gründen als unpraktikabel, sondern auch als nicht sinn-
voll. Mangels Einladerdatei könne nämlich der Zweck
der Bonitätsprüfung – die Verhinderung von Miss-
brauch – nicht erfüllt werden. Solange nicht durch Rück-
griff auf die geplante Einladerdatei ersichtlich sei, in wie
vielen Fällen ein Einladender bereits gleich lautende Er-
klärungen für andere abgegeben hat, sei Missbrauch nach
wie vor möglich.
bb) Zweifel an der Verpflichtung zur Bonitäts-
prüfung in einzelnen Ländern
Abgesehen von den oben geschilderten praktischen
Schwierigkeiten hielten sich einige Länder bzw. Auslän-
derbehörden auch für nicht zuständig und damit nicht ver-
pflichtet, eine Bonitätsprüfung durchzuführen. So heißt es
in einem Merkblatt des Ausländeramtes des Ortenaukrei-
ses vom September 1996 (Dokument Nr. 37):
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 107 – Drucksache 15/5975
„(…) die Zuständigkeit für die Erteilung eines Besuchsvi-
sums liegt bei den deutschen Auslandsvertretungen (…).
Eine Beteiligung der Ausländerbehörden ist beim Visa-
verfahren für Besuchsaufenthalte nicht vorgesehen. Für
die Entgegennahme von Verpflichtungserklärungen – und
damit auch für die Bonitätsprüfung des Einladenden – ist
ebenfalls die deutsche Auslandsvertretung zuständig.“
Auch die Innenbehörden in Hamburg und Berlin vertraten
die Auffassung, dass im Zusammenhang mit der Ertei-
lung von Besuchervisa eine inländische bzw. sachliche
Zuständigkeit nicht gegeben sei.
Demgegenüber stand das Auswärtige Amt, wie der Zeuge
Dr. Stephan Grabherr in seiner Vernehmung schilderte,
stets auf dem Standpunkt, es gebe eine eindeutige Prü-
fungspflicht der Ausländerbehörden. Dies sei im Urteil
des Bundesverwaltungsgerichtes vom 24. November
1998 (Dokument Nr. 38), welches seinerzeit zur Auf-
nahme von Bosnien-Flüchtlingen erging, auch so bestä-
tigt worden. Der Zeuge führte aus:
„Da hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich ge-
sagt (…): Wenn die Ausländerbehörde keine Bonitätsprü-
fung vornimmt, dann trifft sie eine Risikoentscheidung
und kann sich nachher nicht darauf berufen, hier liege
eine Verpflichtungserklärung vor (…) Also hier die ganz
klare Entscheidung vonseiten des Bundesverwaltungsge-
richtes, dass die Ausländerbehörden zur Prüfung der Bo-
nität verpflichtet sind. Das wurde nachher auch in der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift konkretisiert.“
Dem Urteil vorangegangen, war ein Schreiben des Bun-
desministeriums des Innern vom 3. November 1998
(Az. 1 B 138/97) an den Oberbundesanwalt beim Bun-
desverwaltungsgericht (Dokument Nr. 39), in dem das
Ministerium ebenso wie das Auswärtige Amt den Stand-
punkt vertraten, dass mit der Entgegennahme einer Ver-
pflichtungserklärung zwingend die Prüfung der finanziel-
len Leistungsfähigkeit des sich verpflichtenden Dritten
verbunden sei.
Nur durch eine Bonitätsprüfung sei sichergestellt, dass
die öffentliche Hand gegebenenfalls aufgewendete Mittel
auch tatsächlich vom Verpflichtungserklärenden zurück-
erlangen könne. Diese Auffassung vertrat das Bundesmi-
nisterium des Innern auch gegenüber den Innenministern
und -senatoren der Länder in einem Schreiben vom
24. September 1999 (Dokument Nr. 40), in dem es auf
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes Bezug nahm
und bei dieser Gelegenheit auf die aus Sicht des Ministe-
riums bestehende Notwendigkeit der Vornahme einer Bo-
nitätsprüfung hinwies.
Das Ausländergesetz selbst enthält in den §§ 82 bis 84
AuslG keine ausdrückliche Pflicht zur Bonitätsprüfung.
Die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Auslän-
dergesetz, die jedoch erst seit dem 7. Oktober 2000 bun-
desweit gelten, legen allerdings in Nummer 84.2.1.2.
i. V. m. Nummer 84.1.2.2. fest, dass die Verpflichtungser-
klärung grundsätzlich von der Ausländerbehörde entge-
genzunehmen ist, die sich von dem sich Verpflichtenden
Nachweise über dessen Bonität erbringen lassen muss
und die für die Ausfertigung der Verpflichtungserklärung
auch eine entsprechende Gebühr verlangt. Diese Gebühr
betrug gemäß § 3 AuslGebV 40 DM bzw. 20 Euro.
In Nummer 84.1.2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvor-
schriften zum Ausländergesetz wird ausgeführt:
„Ist der Ausländerbehörde oder der Auslandsvertretung
nicht bekannt, ob der Dritte die übernommene Verpflich-
tung erfüllen kann, hat sie sich von diesem grundsätzlich
ausreichende Nachweise erbringen zu lassen (z. B. Wohn-
raum-, Einkommens- und Versicherungsnachweise). Der
Dritte ist jedoch hierzu gesetzlich nicht verpflichtet (Frei-
willigkeit). Feht es an den erforderlichen Nachweisen
oder bestehen begründete Zweifel an der finanziellen
Leistungsfähigkeit des Dritten, kann die zuständige Be-
hörde bei ihrer Entscheidung darauf abstellen, dass der
Lebensunterhalt des Ausländers auch unter Einbeziehung
einer Verpflichtungserklärung eines Dritten nicht gesi-
chert ist. Handelt es sich bei der Verpflichtungserklärung
um eine Erteilungsvoraussetzung, sind die Gründe für die
Nichtanerkennung in der Entscheidung zu erwähnen.“
Da die Entgegennahme einer Verpflichtungserklärung im
Ermessen der Ausländerbehörde steht, könnte sich eine
Pflicht zur Bonitätsprüfung allerdings aus dem behördli-
chen Zwang zur pflichtgemäßen Ermessensausübung er-
geben.
Der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichtes führte
hierzu in einem Beschluss vom 16. Juli 1997
(Az. 1 B 138/97) (Dokument Nr. 41) aus:
„Da die Entgegennahme einer Verpflichtungserklärung im
Sinne von § 84 Abs. 1 AuslG 1990 im Ermessen der Aus-
länderbehörde liegt, muss diese alle für die Ermessensaus-
übung maßgeblichen Gesichtspunkte prüfen. Dazu gehört
auch der Wahrheitsgehalt bezüglich der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit des Erklärenden. Das liegt auch im
öffentlichen Interesse, denn Verpflichtungserklärungen
nach § 84 AuslG 1990 können ihren Zweck nur erfüllen,
wenn eine gewisse Gewähr dafür gegeben ist, dass ihnen
gemäß auch tatsächlich Kosten getragen werden.“
4. Der Erlass vom 2. September 1999
Vor dem Hintergrund der Probleme bei der Durchführung
der Bonitätsprüfung durch die Ausländerbehörden der
Bundesländer ist auch der insbesondere durch das Land-
gericht Köln (vgl. oben Teil B. Abschnitt I Nr. 10 Buch-
stabe a Doppelbuchstabe aa) in seinem Verfahren kriti-
sierte Erlass des Auswärtigen Amts vom 2. Septem-ber
1999 zu sehen.
a) Regelungsgehalt des Erlasses
Die Kernaussage des Runderlasses vom 2. September
1999 (Dokument Nr. 8) lautet:
„Wird im Rahmen des Visumverfahrens für einen Kurz-
zeitaufenthalt von bis zu drei Monaten eine Verpflich-
tungserklärung ohne Bonitätsprüfung vorgelegt, so
soll[en] die Auslandsvertretungen in der Regel auf die
Vorlage von weiteren Unterlagen im Zusammenhang mit
der Bonität des Einladenden verzichten (…) Bei der Prü-
Drucksache 15/5975 – 108 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
fung des Visumantrags kann vielmehr davon ausgegan-
gen werden, dass kein Versagungsgrund aus § 7 Abs. 2
Nr. 2 Ausländergesetz vorliegt.“
Diese Regelung sollte, so der Zeuge Dr. Stephan Grab-
herr vor dem Ausschuss, nur in den Fällen gelten, in de-
nen die Ausländerbehörden keine – weder positive noch
nega-tive – Aussage darüber getroffen hätten, ob Bonität
gegeben sei, z. B. durch Verwendung eines Stempels
„Bonität nicht geprüft“ oder einen entsprechenden hand-
schriftlichen Vermerk auf der Verpflichtungserklärung.
Eine Ausnahme war nach dem Erlass vom 2. September
1999 allerdings dann gegeben,
„(…) wenn die Auslandsvertretung dem Sachverhalt Ele-
mente entnimmt, die offensichtlich gegen die Bonität des
Einladenden sprechen.“
Als Begründung für den Erlass wurde im Erlass selbst die
Weigerung einer Reihe von Ausländerbehörden, die
Bonität des Einladenden zu prüfen, angeführt. In diesen
Fällen sei es nicht Aufgabe der Auslandsvertretungen,
eine Bonitätsprüfung an Stelle der Ausländerbehörde vor-
zunehmen.
b) Zur Entstehungsgeschichte des Erlasses
aa) Verweigerung von Bonitätsprüfungen
durch einzelne Ausländerbehörden
Die im Erlass selbst enthaltene Begründung für die neue
Regelung zeigt bereits, dass die schon Ende 1994 in
Landshut gefundene – und später auch in das Merkblatt
des Bundesministeriums des Innern zu dem neuen Ver-
pflichtungserklärungsformular aufgenommene – Rege-
lung, die die Bonitätsprüfung grundsätzlich den Auslän-
derbehörden der Länder zuwies, den Streit über diese
Frage nicht vollständig zu beenden vermochte.
Einige Länder bzw. Ausländerbehörden weigerten sich
auch weiterhin, Bonitätsprüfungen vorzunehmen. So be-
richtete das Auswärtige Amt in einem Schreiben vom
September 1996 (Dokument Nr. 42) an das Bundesminis-
terium des Innern, zahlreiche Auslandsvertretungen hät-
ten dem Auswärtigen Amt mitgeteilt, dass
„(…) immer mehr Ausländerbehörden (z. B. Berlin, Os-
nabrück, Mainz) dazu übergegangen seien, Verpflich-
tungserklärungen (…) nicht mehr entgegenzunehmen.
Damit entfällt auch die Bonitätsprüfung derjenigen, die
Verpflichtungserklärungen abgegeben haben.“
Auch in den Folgejahren bestand das Problem der nicht
durchgeführten Bonitätsprüfungen fort. Noch auf der
Ausländerreferentenbesprechung in Regensburg im Okto-
ber 2002 hielt es die Vertreterin des Auswärtigen Amts
für notwendig, darauf hinzuweisen, dass immer wieder
festgestellt werde, dass Ausländerbehörden die Bonität
des Einladers nicht prüften.
bb) Der Runderlass vom 29. Dezember 1995
Die Weigerung einiger Ausländerbehörden, eine Boni-
tätsprüfung vorzunehmen, führte in der Folgezeit dazu,
dass sich einige Auslandsvertretungen veranlasst sahen,
diese Prüfung selbst durchzuführen.
Schon 1995 hatte es diesbezüglich allerdings Beschwer-
den gegeben: Bürger, die im Rahmen des Visumverfah-
rens als Gastgeber für einen Ausländer auftraten und zu
diesem Zweck eine Verpflichtungserklärung ausgespro-
chen hatten, wandten sich gegen die Forderung einzelner
Auslandsvertretungen, Verdienstnachweise o. Ä. vorzule-
gen.
Das Auswärtige Amt reagierte auf diese Beschwerden da-
mals mit einem Runderlass vom 29. Dezember 1995 (Do-
kument Nr. 43), in dem es u. a. heißt:
„(…) Zwar ist bekannt, dass die Ausländerbehörden die
Bonität der Gastgeber nicht immer bereits anlässlich der
amtlichen Beglaubigung der Unterschrift prüfen oder
über die durchgeführte Prüfung einen Vermerk auf der
Verpflichtungserklärung anbringen. Gleichwohl kann die
Auslandsvertretung aus datenschutzrechtlichen Erwägun-
gen die Visumerteilung nicht im Regelfall von der Vor-
lage derartiger Nachweise abhängig machen. Es wird
deshalb gebeten, vom Gastgeber Verdienstnachweise,
Bankbescheinigungen u. ä. nur dann zu fordern, wenn im
Verlauf der Einzelfallprüfung begründete Zweifel an der
Solvenz entstehen, die sich auf andere Weise nicht aus-
räumen lassen.“
cc) Der Runderlass vom 12. Dezember 1996
Während die Regelung im Erlass vom 29. Dezember
1995 noch vorsah, dass die Auslandsvertretungen aus da-
tenschutzrechtlichen Gründen die Visumerteilung bei
Vorlage nicht bzw. nicht erkennbar geprüfter Verpflich-
tungserklärungen im Regelfall nicht von der Vorlage wei-
terer Bonitätsnachweise abhängig machen sollten, wurde
in weiterer Folge im Runderlass vom 12. Dezember 1996
(Dokument Nr. 44) zu dieser Problematik nunmehr eine
ganz andere Regelung getroffen:
„Sollte die Ausländerbehörde im Einzelfall keine Anga-
ben über die Solvenz des Gastgebers auf dem Formular
vermerkt haben und/oder bleibt die Rubrik ,Bemerkun-
gen‘ leer, ist es der Auslandsvertretung unbenommen,
entsprechende Nachweise entweder vom Antragsteller
oder auch vom Gastgeber selbst zu fordern.“
dd) Der Runderlass vom 16. Mai 1997
Mit Runderlass vom 16. Mai 1997 (Dokument Nr. 45)
wurde die alte Weisungslage vom Dezember 1995 jedoch
unter erneutem Hinweis auf datenschutzrechtliche Beden-
ken letztlich wiederhergestellt. So heißt es in dem Erlass
unter Abschnitt II. Nummer 2, Buchstabe b):
„Wird eine Einladung oder Verpflichtungserklärung (…)
vorgelegt, kann es in einigen Fällen erforderlich sein,
vom Gastgeber Nachweise über dessen Einkommensver-
hältnisse zu erlangen. Mit Blick auf die einschlägigen
datenschutzrechtlichen Bestimmungen muss diese Vorge-
hensweise allerdings die Ausnahme bleiben. Der Bundes-
beauftragte für den Datenschutz hat (…) erneut gerügt,
dass die Auslandsvertretungen Visumanträge regelmäßig
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 109 – Drucksache 15/5975
nur bearbeiten, wenn Reisepass, Heiratsurkunde, Ein-
kommensnachweis oder Kontoauszüge des Gastgebers
vorgelegt werden. (…) Es wird deshalb gebeten, derartige
Nachweise nur in besonders begründeten Einzelfällen zu
fordern.“
Gleichzeitig wurden die Auslandsvertretungen durch den
Erlass angewiesen, einen Visumantrag in keinem Fall
nur deshalb zurückzuweisen, weil nicht das bundesein-
heitliche Formular, sondern von einzelnen Ausländer-
behörden verwendete eigene Vordrucke oder formlos
ausgesprochene Verpflichtungserklärungen vorgelegt
würden.
Dem Erlass vorangegangen war eine Ministervorlage an
Bundesminister Dr. Klaus Kinkel vom 12. Mai 1997 (Do-
kument Nr. 46), in der es heißt:
„Insbesondere in den Fällen, in denen die Ausländerbe-
hörde das Formular noch nicht verwenden oder die Boni-
tät des Einladers nicht geprüft haben, sollen die Aus-
landsvertretungen lediglich anhand der vorgelegten
Unterlagen prüfen, ob die Solvenz des Einladenden gege-
ben ist. Weitere Nachforschungen sollen nicht angestellt
werden. Hat die zuständige Ausländerbehörde in einem
Bundesland auf die Solvenzprüfung verzichtet, trifft das
finanzielle Risiko einer Besuchsreise ohnehin die öffent-
liche Kasse der Gemeinde bzw. des Bundeslandes. Das
AA sollte in diesem Fall durch Ablehnungen oder eigene
verschärfte Prüfungen keine Beschwerden auf sich zie-
hen, die ihren Ursprung im Verhalten der Ausländerbe-
hörde haben.“
ee) Die Vermeidung „beschwerdeträchtiger
Situationen“ als Auslöser des Erlasses
vom 2. September 1999
Offenbar hatten diese – bereits in der Zeit vor dem Regie-
rungswechsel entstandenen – Weisungen der Zentrale je-
doch nicht dazu geführt, dass alle Auslandsvertretungen
auf die Nachforderung von Dokumenten verzichteten.
Die Vorlage von Verpflichtungserklärungen, bei denen
keine Bonitätsprüfung vorgenommen worden war, führte
nach Ansicht des Zeugen Dr. Stephan Grabherr verstärkt
zu „beschwerdeträchtigen Situationen“:
„Der Antragsteller im Ausland legt bei der Visastelle zum
Nachweis der Finanzierung eine Verpflichtungserklärung
auf diesem fälschungsgesicherten deutschen Formular
vor, bei dem (…) die Ausländerbehörde (…) eine deut-
sche Verwaltungshandlung vorgenommen hat.
Sie hat die Verpflichtungserklärung entgegengenommen,
gestempelt, Unterschrift beglaubigt und dafür auch eine
Gebühr eingenommen. Die Ausländerbehörde hat Bonität
nicht geprüft, hat aber nicht angegeben: ,Bonität nicht ge-
geben‘, sondern: keine Aussage zur Bonität.
Dieses deutsche Dokument soll nun im Verfahren bei der
Auslandsvertretung nicht anerkannt werden, überhaupt
keine Relevanz haben.
Die Folge dieser Situation ist ja, dass dann die Auslands-
vertretung anstelle der Ausländerbehörde eine vollstän-
dige neue Prüfung der finanziellen Bonität des sich ver-
pflichtenden, in Deutschland wohnenden Gastgebers
noch einmal einfordern müsste, sich alle Gehaltsunterla-
gen (…) oder bei Firmen alle Unterlagen noch einmal
schicken lassen muss. Das ist eine sehr, sehr beschwerde-
trächtige Situation.“
In der Tat hatten diverse Auslandsvertretungen versucht,
die von einigen Ausländerbehörden nicht durchgeführte
Bonitätsprüfung nachzuholen und sich so selbst von der
gesicherten Unterhaltsfinanzierung als einer der Voraus-
setzungen für die Visumerteilung zu überzeugen. Insofern
sollte mit dem Erlass vom 2. September 1999 nunmehr
– nach Auskunft des Zeugen Dr. Stephan Grabherr – das
Entstehen der bereits dargestellten beschwerdeträchtigen
Situationen für die Zukunft vermieden werden. Für die
Zeugin Susanne Fries-Gaier war der Erlass letztlich Aus-
fluss des gescheiterten Versuchs, Druck auf die Auslän-
derbehörden auszuüben:
„Dann war eben der Rückschluss, zu sagen: Die Be-
schwerden kommen bei uns an. Die kommen nicht bei
den Ausländerbehörden an, sondern bei uns, die wir zu-
sätzliche Dokumente nachfordern, was der Betroffene
nicht verstehen kann, und daher eben im Rückschluss,
dass die Ausländerbehörden sich nicht in der Sicherheit
wiegen sollten, dass durch die Verpflichtungserklärung
nachher quasi die Bonität noch einmal geprüft wird und
sie deswegen ihren Auftrag vernachlässigen können.“
c) Beteiligung der Innenbehörden am Erlass
Mit Schreiben vom 1. April 1999 (Dokument Nr. 47)
übersandte das Auswärtige Amt dem Bundesministerium
des Innern zu Abstimmungszwecken einen Entwurf für
den geplanten Runderlass vom 2. September 1999 und
bat um Stellungnahme.
In der Antwort vom 18. August 1999 (Dokument Nr. 48)
erklärte das Bundesministerium des Innern, keine inhalt-
lichen Bedenken zu haben und unterstrich, dass eine Ver-
weigerung der Entgegennahme von Verpflichtungserklä-
rungen, die keine Aussage zur Bonität enthielten, vor dem
Hintergrund der besonderen Situation in einigen wenigen
Ausländerbehörden nicht akzeptiert werden könne und
gegenüber den Betroffenen unnötigen Erklärungsbedarf
nach sich zöge. Allerdings wird in dem Schreiben auch
ausgeführt:
„Bestehen Zweifel an der Authentizität oder an der wirt-
schaftlichen Leistungsfähigkeit, ist im Zweifel ein Visum
abzulehnen.“
Im tatsächlichen Erlass vom 2. September 1999 wurde
diesem Aspekt jedoch nur mit dem folgenden Satz Rech-
nung getragen:
„Eine Ausnahme ist nur dann gegeben, wenn die Aus-
landsvertretung dem Sachverhalt Elemente entnimmt, die
offensichtlich gegen die Bonität des Einladenden spre-
chen.“
Dies wurde vom Zeugen Bundesminister Otto Schily in
seiner Vernehmung durch den Ausschuss mit dem Hin-
Drucksache 15/5975 – 110 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
weis darauf, eine wörtliche Übernahme der Formulierung
des Bundesministeriums des Innern sei „doch zur Klar-
stellung notwendig gewesen“, ausdrücklich kritisiert.
Als „außerordentlich bedauerlich“ bezeichnete Bundes-
minister Otto Schily auch, dass zu diesem Erlass – trotz
völliger Unzuständigkeit vom Bundesministeriums –
überhaupt eine Stellungnahme aus seinem Hause einge-
reicht worden sei und zwar
„(…) auf unterster Arbeitsebene des Bundesministeriums
des Innern ohne Beteiligung und ohne Wissen der Unter-
abteilungsleiter, Abteilungsleiter, Staatssekretäre und
ohne Wissen des Ministers (…).
Diese fehlerhafte Verfahrensweise, bei der die Abgren-
zung der Zuständigkeiten zwischen den beteiligten Minis-
terien nicht korrekt eingehalten wurde, beruhte auf Ange-
wohnheiten einiger weniger Referenten auf der untersten
Arbeitsebene, die sich schon lange vor 1998, als lange vor
Beginn unser Regierungszeit, entwickelt haben und auf
die die Hausleitung leider nicht rechtzeitig aufmerksam
gemacht wurde.“
Nachdem die neue Regelung am 2. September 1999 vom
Auswärtigem Amt erlassen worden war, wurden durch
ein Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom
24. September 1999 (Dokument Nr. 40) schließlich auch
die Innenministerien und -senatsverwaltungen der Länder
über den neuen Erlass informiert. Man habe, heißt es in
dem Schreiben, das Auswärtige Amt gebeten, grundsätz-
lich Verpflichtungserklärungen auf dem bundeseinheitli-
chen Vordruck im Visumverfahren auch dann zu akzep-
tieren, wenn keine Aussagen zur Bonität enthalten seien.
Diese missverständliche Formulierung, so Bundesminis-
ter Otto Schily in seiner Vernehmung durch den Aus-
schuss, habe den Eindruck erweckt, der Erlass vom
2. September 1999 gehe auf eine Anregung des Bundes-
ministerium des Innern zurück. Tatsächlich jedoch sei der
Erlass auf Initiative des Auswärtigen Amts entstanden.
Beschwerden der Länder über die am 2. September 1999
eingeführte Handhabung seien ihm nicht bekannt gewor-
den, so der Zeuge Dr. Stephan Grabherr in seiner Verneh-
mung vor dem Ausschuss.
Vielmehr habe er in einem von ihm nach einer Ausländer-
referentenbesprechung des Bundes und der Länder in
Kiel Ende September 1999 angefertigten Vermerk vom
4. Oktober 1999 (Dokument Nr. 49) festgehalten, dass
zwischen dem Bundesministerium des Innern, den Län-
dern und dem Auswärtigen Amt in dieser Frage Konsens
bestehe. Wörtlich heißt es in dem Vermerk:
„Konsens zwischen BMI, Länder und AA, dass Aus-
landsvertretungen Bonität eines Einladers selbst dann
nicht prüfen müssen, wenn Ausländerbehörde auf dem
bundeseinheitlichen Formular der Verpflichtungserklä-
rung kein ausdrückliches Votum zur Bonität trifft.“
d) Kenntnis vom Erlass im Auswärtigen Amt
Nach eigenem Bekunden hatte der Zeuge Bernd
Westphal, bei dem es sich um den unmittelbaren
Vorgesetzten des Erlassverfassers Dr. Stephan Grabherr
handelte, vor Herausgabe des Erlasses Kenntnis von die-
sem genommen.
Seinem Nachfolger als Referatsleiter, dem Zeugen
Matthias von Kummer, war der Erlass vom 2. September
1999 hingegen nach dessen Bekunden unbekannt. Auch
der damalige Unterabteilungsleiter Roland Lohkamp
hatte, wie er dem Ausschuss mitteilte, keine Erinnerung
an diesen Erlass.
Nach Aussage von Bundesminister Joseph Fischer wurde
der Erlass vom 2. September 1999 allein auf der Fache-
bene erarbeitet. Der Erlass und die Probleme, die zu der
Anweisung vom 2. September 1999 führten, hätten ihn
damals nicht erreicht:
„Dann war die Frage für unsere Leute (…): Gibt es denn,
wenn die Bonität nicht geprüft ist, eigentlich Versagungs-
gründe? Das ist eigentlich ein Regelversagungsgrund.
Aber können wir das dem Antragsteller anlasten, weil die
zu Hause nicht wollen, wozu sie gesetzlich nicht ver-
pflichtet sind? (…) das sind die Fragen, die auf der Fa-
chebene zu beantworten versucht wurden. Man kann den
Kollegen sagen: Hört mal, da wärt ihr besser dran gewe-
sen, nach oben zu rennen und zu sagen: So geht das nicht;
wir können das Problem nicht mehr lösen. Sie werden das
das nächste Mal hoffentlich tun.“
In der Tat bestätigt die Aktenlage, dass die Leitungsebene
bei der Erarbeitung und Durchführung des Erlasses vom
2. September 1999 durch Dr. Stephan Grabherr nicht be-
teiligt war. Im Vorfeld des später zu behandelnden Erlas-
ses vom 3. März 2000 wurde der Regelungsgehalt des Er-
lasses vom 2. September 1999 allerdings – unter vielen
weiteren Gesichtspunkten – mit in ein 10-seitiges Vorbe-
reitungspapier aufgenommen (hierzu näher unten Teil C.
Abschnitt VII Nr. 3).
e) Rechtliche Bewertungen zum Erlass
vom 2. September 1999
Der Ausschuss befasste sich im Rahmen der Beweisauf-
nahme auch mehrfach mit der rechtlichen Bewertung des
Erlasses vom 2. September 1999.
In diesem Zusammenhang richtete der Ausschuss sein be-
sonderes Augenmerk auf den Abschnitt des Erlasses, in
dem die Auslandsvertretungen angewiesen wurden „bei
Vorlage einer Verpflichtungserklärung ohne Bonitätsprü-
fung durch die Ausländerbehörde in der Regel auf die
Vorlage von weiteren Unterlagen im Zusammenhang mit
der Bonität des Einladenden zu verzichten.“
Der Sachverständige MD a. D. Olaf Reermann wies bei
seiner Anhörung darauf hin, dass ohne Bonitätsprüfung
die finanzielle Sicherung nicht gewährleistet und damit
die Voraussetzungen von Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe c
SDÜ nicht erfüllt seien. Wörtlich hielt er fest:
„Hinsichtlich der Bonität wurden häufig keine Auskünfte
gegeben. Bei den Botschaftsangehörigen hätten eigent-
lich die Glocken klingen müssen. Ohne Bonitätsprüfung
sind die finanzielle Sicherung und die Voraussetzungen
von Art. 5 c des Schengener Durchführungsübereinkom-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 111 – Drucksache 15/5975
mens nicht gewährleistet. Entweder hätte versagt werden
müssen oder aber die Angehörigen der Botschaft hätten
nachprüfen müssen.“
Diese Ansicht teilte auch der Zeuge Ulrich Höppner, der
bei seiner Einvernahme betonte, dass bei Vorlage einer
Verpflichtungserklärung, auf der „keine Bonitätsprüfung“
vermerkt sei, kein Visum erteilt werden dürfe. Es sei, so
der Zeuge, nach Sinn und Zweck selbstverständlich, dass
diese nur bei hinreichender wirtschaftlicher Sicherheit
ausreichen könne.
Ebenso äußerte sich auch der Sachverständige Joachim
Teipel in seiner Anhörung vor dem Ausschuss:
„In visumrechtlicher Hinsicht ist davon auszugehen, dass
ein Visum nicht erteilt werden kann, wenn die Bonität
nicht feststeht. Das ist im Schengener Durchführungs-
übereinkommen deutlich geregelt. Danach ist erforder-
lich, dass der Betreffende über ausreichende Mittel ver-
fügt. Das muss positiv festgestellt werden. Zu diesem
Zweck ist bei Verpflichtungserklärungen eine Bonitäts-
prüfung erforderlich. Wenn sie nicht durchgeführt wird,
kann die Verpflichtungserklärung nicht Grundlage für die
Erteilung eines Schengen-Visums sein. (…) Ohne eine
solche Prüfung ist die Verpflichtungserklärung wertlos.“
Der Sachverständige Joachim Teipel erläuterte auf Nach-
frage des Ausschusses:
„Eine Verpflichtungserklärung, der zu entnehmen ist,
dass die Bonität des Einladers nicht geprüft ist, ist nicht
geeignet, die Sicherung des Lebensunterhaltes glaubhaft
zu machen.“
Auf die weitere Nachfrage, ob denn dann alle Visum-
anträge ohne eine vorgenommene Bonitätsprüfung zu-
rückgegeben werden müssten, antwortete der Sachver-
ständige Joachim Teipel:
„Meines Erachtens: Ja. Es reicht nicht aus, dass ir-
gendeine Unterschrift beglaubigt ist, sondern die Aus-
landsvertretung muss die Gewissheit haben, dass die Per-
son, die dahintersteht, auch tatsächlich in der Lage ist, die
sich aus den §§ 82 bis 84 des Ausländergesetzes ergeben-
den und von ihr qua Unterschrift übernommenen Ver-
pflichtungen zu erfüllen. (…)
Bonität muss vorliegen, ansonsten handelt es sich [bei der
Verpflichtungserklärung] um ein Stück Papier, das letzt-
lich wertlos ist.“
Einen davon abweichenden Standpunkt vertraten in der
Beweisaufnahme des Ausschusses die Zeugen des Aus-
wärtigen Amts. So wies etwa der Zeuge Dr. Stephan
Grabherr in einem von ihm verfassten Erlassentwurf dar-
auf hin, dass eine Verpflichtungserklärung selbst dann
gültig sei, wenn die Ausländerbehörde die Bonität nicht
geprüft habe.
Zu demselben Schluss kam auch der Zeuge Bernd
Westphal, der im Rahmen seiner Zeugenvernehmung er-
läuterte, dass die Auslandsvertretungen auch dann, wenn
die Ausländerbehörde rechts- und pflichtwidrig die tat-
sächliche Bonität des Einladers nicht selbst feststelle,
grundsätzlich von der Richtigkeit einer von einer Auslän-
derbehörde in Deutschland amtlich beglaubigten Ver-
pflichtungserklärung ausgehen könnten. Ein Regelversa-
gungsgrund für das beantragte Visum aus § 7 Abs. 2 Nr. 2
des Ausländergesetzes könne nur dann vorliegen, wenn
die Auslandsvertretung selbst eigene Kenntnis von der
fehlenden Finanzkraft des Einladers in Deutschland habe.
Für die Gültigkeit einer Verpflichtungserklärung trotz
fehlender Bonitätsprüfung könnte ferner sprechen, dass
die Ausländerbehörde die entstandenen Kosten vom Ver-
pflichtungsgeber einfordern kann, falls dieser zur Erstat-
tung in der Lage sein sollte. Würde die Entscheidung der
Behörde, eine Verpflichtungserklärung ohne Bonitätsprü-
fung entgegenzunehmen, dagegen dazu führen, dass die
Verpflichtungserklärung unwirksam wäre, könnte der
Staat die entstandenen Kosten selbst dann nicht vom Ver-
pflichtungsgeber einfordern, wenn dieser über entspre-
chende Bonität verfügen sollte.
Zudem könnte in eine rechtliche Bewertung die Überle-
gung einbezogen werden, dass der in § 7 Abs. 2 Nr. 2 des
Ausländergesetzes geforderte Finanzierungsnachweis vor
allem dazu dient, die Inanspruchnahme öffentlicher Fi-
nanzmittel zu verhindern, so dass die Risikoentscheidung,
ob eine Bonitätsprüfung durchgeführt wird oder nicht, bei
den dafür zuständigen Ausländerbehörden in den jeweili-
gen Kommunen liegen könnte, die auch die möglicher-
weise durch Missbrauch entstehenden Kosten zu tragen
hätten. Insofern könnte sich eventuell eine Verlagerung
der Prüfungspflicht auf die Auslandsvertretungen verbie-
ten.
5. Praktische Konsequenzen der Akzeptanz
von nicht bonitätsgeprüften
Verpflichtungserklärungen durch
die Auslandsvertretungen
Mit der Einführung der Bonitätsprüfung sollten ursprüng-
lich die Probleme, wie sie zurzeit vor Einführung des bun-
deseinheitlichen Verpflichtungserklärungsformulars auf-
traten, behoben werden. Durch die Weigerung einiger
Ausländerbehörden, die Bonität zu prüfen, sowie durch
die Anweisung, auch Verpflichtungserklärungen ohne Bo-
nitätsprüfung anzunehmen, wurde jedoch die alte Pro-
blemlage, die man zu beseitigen bestrebt war, faktisch
wiederhergestellt.
So beklagte sich das Generalkonsulat in Saratow im Früh-
jahr 2001 über Fälle, in denen de facto mittellose Einlader
eine Vielzahl von Verpflichtungserklärungen abgegeben
hätten. Im Dezember 2002 erhielt das Auswärtige Amt
ein Faxschreiben der Berliner Senatsverwaltung für Inne-
res (Dokument Nr. 50), in dem mitgeteilt wurde, dass
man vermehrt auf Personen aufmerksam werde,
„(…) die aus sozial schwachen Kreisen stammen (Ar-
beitslose, Rentner, Kleinverdiener) und als Strohmänner
gegen ein Entgelt Verpflichtungserklärungen für ihnen
unbekannte Ausländer abgeben wollen, ohne die
finanziellen Risiken zu kennen oder im Forderungsfall
zahlungsunfähig zu sein.“
Drucksache 15/5975 – 112 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
6. Abschaffung der durch Erlass vom
2. September 1999 getroffenen Regelung
durch Erlass vom 26. Oktober 2004
Die Anerkennung von Verpflichtungserklärungen auch
ohne durchgeführte Bonitätsprüfung durch die Auslands-
vertretungen änderte sich mit dem Erlass vom 26. Okto-
ber 2004 (Dokument Nr. 51). Durch diesen wurde der Er-
lass vom 2. September 1999 zwar nicht explizit, aber
doch de facto aufgehoben, indem vor dem Hintergrund
der bereits geschilderten Probleme die bisherige Praxis
umgekehrt wurde. Unter „Nummer 2.3.2 Finanzierung“
heißt es in dem Erlass:
„Geht aus der Verpflichtungserklärung hervor, dass die
Bonität nicht geprüft wurde (z. B. beglaubigt die Auslän-
derbehörde nur die Unterschrift des sich Verpflichtenden),
so ist der Nachweis der Finanzierung der Reise nicht er-
bracht und muss in diesem Fall durch Vorlage ergänzender
Unterlagen seitens des Antragstellers erfolgen.“
V. Das Carnet de Touriste (CdT)
1. Einführung
Vor allem Reisende aus dem mittel- und osteuropäischen
Raum, die einen kurzfristigen Aufenthalt zu Besuchszwe-
cken oder touristischen Zwecken in Deutschland anstreb-
ten, standen oftmals vor dem Problem, dass sie weder
über genügend Eigenmittel zum Nachweis der Reise-
finanzierung verfügten noch eine Kontaktperson in
Deutschland kannten, welche für sie eine Verpflichtungs-
erklärung nach den §§ 82, 84 AuslG abgeben konnte. In
derartigen Fällen scheiterte die Verwirklichung der Reise-
absicht bereits an der Unmöglichkeit, den geforderten
Finanzierungsnachweis erbringen zu können. Für diese
Reisenden stellten die Reiseschutzversicherungen einen
alternativen Finanzierungsnachweis dar, da sie nicht nur
Krankenbehandlungs- und Rückführungskosten sicher-
ten, sondern auch als vollwertige Surrogate für Verpflich-
tungserklärungen dienten.
Auch für den Fiskus boten die Reiseschutzversicherungen
insofern Vorteile, als sie das Kostenrisiko des Staates ab-
deckten. Zudem standen mit den Reiseschutzversicherern
im Gegensatz zu privaten Verpflichtungsgebern, deren Bo-
nität häufig nicht geprüft oder nicht (mehr) gegeben war,
in jedem Falle zahlungskräftige Schuldner zur Verfügung.
Aus diesem Grund hatte das Auswärtige Amt in Abstim-
mung mit dem Bundesministerium des Innern ab dem
Jahr 1995 die – auf die Auslandsvertretungen in mittel-
und osteuropäischen Staaten beschränkte – Verwendung
des CdT als Finanzierungsnachweis im Visumverfahren
ermöglicht.
Schon unmittelbar nach der Einführung zeigten sich je-
doch erste Probleme der betroffenen Botschaften beim
Umgang mit diesem Instrument. Die Probleme blieben
trotz verschiedenster Lösungsversuche auch in der Folge-
zeit bestehen und verschärften sich noch durch das Auf-
kommen von Konkurrenzprodukten zum CdT. Dies
führte letztlich im März 2003 zur Einstellung der Akzep-
tanz aller Reiseschutzversicherungen – und damit auch
des CdT – als Surrogat für eine Verpflichtungserklärung.
Die Nutzung des CdT als Finanzierungsnachweis bei der
Visumantragstellung ist damit nunmehr ausgeschlossen.
2. Die Entstehungsgeschichte des CdT
Mit Schreiben vom 31. Mai 1994 wandte sich der interna-
tionale Verband der Automobilclubs AIT an den damali-
gen ADAC-Präsidenten, um diesem eine bilaterale Ver-
einbarung zwischen dem ÖAMTC und dem rumänischen
Automobilclub zur Schaffung eines „Touristen-Carnet“
vorzustellen. Darin heißt es weiter:
„Die AIT unterstützt aktiv die Ausbreitung des Touristen-
Carnets auf andere Länder und tritt deshalb mit der Bitte
an westeuropäische Clubs wie den Ihren, entsprechende
Vereinbarungen mit der Regierung Ihres Landes zu tref-
fen.“
Mit Schreiben vom 15. Juli 1994 wandte sich aus Anlass
eines Fernsehinterviews von Bundesminister Dr. Klaus
Kinkel im rumänischen Fernsehen auch der rumänische
Automobilclub unmittelbar an den ADAC, um eine Zu-
sammenarbeit zur Schaffung eines CdT nach Vorbild des
ÖAMTC auch mit dem ADAC zu initiieren.
a) Umfang des „Touristen-Carnets“
des ÖAMTC
Bei dem angesprochenen Pilotprojekt handelte es sich um
ein vom Österreichischen Automobil-, Motorrad- und
TouringClub (ÖAMTC) geschaffenes Garantiedokument,
welches seinen Inhabern die Erlangung von Besuchsvisa
für Österreich erleichtern sollte. Dazu garantierte der
ÖAMTC gegenüber den öffentlichen Rechtsträgern der
Republik Österreich, für diejenigen Personen, die auf-
grund des Garantiedokuments (Carnet de Touriste) ein Vi-
sum erhalten hatten und legal nach Österreich eingereist
waren, gegebenenfalls anfallende Behandlungs- und Ab-
schiebekosten zu übernehmen. Der Umfang dieser Reise-
schutzversicherung umfasste somit die Absicherung der
Kosten für Abschiebung und Krankenversorgung.
b) Vorschlag des ADAC an das Auswärtige
Amt zur Einführung eines Carnet
de Touriste und Reaktion
aa) Schreiben des ADAC vom 12. August 1994
Mit Schreiben vom 12. August 1994 (Dokument Nr. 52)
schlug der ehemalige Präsident des Allgemeinen Deut-
schen Automobil-Clubs (ADAC) Otto Flimm Bundes-
minister des Auswärtigen Dr. Klaus Kinkel die Einfüh-
rung eines CdT nach dem Modell des ÖAMTC (Garantie
der Kostenübernahme für eventuell notwendige Abschie-
bung und Krankenversorgung) vor. ADAC-Präsident Otto
Flimm bezog sich dabei auf eine angeblich vom Bundes-
minister des Auswärtigen im rumänischen Fernsehen ge-
machte Zusage, sich für Erleichterungen bei der Erlan-
gung von Visa für die Bundesrepublik Deutschland
einsetzen zu wollen. Dies aufgreifend, heißt es in dem
ADAC-Schreiben:
„Ich würde Ihnen (…) gerne die Hilfe des ADAC anbie-
ten, denn es gibt im Rahmen des Zusammenschlusses al-
ler Automobilclubs, AIT, schon sehr konkrete Vorstellun-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 113 – Drucksache 15/5975
gen, um die Erlangung des touristischen Sichtvermerks
(Visa) zu erleichtern. Etwa nach dem Modell des
ÖAMTC, das wir in Absprache mit dem österreichischem
Partnerclub und nach Genehmigung der zuständigen nati-
onalen Behörde in Deutschland übernehmen würden. Ih-
nen, sehr geehrter Herr Minister, stehen die nötigen Ge-
staltungsmöglichkeiten offen. Der ADAC würde die
praktische Realisierung und Umsetzung übernehmen und
gewährleisten.“
Eingeführt werden sollte das CdT laut Schreiben des
ADAC zunächst für die Bürger der baltischen Staaten,
Bulgariens und Rumäniens.
bb) Antwortschreiben des Auswärtigen Amts
vom 17. August 1994
In seinem Antwortschreiben vom 17. August 1994 (Do-
kument Nr. 53) zeigte das Auswärtige Amt großes Inte-
resse an den Vorschlägen des ADAC zur Reiseerleichte-
rung für Besucher aus Mittel- und Osteuropa,
unterstützten diese doch die Politik der Völkerverständi-
gung des Auswärtigen Amts, die unter dem Motto „so
viel Reisefreiheit wie möglich – so viel Kontrolle wie nö-
tig“ stehe. Das Auswärtige Amt werde daher unverzüg-
lich mit den europäischen Partnern und dem Bundesmi-
nisterium des Innern prüfen, wie der ADAC-Vorschlag
umgesetzt werden könne.
c) Darstellung des ADAC-Präsidenten
Der Zeuge Peter Meyer, Präsident des ADAC, schilderte
vor dem Ausschuss die Anfänge des CdT folgenderma-
ßen:
„Anfang der 90er Jahre, nach dem Wegfall des Eisernen
Vorhangs, wurde vom internationalen Klub Alliance In-
ternationale du Tourisme [AIT] bei den Klubs in Europa
angeregt, ob die Reisen etwas vereinfacht und erleichtert
werden könnten, sodass Leute aus den ehemaligen Ost-
blockländern Reisen in die Bundesrepublik machen könn-
ten. Man hatte dort einen Versuch gemacht: Der öster-
reichische Klub ÖAMTC [Österreichischer Automobil-,
Motorrad- und Touringclub] war eigentlich ein Pilot der
AIT. Man hatte mit Rumänien angefangen. (…) Dieser
Test war erfolgreich. Daraufhin hat die AIT, die ja eigent-
lich eine internationale Organisation ist und in den Län-
dern nur durch ihre Mitglieder lebt, den ADAC gebeten,
doch Kontakt mit der Bundesregierung aufzunehmen.
Das hat damals Herr Flimm [Vorgänger des Zeugen
Meyer als Präsident des ADAC] gemacht. Er hat Kontakt
mit dem Außenministerium und dem Innenministerium
aufgenommen, namentlich mit Herrn Kinkel, und hat die-
ses Carnet de Touriste dort vorgestellt, das im Prinzip
eine Creation der internationalen Organisation AIT war.“
d) Einschaltung des Bundesministeriums
des Innern
aa) Einführung
Wie vom Auswärtigen Amt angekündigt, wurde im Rah-
men der Prüfung des ADAC-Vorschlages auch das Bun-
desministerium des Innern eingeschaltet. Auf Seiten des
– damals von Bundesminister des Innern Manfred Kanther
geführten – Bundesministerium des Innern war dabei der
Referent H. mit der Angelegenheit befasst.
Auch in Zukunft sollte dieser Referent stets vonseiten des
Auswärtigen Amts oder ADAC eingeschaltet werden, so-
bald es um das Thema CdT ging. Hierzu äußerte sich der
heutige Bundesminister des Innern, Otto Schily, in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss folgendermaßen:
„Das BMI ist 1994 vom Auswärtigen Amt wegen einer
Anfrage des ADAC-Präsidenten zur Einführung des CdT
deshalb beteiligt worden, weil es als das für die Rechtset-
zung im Ausländerrecht zuständige Ressort prüfen
musste und sollte, ob das CdT als Verpflichtungserklä-
rung im Sinne des § 84 des Ausländergesetzes angesehen
werden kann. Darüber hinaus sollte das BMI in Zusam-
menarbeit mit dem Auswärtigen Amt und dem ADAC für
die Fälschungssicherheit des CdT Vorsorge treffen.
Dementsprechend wurde der Referent des Referats A6
des BMI wegen der Frage der Fälschungssicherheit von
Dokumenten mit diesem Vorgang 1994 befasst. Seit An-
fang der 90er-Jahre war er für den Themenkomplex Visa-
harmonisierung innerhalb der Europäischen Union zu-
ständig. Er galt nach einiger Zeit (…) in den
Arbeitsgruppen in Brüssel als Experte, dessen Sachkennt-
nis hoch geschätzt wurde, und erhielt den Spitznamen
,Mister Visa‘. Dieser Referent des Referats A6 hatte sich
des Themas Reiseschutzversicherungen bereits mit Ein-
gang des ersten Vorgangs im BMI angenommen, ohne zur
berücksichtigen, dass das BMI für dieses Thema allen-
falls eine Randzuständigkeit hatte. Er hat sich dieser The-
matik dann in einer Form angenommen, die leider (…)
auf ein reichlich eingeschränktes Problembewusstsein
schließen lässt. Zugleich hatte er es verstanden, seinen
Arbeitsbereich dem Blick seiner Vorgesetzten weitgehend
zu entziehen. Es ist leider von seinen Vorgesetzten des-
halb nicht rechtzeitig genug erkannt worden, dass er seine
Zuständigkeiten nicht einzuhalten wusste.“
bb) Erste Besprechung zwischen ADAC und
Bundesministerium des Innern am
13. September 1994
Ein erstes Gespräch mit dem Bundesministerium des In-
nern fand am 13. September 1994 im ADAC-Büro in
Bonn statt. Laut einem internen Gesprächsvermerk des
ADAC (Dokument Nr. 54) konnte in diesem Gespräch
der Referent
„(…) von dem Nutzen des Carnet de Touriste überzeugt
und seine negativen Aspekte beseitigt werden.“
Ferner heißt es in dem Vermerk:
„Als Ziel der Verhandlung sollte nach Vorstellung der Be-
teiligten erreicht werden, dass im Rahmen der beabsich-
tigten formalisierten Visa-Erteilungsvorschriften der
Schengen-Zeichner Staaten das Carnet de Tourist der AIT
als eines der Elemente vorzusehen sei, das bei Prüfung
der Erteilung eines Visa-Antrages dieses mit vorgelegt
werden sollte.“
Drucksache 15/5975 – 114 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Des Weiteren wurde dem Referenten des Bundesministe-
rium des Innern im Rahmen der Besprechung ein Exemp-
lar des CdT ausgehändigt, welches zu der Zeit vom
ÖAMTC ausgegeben wurde.
cc) Schreiben des Bundesministeriums
des Innern an den ADAC vom
17. November 1994
Mit Schreiben vom 17. November 1994 (Dokument
Nr. 55) teilte der Referent aus dem Bundesministerium
des Innern dem ADAC mit, dass
„(…) mein Haus die durch das Auswärtige Amt bereits si-
gnalisierte grundsätzlich positive Haltung zur Einführung
eines Carnet de Touriste – zunächst für Bürger Bulgariens,
Rumäniens, Lettlands, Estlands und Litauens – begrüßt.“
Bemängelt wurde allerdings, dass das CdT lediglich die
eventuell anfallenden Kosten für Abschiebung und Kran-
kenversorgung abdecke. Damit genüge das CdT den An-
forderungen des § 84 AuslG nicht, sofern die Auslands-
vertretungen wegen fehlender eigener Liquidität des
Ausländers die Visumerteilung von dem Nachweis ab-
hängig machten, dass ein Dritter den Unterhalt des Aus-
länders für den Zeitraum des Aufenthalts in Deutschland
zu tragen bereit sei.
In dem Schreiben wird hierzu näher ausgeführt:
„Die eigenständige Sicherung des Unterhalts gehört zu
den Grundvoraussetzungen für die Einreise und den Auf-
enthalt eines Ausländers im Bundesgebiet. Hierzu gehört
neben einem ausreichenden Krankenversicherungsschutz
auch der Lebensunterhalt. In diesen Fällen bietet das
,Carnet de Touriste‘ keine ausreichende Grundlage für die
Visumerteilung. Sofern der Ausländer nicht in der Lage
ist, den Nachweis des gesicherten Lebensunterhalts auf
andere Weise zu erbringen (z. B. Nachweis ausreichender
Eigenmittel), kann das ,Carnet de Touriste‘ nur als Nach-
weis ausreichenden Krankenversicherungsschutzes ak-
zeptiert werden.“
Betont wird in dem Schreiben neben dem weiteren Erfor-
dernis der Fälschungssicherheit des CdT ferner, dass die
Vorlage eines CdT nicht automatisch gewährleiste, dass
auch tatsächlich ein Visum ausgestellt werde. Das CdT
sei im Rahmen der Antragsunterlagen nur ein Kriterium.
Das Schreiben endet mit dem Hinweis, dass das Bundes-
ministerium des Innern das Auswärtige Amt entspre-
chend informieren werde, damit Bundesminister
Dr. Klaus Kinkel dem ADAC unmittelbar antworten
könne.
dd) Zweite Besprechung zwischen ADAC und
Bundesministerium des Innern vom
9. Dezember 1994
Am 9. Dezember 1994 fand eine zweite Besprechung
zwischen Bundesministerium des Innern und ADAC
statt, an der für das Bundesministerium des Innern wie-
derum der Referent H. teilnahm. Dieser wies – laut einem
internen Gesprächsvermerk des ADAC (Dokument
Nr. 56) – ausdrücklich darauf hin, dass besonders in den
ehemaligen Ostblockstaaten Schlepperbanden existierten,
die daran interessiert seien, über die Vorlage gefälschter
CdT Erleichterungen im Visumverfahren zu erreichen.
In diesem Zusammenhang wurde auf einen Bericht Bezug
genommen, welcher die Ergebnisse der Untersuchung auf
Manipulationsmöglichkeiten des bereits bei der ersten
Besprechung im September 1994 ausgehändigten CdT-
Exemplars zusammenfasste. Dieser Bericht empfahl eine
Reihe von Sicherheitsmerkmalen, die ein CdT im Inte-
resse der Fälschungssicherheit aufweisen sollte.
Vonseiten des ADAC wurde in der Besprechung vorge-
schlagen, die Kosten für Krankenversorgung und Ab-
schiebung zu begrenzen, und zwar auf 45 000 DM bezüg-
lich der Leistungen der Krankenversicherung und
5 000 DM für Abschiebekosten mit einer Nachlaufzeit
von sechs Monaten.
Hinsichtlich des Einführungszeitpunktes einigte man sich
laut Vermerk darauf, das CdT nach einer zweimonatigen
Probezeit für Deutschland, im Anschluss daran für alle
europäischen Staaten zeitgleich mit dem neuen Schen-
genvisum zum 1. April 1995 über die AIT einzuführen.
Die in dem Gesprächsprotokoll niedergelegten Ergeb-
nisse wurden mit Schreiben vom 12. Dezember 1994 dem
BMI mitgeteilt.
e) Anerkennung des CdT als Nachweis eines
ausreichenden Krankenversicherungs-
schutzes
Mit einem an den Präsidenten des ADAC gerichteten
Schreiben vom 7. Februar 1995 (Dokument Nr. 57) be-
grüßte Bundesminister Dr. Klaus Kinkel,
„(…) dass Ihre Anregung in einer Reihe von Besprechun-
gen zwischen Vertretern des ADAC und der Bundesregie-
rung nun inzwischen so weit Gestalt angenommen hat,
dass sie zu Beginn der Reisesaison 1995 realisiert werden
könnte.“
Deutlich gemacht wird in dem Schreiben allerdings, dass
das CdT aufgrund seines beschränkten Versicherungs-
umfanges (nur Erstattung von Rückführungs- und Kran-
kenversorgungskosten) im Rahmen der Visumprüfung
lediglich als Nachweis eines ausreichenden Krankenver-
sicherungsschutzes gelten könne. Der Antragsteller
müsse demnach gemäß § 84 AuslG noch zusätzlich nach-
weisen, dass er über ausreichende Eigenmittel verfüge
oder Einladungen bzw. Buchungsbestätigungen vorlegen.
Betont wird ferner, dass das CdT keinen Anspruch auf Er-
teilung eines Visums gewähre. Das CdT sei aber mit dem
Verfahren nach dem SDÜ, welches ab 26. März 1994 An-
wendung finde, vereinbar.
f) Information der Vertretungen in Estland,
Lettland, Litauen, Bulgarien und Rumänien
über die Einführung des CdT als Kranken-
versicherungsnachweis im Juni 1995
Wie aus einem Schreiben des Bundesministeriums des In-
nern an den ADAC vom 19. Juni 1995 (Dokument
Nr. 58) hervorgeht, soll das Auswärtige Amt die Bot-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 115 – Drucksache 15/5975
schaften in Estland, Lettland, Litauen, Bulgarien und Ru-
mänien über die Einführung des CdT wie folgt informiert
haben:
„Der ADAC und der Automobilclub von Österreich ha-
ben in Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt sowie
dem Bundesinnenministerium ein Carnet de Touriste
(CdT) entwickelt, mit dem sich Visaantragsteller für den
Zeitraum der Visumlaufzeit krankenversichern können.
Das CdT deckt die Kosten bis zu einer Höhe von
23.000 ECU ab und ist in den Schengen-Staaten für die
das Schengener Durchführungsübereinkommen ange-
wandt wird und Österreich gültig. Außerdem deckt das
CdT auch ggf. noch Abschiebekosten bis zu 2.300 ECU
ab. Die Einführung erfolgt zunächst in Bulgarien, Rumä-
nien, Estland, Lettland und Litauen. Es ist vorgesehen,
dass das CdT ab Mitte Juni von den dortigen Automobil-
clubs verkauft wird. (…) andere für Deutschland gültige
Krankenversicherungen sind jedoch auch weiterhin als
entsprechender Nachweis zuzulassen. Die Vorlage eines
CdT darf nicht gleichbedeutend sein mit Einreiseerleich-
terungen, sondern es erfüllt lediglich eine der üblichen
Visumvoraussetzungen.“
g) Erweiterung des Versicherungsumfangs
im Jahr 1995
Kurze Zeit später kam es zu einer Erweiterung des Versi-
cherungsumfangs. Waren zuvor nur Kosten für Abschie-
bung und Krankenversorgung gedeckt, so wurde mit dem
CdT nunmehr auch die Übernahme der Lebenshaltungs-
kosten des Ausländers während seines Aufenthaltes in
Deutschland garantiert.
aa) Besprechung zwischen Auswärtigem Amt,
Bundesministerium des Innern und
ADAC am 25. Juli 1995
Die Ausweitung des Versicherungsschutzes beruhte auf
dem Ergebnis einer Besprechung im Bundesministerium
des Innern am 25. Juli 1995, an der neben dem bereits er-
wähnten Referenten des Bundesministeriums des Innern
auch ein Vertreter des ADAC sowie zwei Mitarbeiter des
Auswärtigen Amts beteiligt waren.
In dieser Besprechung wurde – ausweislich eines internen
Gesprächsvermerks des ADAC (Dokument Nr. 59) – die
Ausweitung des Versicherungsschutzes vereinbart, um
auf diese Weise den Forderungen der Visastellen der
deutschen Auslandsvertretungen, die von vorneherein
vom Auswärtigen Amt einbezogen worden waren, nach-
zukommen:
„Bei der Einführung des CdT ist der Briefwechsel zwi-
schen ADAC-Präsident Flimm und Bundesminister Kin-
kel mit den Ausführungserläuterungen und einem Muster
des Carnet de Touriste an die Visaabteilungen der deut-
schen Auslandsvertretungen gesandt worden. Und von
daher ist zu verstehen, dass die visaerteilenden Stellen auf
ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts
in Deutschland bei den Visaantragstellern gerade auch im
Sinne des § 84 des Ausländergesetzes bestehen müssen.
Es gibt hier offensichtlich Unklarheiten über den auslän-
derrechtlichen Status und was durch CdT abgedeckt ist.
In dem Gespräch mit den Vertretern des BMI und des AA
konnte nun erreicht werden, dass mit einer Unterhaltskos-
tengarantie von Seiten des ADAC (…) diese letzten noch
bestehenden Hemmnisse der visaerteilenden Stellen be-
seitigt werden können. (…) Auf der Basis dieses zwi-
schen den Häusern AA, BMI und ADAC abgestimmten
und von Präsident Flimm abgezeichneten Papier (Erklä-
rung) könnten die formellen Ansprüche der visa-
erteilenden Stellen auf Lebensunterhaltnachweis bzw.
Einladung künftig entfallen.“
Weiter heißt es in dem Schreiben aber auch:
„Das AA und das BMI haben auf der strikten Anwendung
des Barmittelnachweises bestanden, gedeckt durch § 84
des Ausländergesetzes, weil sie die nach Erfahrung nur zur
Schwarzarbeit einreisenden Pseudotouristen mit der
Nachweisregelung von der Einreise abhalten wollen (…).“
In einem späteren Faxschreiben des ADAC an den
ÖAMTC vom 7. September 1995 (Dokument Nr. 60)
wird zur Rechtfertigung der Ausweitung des Versiche-
rungsschutzes ausgeführt:
„In Deutschland ist es leider nicht mehr möglich, dass
eine Institution für ein Produkt eine Sonderstellung be-
kommt. Hier wird besonders auf die Gleichstellung aller
möglichen Anbieter geachtet. (…) Mit dem letzten
Schritt, die Verpflichtungserklärung, ist trotzdem ein gro-
ßer Schritt gegenüber den Versicherungen, etc. gelungen.
Dieser Schritt war nicht früher zu erreichen, da die [Mit-
arbeiter] des AA nicht bereit waren eine Sonderstellung
zu geben. Erst nach langen schweren Verhandlungen mit
Studium der Gesetzestexte und mit Mithilfe des (…) [Re-
ferenten H.] konnten die Herren davon überzeugt wer-
den.“
bb) Abgabe pauschaler Verpflichtungs-
erklärungen durch den ADAC
Der ADAC gab entsprechend der in der vorangegangenen
Besprechung gefundenen Vereinbarung am 28. Juli 1995
vom Präsidenten des ADAC, Otto Flimm, unterschrie-
bene pauschale Verpflichtungserklärungen gegenüber den
deutschen Botschaften in Estland, Lettland, Litauen, Ru-
mänien und Bulgarien ab. Der Wortlaut war bei allen fünf
Verpflichtungserklärungen identisch und beruhte auf ei-
ner Vorgabe des Auswärtigen Amts vom 27. Juli 1995:
„Der Allgemeine Deutsche Automobil-Club e. V.
(ADAC) verpflichtet sich gemäß § 84 des Ausländerge-
setzes, die Kosten für den Lebensunterhalt des Auslän-
ders zu tragen, der dessen bei einer deutschen Auslands-
vertretung in Rumänien, Bulgarien, Lettland, Estland
oder Litauen gestellten Visumantrag ein von einem der
Partnerautomobilclubs des ADAC in diesen Ländern im
Auftrag des ADAC – unter der Abgabe des Dachverban-
des AIT – verkauftes ,Carnet de Touriste‘ beifügt, um da-
mit den Nachweis über einen ausreichenden Krankenver-
sicherungsschutz (…) zu führen. Im einzelnen werden
aus dieser Verpflichtung sämtliche öffentlichen Mittel
vom ADAC erstattet, die für den Lebensunterhalt des
Ausländers einschließlich der Versorgung mit Wohnraum
Drucksache 15/5975 – 116 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
und der Versorgung im Krankheitsfall und bei Pflegebe-
dürftigkeit aufgewendet werden, auch soweit die Auf-
wendungen auf einem gesetzlichen Anspruch des Auslän-
ders beruhen.“
cc) Haftung für das staatliche Ausfallrisiko
nach § 84 AuslG und Reisefinanzierung
Wie aus obigen Ausführungen ersichtlich, umfasste auch
der erweiterte Versicherungsschutz durch das CdT ledig-
lich die Absicherung des Ausfallrisikos für den Staat.
Durch das CdT wurde zwar die Entlastung des Fiskus von
Aufwendungen für den Lebensunterhalt des Ausländers
gesichert. Nicht aber wurde dadurch garantiert, dass ein
Ausländer sich den Aufenthalt in der Bundesrepublik
Deutschland auch tatsächlich finanziell leisten konnte.
Der ADAC hatte mit dem CdT nämlich nicht erklärt,
sämtliche Lebenshaltungskosten für den Aufenthalt in
Deutschland tragen zu wollen. Dies ist im Übrigen aber
– rechtlich gesehen – auch nicht Inhalt der von einem pri-
vaten Dritten vor der Ausländerbehörde abgegebenen
Verpflichtungserklärung.
Bundesminister Otto Schily führte dazu aus, es gäbe
einen Unterschied zwischen der bloßen Übernahme des
staatlichen Ausfallrisikos und der Sicherung der
Unterhaltsfinanzierung, wie sie vom Ausländergesetz als
Voraussetzung für die Visumerteilung genannt wird, hin.
Er sprach in seiner Einvernahme vor dem Ausschuss in
diesem Zusammenhang von einem Denkfehler,
„(…) dass die Übernahme der Haftung durch den ADAC
oder durch andere so genannte Reiseschutzversicherun-
gen für den Lebensunterhalt nach § 84 des Ausländerge-
setzes nicht gleichbedeutend ist mit dem für die Einreise
erforderlichen Nachweis der Unterhaltssicherung nach
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 des Ausländergesetzes. Nach dieser Vor-
schrift zählen zu den verfügbaren Eigenmitteln, die zum
Nachweis der Unterhaltssicherung erforderlich sind, zwar
auch Unterhaltszusagen zahlungsfähiger Dritter, sofern
sie hinreichend sicher sind; um eine solche Zusage han-
delt es sich beim Carnet de Touriste und den so genannten
Reiseschutzversicherungen aber gerade nicht, weil damit
weder die Reisekosten noch die Kosten des Lebensunter-
halts während des Aufenthaltes übernommen werden
sollten. Vielmehr wurde der Staat lediglich von dem Ri-
siko freigestellt, für den Lebensunterhalt aus öffentlichen
Mitteln aufzukommen.“
Anders sei dagegen, so der Bundesminister in seiner Ver-
nehmung, die Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG
durch einen privaten Einlader zu werten. Obwohl auch
dieser rechtlich betrachtet aufgrund der Verpflichtungser-
klärung lediglich zur Abdeckung des Ausfallrisikos ver-
pflichtet sei, habe ein privater Einlader aufgrund seiner
persönlichen Bindung zum eingeladenen Ausländer in al-
ler Regel die Absicht, sämtliche Kosten des Aufenthalts
des Ausländers im Rahmen seiner Gastfreundschaft abzu-
sichern. Dies schließe die Gewährung von Unterkunft
und Verpflegung während seines Aufenthaltes ein, so
dass man hier von der in § 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG geforder-
ten Sicherung des Lebensunterhaltes ausgehen könne.
dd) Endgültiger Versicherungsumfang
Der letztlich festgelegte Versicherungsumfang umfasste
zum einen die Absicherung der Krankenbehandlungs- und
Rückführungskosten gegenüber der öffentlichen Hand. In
einer Erklärung wurde den öffentlichen Rechtsträgern der
Ersatz von Krankenbehandlungs- und Rückführungskos-
ten garantiert. Der ADAC hatte dabei allerdings eine Be-
schränkung auf 30 000 Euro für Krankenbehandlungskos-
ten und 2 700 Euro für Rückführungskosten durchgesetzt.
Zum anderen übernahm der ADAC – nach Angaben des
Zeugen Peter Meyer „selbstverständlich im Namen der
AIT“- durch Unterzeichnung von Verpflichtungserklärun-
gen auch die Haftung für die Lebenshaltungskosten des
CdT-Inhabers, falls dieser während seines Aufenthaltes in
Deutschland der öffentlichen Hand zur Last fallen sollte.
3. Einführung des CdT als Kranken-
versicherungsnachweis und Surrogat
für eine Verpflichtungserklärung
zum 20. August 1995
a) Erlass vom 10. August 1995
Mit Schreiben vom 11. August 1995 (Dokument Nr. 61)
wurde der ADAC darüber informiert, dass die deutschen
Auslandsvertretungen in Estland, Lettland, Litauen, Bul-
garien und Rumänien mit Teilrunderlass vom 10. August
1995 über das neue CdT in Kenntnis gesetzt worden
seien. Folgende wesentliche Punkte seien dabei mitgeteilt
worden:
„1. Der ADAC spricht gegenüber den Auslandsvertre-
tungen in den oben aufgezählten Ländern eine pau-
schale Verpflichtungserklärung gemäß § 84 des Aus-
ländergesetzes aus. Das CdT stellt somit neben dem
Nachweis eines ausreichenden Krankenversiche-
rungsschutzes auch eine Verpflichtungserklärung dar.
Der Antragsteller muss deshalb keine zusätzliche
Einladungs- bzw. Verpflichtungserklärung mehr vor-
legen. Außerdem können aus dem CdT noch durch
Abschiebungen entstandene Kosten bis zu einer be-
stimmten Höhe getragen werden. (…)
2. Das CdT begründet keinen Rechtsanspruch auf die
Erteilung eines Visums. Das beantragte Visum kann
nur nach erfolgreich abgeschlossener ausländerrecht-
licher Prüfung erteilt werden. (…)
3. Am Prinzip der persönlichen Vorsprache des Antrag-
stellers wird festgehalten. Sammelanträge durch Ver-
treter der örtlichen Automobilclubs werden nicht zu-
gelassen. (…)
Die Auslandsvertretungen wurden darüber infor-
miert, dass das CdT unter den aufgezählten Voraus-
setzungen ab dem 20. August 1995 von ihren Part-
nerclubs in den sechs Staaten angeboten wird.“
Der Erlass vom 10. August 1995 führt hierzu wörtlich
aus:
„1. Der ADAC spricht gegenüber den Auslandsvertre-
tungen (AV) in Bulgarien, Rumänien, Lettland,
Litauen und Estland eine pauschale Verpflichtungser-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 117 – Drucksache 15/5975
klärung gemäß § 84 AuslG aus. Demnach verpflich-
tet sich der ADAC, die Kosten für den Lebensunter-
halt des Ausländers zu tragen, der dessen bei einer
deutschen AV in den aufgezählten Ländern gestellten
Visumantrag ein von einem Partnerautomobilclub
des ADAC in diesen Ländern im Auftrag des ADAC
verkauftes CdT beigefügt. Die AV erhalten das jewei-
lige Original der Verpflichtungserklärung mit nächs-
tem Kurier. Die Verpflichtungserklärung ist dort auf-
zubewahren. Kopien verbleiben bei AA.
Das CdT deckt zudem entstandene Krankenkosten
bis zu einer Höhe von 23.000 ECU ab. Darüberhin-
aus werden aus dem CdT auch Abschiebekosten bis
zu 2.300 ECU getragen. (…)
Das CdT stellt somit neben dem nach § 7 Abs. 2
AuslG zur Visumerteilung notwendigen Krankenver-
sicherungsschutz auch eine Verpflichtungserklärung
nach § 84 AuslG dar. Antragsteller (Ast), die ihrem
Visumantrag ein CdT beifügen, müssen deshalb
keine Einladungs-Verpflichtungserklärung mehr vor-
legen.
Wenn dem Visumantrag ein CdT beigefügt war, so ist
dies im Pass auf der ersten freien Passseite nach dem
Visumetikett durch den Eintrag ,Carnet de Touriste
hat vorgelegen‘ kenntlich zu machen. (…)
Die Originalpolice ist dem Antragsteller wieder aus-
zuhändigen (…).
2. Das CdT begründet keinen Rechtsanspruch auf die
Erteilung eines Visums. Das beantragte Visum kann
nur erteilt werden, wenn die zuvor durchzuführende
ausländerrechtliche Prüfung keine Gründe erbrachte,
die eine Ablehnung notwendig machen. Insbesondere
hat das Ergebnis der AZR’SIS-Abfrage in die Ent-
scheidung einzufließen. (…)
3. Am Prinzip der persönlichen Vorsprache wird auch
bei Ast festgehalten, die ihrem Antrag ein CdT beifü-
gen. Sammelanträge durch Vertreter der örtlichen
Automobilclubs werden grundsätzlich nicht zugelas-
sen.
4. Das CdT wird unter den oben näher bezeichneten Vo-
raussetzungen ab dem 20. August 1995 von den je-
weiligen Partnerautomobilclubs des ADAC angebo-
ten werden. Ab dem 20. August 1995 ist deshalb
entsprechend diesem Plurez zu verfahren (…).“
b) Rundschreiben des Bundesministeriums
des Innern an die Innenbehörden vom
18. August 1995
Die Innenminister und -senatoren wurden über die Ein-
führung des CdT mit Rundschreiben des Bundesmnisteri-
ums des Innern vom 18. August 1995 (Dokument Nr. 62)
informiert. Dabei wurde auch um Weiterübermittlung an
die zuständigen Ausländerbehörden gebeten:
„Gemeinsam mit dem Auswärtigen Amt sowie dem
ADAC wurde von hier ein Konzept zur Einführung eines
sog. Carnet de Touriste für die Staaten Rumänien, Bulga-
rien sowie die drei baltischen Staaten (…) entwickelt.
Das Carnet de Touriste bedeutet im Kern den Kauf einer
Versicherung durch den Drittausländer. (…) Die Einfüh-
rung des Carnet de Touriste erleichtert den Reiseverkehr
unter Wahrung der Interessen der Bundesrepublik
Deutschland, weil die Kostentragung im Krankheitsfalle
und bei Abschiebungen durch den ADAC garantiert ist.
Eine Ablichtung der vom ADAC abgegebenen pauscha-
len Verpflichtungserklärung nach § 84 des Ausländerge-
setzes ist beigefügt. Da nach § 84 Absatz 3 Ausländerge-
setz bestimmt wird, dass die Auslandsvertretung die
Ausländerbehörde unverzüglich über eine Verpflichtung
nach § 84 Absatz 1 Satz 1 zu unterrichten hat, sollten des-
halb die zuständigen Ausländerbehörden über die mit
dem ADAC geschlossene Vereinbarung unterrichtet wer-
den.“
4. Ausweitung der Verkaufsländer
Bereits am 6. Dezember 1995 war auf einer Besprechung
zwischen Bundesministerium des Innern, Auswärtigem
Amt und ADAC erörtert worden, dass eine Erweiterung
der Verkaufsländer grundsätzlich möglich sei und vom
ADAC Anfang 1996 mit einem Brief an das Bundesmi-
nisterium des Innern erfolgen solle.
Dementsprechend schlug der ADAC mit Schreiben vom
16. Januar 1996 (Dokument Nr. 63) vor, den Verkauf des
CdT auf weitere Staaten auszudehnen. In dem an den Re-
ferenten H. im Bundesministerium des Innern gerichteten
Schreiben wird hierzu ausgeführt:
„Die vorliegenden Erfahrungen bei der Einführung in die
Staaten Rumänien, Lettland, Litauen und Estland sowie
der voraussichtliche Beginn in Bulgarien Ende dieses
Monats bestätigen das gemeinsam konzipierte System.
(…) Es wird vorgeschlagen, den Verkauf auf weitere
Staaten auszudehnen. Das betrifft Ukraine, Weißrußland
und Russland. Vorausgesetzt, es gibt für uns einen zuver-
lässigen Vertragspartner.“
Diese zuverlässigen Vertragspartner glaubte man offenbar
gefunden zu haben, denn in der Folgezeit gab der ADAC
pauschale Verpflichtungserklärungen gegenüber den Bot-
schaften in Kiew (12. Mai 1997), Minsk (12. Mai 1997)
und Moskau (30. April 1998) ab.
Mit Georgien, Kasachstan, Moldawien, Armenien und
Aserbaidschan wurden zwischen 1997 und 2001 weitere
GUS-Staaten in den Vetriebsbereich des CdT einbezogen.
Dementsprechend gab der ADAC auch gegenüber den
Botschaften in Tiflis (13. Oktober 1997), Almaty
(26. März 1999), Chisinau (1. April 2000) und Eriwan
(1. November 2001) pauschale Verpflichtungserklärun-
gen ab (die Verpflichtungserklärung gegenüber der Bot-
schaft in Baku konnte in den Akten nicht aufgefunden
werden).
Durch Erlass vom 29. Januar 2002 ist der weltweite Ver-
trieb von Reiseschutzversicherungen – und damit auch
der uneingeschränkte Vertrieb des CdT – vom Auswärti-
gen Amt in Abstimmung mit dem Bundesministeriums
des Innern freigegeben worden.
Drucksache 15/5975 – 118 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Am 14. August 2002 wurden die bis dato gegenüber den
einzelnen Auslandsvertretungen abgegebenen Verpflich-
tungserklärungen durch die Verpflichtungserklärung des
ADAC gegenüber dem Bundesministerium des Innern
und dem Auswärtigen Amt ersetzt. In dieser Verpflich-
tungserklärung heißt es unter anderem:
„Der Allgemeine Deutsche Automobil-Club e. V.
(ADAC) verpflichtet sich hiermit gemäß §§ 82, 83
Abs. 1, 84 des Ausländergesetzes und Artikel 5 Abs. 1
Buchstabe c) des Schengener Durchführungsübereinkom-
mens, die Kosten, die durch die Abschiebung entstehen,
und den Lebensunterhalt des Ausländers weltweit zu tra-
gen, wenn für ihn bei einer deutschen Auslandsvertretung
bei einem gestellten Visaantrag ein im Auftrag des
ADAC – unter der Angabe des Dachverbandes AIT –
ausgestelltes Carnet de Touriste vorliegt. Diese Verpflich-
tungserklärung beinhaltet auch den Nachweis über einen
ausreichenden Krankenversicherungsschutz nach § 7
Abs. 2 des Ausländergesetzes. (…)
Mit dieser generellen weltweiten Erklärung sind die seit
1995 abgegebenen Verpflichtungserklärungen an einzel-
nen Botschaften der Bundesrepublik Deutschland aufge-
hoben bzw. nichtig.“
5. Verfahren bezüglich des Verkaufs
von Carnets de Touriste
a) Vertrieb
Der Verkauf der CdT an die Antragsteller erfolgte nach
Angaben des Zeugen Peter Meyer durch die AIT über die
Mitgliedsorganisationen in den jeweiligen Ländern, die
gleichzeitig die Partnerclubs des ADAC waren. Das Car-
net de Touristik sei von der Bundesdruckerei Berlin ge-
druckt und von dort unmittelbar an die Automobilclubs
vor Ort ausgeliefert worden. Der Zeuge weiter:
„In Deutschland war er [der ADAC] (…) nur der Statthal-
ter, falls eine Ansprechperson sein musste. Im Ausland ist
dieses Carnet de Touriste für die AIT (…) ausgegeben
worden. Das heißt, wenn eine Person aus einem dieser
Staaten nach Deutschland, nach Österreich oder in die
Schweiz reisen wollte, (…) dann musste sich diese Per-
son bei dem Automobilclub des jeweiligen Landes mel-
den. In der Regel musste es – so sagten es die Bestim-
mungen der AIT – auch ein Mitglied sein.“
Ein interner Gesprächsvermerk über eine Besprechung
am 6. Dezember 1995 (Dokument Nr. 64) zwischen Aus-
wärtigem Amt, Bundesministerium des Innern und
ADAC führte zum Verfahren aus:
„AA sendet Original-Visum-Antragsformular der jeweili-
gen Botschaft und ein ausgefülltes Formular an den
ADAC zur Weiterleitung an die Automobilclubs. Der
Club sollte dann die Gelegenheit wahrnehmen und mit
dem zuständigen Mitarbeiter der Botschaft die Angaben
des Musters mit den tatsächlich notwendigen Angaben
abklären. Danach ist es möglich, dass der Club beim Kauf
des Carnet de Touriste einen Visumantrag an den Touris-
ten abgibt und die Angaben bevor er der Deutschen Bot-
schaft vorgelegt wird, überprüft. Der Tourist geht mit
dem CdT und dem ausgefüllten und vom Club geprüftem
Antragsformular zur Botschaft. Das persönliche Vorspre-
chen ist nach wie vor notwendig.“
In einem vom ADAC im September 1999 an den Refe-
renten H. im Bundesministerium des Innern gesandten
Fax-Schreiben mit Informationen über das CdT (Doku-
ment Nr. 65) war der Wunschablauf vom CdT bis zur Vi-
sumausstellung wie folgt beschrieben:
„Der Reisende geht in seinem Heimatland zum dort an-
sässigen Automobilclub (…). Es erfolgt ein beratendes
Gespräch, in welchem dem Visabewerber der Ablauf bis
zur möglichen Sichtvermerkserteilung erklärt wird, inklu-
sive der Mitteilung über die für diese Reise notwendigen
Geldmittel sowie eine Beratung über den Reiseweg,Über-
nachtungsmöglichkeiten, etc. Der Visabewerber kauft das
Carnet de Touriste und geht mit den erforderlichen Visa-
antragsformularen zur jeweiligen Auslandsvertretung.
Nach Prüfung der für den Sichtvermerk notwendigen Un-
terlagen, einschließlich dem Carnet de Touriste als Ga-
rantiedokument, wird, sofern keine anderen visaverweh-
renden Gründe vorliegen, dem Antragsteller mitgeteilt,
wann er das erforderliche Visum abholen kann.“
b) Vorprüfung
Eines der entscheidenden Elemente im Rahmen dieses
Vergabeverfahrens sollte die Vorprüfung der Antragstel-
ler durch die Automobilclubs vor Ort sein. Der Zeuge
Peter Meyer führte hierzu aus:
„Die AIT hat Regularien für alle Mitgliedsclubs in diesen
Ländern herausgegeben. Wer das Carnet de Touriste aus-
gibt, muss sich an ganz bestimmte Ausgabekriterien hal-
ten. (…) Eine dieser Maßnahmen war, dass es ein persön-
liches Gespräch mit dem Antragsteller und durch den
Klub eine persönliche Überprüfung gab: der Personalien,
der Anschriften und auch der (…) monetären Verfügbar-
keit, ob ein Reisender überhaupt in der Lage war, so eine
Reise anzutreten. Man hat auch den Hintergrund der
Reise abgefragt, den Reisezweck also deutlich hinter-
fragt.“
Die Regularien des AIT bezüglich dieser Vorprüfung, so
der Zeuge weiter, hätten die Clubs auch eingehalten. Dies
sei von einem Mitarbeiter des ADAC auch überprüft wor-
den, allerdings nur im Auftrag der AIT. Dass aber auch
der ADAC selbst großes Interesse an der Durchführung
einer regelgerechten Vorprüfung hatte, wird durch einen
handschriftlichen Vermerk eines ADAC-Mitarbeiters auf
einem internen Gesprächsprotokoll bezüglich der Bespre-
chung am 25. Juli 1995 deutlich:
„Wir und insbesondere die Clubs in den Ländern müssen
versuchen, dass kein Missbrauch getrieben wird, sonst
geht die Sache wieder kaputt.“
Nach Aussage des Zeugen Dr. Stephan Grabherr beruhte
auch die Privilegierung des CdT durch den späteren Er-
lass vom 15. Oktober 1999 (hierzu Näheres unter Num-
mer 8), der anwies, bei Vorlage eines CdT in der Regel
auf weitere Nachweise zu Reisefinanzierung, -zweck und
Rückkehrbereitschaft zu verzichten, gerade darauf, dass
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 119 – Drucksache 15/5975
die entsprechenden Unterlagen dem Partnerclub des
ADAC bereits vorgelegt worden seien und nur solche
Personen ein CdT hätten erhalten dürfen, die vertrauens-
würdig seien.
c) Rückkehrkontrolle durch Hinterlegung
einer Kaution
In den meisten Fällen hätten, so der Zeuge Peter Meyer,
die Clubs von den Antragstellern auch die Hinterlegung
einer Kaution verlangt. Davon sei man später jedoch wie-
der abgegangen, weil viele Reisende die Kaution hätten
verfallen lassen, da z. B. gerade in einem weitläufigen
Land wie Russland eine Fahrt zum Automobilclub nach
Moskau nur zur Abholung der Kaution für viele Reisende
zu beschwerlich gewesen sei.
d) Rolle des ADAC im Vertriebsverfahren
Der Zeuge Peter Meyer legte in seiner Vernehmung er-
kennbar großen Wert darauf, dass der ADAC nur ein Be-
auftragter der AIT gewesen sei:
„Der Auftraggeber für dieses Carnet de Touriste war nicht
der ADAC, sondern die AIT, weil dieses Carnet de Tou-
riste keine Creation des ADAC, sondern eine der AIT
war.“
Dementsprechend sei das Verfahren ein
„(…) so von der AIT vorgeschriebenes Prüfungs- und
Abwicklungsverfahren. Der ADAC hatte zu keinem Zeit-
punkt Einfluss auf dieses Verfahren und war auch zu kei-
nem Zeitpunkt Beteiligter des Verfahrens.
Der ADAC hat zu keinem Zeitpunkt ein Carnet de Tou-
riste aktiv verkauft. Verkauft hat die AIT über ihre Mit-
gliedsorganisationen (…).
Wir waren lediglich der Statthalter hier in Deutschland
und der Vertraute der Bundesregierung. Falls es zu einem
Claim gekommen wäre, wären wir in der Organisation
der erste Ansprechpartner für die AIT gewesen.“
Im Übrigen habe der ADAC „für die gute Sache der Rei-
sefreiheit“ auch fast umsonst gearbeitet. Der Zeuge
Peter Meyer gegenüber dem Ausschuss:
„Was der ADAC dafür bekommen hat, möchte ich im
Rückblick auf zehn Jahre (…) auch kurz erwähnen: In
den ersten zweieinhalb Jahren wurden 2 Euro (…) pro
Pax als Handling Fee an den ADAC gezahlt. Zwischen-
zeitlich ist sie auf 3 Euro erhöht worden. Seit 2004 erhält
der ADAC 1 Euro pro Pax als Handling Fee. Daran kön-
nen Sie schon ermessen, dass eigentlich nicht viel pas-
sierte.“
Aus den vom Ausschuss ausgewerteten Akten wird aller-
dings auch erkennbar, dass der ADAC seine Rolle als
„Statthalter“ der AIT – und damit offenbar auch deren
Verkaufsinteressen – mit großem Engagement und Ein-
satzwillen wahrnahm, insbesondere dann, wenn die Ab-
satzzahlen der Clubs vor Ort nicht stimmten.
So drohte ein ADAC-Mitarbeiter ausweislich eines von
ihm gefertigten Reiseberichts vom April 1999 (Dokument
Nr. 66) dem russischen Club-Partner BOA mit erhebli-
chen Konsequenzen, falls die Absatzzahlen nicht steigen
würden:
„Ein Schwerpunkt der Reise waren die Gespräche mit
dem russischen Club-Partner (BOA) in Moskau. Hier lie-
gen die Absatzzahlen des Carnet de Touriste stark hinter
den Erwartungen zurück. (…) Um vernünftige Absatz-
zahlen für die Zukunft zu erreichen, wurden unsererseits
klare Zielvorgaben gemacht. Auch wurde mehrmals be-
tont, dass der Vertrag aufgelöst wird, sollten die Absatz-
zahlen in den nächsten 6 Monaten nicht wesentlich stei-
gen. Dies wäre aufgrund der Vertragsbedingungen sofort
möglich und hätte für den Club auch Auswirkungen auf
die Mitgliedschaft in der AIT, da BOA noch keine 2 Jahre
dort Mitglied ist.“
6. Reaktionen der Auslandsvertretungen auf
die Einführung des CdT und Lösungs-
versuche des Auswärtigen Amts
a) Ergebnisse einer Umfrage unter den
Botschaften der baltischen Staaten,
Bulgarien und Rumänien
im Dezember 1995
Durch den bereits dargestellten Erlass vom 10. August
1995, mit dem das CdT für die baltischen Staaten, Bulga-
rien und Rumänien eingeführt worden war, waren die
dortigen deutschen Auslandsvertretungen von der Zen-
trale aufgefordert worden, bis zum 1. Dezember 1995
über die mit dem CdT gemachten Erfahrungen zu berich-
ten.
Das Ergebnis der Rückmeldungen fasste das Auswärtige
Amt gegenüber dem ADAC mit Schreiben vom 26. Juni
1996 wie folgt zusammen:
„Die Auslandsvertretungen in Estland, Lettland, Litauen,
Rumänien und Bulgarien berichten übereinstimmend, das
Carnet de Touriste (CdT) sei bei keiner dieser Vertretun-
gen in den letzten neun Monaten im Zusammenhang mit
der Visumerteilung in großer Zahl vorgelegt worden. Das
Generalkonsulat in Hermannstadt und die Außenstelle der
Botschaft Bukarest in Temeswar sprechen gar nur von
8 bzw. 2 oder 4 Antragstellern, die ihren Visumanträgen
ein CdT beifügten. Mir scheint, die Partnerclubs haben
hier noch einiges an ,Promotion‘ zu leisten, damit das
CdT bekannter wird. Zumindest scheint aber die Feinab-
stimmung zwischen dem Automobilclub in Bukarest und
der Botschaft in Bukarest mittlerweile zu funktionieren.
Mißverständnisse, wie die Höhe der vom Automobilclub
erhobenen Kaution und ähnliches, sind offensichtlich
ausgeräumt.
Die Botschaft in Wilna berichtet von zahlreichen Fällen,
in denen Antragsteller unter Vorlage eines CdT ein Visum
zu einer Besuchs- oder Geschäftsreise beantragten, tat-
sächlich jedoch als Lkw-Fahrer in Deutschland tätig ge-
worden sind. Im allgemeinen verzeichnen die deutschen
Auslandsvertretungen in den Baltischen Staaten, daß ge-
Drucksache 15/5975 – 120 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
rade auch junge, ledige Frauen mit dem CdT versuchen,
ein Visum zu erlangen. Dabei hat wohl gerade die Bot-
schaft Wilna die Erfahrung gemacht, daß es sich um
junge Frauen handelt, die in der Vergangenheit bereits ei-
nen Visumantrag stellten, der wegen des Verdachts der
geplanten illegalen Erwerbstätigkeit in Deutschland abge-
lehnt worden war. Ich habe den Eindruck, eine genauere
Prüfung der Käufer des CdT, durchgeführt bereits durch
die Automobilclubs, diese haben das auch zugesagt, täte
not und würde einige Mißverständnisse vermeiden hel-
fen.
Immerhin vermeldet die Botschaft in Riga, mit dem letti-
schen Automobilclub habe ein eingespieltes Verfahren er-
reicht werden können.
Vielleicht kann der Partnerclub des ADAC in Bulgarien,
der, wie ich weiß, erst in diesen Wochen mit dem Verkauf
des CdT beginnen wird, aus den Fehlern, Mißverständnis-
sen und Irrwegen, die bereits von den anderen Automo-
bilclubs und auch den deutschen Auslandsvertretungen
behoben werden mußten, lernen, um so ein möglichst ra-
sches und weitgehend reibungsloses Verfahren zu errei-
chen.“
Vor diesem Hintergrund berichtete die Botschaft in
Wilna/Litauen dem Auswärtigen Amt von zahlreichen
Fällen, in denen Antragsteller unter Vorlage eines CdT
ein Visum zu einer Besuchs- oder Geschäftsreise bean-
tragten, tatsächlich jedoch als LKW-Fahrer in Deutsch-
land tätig geworden seien.
Daneben verzeichneten alle drei Auslandsvertretungen in
den baltischen Staaten, dass
„(…) gerade auch junge, ledige Frauen mit dem CdT ver-
suchen, ein Visum zu erlangen. Dabei hat wohl gerade die
Botschaft Wilna die Erfahrung gemacht, dass es sich um
junge Frauen handelt, die in der Vergangenheit bereits ei-
nen Visumantrag stellten, der wegen des Verdachts der
geplanten illegalen Erwerbstätigkeit in Deutschland abge-
lehnt worden war.“
Abgesehen von den geschilderten Problemen meldete die
Botschaft in Riga jedoch auch, dass mit dem lettischen
Automobilclub inzwischen ein eingespieltes Verfahren
habe erreicht werden können.
Ebenso berichtete die Botschaft in Bukarest, dass die
Feinabstimmung zwischen ihr und dem Automobilclub
inzwischen funktioniere. In Bezug auf Bulgarien erga-
ben sich noch keine Erkenntnisse, da der Verkauf des
CdT zum Zeitpunkt der Umfrage noch nicht angelaufen
war.
b) Botschaft in Kiew
Zu den spezifischen Problemen der Botschaft in Kiew,
auch im Hinblick auf das CdT, wird unten im Abschnitt D
ausführlich berichtet. Daher beschränken sich die folgen-
den Ausführungen auf die wesentlichen Aspekte.
aa) Bericht vom 8. Oktober 1997 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Nachdem das CdT im Mai 1997 auch in Kiew eingeführt
worden war, meldete die Botschaft mit Bericht vom
8. Oktober 1997 (Dokument Nr. 67) erste Probleme mit
dem neuen Instrument.
Nach dem Bericht der Botschaft würden die CdT nicht
nur vom Partnerclub des ADAC – dem Automobilclub
„112 Ukraine“ – selbst, sondern auch über 31 Reisebüros
vertrieben, die die CdT zu überhöhten Preisen verkauften.
Zudem werde den Käufern zum Teil fälschlicherweise ga-
rantiert, dass sie noch am selben Tag ihren Visumantrag
stellen könnten. Der Club sei nach eigenem Bekunden
nicht in der Lage, diesem Treiben Einhalt zu gebieten
oder die Seriosität dieser Reisebüros zu garantieren.
Der Bericht der Botschaft wurde – ebenfalls am
8. Oktober 1997 – durch das Auswärtige Amt in Auszü-
gen dem ADAC zur Verfügung gestellt. In dem Begleit-
schreiben des Auswärtigen Amts stellt dieses klar, dass
der Partnerclub vor Ort seine Zusammenarbeit mit den
Reisebüros unverzüglich einstellen müsse, um weiteren
Schaden abzuwenden. Zudem werde überlegt, das CdT in
der Ukraine bis auf weiteres nur noch als Krankenversi-
cherung anzuerkennen.
Diese Überlegung wurde noch am selben Tag in die Tat
umgesetzt: Mit Erlass vom 8. Oktober 1997 (Dokument
Nr. 68) setzte das Auswärtige Amt den Vertrieb des CdT
als Surrogat einer Verpflichtungserklärung mit Wirkung
zum 9. Oktober 1997 aus.
Der Aussetzung folgte am 15. Oktober 1997 ein Gespräch
zwischen Vertretern des Bundesministeriums des Innern,
des AA und des ÖAMTC.
Der Vertreter des ÖAMTC erklärte in dem gemeinsamen
Gespräch, dass die Zusatzgebühren von den Reisebüros
wahrscheinlich darauf zurückzuführen seien, dass die
Käufer des CdT bei diesen weitere Dienstleistungen in
Anspruch genommen hätten. Der Präsident des Clubs
„Ukraine 112“ sei nunmehr angehalten worden, die Rei-
sebüros zu kontrollieren und eine klare Preisdefinition zu
fordern. Unter diesen Umständen sei es wieder möglich,
CdT in der Ukraine zu verkaufen.
Offensichtlich ließ sich das Auswärtige Amt von dieser
Argumentation überzeugen, denn mit Erlass vom
17. Oktober 1997 (Dokument Nr. 69) – acht Tage nach
der Aussetzung – wurde der Vertrieb des Carnet de Tou-
riste zum 23. Oktober 1997 wieder aufgenommen.
Der ADAC wurde vom AA über das erzielte Ergebnis mit
dem Fax-Schreiben vom 20. Oktober 1997 informiert.
Dort heißt es:
„Die in der Ukraine beim Verkauf des Carnet de Touriste
(CdT) in der jüngsten Vergangenheit aufgetretenen
Schwierigkeiten scheinen geklärt. Aus diesem Grund
wurde die deutsche Botschaft in Kiew darüber unterrich-
tet, dass das CdT wieder zum Verkauf zugelassen wird.
(…)
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 121 – Drucksache 15/5975
Damit künftig derartige Probleme nicht wieder auftreten,
waren wir anlässlich unseres Treffens am 15. Oktober
1997 in Bonn übereingekommen, dass der „Club 112“ da-
für Sorge tragen wird, dass die von ihm für das CdT ver-
einnahmten Gebühren nicht mit den von den Reisebüros
erhobenen Summen vermengt werden. Bei Reisebüros,
die dazu nicht in der Lage sind, wird der Club in der Uk-
raine keine CdT mehr anbieten. (…)
Der Club sollte den Reisebüros wie auch seinen Kunden
stärker als bisher verdeutlichen, dass das CdT eine der
Antragsvoraussetzungen ist. Das CdT vermittelt aber kei-
nen Anspruch auf das Visum.“
bb) Bericht vom 27. Oktober 1998 und
Reaktion des Auswärtigen Amts
Mit Bericht vom 27. Oktober 1998 (Dokument Nr. 70)
wies die Botschaft darauf hin, dass sich häufende Rück-
fragen der deutschen Grenzbehörden den Verdacht bestä-
tigten, dass sich viele Antragsteller ihren Aufenthalt in
Deutschland durch Schwarzarbeit verdienten. Zudem
zeige sich, dass die Aufenthaltsdauer des erteilten Visums
häufig überschritten werde. Die Botschaft bat daher zur
Vermeidung von Visumsmissbrauch darum, die Vorlage
von bezahlten Hotelbuchungen aus Deutschland verlan-
gen zu dürfen.
Als Folge dieses Berichtes aus Kiew erließ das Auswär-
tige Amt am 12. November 1998 einen Plurez (Dokument
Nr. 71), der nicht nur an Kiew, sondern auch an die Bot-
schaften in Russland, Bulgarien, Rumänien und den balti-
schen Staaten gerichtet wurde. Der Vorschlag der
Botschaft, regelmäßig eine bezahlte Hotelbuchung zu
verlangen, bedürfe noch der weiteren Prüfung und der
Abstimmung der Schengenpartner vor Ort. Es sei frag-
lich, ob man hierdurch dem Missbrauch im Visumverfah-
ren tatsächlich wirksam begegnen könne, zumal Reisen
nach Deutschland unterschiedliche Zwecke haben könn-
ten. Allerdings:
„Bei allgemeinen Tourismusreisen wird man vom An-
tragsteller in der Regel eine Hotelbuchung verlangen kön-
nen. Anders sieht es bei Verwandtenbesuchen oder Ge-
schäftsreisen aus. Wer hier glaubhaft angibt, private
Unterkunft in Deutschland zu haben, kann nicht schema-
tisch auf die Vorlage einer Hotelbuchung (…) verwiesen
werden. Hier muss regelmäßig auch die schriftliche Ein-
ladung eines in Deutschland lebenden Gastgebers als aus-
reichend akzeptiert werden. Bei Personen mit gutem Ruf
kann sogar auf diesen Nachweis verzichtet werden (vgl.
GKI Abschnitt III, Nr. 2b).“
cc) Bericht vom 28. Mai 1999 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Mit Bericht vom 28. Mai 1999 (Dokument Nr. 72) teilte
die Botschaft in Kiew dem Auswärtigen Amt mit, dass in-
folge einer stetig anwachsenden Zahl von Visumantrag-
stellern die Leistungskapazitäten völlig erschöpft seien.
Ein besonderes Problem stellten dabei die CdT-Antrag-
steller dar, von denen entgegen einer Absprache mit dem
örtlichen Automobilclub jeden Tag wesentlich mehr als
die vereinbarte Anzahl von 80 bei der Visastelle vorsprä-
chen.
Der Bericht der Botschaft führte zu einer umgehenden
Informierung des ADAC. Dieser erläuterte ausweislich
eines handschriftlichen Vermerks eines Mitarbeiters des
Auswärtigen Amts, dass nach den ihm vorliegenden Zah-
len tatsächlich höchstens 80 CdT pro Tag verkauft wür-
den. Da diese jedoch nicht alle an einem Tag von der Bot-
schaft bearbeitet werden könnten, summiere sich die Zahl
nach und nach.
c) Botschaft in Tiflis
Eine umfangreiche Korrespondenz mit dem Auswärtigen
Amt führte auch die Botschaft in Tiflis, die eine kritische
Haltung gegenüber dem CdT zeigte.
aa) Bericht vom 6. Januar 1999 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Dementsprechend empfahl die Botschaft mehrfach, zu-
letzt mit Bericht vom 6. Januar 1999, den probeweisen
Vertrieb von CdT für georgische Staatsangehörige nicht
zu verlängern. Die Botschaft führte aus:
„Die von der Botschaft bereits berichteten Missstände
dauern an. Insbesondere ist in keiner Weise erkennbar,
dass sich der georgische Automobilclub an sein Zusage
gehalten hätte oder halten würde, das CdT nur einem be-
sonderen Kreis von Bona-fide-Personen zugänglich zu
machen. Ein solch selektiver Verkauf des CdT wäre ange-
sichts des Geschäftsgebahrens hiesiger Reiseunterneh-
men auch außerhalb jeder Ortsüblichkeit. Ebenso wie
eine Blanko-Verpflichtungserklärung wird das CdT von
unseren Visa-Kunden nicht als Bonitätsnachweis, son-
dern als Eintrittskarte nach Deutschland betrachtet.“
Ein kontrollierter Verkauf ausschließlich an Bona-fide-
Kunden, so die Botschaft weiter, ließe sich nur durch den
Einsatz einer vertrauenswürdigen deutschen ADAC-Kraft
vor Ort realisieren. Die andere Alternative, der freie Ver-
kauf an alle Kunden, sei vor dem Hintergrund der rapide
steigenden Asylbewerberverfahren aus Georgien nicht zu
verantworten.
Die Botschaft kündigte an, aufgrund der geschilderten
Probleme ab dem 20. Januar 1999 das CdT nicht mehr
anzuerkennen, sofern keine anderslautende Weisung er-
gehe.
Das Auswärtige Amt reagierte auf den Bericht der Bot-
schaft in Tiflis in einem Erlass vom 7. Januar 1999 (Do-
kument Nr. 73) mit der Forderung nach einer nachprüfba-
ren Aufstellung dort bekannt gewordener Asylbewerber
oder sonstiger Personen, die unter Vorlage eines CdT ein
Visum erschlichen und dann in Deutschland Asyl bean-
tragt hätten bzw. illegal in Deutschland verblieben seien.
Für keinen der eingereisten Georgier sei nämlich das CdT
zur Bezahlung von Rückführungskosten in Anspruch ge-
nommen worden. Auch sei das Bundesamt für die Aner-
kennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) bisher in kei-
nem Fall an den ADAC herangetreten, um unter Vorlage
eines CdT vom ADAC Kosten für einen Asylbewerber
Drucksache 15/5975 – 122 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
erstattet zu erhalten. Vor einer endgültigen Entscheidung
über die Beendigung des Vertriebs in Georgien seien da-
her die angeforderten Aufstellungen zu erbringen.
Die summarische Feststellung rapide steigender Asyl-
bewerberzahlen aus Georgien im Bericht der Botschaft
reiche jedenfalls für eine solche Entscheidung nicht aus.
Vielmehr seien Beweise nötig:
„Wenn keine derartigen Beweise für den Missbrauch des
CdT erbracht werden können, ist nicht einsichtig, warum
auf seine weitere Verwendung verzichtet werden sollte.“
bb) Bericht vom 22. Januar 1999 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Unter Bezugnahme auf den Erlass vom 7. Januar 1999 in-
formierte die Botschaft in Tiflis mit Bericht vom
22. Januar 1999 (Dokument Nr. 74) die Zentrale darüber,
dass vor Ort zwei Fälle bekannt geworden seien, in denen
spätere Asylbewerber unter Vorlage eines CdT ein Visum
erhalten hätten. Daraus könnten jedoch keine Rück-
schlüsse auf die tatsächliche Zahl der mit Hilfe eines CdT
erschlichenen Visa gezogen werden, weil die Kommuni-
kation zwischen Ausländerbehörden bzw. BAFl und der
Botschaft nur unvollständig sei und mit erheblicher zeitli-
cher Verzögerung funktioniere. Daneben seien der Bot-
schaft weitere konkrete Fälle des missbräuchlichen CdT-
Vertriebs bekannt geworden, u. a. der Verkauf von CdT
über nicht autorisierte Reisebüros und der Verkauf zu
überhöhten Preisen. Vor dem Hintergrund der gemachten
Erfahrungen bekräftigte die Botschaft daher ihre Auffas-
sung, dass sich das der probeweisen Einführung des CdT
in Georgien zugrunde liegende Konzept – kontrollierter
Verkauf an einen ausgewählten Bona-fide-Personenkreis
– als nicht durchführbar erwiesen habe.
Trotz des Berichtes der Botschaft wurde diese mit Erlass
vom 25. Januar 1999 (Dokument Nr. 75) angewiesen, den
Vertrieb von CdT vorerst weiter zuzulassen.
So lange keine eindeutigen Beweise vorlägen, dass sich
unter den Asylbewerben eine namhafte Zahl von CdT-
Inhabern befände, könne aus den allgemeinen Asylbe-
werber-Zahlen nicht geschlossen werden, dass darunter
auch viele CdT-Inhaber seien. Jedenfalls seien zwei Asyl-
bewerber unter 1 200 erteilten Visa weniger als 0,2 Pro-
zent und kein Grund, den Gebrauch des CdT abzulehnen.
Nachdem die Zentrale nochmals auf die Nützlichkeit des
CdT hingewiesen hatte, welches der öffentlichen Hand
– anders als bei einer privaten Verpflichtungserklärung –
auf jeden Fall mit dem ADAC einen zahlungskräftigen
Schuldner zur Verfügung stelle, wird die Einführung ei-
ner Rückmeldepflicht angeregt:
„Bevor endgültig über die dauerhafte Zulassung oder Ab-
lehnung des CdT entschieden wird, sollte die Vertretung
die Rückmeldepflicht einführen und mindestens über ei-
nen Zeitraum von drei Monaten Daten über etwa nicht zu-
rückgekehrte Inhaber von Besucher-Visa mit CdT bzw.
Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG sammeln und
danach berichten. Im Übrigen wird noch einmal klarge-
stellt, dass der Besitz eines CdT oder einer VE nach § 84
AuslG auf keinen Fall automatisch einen Anspruch auf
Erteilung eines Visums beinhaltet. Insoweit wird die dor-
tige Prüfpraxis, die auch zur Ablehnung der Visum-
anträge von zahlreichen CdT-Inhabern geführt hat, aus-
drücklich begrüßt.“
cc) Schreiben des ADAC an das Auswärtige
Amt vom 26. Januar 1999
In einem Schreiben an das Auswärtige Amt vom
26. Januar 1999 teilte der ADAC diesem mit, dass es aus
Sicht des ADAC unbegreiflich sei, dass seitens der Deut-
schen Botschaft in Tiflis Schwierigkeiten vorgetragen
worden seien. Die Probleme in der Abwicklung seien be-
reits im September 1998 bereinigt worden. Zudem versi-
cherte der ADAC, dass in jedem Fall ein kontrollierter
Verkauf des CdT stattfinde; die Käufer würden erfasst,
gemeldet und Namenslisten stünden auf Wunsch auch
dem Auswärtigen Amt, Bundesministerium des Innern
oder der Botschaft zur Verfügung:
„Mit anderen Worten, das Touristen Carnet wird nicht an
der Straßenecke verkauft, sondern (mehr oder weniger)
streng nach Reglement.“
Schließlich bot der ADAC an, zur Klärung der Situation
im Frühjahr einen Mitarbeiter nach Georgien zu schicken.
dd) Berichte vom 12. März
und 21. Juni 1999
Tatsächlich reiste Anfang März ein Mitarbeiter des
ADAC nach Tiflis und führte dort ein Gespräch mit der
Botschaft. Diese berichtete dem Auswärtigen Amt mit
Schreiben vom 12. März 1999 (Dokument Nr. 76) über
den Inhalt der Besprechung. Danach habe der ADAC-
Mitarbeiter der Einschätzung der Botschaft zugestimmt,
dass der kontrollierte Verkauf von CdT an einen ausge-
wählten Bona-fide-Personenkreis nicht möglich sei. Das
CdT könne nur grundsätzlich allen Interessierten angebo-
ten werden. Der Mitarbeiter werde jedoch beim georgi-
schen Partnerclub veranlassen, dass abgelehnten Visa-
bewerbern nicht erneut ein CdT verkauft werde.
Darüber hinaus informierte die Botschaft die Zentrale
darüber, dass das gewünschte Rückmeldesystem zum
15. März 1999 eingeführt werde. Mit Bericht vom
21. Juni 1999 wurden dem Auswärtigen Amt die Ergeb-
nisse der Rückkehrkontrolle mitgeteilt. Danach seien
über 40 Prozent der zur Rückmeldung aufgeforderten
Visainhaber nicht bei der Botschaft erschienen.
Bei der Auswertung habe sich ergeben, dass die Quote
der Nichtrückmeldungen beim CdT im Vergleich zu den
auf der Grundlage von Privateinladungen erteilten Visa
relativ gering sei. Dies sei jedoch darauf zurückzuführen,
dass der georgische Automobilclub in Abweichung von
seiner bisherigen Praxis das CdT nur noch an Personen
verkauft habe, die vorher zumindest einmal in das Schen-
gengebiet eingereist und wieder zurückgekehrt seien.
Die Botschaft spreche sich daher nach wie vor gegen ei-
nen Vertrieb des CdT außerhalb eines Kreises von Bona-
fide-Kunden aus. Im Übrigen sei eine Weiterführung der
Rückkehrkontrolle angesichts des erheblichen Zeitauf-
wandes wegen Personalmangels nicht möglich.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 123 – Drucksache 15/5975
d) Botschaft in Moskau
aa) Bericht vom 19. Mai 1999 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Kritik am CdT übte auch die Auslandsvertretung in Mos-
kau in ihrem Bericht vom 19. Mai 1999 (Dokument
Nr. 77). Die Botschaft informierte die Zentrale darüber,
dass in den letzten Wochen eine steigende Anzahl von
Antragstellern bei ihrem Visumantrag ein CdT vorlegte
und beklagte, dass das CdT eine große Anzahl von An-
tragstellern anziehe, deren Reiseabsichten nicht seriös
seien:
„Nicht umsonst würden in der Regel keine weiteren Un-
terlagen zur Visumbeantragung vorgelegt.
Hinzu kommt die fehlende Vertrauensbasis zum russi-
schen Automobilclub, da dieser sich nicht an Absprachen
hält und offensichtlich mit unseriösen Verkaufspraktiken
arbeitet.“
Konkret bemängelte die Botschaft, dass der russische
Automobilclub trotz gegenteiliger Zusagen das CdT zu
einem überhöhten Preis verkaufe und die CdT auch über
Reisebüros vertreibe. Zudem mache der Club dafür Wer-
bung, dass mit einem CdT ein Zugang zur Botschaft ge-
währleistet sei, ohne dass der Antragsteller sich anstellen
müsse. Schließlich bereite der Club die Antragsteller
auch genau auf die Befragung in der Visastelle vor mit
der Folge, dass diese lediglich versuchten, die von der
Botschaft „gewünschten“ Angaben zu machen.
Das Auswärtige Amt reagierte auf diesen Bericht mit
einer von der Zeugin Susanne Fries-Gaier unterzeichne-
ten E-Mail, in der der Botschaft mitgeteilt wurde, dass
das Auswärtige Amt den ADAC auf die unbefriedigende
Situation hinweisen und ihn bitten werde, auf das Partne-
runternehmen einzuwirken, um eine geregelte Ausstel-
lung des CdT zu gewährleisten. Gleichzeitig wies die
Zentrale nochmals darauf hin, dass allein das CdT noch
nicht zur Einreise nach Deutschland berechtige. Bei be-
gründeten Zweifeln an der Rückkehrwilligkeit sei daher
auch bei Vorlage eines CdT das Visum zu verweigern.
e) Botschaft Baku
aa) Einstellung der Visaerteilung an CdT-
Inhaber Anfang 1999 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Die Botschaft Baku hatte auf Anregung des Auswärtigen
Amts bereits 1997 ein Rückmeldesystem eingeführt, wel-
ches auch die Inhaber von CdT umfasste.
Nachdem Anfang 1999 mehrere Reisende, für deren Wie-
dervorsprache der aserbaidschanische Automobilclub
„Autotur“ verantwortlich war, ihren Wiedervorstellungs-
termin versäumt hatten, stellte die Botschaft die Visaer-
teilung an CdT-Inhaber bis zur endgültigen Klärung des
Verbleibs dieser Reisenden durch „Autotur“ ein.
In einem daraufhin verfassten Fax-Schreiben des ADAC
vom 17. Mai 1999 versicherte dieser dem Auswärtigen
Amt, dass es sich bei dem Partnerclub „Autotur“ um ei-
nen verlässlichen Partner handele und bat um Aufhebung
der Antragssperre für CdT-Inhaber.
Zwei Tage nach Eingang des ADAC-Briefes wurde die
Botschaft in Baku mit von der Zeugin Susanne Fries-
Gaier unterzeichnetem Erlass vom 19. Mai 1999 (Doku-
ment Nr. 78) unter Hinweis darauf, dass das CdT alleine
nicht zur Einreise nach Deutschland berechtige, angewie-
sen, CdT-Antragsteller wieder zum Visumantragsverfah-
ren zuzulassen. Eine Einstellung der Visumerteilung an
Inhaber eines CdT sei künftig mit der Zentrale abzuspre-
chen. Hinsichtlich der Vorwürfe wurde ausgeführt, dass
sich die Reisenden nach Angaben des Clubs „Autotur“
nicht mehr in Deutschland aufhielten. Der ADAC habe
aber „Autotur“ gegenüber nochmals unterstrichen, dass
dieser bei Verkauf des CdT an Visumantragsteller aus-
drücklich auf die Rückmeldepflicht hinweisen müsse.
bb) Bericht vom 21. Mai 1999 und Reaktion
des Auswärtigen Amts
Bei der Auslandsvertretung rief die Anweisung zur Wie-
derzulassung von CdT-Inhabern zum Visumverfahren er-
hebliche Irritationen hervor. Die Botschaft verwies
zunächst darauf, dass es das Auswärtige Amt selbst ge-
wesen sei, das 1997 die Einführung einer Wiedervorspra-
che zur Ausreisekontrolle angeregt habe. Diese Anregung
habe ausdrücklich auch die Komponente umfasst, neue
Visa an Kunden eines Reiseunternehmens erst auszustel-
len, wenn die Ausreise früherer Reisender nachgewiesen
worden sei. Es werde im Übrigen für wenig hilfreich ge-
halten,
„(…) auf den guten Willen der Reiseunternehmen zu
bauen und, wie der ADAC, den Vertriebspartner anzure-
gen, die Käufer des CdT auf die Rückmeldepflicht expli-
zit hinzuweisen. Dies alles offensichtlich in der Hoff-
nung, dass dann ein Reisender seine Absicht, in
Deutschland zu verbleiben, fallen lässt (…).“
Mit Bezug auf den Plurez vom 15. Oktober 1999 (s. u.)
sowie einen Erlass vom 11. November 1999 – der in den
Akten nicht mehr aufgefunden werden konnte – wies das
Auswärtige Amt mit einem von der Zeugin Susanne
Fries-Gaier gezeichneten Erlass vom 2. Dezember 1999
die Botschaft in Baku an, trotz ihrer Bedenken Visuman-
träge, die unter Vorlage eines CdT gestellt werden, entge-
genzunehmen und unter den allgemeinen ausländerrecht-
lichen Gesichtspunkten und anhand der im Plurez
genannten Grundsätze zu prüfen.
Begründet wurde dies damit, dass in Abstimmung mit
dem BMI entschieden worden sei, auf eine zusätzliche
Rückkehrkontrolle bei Vorlage des CdT zu verzichten.
Der ADAC habe nochmals bestätigt, dass die von ihm
ausgewählten Partnerunternehmen im eigenen Interesse
eine Rückkehrkontrolle vornähmen. Im Übrigen sei der
ADAC ohnehin verpflichtet, die Rückführungskosten zu
übernehmen, sollten tatsächlich Inhaber eines unter Vor-
lage eines CdT erlangten Visums in Deutschland grundlos
Asyl begehren.
Drucksache 15/5975 – 124 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
f) Zusammenfassung der gewonnenen
Erkenntnisse
Wie die Berichterstattung der betroffenen Botschaften
zeigt, war mit dem Einsatz von CdT eine Reihe von Pro-
blemen verbunden. Das gravierendste war dabei aus Sicht
der Auslandsvertretungen die mangelnde Seriosität der
ADAC-Partnerclubs vor Ort, die entgegen der Planung ei-
nen kontrollierten Verkauf von CdT an vertrauenswürdige
Kunden größtenteils nicht sicherstellen konnten oder
wollten. Dies lag nicht zuletzt daran, dass einige Partner-
clubs die CdT nicht nur selbst, sondern auch über ver-
schiedene Reisebüros vertrieben. Die unseriösen Vertrieb-
spraktiken mancher Clubs bzw. Reisebüros umfassten
dabei neben dem Verkauf von CdT zu überhöhten Preisen
z. B. auch die Abgabe falscher Garantien, wonach CdT-
Inhabern ohne Wartezeit unmittelbarer Zugang zur Bot-
schaft verschafft werde.
Das Auswärtige Amt reagierte auf die Berichte der Bot-
schaften regelmäßig mit der Einschaltung des ADAC, der
um Stellungnahme zu den und Abhilfe bei den Missstän-
den gebeten wurde. Häufig wurden die Botschaften auch
darauf hingewiesen, dass allein die Vorlage eines CdT
noch nicht zur Erteilung eines Visums führe. Zudem
wurde die Annahme von CdT teilweise ausgesetzt.
7. Konsequenzen der Berichterstattung
durch die Botschaften
Die soeben ausführlich dargestellte Berichterstattung der
Botschaften an die Zentrale ließ keinen Zweifel daran,
dass die Probleme mit dem CdT seit seiner Einführung
1995 auch im Jahr 1999 noch immer nicht vollständig be-
seitigt worden waren. Dementsprechend kündigte das
Auswärtige Amt im Sommer 1999 eine umfassende Klä-
rung der Situation durch ein Gespräch mit dem ADAC
an.
a) Plurez vom 22. Juni 1999
In einem von der Zeugin Susanne Fries-Gaier gezeichne-
ten und dem Zeugen Dr. Stephan Grabherr mitgezeichne-
ten Plurez vom 22. Juni 1999 (Dokument Nr. 79) an die
deutschen Auslandsvertretungen in den baltischen Staa-
ten, Russland, Weißrußland, der Ukraine, Aserbaidschan,
Bulgarien und Rumänien dankte das Auswärtige Amt den
Vertretungen für die Berichterstattung zum CdT und
führte aus:
„Aus den Berichten geht hervor, dass dortigen Erachtens
zahlreiche Probleme bei Verkauf und Erwerb des Carnet
de Touriste bestehen. Es zeigt sich, dass in einigen Berei-
chen ein Klärungsbedarf besteht. Aus diesem Grund wird
das Auswärtige Amt die Kritik aufgreifen und sich in ab-
sehbarer Zeit erneut mit dem Bundesministerium des In-
nern und dem ADAC zusammensetzen, um eine für alle
Beteiligten tragfähige Lösung zu finden.“
Unabhängig davon, so der Erlass, werde nochmals betont,
dass das CdT lediglich eine antragsbegründende Unter-
lage sei. Sollten die Vertretungen somit Zweifel an Reise-
ziel oder -zweck haben, müsse ein Visum trotz Vorlage
eines CdT abgelehnt werden.
b) Plurez vom 10. August 1999
Nachdem das angekündigte Gespräch mit dem ADAC
stattgefunden hatte, wurden die oben bereits genannten
Botschaften mit einem ebenfalls von der Zeugin Susanne
Fries-Gaier gezeichneten Plurez vom 10. August 1999
(Dokument Nr. 80) über die Ergebnisse dieser Bespre-
chung informiert:
„Die Auslandsvertretungen der Länder, in denen das CdT
des ADAC vertrieben wird, haben in der Vergangenheit
des Öfteren über Probleme mit den Partnerorganisationen
und deren teilweise unseriöse Verkaufspraktiken berichtet.
Das Auswärtige Amt hat dem verantwortlichen Leiter der
Abteilung Grenzverkehr [des ADAC] (…) die aufge-
zeigte Problematik in einem Gespräch erläutert.
Ergebnis:
1. Herr (…) bedankte sich für die umfassende Informa-
tion und hob ausdrücklich die gute Zusammenarbeit
mit den einzelnen Auslandsvertretungen hervor. Er
betonte, dass es auch im Sinne des ADAC ist, einen
unseriösen Vertrieb des CdT zu unterbinden und ver-
sprach, den aufgezeigten Missständen nachzugehen.
Seinen Aussagen zufolge steht der ADAC in regel-
mäßigen Kontakt mit den Vertriebsorganisationen in
den einzelnen Ländern und ist bemüht, deren ,Ge-
schäftsgebahren‘ ausreichend zu kontrollieren. Man
ist sich im Klaren darüber, dass man leider nicht im-
mer von einer ausreichenden ,Vorprüfung‘ des Kun-
denkreises durch die Vertriebsorganisationen ausge-
hen kann.“
2. Es wurde vonseiten des Auswärtigen Amts noch ein-
mal betont, dass der Erwerb des CdT keinen Rechts-
anspruch auf die Erteilung eines Visums begründet
(…). Inhabern des CdT kann (…) keine umfassende
Sonderbehandlung gewährt werden. Ebenso wie An-
tragsteller, die die notwendigen Mittel zur Finanzie-
rung der Reise anhand von Bargeld oder einer Ver-
pflichtungserklärung eines Dritten in Deutschland
nachweisen, müssen auch Inhaber des CdT sowohl
ihren Reisezweck als auch die Rückkehrbereitschaft
plausibel darlegen. (…)
3. Der ADAC machte aber noch einmal deutlich, dass
der Vorteil des CdT zum einen darin liegt, dass so-
wohl die Kosten im Krankheitsfall als auch eine not-
wendige Rückführung gedeckt sind, das Dokument
als fälschungssicher angesehen wird und die Partner-
clubs des ADAC durch ein ,Rückmeldesystem‘ fest-
stellen können, welche CdT-Inhaber nicht zurückge-
kehrt sind. Die Auslandsvertretungen werden
gebeten, das CdT unter diesem Gesichtspunkt auch
weiterhin als antragsbegründende Unterlage zuzulas-
sen, den Inhabern jedoch keinen Sonderstatus ge-
genüber anderen Antragstellern einzuräumen. Falls
weiterhin gravierende Probleme mit den Partneror-
ganisationen vor Ort bestehen sollten, wird gebeten,
ggf. auch direkt mit dem ADAC (…) Kontakt aufzu-
nehmen.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 125 – Drucksache 15/5975
8. Die Neuregelung des CdT-Verfahrens
durch Plurez vom 15. Oktober 1999
In der weiteren Folge erließ das Auswärtige Amt am
15. Oktober 1999 ein weiteres Plurez (Dokument Nr. 81),
das allerdings die Probleme mit dem CdT nicht beseitigte,
sondern in gewisser Weise sogar noch verschärfte.
a) Regelungsgehalt
Nachdem die Auslandsvertretungen in der Einleitung des
Plurez zunächst darüber informiert wurden, dass auf Ein-
ladung des BMI das Auswärtige Amt zusammen mit Ver-
tretern des ADAC und ÖAMTC einen ausführlichen In-
formations- und Erfahrungsaustausch zum Einsatz des
CdT beim Visumverfahren geführt habe, schilderte das
Auswärtige Amt in Nummer 2 die dem Erlass zugrunde
liegende Motivationslage:
„Das Carnet de Touriste soll im Rahmen des Visumver-
fahrens bei Kurzzeitaufenthalten bis zu drei Monaten
ohne Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu wesentlichen
Erleichterungen und mehr Reisefreiheit führen. Bundes-
ministerium des Innern und Auswärtiges Amt bekräftigen
diesen Grundgedanken, der bei Einführung des Carnet de
Touriste 1995 zugrunde lag.“
Den Kernsatz des Plurez vom 15. Oktober 1999 enthält
dessen Nummer 3:
„Das Carnet de Touriste begründet keinen Rechtsan-
spruch auf die Erteilung eines Visums. Es entbindet nicht
von der AZR/SIS-Abfrage vor Visumerteilung. Das Car-
net de Touriste ist aber ein wesentliches antragsbegrün-
dendes Dokument.
Wird im Rahmen des Visumverfahrens für einen Kurzzei-
taufenthalt ein Carnet de Touriste vorgelegt, so soll die
Auslandsvertretung in der Regel auf die Vorlage von wei-
teren Unterlagen zum Zweck der Reise (z. B. Hotelbu-
chung), zur Finanzierung (einschl. für den Krankheitsfall)
sowie im Regelfall auf weitere Nachweise zur Rückkehr-
bereitschaft verzichten.
Eine Ausnahme ist nur dann gegeben, wenn die Aus-
landsvertretung dem Sachverhalt oder dem Visumantrag
Elemente entnimmt, die offensichtlich Zweifel am Zweck
der Reise, an der Finanzierung und/oder an der Rückkehr-
bereitschaft begründen.“
Diese Anweisung an die Auslandsvertretungen, bei Vor-
lage eines CdT zukünftig in der Regel auf die Vorlage
weiterer Nachweise zu verzichten, bedeutete nach Auf-
fassung des Zeugen Dr. Stephan Grabherr allerdings
nicht, dass die Auslandsvertretungen von ihrer Prüfungs-
pflicht entbunden worden wären:
„Auch die Auslandsvertretung hatte natürlich eine wei-
tere Prüfungspflicht insofern, als sie in der persönlichen
Ansprache jederzeit jeden Antragsteller im Einzelfall (…)
persönlich befragen konnte und musste; denn sie hat die-
ses Kerninstrument der Prüfung weiter in den Händen,
die persönliche Vorsprache (…), um sich einen persönli-
chen Eindruck von dem Antragsteller zu verschaffen. Das
wurde hier beim Carnet de Touriste nicht außer Kraft ge-
setzt. Die Auslandsvertretung sollte eben nicht nur pau-
schal und allgemein neben dem ADAC und neben dieser
Bonitätsprüfung alle sonstigen Unterlagen der Reise noch
einmal fordern und sich vorlegen lassen.“
Neben den oben dargestellten Erleichterungen für Inhaber
eines CdT bestimmte Nummer 4 des Erlasses dement-
sprechend, dass an der persönlichen Vorsprache grund-
sätzlich festgehalten wird:
„Am Prinzip der persönlichen Vorsprache wird grund-
sätzlich auch bei Antragstellern festgehalten, die ihrem
Antrag ein Carnet de Touriste beifügen. Diese Antragstel-
ler dürfen aber nicht schlechter behandelt werden als Rei-
sende, die über ein Reisebüro ihren Visumantrag ohne
persönliche Vorsprache stellen. Es ist deshalb anhand der
Kriterien, die für die Zusammenarbeit mit anderen örtli-
chen Reisebüros gelten, zu prüfen, ob der Vertrieb des
Carnet de Touriste vor Ort rechtfertigt, dass Käufer des
Carnet de Touriste wie andere Kunden eines vertrauens-
volles Reisebüros von der persönlichen Vorsprache be-
freit werden.“
Dass anders als im Reisebüroverfahren eine Befreiung
von der persönlichen Vorsprache grundsätzlich nicht in
Betracht kam, zeigte aus Sicht des Zeugen Dr. Stephan
Grabherr, dass die Regelung des CdT durch den Erlass
„(…) ein Minus – wenn man es so formulieren will – zu
den eigentlich möglichen Privilegierungen nach dem da-
mals geltenden und heute geltenden Schengen-Recht ist,
was Reisebüroverfahren anbelangt.“
Beim möglichen Auftreten von Unstimmigkeiten im Zu-
sammenhang mit einem CdT waren die Auslandsvertre-
tungen nach Nummer 1 des Erlasses angewiesen, zu-
nächst das Gespräch mit dem ADAC bzw. ÖAMTC zu
suchen.
b) Die Entstehung des Erlasses
Zur genauen Entstehungsgeschichte dieses Erlasses und
seiner Formulierungen hat der Ausschuss die folgenden
Feststellungen treffen können:
aa) Forderungen des ADAC
aaa) Grundsätzlicher Verzicht auf die Vorlage
bestimmter Dokumente
Am 15. September 1999, exakt einen Monat vor dem Er-
lass des Plurez vom 15. Oktober 1999, erhielt der Refe-
rent H. im BMI ein mehrseitiges Fax von dem für das
CdT zuständigen Mitarbeiter des ADAC mit Informatio-
nen und Forderungen der AIT bzw. des ADAC zum Um-
gang mit dem CdT (Dokument Nr. 65). In diesem Schrei-
ben wurde unter anderem ausgeführt:
„Die Garantien des Touristen Carnets sind, sofern der
Nachweis der Geldmittel (z. B. eine Kreditkarte) bzw. der
Finanzierungsnachweis der Reise vorliegt, unter Umstän-
den unter Prüfung der Einkommensnachweise oder Be-
schäftigungsnachweise des Visaerwerbers ausreichend.
Drucksache 15/5975 – 126 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Reservierungen von Hotel, Campingplätzen etc. sollten
nur in besonderen Fällen verlangt werden.
– Grund hierfür ist, dass man meist doch sehr preiswert
seine Reise durchführen möchte und daher vielfach
billige Pensionen vor Ort sucht,
– oder Privatquartiere in Anspruch nimmt, da man viel-
leicht von Freunden und Bekannten eingeladen wird.
Auch führen derartige Auflagen vielfach zu Schein-
buchungen und stellen keine wirkliche Garantie dar.
Bei Einzelreisen mit dem Kraftfahrzeug sollte es dem
Reisenden auch überlassen bleiben, gemäß der geltenden
Gesetzeslage das eine oder andere Mal im Bedarfsfall in
seinem Auto zu schlafen.“
bbb) Gleichstellung des ADAC mit Bona-fide-
Reisebüros bzw. Bona-fide-Unternehmen
Zur Gleichstellung des ADAC mit Bona-fide-Reisebüros
bzw. Bona-fide-Unternehmen führte Bundesminister Otto
Schily in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss aus:
„Soweit mir berichtet wurde, ging dieses Gespräch auf
eine Initiative des ADAC gegenüber dem Auswärtigen
Amt zurück, das wiederum an das Bundesministerium
des Innern herangetreten sein soll. Hintergrund des Ge-
spräches war die Forderung des ADAC, dieselben Privi-
legien wie ein Bona-fide-Reisebüro bzw. Bona-fide-Un-
ternehmen im Reisebüroverfahren bei Erteilung von Visa
an Geschäftsreisende zu erhalten. Nach einem Runderlass
des Auswärtigen Amts vom 21. April 1997 sollte im
Zweifel für Geschäftsreisende ein Visum erteilt werden.
Die Prüfung von Reisezweck und Rückkehrbereitschaft
wurde bereits in diesem Runderlass aus dem Jahre 1997
auf die als bona-fide gelisteten Unternehmen verlagert.“
In dem vom Bundesminister angesprochenen Runderlass
heißt es unter dem Betreff: „Visumerteilung an Ge-
schäftsleute mit bona-fide-Eigenschaft“:
„Visumanträge von Geschäftsleuten sind grundsätzlich
bevorzugt und so schnell wie möglich zu bearbeiten. Die
Privilegierung gilt nur für solche Antragsteller, die glaub-
haft machen, dass sie zu geschäftlichen Zwecken nach
Deutschland reisen, von dort rechtzeitig zurückkehren
und ihren Deutschlandaufenthalt nicht zu anderen Zwe-
cken – z. B. zur Erwerbstätigkeit – missbrauchen wollen
(bona-fide-Antragsteller (…)). (…)
Für Geschäftsleute kann die ,bona fide‘-Behandlung er-
hebliche Erleichterungen bringen (…). Die Wirtschafts-
dienste und RK-Referate der Auslandsvertretungen wer-
den deshalb gebeten, eng zusammenzuarbeiten und über
seriöse Geschäftsleute mit regelmäßigen Kontakten zur
deutschen Wirtschaft eine ,bona-fide‘ Liste anzulegen
(…). (…)
Die Bona-Fide Liste ist vertraulich zu behandeln und darf
nicht an Institutionen außerhalb der Vertretung weiterge-
geben werden. Für die Aufnahme in die bona-fide-Liste
ist darauf abzustellen, ob das Unternehmen, für das der
Antragsteller die Reise nach Deutschland antreten
möchte, als seriös bekannt ist, um einen Missbrauch des
Visums mit ausreichender Wahrscheinlichkeit auszu-
schließen.
Die ,bona-fide‘-Eigenschaft kann dabei z. B. einer deut-
schen Filiale, einer Repräsentanz oder Tochterfirma, aber
auch einem der Auslandsvertretung bzw. der AHK oder
dem Delegierten bekannten Unternehmen des Gastlandes
zugesprochen werden. Die ,bona-fide‘-Eigenschaft der
antragstellenden Person leitet sich dann grundsätzlich aus
der des entsendenden Unternehmens ab.“
Sofern an der Bona-fide-Eigenschaft von Geschäftsleuten
keine Zweifel bestünden, sollte diesen laut Erlass die
Visumerteilung wie folgt erleichtert werden:
„a) Auf ihr persönliches Erscheinen bei der Antragstel-
lung sollte verzichtet werden. (…)
b) Von der Vorlage von Belegen zum Nachweis des
Aufenthaltszwecks und der Aufenthaltsumstände
sollte abgesehen werden. Die Visumstelle sollte auch
prüfen, ob von dem Erfordernis einer Verpflichtungs-
erklärung des deutschen Geschäftspartners mitsamt
beglaubigter Unterschrift abgesehen werden kann
(…).
c) Von der Möglichkeit zur Ausstellung unechter Jah-
resvisa (…) ist auf Antrag großzügig Gebrauch zu
machen, wenn es Anzeichen dafür gibt, dass erneute
Geschäftsreisen nach D im Gültigkeitszeitraum an-
stehen.
(…) Soweit sich im Amtsbezirk eine Auslandskam-
mer bzw. ein Delegiertenbüro der deutschen Wirt-
schaft oder eine Repräsentanz der Deutschen Wirt-
schaft unter der Leitung eines deutschen
Staatsangehörigen befindet, können diese für Ge-
schäftsleute auch die ,Vorprüfung‘ übernehmen.
Dazu gehört die Entgegennahme der Antragsunterla-
gen, die Überprüfung auf Vollständigkeit, die Über-
prüfung der Bona-Fide-Eigenschaft des Unterneh-
mens des Antragstellers gemäß Liste bzw. in sonst
geeigneter Form, die Prüfung der Echtheit und Ernst-
haftigkeit der ggf. nur per Fax vorgelegten Einladung
des deutschen Geschäftspartners und bei Messebetei-
ligungen die Prüfung, ob eine Beteiligung tatsächlich
vorliegt und im angegebenen Umfang plausibel ist.
Hat die Vorprüfstelle diese Überprüfung mit einem
positiven Votum abgeschlossen, leitet sie die Unterla-
gen unverzüglich an die Visumstelle der Auslands-
vertretung weiter.“
Nach der Aussage des Zeugen Dr. Stephan Grabherr
wurde mit dem ADAC über die Fortentwicklung des CdT
nachgedacht und es ging dabei im Kern um folgendes Ar-
gument des ADAC:
„Warum diskriminiert oder warum räumt das Auswärtige
Amt – oder auch die Bundesbehörden – uns, dem ADAC,
mit unserem fälschungsgesicherten Carnet de Touriste
usw. im Rahmen des Visumverfahrens nicht die gleichen
Privilegien ein, die nach dem Schengen-Recht für das
normale Reisebüroverfahren vorgesehen sind? (…) wa-
rum kann (…) nicht auch das Carnet de Touriste des
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 127 – Drucksache 15/5975
ADAC hier eine gewisse weitere Privilegierung wie ein
Reisebüro, wie ein Bona-fide-Reisebüro erhalten?“
Immerhin, so habe der ADAC argumentiert, wähle er
seine Partnerbüros bzw. Partnerautomobilclubs sorgfältig
aus und halte sie stets dazu an, die Reisenden sorgfältig
zu prüfen. Außerdem habe er ein Rückmeldesystem, da
sich jeder, der wieder zurückkomme, bei dem Partnerbüro
melden müsse. Schließlich werde die Übernahme aller
Kosten einschließlich der Kosten für Lebenshaltung
durch das CdT garantiert und auch schnell abgewickelt.
bb) Gespräch zwischen Bundesministerium
des Innern, Auswärtigem Amt, ADAC
und ÖAMTC am 8. Oktober 1999
Bundesminister Otto Schily erklärte vor dem Ausschuss,
dass seines Wissens das Gespräch auf eine Initiative das
ADAC gegenüber dem Auswärtigen Amt zurückgehe,
welches wiederum an das Bundesministerium des Innern
herangetreten sei.
Die an dem Gespräch unmittelbar beteiligten Zeugen aus
dem Auswärtigen Amt, Bernd Westphal und Dr. Stephan
Grabherr, hatten diesbezüglich keine klare Erinnerung
mehr.
Der Erlass vom 15. Oktober 1999 beruhe, so der Zeuge
Bernd Westphal in seiner Vernehmung, auf der Bespre-
chung vom 8. Oktober 1999 mit dem Bundesministerium
des Innern und dem ADAC, in der man sich über die Vor-
und Nachteile des CdT und die Erfahrungen mit diesem
Instrument ausgetauscht habe. Im Ergebnis seien die Er-
fahrungen mit dem CdT von allen Beteiligten positiv be-
wertet worden. Im Gespräch sei dann der Gedanke ent-
standen, den Visumbeamten eine Handreichung zu geben,
wie sie in klaren Fällen einen Visumantrag zu bearbeiten
hätten, wenn der Antragsteller ein CdT vorlegte.
Der Zeuge Dr. Stephan Grabherr ergänzte, dass das Aus-
wärtige Amt trotz der Argumentation des ADAC diesem
die volle Gleichstellung mit einem Bona-fide-Reisebüro
verweigert habe. Der Zeuge führte hierzu in seiner Ein-
vernahme aus:
„Meine Meinung war, hier noch nicht sofort voll auf das
allgemein zulässige Reisebüroverfahren zu gehen, son-
dern das Instrument zunächst mal in dem Sinne weiterzu-
entwickeln, dass man die persönliche Vorsprache als das
Kerninstrument weiter beibehält.“
Eine Erleichterung sei dem ADAC allerdings insofern ge-
währt worden, als dass neben dem CdT und der Vorprü-
fung durch die Partnerbüros des ADAC keine weiteren
Unterlagen vorgelegt werden müssten,
„(…) weil eben – das ist der entscheidende Punkt – hin-
sichtlich Rückkehrbereitschaft und Reisezweck dem
ADAC bzw. dem Partnerbüro des ADAC bereits ausrei-
chende Unterlagen vorgelegt wurden und nur solche Per-
sonen ein ADAC-Carnet-de-Touriste erhalten durften, die
vertrauenswürdig sind.“
Es habe somit keinen Freiverkauf geben sollen, sondern
es sei eine Auswahl durch die Partnerbüros vereinbart
worden. Der ADAC habe vor diesem Hintergrund auch
glaubhaft versichert, dass er sich jederzeit um auftau-
chende Probleme kümmern und sie abstellen werde.
Der Ausschuss hat bei Sichtung der Aktenlage festge-
stellt, dass zu der Besprechung am 8. Oktober 1999 zwei
verschiedene Gesprächsvermerke existieren:
aaa) Gesprächsprotokoll des ADAC
Einem internen ADAC-Gesprächsprotokoll vom
12. Oktober 1999 (Dokument Nr. 82) zufolge ist in der
Besprechung die Bedeutung des CdT allseits betont wor-
den.
Das von ADAC und ÖAMTC überreichte Papier vom
15. September 1999 habe man grundsätzlich angenom-
men. Es sei geplant, in den nächsten Wochen einen ge-
sonderten Erlass an die Auslandsvertretungen hinsichtlich
Akzeptanz und Abwicklung des CdT herauszugeben. Die
wesentlichsten Punkte würden ADAC und ÖAMTC vor-
her mitgeteilt. Zudem werde eine Gleichstellung mit vor
Ort ansässigen Reisebüros angestrebt.
Die persönliche Vorsprache sei zwar grundsätzlich im Re-
glement vorgesehen. Bei entsprechender Reputation der
Clubs und nach Schaffung gegenseitigen Vertrauens
könnten jedoch Ausnahmen gemacht werden, wie sie
auch schon bei anderen „Reisebüros“ gemacht würden.
Darüber hinaus sei vom Auswärtigen Amt ein eigener
CdT-Schalter zugesagt worden. Ferner wird in dem Ver-
merk ausgeführt:
„Großen Wert legt man auf die Definition des ,Zwecks
der Reise‘ der einzelnen Touristen Carnet/Visa-Werber.
Es muss klar definiert werden, was tatsächlich geplant ist,
entweder eine Geschäftsreise, Autoankauf oder eine tou-
ristische Reise, wobei auch immer die Ziele definitiv an-
geben werden müssen. Auch die Finanzierung der Reise
sollte in geeigneter Form nachgewiesen werden, wobei
als Richtwert DM 50,-- pro Tag gilt, die aber nicht als un-
bedingt verbindlich anzusehen sind. Darüber hinaus wird
ein Check der Rückkehrbereitschaft durchgeführt (wie
immer?).“
bbb) Gesprächsprotokoll des Bundes-
ministeriums des Innern
Ein weiterer, mit Datum vom 11. Oktober 1999 versehe-
ner, Gesprächsvermerk wurde vom Referenten H. im
Bundesministerium des Innern angefertigt (Dokument
Nr. 83) und an die Abteilung A2 im BMI sowie an das
Auswärtige Amt weitergeleitet. Als wesentliches Ergeb-
nis hält dieser Vermerk fest, dass sich das CdT bewährt
habe. Leistungsanforderungen würden innerhalb von
14 Tagen über den ADAC reguliert. Auch die Länder be-
stätigten die unverzügliche und reibungslose Abwick-
lung. Hinsichtlich des weiteren Einsatzes des CdT werde
dessen Einsatz auch in den Konsulaten der Schengen-
partnerstaaten angestrebt. Deutschland und Österreich
würden hierzu eine gemeinsame Notiz einreichen. Des
Weiteren stellt der Vermerk fest:
„Mit dem Ziel, bestehende Irritationen in den einzelnen
deutschen Botschaften und Konsulaten zu begegnen, wird
Drucksache 15/5975 – 128 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
das Auswärtige Amt in einem Grundsatzerlass noch ein-
mal zu Zielrichtung und Funktionsweise des Carnet de
Touriste Stellung nehmen. Herausgehoben werden fol-
gende Punkte:
a) Die Carnet sollen auch für Geschäftsreisende zum
Einsatz kommen.
b) Das Carnet ersetzt jegliche Form von anderen Einla-
dungsunterlagen (da sie die Funktion einer Erklärung
gem. § 84 AuslG und damit einer Einladung überneh-
men)
c) Die Carnet vertreibenden Automobilclubs sollen
durch die Konsulate wie „bona-fide“-Reisebüros be-
handelt werden.“
Klarheit habe, so der Vermerk weiter, darüber bestanden,
dass die CdT nur ein wesentliches Element innerhalb des
Visumprüfverfahrens darstellten und keinesfalls einen
„Freibrief“ für den Erhalt eines Visums.
Hinsichtlich der Reisefinanzierung wird schließlich aus-
geführt:
„Der ÖAMTC/ADAC wird in seiner Öffentlichkeitsarbeit
klarstellen, dass das Carnet nicht nur zum Zwecke der Vi-
sumerteilung von Nutzen ist, sondern auch als Beleg zum
Vorhandensein der bei der Einreise gegebenenfalls vorzu-
legenden Reisemittel dienen kann. Dazu wird A2 eine
entsprechende Abstimmung mit BGS II 2 vornehmen.“
cc) Erlassentwurf vom 11. Oktober 1999 und
endgültiger Plurez vom 15. Oktober 1999
Wie im Gespräch am 8. Oktober 1999 angekündigt, erar-
beitete das Auswärtige Amt ein Plurez zum CdT und den
damit verbundenen Erleichterungen im Visumverfahren.
Verfasser des vom 11. Oktober 1999 datierenden Plurez-
Entwurfes (Dokument Nr. 84) war der Zeuge Dr. Stephan
Grabherr, Empfänger die Botschaften und Generalkonsu-
late in den baltischen Staaten, Russland, Weißrussland,
der Ukraine, Bulgarien, Rumänien und Aserbaidschan.
Mit Ausnahme zweier Sätze unter Abschnitt I Nr. 1 und
Abschnitt II war der Entwurf mit dem späteren Plurez
vom 15. Oktober inhaltlich identisch. So wurden auch
hier bereits die Auslandsvertretungen angewiesen, bei
Vorlage eines CdT u. a. auf weitere Unterlagen zur Finan-
zierung der Reise in der Regel zu verzichten. Eine grund-
sätzliche Gleichstellung mit Bona-fide-Reisebüros er-
folgte jedoch mit diesem Erlass nicht, da an der
persönlichen Vorsprache prinzipiell festgehalten wurde.
Als Abweichung vom Erlass vom 10. August 1999 wurde
vom Verfasser Dr. Stephan Grabherr durch handschriftli-
chen Vermerk ausdrücklich die Formulierung unter
Abschnitt I Nr. 3. des Erlasses gekennzeichnet, wonach
das CdT „ein wesentliches antragsbegründendes Doku-
ment“ sei.
Nach einer Korrektur des Entwurfs durch das BMI (s. u.)
wurde der Erlass in seiner endgültigen Version an die Aus-
landsvertretungen abgesandt. Der Zeuge Dr. Stephan
Grabherr legte dabei in seiner Vernehmung vor dem Aus-
schuss Wert auf die Feststellung, dass der Plurez vom
15. Oktober 1999 keine allgemeine Regelung für jede Art
von Reiseschutzpässen im Visumverfahren gewesen sei,
sondern eine spezielle, auf den ADAC als unzweifelhaften
Bona-fide-Partner und sein CdT zugeschnittene Regelung.
Die Zeugin Susanne Fries-Gaier erläuterte in ihrer Ver-
nehmung den Hintergrund des Plurez vom 15. Oktober
wie folgt:
„Der Anlass war, dass die Innenbehörden, nachdem die-
ses Instrument ständig mit dem ADAC diskutiert wurde
und sie immer wieder darauf verwiesen, was das für ein
gutes Instrument sei, dennoch immer wieder hören wür-
den, dass zusätzliche Dokumentation angefordert werde.“
Weiter bemerkte sie:
„Die Missbrauchsfälle waren im Verhältnis zur Zahl der
verkauften Carnets de Touriste sehr gering. Deswegen
wurde – mit diesem 15.10.99 – gesagt: In der Regel sol-
len die Auslandsvertretungen verzichten, noch zusätzlich
Unterlagen zu verlangen.“
Im weiteren Verlauf der Vernehmung führte die Zeugin
schließlich aus:
„Wie ich eben schon sagte, bezogen sich die Berichte
meistens darauf, dass die Partner nicht seriös waren oder
aber die Leute, die über die Partner gebracht wurden, so-
dass der Eindruck entstand, eine ordentliche Prüfung
habe nicht stattgefunden. Wenn wir das aber mit den
Rückmeldungen verglichen, die von den Innenbehörden
kamen, sahen die Zahlen ganz anders aus. 1999 zum Bei-
spiel gab es circa 50000 Erteilte, davon 131 Schadens-
fälle und 18 Rückführungen. Das ist doch kein Bereich,
von dem man sagen muss, das Instrument sei höchst
missbrauchsanfällig.“
c) Beteiligung der Innenbehörden
Wie bereits aus den bisherigen Ausführungen erkennbar
ist, wurde der Erlass vom 15. Oktober 1999 mit dem
Referenten H. aus dem Bundesministerium des Innern ab-
gestimmt. Dieser war an Gesprächen zwischen ADAC/
ÖAMTC und Auswärtigem Amt zur Verbesserung bzw.
Fortentwicklung des CdT beteiligt. So verfügte der Zeuge
Dr. Stephan Grabherr bezüglich des Erlassentwurfs vom
11. Oktober 1999:
„Vor Abgang an das Bundesministerium des Innern (per
Fax) Referat PGEH (Herrn ORR H.) mit der Bitte um
kurzfristige Stellungnahme bzw. Zustimmung.“
Die erbetene Stellungnahme erfolgte mit Fax an den
Zeugen Dr. Stephan Grabherr vom 15. Oktober 1999
(Dokument Nr. 85), in dem der Referent H. um die Auf-
nahme eines Nebensatzes bat. Der daraufhin vom Zeu-
gen Dr. Stephan Grabherr geänderte Satz lautete nun-
mehr:
„Wird im Rahmen des Visumverfahrens für einen Kurz-
zeitaufenthalt ein Carnet de Touriste vorgelegt, so soll die
Auslandsvertretung in der Regel auf die Vorlage von wei-
teren Unterlagen zum Zweck der Reise (z. B. Hotelbu-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 129 – Drucksache 15/5975
chung) sowie im Regelfall auf weitere Nachweise [Her-
vorhebung vom Verf.] zur Finanzierung (einschl. für den
Krankheitsfall und zur Rückkehrbereitschaft verzichten.“
Für Bundesminister Otto Schily war die Beteiligung des
Bundesministeriums des Innern an dem Erlass ein Ärger-
nis, wie er vor dem Ausschuss deutlich machte:
„Ich halte es (…) für tadelnswert, dass sich Mitarbeiter
des BMI außerhalb ihrer Zuständigkeit zu diesem Erlass
überhaupt geäußert haben, da das BMI nicht für die Ein-
führung von CdT und für die Visumpraxis in den Aus-
landsvertretungen zuständig ist. Offensichtlich hatte der
Referent im Referat A6, der diesen Erlass mitzeichnete,
in dieser Hinsicht keinerlei Problembewusstsein. Es ist
bedauerlich, dass diese Zuständigkeitsverteilung zwi-
schen Auswärtigem Amt und BMI nicht beachtet worden
ist.“
d) Kenntnis vom Erlass
Der Zeuge Bernd Westphal als Leiter des Referats 508
war nach seinem Bekunden an der Abfassung des Erlas-
ses zwar nicht beteiligt, habe ihn jedoch vor Abgang zur
Kenntnis bekommen und gebilligt.
Die Leitungsebene und ihn selbst habe der Erlass, so
Bundesminister Joseph Fischer in seiner Vernehmung,
nach seiner Erinnerung und allen Aktenkenntnissen je-
doch nicht erreicht.
Bundesminister Otto Schily führte zu diesem Punkt aus,
dass im Bundesministerium des Innern lediglich die „un-
terste Arbeitsebene“ in Gestalt des Referenten H. zum da-
maligen Zeitpunkt Kenntnis vom Erlass gehabt habe. Im
Übrigen stellte er fest:
„Der Erlass ist weder dem zuständigen Referatsleiter
noch der Unterabteilungsleiterin noch dem Abteilungslei-
ter und dem Staatssekretär und auch nicht mir vorgelegt
worden. Ich bin nach meiner Erinnerung erst im vergan-
genen Jahr im Zusammenhang mit der Beantwortung par-
lamentarischer Anfragen auf diesen Erlass und seinen
Inhalt aufmerksam gemacht worden, also zu einem Zeit-
punkt, wo der Erlass schon aufgehoben war.“
e) Rechtliche Bewertungen zum Erlass
vom 15. Oktober 1999
Auch zu der Frage der Vereinbarkeit des Erlasses mit den
ausländerrechtlichen Bestimmungen und dem Schenge-
ner Regelungen hat der Ausschuss im Rahmen der Be-
weisaufnahme Erkenntnisse gewonnen. Hierbei spielte
insbesondere die in diesem Erlass enthaltene Weisung des
Auswärtigen Amts, bei Vorlage eines CdT in der Regel
auf die Vorlage von weiteren Unterlagen zum Zweck der
Reise, zur Finanzierung sowie im Regelfall auf weitere
Nachweise zur Rückkehrbereitschaft zu verzichten, eine
wichtige Rolle.
Der Sachverständige MD a. D. Olaf Reermann erläuterte,
dass diese Regelung, so wie sie ihm vorgetragen worden
sei, sowohl mit dem Schengenrecht als auch mit dem
deutschen Ausländerrecht nicht in Einklang stehe. Wört-
lich führte er aus:
„Das ist mit den Regeln von Schengen nicht vereinbar,
auch nicht mit dem deutschen Ausländerrecht. Aber es
bestätigt meine Befürchtung, die wir bezüglich des Car-
net de Touriste früher hatten, dass das dann in der Tat mit
einem derartigen Erlass so umgesetzt worden ist, nämlich
als Ersatzvisum. Ich weiß nicht, ob das Carnet de Touriste
überhaupt noch verwandt wird. Eigentlich hätte bei Be-
kanntwerden des Erlasses das Carnet de Touriste gestri-
chen werden müssen.“
Der Sachverständige Joachim Teipel wies auf Nachfragen
des Ausschusses zunächst darauf hin, dass er den Erlass
vom 15. Oktober 1999 ebenfalls nicht kenne. Soweit ihm
der Inhalt aber vorgetragen worden sei, erkläre er dazu:
„Insofern kann ich mich nur Herrn Reermann anschlie-
ßen. Ich sehe keine Grundlage dafür, dass im Fall der Vor-
lage eines Carnet de Touriste, das ja die Kosten für den
Krankheits- und Rückreisefall betrifft, auf die Prüfung
der Angaben zum Aufenthaltszweck und zur Rückreise-
bereitschaft verzichtet werden sollte. Das sind völlig un-
terschiedliche Gegenstände, die im Rahmen der Visu-
mentscheidung kumulativ abgearbeitet werden müssen.
Aber ich füge hinzu: Ich kenne diese Erlassregelung
nicht.“
Ebenso äußerte sich auch der Sachverständige Reinhard
Böckmann:
„Ich kann mich in der Hinsicht nur den Auffassungen
meiner Vorredner anschließen. In dem Erlass, wie Sie ihn
zitieren, werden die verschiedenen Prüfungselemente
miteinander vermengt.“
Auf Nachfrage, ob das denn bedeute, dass der Erlass eine
unbefriedigende rechtswidrige Situation geschaffen habe,
die letztlich drei Jahre lang Bestand hatte, antwortete der
Sachverständige Reinhard Böckmann weiter:
„Das sieht danach aus. Dem kann ich nicht widerspre-
chen.“
Der Zeuge Dr. Stephan Grabherr wies hingegen darauf
hin, dass die Antragsteller trotz der Weisung des Auswär-
tigen Amts, auf die Vorlage von weiteren Unterlagen zu
verzichten, selbstverständlich im Rahmen der persönli-
chen Vorsprache nach dem Reisezweck und der Rück-
kehrbereitschaft befragt werden sollten. Insofern führte er
aus:
„Auch die Auslandsvertretung hatte natürlich eine wei-
tere Prüfungspflicht insofern, als sie in der persönlichen
Vorsprache jederzeit jeden Antragsteller im Einzelfall, je-
den einzelnen Antragsteller persönlich befragen konnte
und musste; denn sie hat dieses Kerninstrument der Prü-
fung weiter in Händen, die persönliche Vorsprache, die
persönliche Befragung, um sich einen persönlichen Ein-
druck von dem Antragsteller zu verschaffen. Das wurde
hier beim Carnet de Touriste nicht außer Kraft gesetzt.
Die Auslandsvertretung sollte eben nicht nur pauschal
und allgemein neben dem ADAC und neben dieser Boni-
Drucksache 15/5975 – 130 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
tätsprüfung alle sonstigen Unterlagen der Reise noch ein-
mal fordern und sich vorlegen lassen.“
Wenn sich im Rahmen der persönlichen Befragung des
Antragstellers gewisse Zweifel ergeben hätten, so der
Zeuge weiter, hätte die Botschaft selbstverständlich wei-
tere Unterlagen als Nachweis für die Rückkehrbereit-
schaft bzw. die Reisefinanzierung verlangen können.
Wörtlich erläuterte der Zeuge:
„Wenn sich aber – noch einmal, es klingt zwar gebets-
mühlenartig; aber das Kerninstrument ist die persönliche
Vorsprache – im Gespräch erwiesen hat, auch vom per-
sönlichen Eindruck – wie beantwortet jemand eine Frage,
wie stellt er sich in diesem persönlichen Interview dar –.
Wenn sich also da gewisse Zweifel ergeben haben, dass
das Partnerbüro vielleicht eben nicht ausreichend ausge-
wählt habe, oder wenn sich, glaube ich, dokumentiert mit
dem Führerschein, so etwas ergibt, dann konnte die Bot-
schaft selbstverständlich sagen: Gut, danke für dasA-
DAC-Carnet-de-Touriste. Aber ich habe Zweifel. Dann
gib mir bitte noch deinen Führerschein. Oder wenn an-
dere Zweifel an der Reise bestanden. Aber es sollten nicht
von Anfang an – das war die Privilegierung für den
ADAC im Rahmen der Schengen-Regeln – automatisch
alle Unterlagen verlangt werden.“
Nach Auffassung des Zeugen Dr. Stephan Grabherr war
das CdT-Verfahren als ein Minus zum Reisebüroverfah-
ren zu bewerten. Denn nach seiner Ansicht sei beim Rei-
sebüroverfahren im Gegensatz zum CdT-Verfahren gänz-
lich auf die persönliche Vorsprache des Antragstellers
verzichtet worden:
„Es war also alles eingebettet, um es auf einen Punkt zu
bringen, in das schengen-rechtlich zulässige Reisebüro-
verfahren, war aber eben noch ein Minus, wenn man es so
formuliert, war noch weniger als das nach Schengen-
Recht eigentlich Zulässige.“
f) Politische Bewertung des Erlasses
vom 15. Oktober 1999 durch
Bundesminister Joseph Fischer
Hinsichtlich der Bewertung des Plurez vom 15. Oktober
1999 aus heutiger Sicht führte Bundesminister Joseph
Fischer in seiner Vernehmung aus:
„Kommen wir zu dem Erlass vom 15.10.99, den ich im
Nachgang, aus heutiger Sicht, für einen Fehler halte. Ich
habe versucht, zu verstehen, was die damaligen Mitarbei-
terinnen und Mitarbeiter der beiden Ministerien zu die-
sem Schritt bewogen hat. Denn der Erlass hat natürlich zu
einer Konsequenz geführt, die sehr weitgehend ist, indem
er nämlich im Falle des Vorliegens eines Carnet de Tou-
riste auf weitere Prüfungen verzichtet. (…) Das ist ein Er-
lass mit fatalen Konsequenzen.“
Die Fortentwicklung des CdT durch diesen Erlass, führte
der Minister weiter aus, sei seines Erachtens für den wei-
teren Fortgang – in Verbindung mit dem Erlass vom
2. September 1999 – der Auslösefaktor gewesen. Er hätte
sich gewünscht, dass dieser Erlass anders formuliert wor-
den oder – noch besser – zum Gegenstand der Erörterung
auf der Leitungsebene geworden wäre.
9. Reaktionen der Auslandsvertretungen
Einige Zeit nach Erlass des Plurez vom 15. Oktober 1999
kam es zu ersten Rückmeldungen betroffener Auslands-
vertretungen.
a) Botschaft in Kiew
Zur Situation in Kiew wird noch ausführlich unter Ab-
schnitt D Stellung genommen. Die Ausführungen be-
schränken sich daher auch hier auf das Wesentliche.
aa) Bericht vom 16. Dezember 1999
Eine erste Reaktion auf den Erlass vom 15. Oktober 1999
erfolgte vonseiten der Botschaft in Kiew. Mit Bericht
vom 16. Dezember 1999 (Dokument Nr. 86) informierte
die Botschaft die Zentrale über in letzter Zeit verstärkt
vorkommende Probleme mit CdT-Antragstellern.
Viele versuchten, im Interview durch eine vorgefertigte
Geschichte eine positive Entscheidung über ihren Visum-
antrag zu bewirken. Zudem bleibe bei vielen Antragstel-
lern der Reisezweck unklar.
Aus diesem Grund habe sich die Botschaft gezwungen
gesehen, weitere Nachweise zum beabsichtigten Aufent-
halt in Deutschland zu verlangen, z. B. bei touristischen
Reisen eine bestätigte Hotelbuchung aus Deutschland.
Zudem bezögen sich Nachfragen der Ausländerbehörden
und des Bundesgrenzschutzes bei der Botschaft verstärkt
auf CdT-Antragsteller.
bb) Reaktion des Auswärtigen Amts
Das Auswärtige Amt reagierte auf diesen Bericht mit
einem vom Zeugen Dr. Stephan Grabherr gezeichneten
Erlass vom 23. Dezember 1999 (Dokument Nr. 87), in
dem die Botschaft angewiesen wurde, von der geschilder-
ten Verfahrensänderung Abstand zu nehmen und zu dem
mit Erlass vom 15. Oktober 1999 vorgegebenen Verfah-
ren (regelmäßiger Verzicht auf weitere Nachweise bei
Vorlage eines CdT) zurückzukehren. Ferner heißt es unter
Nummer 2 des Erlasses:
„Richtig ist, dass bei offensichtlich falschen Angaben des
Visumantragstellers (z. B. Autokauf ohne Führerschein)
eine Visumerteilung auch bei Vorlage des CdT verweigert
werden sollte. Es ist jedoch nicht sinnvoll, zusätzlich zum
CdT eine Einladung oder die Bestätigung einer Hotelbu-
chung zu verlangen, wenn der Reisezweck plausibel dar-
gelegt wird (z. B. touristischer Aufenthalt).“
Schließlich wurde die Botschaft um Vorlage einer statisti-
schen Auflistung gebeten, wann und in welchem Bundes-
land nach Erkenntnissen der Botschaft gegen CdT-Inha-
ber wegen illegaler Einwanderung oder unerlaubter
Arbeitsaufnahme ermittelt werde.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 131 – Drucksache 15/5975
Hinsichtlich des letzten Punktes habe dahinter der Ge-
danke gestanden – so der Zeuge Dr. Stephan Grabherr vor
dem Ausschuss –, das Verfahren weiterzuentwickeln und
auch auf die Bedenken der Botschaft einzugehen. Man
könne jedoch bei einem solchen Verfahren nicht heute das
Verfahren so gestalten und am nächsten Tag sofort wieder
anders, ohne über eine gesicherte Datengrundlage zu ver-
fügen.
Im Übrigen führte der Zeuge aus:
„Wenn sich zwei Bundesressorts auf ein Verfahren ver-
ständigen und auch darum bitten, sich wieder an uns und
an den ADAC zu wenden, wenn Unstimmigkeiten auftre-
ten, dann, denke ich, kann es nicht sein, dass die Aus-
landsvertretung einfach einen Erlass schickt und sagt:
Vielen Dank, aber wir haben das Verfahren jetzt wieder
ganz anders ausgestaltet.“
b) Botschaft in Bukarest
aa) Bericht vom 24. Februar 2000
In einem Bericht vom 24. Februar 2000 (Dokument
Nr. 88) meldete die Botschaft in Bukarest dem Auswärti-
gen Amt mit Bezug auf den Erlass vom 15. Oktober
1999, dass man vor Ort seit Dezember 1999 einen
sprunghaften Anstieg in der Zahl der Visaantragsteller
verzeichne.
Es handele sich dabei ausschließlich um ein Mehrauf-
kommen an Antragstellern für Besuchsvisa, die ihr Visum
im Wesentlichen unter Vorlage eines CdT und einer Mit-
gliedskarte des rumänischen Automobilclubs ACR bean-
tragten. Dabei hätten sich unter den Antragstellern auch
Jugendliche befunden. Zudem hätten stichprobenartige
Befragungen ergeben, dass über die Hälfte der Antrag-
steller und ACR-Mitglieder überhaupt kein Auto besitze.
Ein daraufhin geführtes Gespräch mit einer Vertreterin
des ACR habe ergeben, dass ein CdT von jedem Mitglied
– Vollmitgliedern wie Mitgliedern mit dem Status „Sym-
pathisant“ – erworben werden könne. Dabei sei zudem
auf Bitte des ÖAMTC und des ADAC auf die Vorausset-
zung einer mindestens zweijährigen ACR-Mitgliedschaft
zum Zeitpunkt der Ausstellung des CdT verzichtet wor-
den. Im Hinblick auf die Vorprüfung durch den ACR
habe man festgestellt, dass dieser formal im Wesentlichen
die gleichen Voraussetzungen prüfe wie die Botschaft im
Rahmen üblicher Anträge für Besuchervisa.
Nach Auffassung der Botschaft machte die Gesprächs-
partnerin vom ACR einen seriösen und kooperativen Ein-
druck:
„Insoweit wurden die Bedenken hinsichtlich eines mögli-
cherweise systematischen und vorsätzlichen Missbrauchs
des CdT zumindest teilweise entkräftet. Gleichzeitig
zeigte das Gespräch jedoch Schwachpunkte auf, die aus
Sicht der Botschaft das mit Bezugserlass angewiesene
Vorgehen für nicht vertretbar erscheinen lassen. Eine seri-
öse Prüfung der die Rückkehrwilligkeit belegenden Do-
kumente durch den ACR ist nicht gewährleistet. Das CdT
kann daher diese Prüfung in der Visastelle der Botschaft
nicht ersetzen. (…) Die Botschaft beabsichtigt daher, bei
Antragstellern mit CdT in der Regel weiterhin die übli-
chen Unterlagen zur Prüfung der Rückkehrwilligkeit zu
fordern.“
Nicht ausgeräumt werden könne das Risiko, dass Antrag-
steller, deren eigentliches Ziel ein anderer Schengenstaat
sei, ihren Antrag bei der deutschen Botschaft vorlegten,
da kein das Reiseziel Deutschland belegendes Dokument
vorgelegt werden müsse. Mit einer Verlagerung von Strö-
men von Antragstellern von anderen Schengenvertretun-
gen zur deutschen Botschaft sei daher zu rechnen.
bb) Bericht vom 6. November 2000
Ende des Jahres 2000 erhielt das Auswärtige Amt erneut
eine Meldung aus Bukarest. In einem Bericht vom
6. November 2000 (Dokument Nr. 89) informierte die
Botschaft die Zentrale über einen Anstieg der Visumzah-
len im Zeitraum Januar bis Oktober 2000 im Vergleich
zum Vorjahr um 44 Prozent und benannte die möglichen
Ursachen hierfür.
Neben einer generell höheren Reiselust der Rumänen, die
sich auch in höheren Antragszahlen anderer EU-Vertre-
tungen widerspiegele, lägen die Gründe in einer deut-
schen Politik der Reisefreundlichkeit, im Umgang mit
dem CdT und der teilweisen Verabschiedung von Italien
und Österreich aus der Visumvergabe an private Rei-
sende. Die deutsche Botschaft und deutschen General-
konsulate in Rumänien seien die einzigen Vertretungen,
die ein Visum auf der Basis eines CdT erteilten. Damit sei
Deutschland das einzige Land, welches in großem Um-
fang Visa erteile, ohne einen Beleg für das Reiseziel und
eine Beziehung zu Deutschland in Form einer Einladung
zu fordern. Es gebe auch immer wieder Hinweise, dass
Anträge mit CdT bei der deutschen Botschaft gestellt
würden, obwohl die Antragsteller tatsächlich ein anderes
Reiseziel, z. B. Spanien oder Italien, hätten.
cc) Reaktion des Auswärtigen Amts
Mit Erlass vom 13. Dezember 2000 (Dokument Nr. 90)
wurden die Ausführungen der Botschaft von der Zentrale
zurückgewiesen. So stieß die Klage aus Bukarest, dass
wegen der Anerkennung des CdT durch Deutschland als
Finanzierungsnachweis die Zahl der Antragsteller signifi-
kant gestiegen sei, auf wenig Verständnis, da Erleichte-
rungen aufgrund des CdT nicht erkennbar seien:
„(…) durch das CdT wird der Antragsteller so behandelt,
als hätte er einen ausreichenden Nachweis eigener Mittel.
(…) die Tatsache, dass das CdT den Nachweis eigener
Mittel in einem weit über die §§ 82 ff. AuslG hinausge-
henden Rahmen enthält, muss entsprechend der GKI be-
rücksichtigt werden. Eine schengen-systemwidrige Er-
leichterung des Nachweises aufgrund des CdT liegt somit
nicht vor.“
Drucksache 15/5975 – 132 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Im Übrigen, so der Erlass, befreie das CdT auch nicht
vom Erfordernis der persönlichen Vorsprache und damit
der Prüfung des wirklichen Reiseziels im persönlichen
Gespräch. Ferner wurde die Botschaft – anders als im
Plurez vom 15. Oktober 1999 – angewiesen,
„(…) angemessene (d. h. im Verhältnis zum Nachweis
ausreichender Mittel stehende) Belege über den Reise-
zweck zu fordern.“
Dabei sei auch zu berücksichtigen,
„(…) dass die erleichterte Einreise von Rumänen nach
Deutschland bewusst und in Abstimmung zwischen Bund
(BMI) und Ländern gewollt ist.“
dd) Bericht vom 29. Dezember 2000
Am 29. Dezember 2000 berichtete die Botschaft in Buka-
rest mit Bezug auf den Plurez vom 15. Oktober 1999 über
– nach eigenen Worten – „Visumserschleichung im pro-
fessionellen Umfang“.
Der rumänische Automobilclub, der für den ADAC das
CdT verkaufe, habe eingeräumt, dass aus einer Stich-
probe von 24 Reisenden nur zwei zurückgekehrt seien. In
den ersten neun Monaten des Jahres 2000 seien ca.
1 000 CdT-Reisende nicht wiedergekommen. Ergänzend
fügte die Botschaft hinzu:
„Über die Carnet de Touriste (CdT) – Problematik wurde
bereits mehrfach warnend berichtet (…). Botschaft hat
entsprechend der Weisung (…) [Plurez vom 15. Oktober
1999] Visa erteilt, allerdings dennoch auf die Vorlage der
üblichen Unterlagen bestanden. (…) Die zuständige Mit-
arbeiterin des ACR hat eingeräumt, dass eine echte Vor-
prüfung der Unterlagen oder gar eine Verweigerung der
Ausgabe eines CdT an eine Person praktisch unmöglich
sei. Eine vertrauensvolle Zusammenarbeit ist auf dieser
Basis nicht möglich. Der ACR ist als Partner diskredi-
tiert. (…) Am Rande ist anzumerken, dass bei einer wei-
teren Stichprobe nur 10 % der Befragten angaben, ein ei-
genes Auto zu besitzen. Der überwiegende Teil ist
offenbar nur Mitglied des ACR geworden, um ein CdT zu
erwerben.“
ee) Bericht vom 11. Januar 2001
Mit weiterem Bericht vom 11. Januar 2001 (Dokument
Nr. 91) stellt die Botschaft unter Bezug auf den Erlass
vom 13. Dezember klar:
„Im Erlass werden die CdT-Inhaber mit Reisenden vergli-
chen, die nur mit dem Nachweis eigener Mittel ohne Ein-
ladung reisen. Dies mag aus Sicht von Referat 514 ein-
leuchtend sein. De facto werden in Bukarest kaum
Anträge unter Nachweis eigener Mittel gestellt, da bei ei-
nem Durchschnittslohn von etwas über 200 DM monat-
lich es nur wenigen möglich ist, diesen Nachweis glaub-
würdig zu führen. Kreditkarten sind z. B. bisher nur an
einige tausend Rumänien ausgegeben worden. Diese in
der Privatwirtschaft tätige Oberschicht hat auch keine
Schwierigkeiten, jederzeit mit einer Geschäftseinladung
ein Visum zu erhalten. Die CdT-Antragsteller sind dem-
gegenüber eine völlig andere, in einfachen Verhältnissen
lebende Klientel. Sie würden mangels möglichen Nach-
weises ausreichender Eigenfinanzierung bei keiner ande-
ren Schengen-Vertretung in Bukarest ohne Einladung ein
Visum erhalten können.“
Abgesehen davon wurde über eine Steigerung der An-
tragszahlen um 43,3 Prozent berichtet, während die
Schengenpartner mit bedeutendem Visaaufkommen
(Frankreich, Griechenland, Österreich, Italien und Nie-
derlande) insgesamt einen Rückgang um 2,8 Prozent ver-
zeichnet hätten. Sie erteilten zusammen mit 210 000 Visa
etwas mehr als sämtliche deutschen Vertretungen in Ru-
mänien mit 196 000 erteilten Visa.
c) Botschaft in Moskau
aa) Bericht vom 27. November 2000
Kritik an dem Erlass vom 15. Oktober 1999 äußerte die
Botschaft Moskau in ihrem Bericht vom 27. November
2000 (Dokument Nr. 92). Es sei gerade die Ermittlung
des Reisezwecks fast unmöglich, sofern lediglich ein CdT
vorgelegt werde. Nachdem die Zusammenarbeit mit dem
russischen Partnerclub aufgrund dessen unseriöser Ar-
beitsweise von der Botschaft 1999 eingestellt worden sei,
habe man erst vor fünf Monaten den Vertrieb wieder zu-
gelassen. Da die Bilanz jedoch erneut negativ ausgefallen
sei, habe die Botschaft den ADAC informiert, der wie-
derum den Verkauf der CdT mit Wirkung vom 1. Novem-
ber 2000 vorerst untersagt habe. Die Botschaft führte
weiter aus:
„Es kann nicht Sinn des CdT sein, dass einerseits uner-
fahrende Reisende übervorteilt, andererseits unseriösen
Antragstellern durch die faktisch fehlende Prüfung des
Reisezwecks ein einfacher Weg der Visumbeschaffung
aufgezeigt wird. Die Botschaft wird daher, sollte der Ver-
kauf des CdT wieder aufgenommen werden, auch bei
Vorlage eines CdT weitere Unterlagen anfordern, die den
Reisezweck belegen und ggfs. Überprüft werden können.
Nur so ist es möglich, den unseriösen Praktiken entgegen-
zuwirken und den Aufenthaltszweck i. S. des Art. 5
Abs. 1 Buchst. d) SDÜ zu überprüfen, was schon für sta-
tistische Zwecke notwendig ist.“
bb) Schreiben des ADAC an das Auswärtige
Amt vom 29. November 2000
Mit Schreiben vom 29. November 2000 (Dokument
Nr. 93) – nachrichtlich auch an den Referenten H. im
Bundesministerium des Innern gesandt – informierte der
ADAC den Zeugen Dr. Stephan Grabherr darüber, dass
man wegen Unregelmäßigkeiten in erheblicher Zahl bei
Inhabern von CdT eine vorläufige Aussetzung des Ver-
triebs veranlasst habe. Mittlerweile seien jedoch nach
Auskunft des Partnerbüros alle Unklarheiten beseitigt.
Weiter wird in dem Schreiben ausgeführt:
„Mir stellt sich nun die Frage, was können wir tun, um
den Stellenwert des Carnet de Tourist klar und deutlich
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 133 – Drucksache 15/5975
gegenüber der Deutschen Botschaft nochmals darzule-
gen, denn, wie Sie wissen, garantiert der ADAC auf-
grund der eingegangenen Verpflichtung jegliche Zah-
lung der Krankheits- und Abschiebekosten. Vorlagen
von Hotelbestätigungen zwingen die Reisenden in der
Regel, sich an dubiose Veranstalter zu wenden und erfül-
len nicht den gewünschten Kontrolleffekt. Da ich eben
diese Probleme der Erschwernis der Anerkennung des
Carnet de Touriste aus der Sicht des ADAC nicht nach-
vollziehen kann, bitte ich Sie, uns bei der Klärung be-
hilflich zu sein.“
Schließlich kündigte der ADAC an, den Verkauf des CdT
ab sofort wieder aufnehmen zu wollen.
d) Generalkonsulat in St. Petersburg
aa) Bericht vom 10. Mai 2000
Mit Bericht vom 10. Mai 2000 (Dokument Nr. 94) infor-
mierte das Generalkonsulat in St. Petersburg das Auswär-
tige Amt unter Bezug auch auf den Plurez vom 15. Okto-
ber 1999 darüber, dass mit dem CdT verstärkt
Missbrauchsfälle, insbesondere die Beantragung von Asyl
in Deutschland, aufgetreten seien.
Das Konsulat kritisierte,
„(…) dass die Vorlage des CdT weder als ausreichender
Nachweis über Reiseziel und -zweck der Antragsteller
noch als Nachweis der Rückkehrbereitschaft, wie im Be-
zug zu 2) [Plurez vom 15. Oktober 1999] angegeben,
tauglich ist. Es ist vielmehr im Gegenteil so, dass das
CdT ein geradezu ideales Mittel zur Verschleierung der
tatsächlichen Reiseziele ist, da die Angaben im Visums-
antrag praktisch nicht nachprüfbar sind. Die Interviews
mit den Antragstellern können auch nur sehr bedingt Auf-
schluss über die genannten Fragen geben, da die Antrag-
steller in aller Regel gut vorbereitet, d. h. mit entspre-
chender Legende präpariert, hier erscheinen.“
Vom Prinzip der persönlichen Vorsprache aller CdT-An-
tragsteller, so der Bericht weiter, werde zwar von Anfang
an streng Gebrauch gemacht, dies könne aber dennoch
den Missbrauch nicht verhindern, zumal zusätzlich ange-
forderte Unterlagen (z. B. Arbeitsbücher) meist anstands-
los vorgelegt würden, ohne dass eine Echtheitsprüfung
vorgenommen werden könne. Im Übrigen seien auch alle
weiteren Probleme in der Vergangenheit nicht zufrieden-
stellend gelöst worden, wobei das gravierendste den
nichtautorisierten CdT-Verkauf über andere Reisebüros
bzw. „Agenturen“ betreffe.
bb) Bericht vom 7. Dezember 2000
Der Kritik der Botschaft in Moskau vom November 2000
schloss sich das Generalkonsulat in St. Petersburg in ei-
nem zweiten Bericht an die Zentrale vom 7. Dezember
2000 (Dokument Nr. 95) an. Insbesondere die Bestim-
mung des Reiseziels und -zwecks stelle die Vertretung
immer wieder vor kaum lösbare Probleme. Resümierend
hält die Vertretung fest:
„Aus hiesiger Sicht ist das CdT im Russlandbereich ein
äußerst zweifelhaftes Instrument, welches den Auslands-
vertretungen ständig Probleme und vor dem Hintergrund
der weiteren Personalkürzungen auch nicht vertretbaren
Arbeitsaufwand bereitet.“
Ein Mitarbeiter des Referates 514/508 in der Zentrale des
Auswärtigen Amts vermerkte hierauf handschriftlich am
Rand:
„Sollte doch eigentlich Arbeitserl. bringen …“
cc) Maßnahmen des Auswärtigen Amts
Am 18. Dezember 2000 führten Angehörige des Refera-
tes 514 des Auswärtigen Amts ein Gespräch mit dem
ADAC, um die Probleme mit dem ADAC insbesondere
in der Russischen Föderation zu besprechen. Ausweislich
des Protokolls des ADAC trug das Auswärtigen Amts
dem ADAC alle Probleme, die die Auslandsvertretungen
mit dem CdT hatten, vor. Im Protokoll des ADAC heißt
es dazu:
„Einladungsschreiben/Hotelbuchungen
Im letzten Jahr wurden aufgrund eines Erlasses die Moda-
litäten festgelegt. Dabei wurde hingewiesen, dass auf Ein-
ladungsschreiben und Hotelbuchungen verzichtet wird.
Da besonders Moskau um die Auflösung bittet, wurde
mir die Frage bezüglich der Zustimmung gestellt, damit
war ich nicht einverstanden, da gerade das Carnetsystem
eine Unabhängigkeit des Reisewunsches gegenüber dem
anderen Verfahren darstellt und von uns aber immer nur
der ehrliche Tourismus gefördert wir.“
e) Botschaft in Baku
Mit Bericht vom 12. Mai 2000 (Dokument Nr. 96) infor-
mierte die Botschaft in Baku das Auswärtige Amt darü-
ber, dass sie die Ansicht anderer Auslandsvertretungen
teile, wonach das CdT nur bedingt vertrauenswürdig sei.
Als ausgesprochen problematisch werde eingeschätzt,
dass gemäß dem Plurez vom 15. Oktober 1999 die Aus-
landsvertretungen bei Vorlage eines CdT in der Regel auf
weitere Unterlagen zum Reisezweck, zur Finanzierung
und zur Rückkehrbereitschaft verzichten sollten.
Die Botschaft weiter:
„Auf diese Art und Weise werden die Prüfungsmöglich-
keiten derart minimiert, dass das CdT tatsächlich, wie in
DB 111 vom 10. Mai 2000 aus St. Petersburg ausgeführt,
ein geradezu ideales Mittel zur Verschleierung von Reise-
ziel und Reisezweck ist. Dem Visumantrag wird man in
den seltensten Fällen offensichtliche Zweifel an der
Rückkehrbereitschaft entnehmen können, es sei denn, der
Antragsteller gibt z. B. an, arbeitslos zu sein. Dies kommt
erfahrungsgemäß nicht allzu oft vor. Aus dem Sachver-
halt werden sich nur nach einen Interview mit dem An-
tragsteller derartige offensichtliche Elemente entnehmen
lassen. Die Reiseerleichterungen, die durch das CdT be-
zweckt sind, bringen somit wohl notwendigerweise einen
Zuwachs an illegaler Immigration mit sich, da diese ange-
strebten Reiseerleichterungen auf einer Einschränkung
Drucksache 15/5975 – 134 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
der Prüfungsmöglichkeiten der Botschaft beruhen. Eine
Vorprüfung von den Vertriebsorganisationen zu erwarten
ist wohl illusorisch, da diese Firmen nur ein Interesse am
Verkauf des CdT haben und nicht an einer Verhinderung
der illegalen Einreise nach Deutschland.“
f) Zusammenfassung der gewonnenen
Erkenntnisse
Wie aus den Berichten der Botschaften ersichtlich, rissen
die Probleme mit dem CdT nicht ab. Nach wie vor
klagten die Vertretungen insbesondere über unseriöse
Vertriebspartner. Der Plurez vom 15. Oktober 1999 führte
zudem nach Ansicht der betroffener Botschaften dazu,
dass die zur Missbrauchsverhinderung erforderliche Prüf-
tiefe nicht mehr erreicht werden konnte.
10. Lösungsversuche
a) Einschaltung des ADAC und
der Innenbehörden
Nach Angaben der Zeugin Susanne Fries-Gaier schaltete
das Auswärtige Amt bei gemeldeten Problemen der Bot-
schaften mit dem CdT sofort den ADAC und die Innen-
behörden ein, woraufhin entsprechende Maßnahmen er-
griffen worden seien:
„Es gab Berichte von Auslandsvertretungen, die sagten,
das Carnet de Touriste sei nicht so gut. Wenn man ge-
nauer hinsah, lag das aber meistens daran, dass die Part-
ner des ADAC im Ausland nicht vertrauenswürdig er-
schienen. Wenn so ein Fall auftrat, haben wir das sofort
dem ADAC gesagt. Wir haben es auch den Innenbehör-
den gemeldet und dann wurden Maßnahmen ergriffen. Es
wurden Geschäftsführer ausgewechselt und anderes
(…).“
b) Einführung des Kürzels „CdT“
auf dem Visumetikett
Auch der Zeuge Dr. Stephan Grabherr gab vor dem Aus-
schuss an, das Auswärtige Amt habe Berichte der Bot-
schaften über auftretende Probleme mit dem CdT sofort
an den ADAC wie auch die Innenbehörden weitergege-
ben. Man habe das Thema aber auch auf dem Regionalse-
minar in Kiew im Juli 2000 in einer Arbeitsgruppe erör-
tert:
„Insgesamt hat man den Eindruck gehabt, dass entste-
hende Schwierigkeiten und das Verfahren möglicher-
weise dadurch verbessert werden könnten, dass man in
das Visumetikett ein Kürzel einführt, was ausdrücklich
darauf hinweist, dass der Antragsteller mit einem Carnet
de Touriste bei der Auslandsvertretung persönlich vorge-
sprochen hat (…). Denn es war – das waren auch Rück-
meldungen der Kollegen des Innenministeriums – der
Eindruck, dass einige Innenbehörden über die Möglich-
keiten des Carnet des Touriste in diesen Einzelfällen
nicht ausreichend informiert waren und deshalb den
ADAC auch nicht ausreichend in Regress genommen
haben.“
Die Einführung des Kürzels „CdT“ auf den Visa fand
nach Aussage des Zeugen Dr. Stephan Grabherr am
29. August 2000 statt. Auf diese Weise habe man ver-
sucht, das Verfahren weiterzuentwickeln. Dies sei „ein
entscheidender Punkt“ gewesen.
Aus einem internen, vom Referenten H. verfassten
Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom
28. September 2000 (Dokument Nr. 97) ergibt sich, dass
die deutsche Delegation in Brüssel die Mitgliedstaaten
darüber informiert habe, dass in Anlage 9 der GKI für
Deutschland eine Ergänzung vorgenommen worden sei,
damit der Hinweis, dass der Visumerteilung ein CdT zu-
grunde gelegen hat, nunmehr unmittelbar dem Visum ent-
nommen werden könne. Der Hinweis im Visumetikett
solle die zuständigen Behörden Deutschlands sowie die
Schengenpartner darauf hinweisen, dass der Betreffende
Inhaber eines CdT und damit die Übernahme von Kran-
ken- und Abschiebekosten durch den ADAC gesichert
sei.
c) Gespräch zwischen Bundesministerium
des Innern, Auswärtigem Amt und
ADAC am 18. Dezember 2000
Aufgrund der anhaltenden Kritik der betroffenen Bot-
schaften am CdT fand am 18. Dezember 2000 ein
Gespräch zwischen BMI, AA und ADAC statt, in dem
ausweislich eines vom ADAC gefertigten Gesprächspro-
tokolls – welches am 19. Dezember 2000 auch dem Zeu-
gen Bernd Westphal zugesandt wurde (Dokument Nr. 98)
– das ganze Spektrum der Kritik am Carnet-de-Touriste-
System besprochen wurde. Teilnehmer am Gespräch wa-
ren auf Seiten des Auswärtigen Amts unter anderem die
Zeugen Bernd Westphal und Dr. Stephan Grabherr sowie
die Zeugin Susanne Fries-Gaier. Der Referent H. aus dem
Bundesministerium des Innern war zwar geladen worden,
konnte an dem Gespräch jedoch nicht teilnehmen und
schickte als Ersatz zwei Vertreter.
Als Kritikpunkte der Botschaften wurden in dem Ge-
spräch laut Vermerk u. a. genannt:
– Wiederholte Visaantragstellung von bereits abgelehn-
ten Personen,
– Verzicht auf die Vorlage von Einladungsschreiben/Ho-
telbuchungen,
– Asylantragstellung in anderen Schengenstaaten
(Schwerpunkt: Ukraine),
– keine Kontrollmöglichkeiten bzgl. des Reisezwecks
bei Vorlage eines CdT,
– Verkauf des CdT nur an Clubmitglieder.
Die einzelnen Kritikpunkte seien danach, so der Vermerk,
wie folgt besprochen bzw. widerlegt worden:
Hinsichtlich der wiederholten Antragstellung von bereits
abgelehnten Personen habe der ADAC darauf verwiesen,
dass ein Vermerk in der Liste des Computersystems ange-
bracht werde, wenn der erste Visumantrag unter Vorlage
eines CdT abgelehnt werde. Eine weitere CdT-Ausstel-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 135 – Drucksache 15/5975
lung sei daher ausgeschlossen. Zudem existiere im Rah-
men des CdT-Vertriebssystems ein Rückmeldesystem und
es werde eine Kaution bei Ausstellung verlangt. Jede Bot-
schaft habe die Möglichkeit, bei den Verkaufsstellen
nachzufragen, ob der Reisende zurückgekehrt sei.
In Bezug auf den Wunsch mancher Botschaften, wieder
die Vorlage von Einladungsschreiben bzw. Hotelbuchun-
gen verlangen zu dürfen, verwies der ADAC laut Ver-
merk auf die geltende Erlasslage (Plurez vom
15. Oktober 1999), wonach gerade hierauf verzichtet
werden solle. Weiter schreibt der Vertreter des ADAC
hierzu:
„Da besonders Moskau um die Auflösung bittet, wurde
mir die Frage bezüglich der Zustimmung gestellt. Damit
war ich nicht einverstanden, da gerade das Carnetsystem
eine Unabhängigkeit des Reisewunsches gegenüber dem
anderen Verfahren darstellt und von uns aber immer nur
der ehrliche Tourismus gefördert wird. Aber schwarze
Schafe kann man nie, ganz egal welches Antragstellungs-
system gewählt wird, ausschließen. Und die Behörde hat
durch das Carnet eine bessere Sicherheit als bei her-
kömmlichen Einladungen, die Kosten erstattet zu bekom-
men.“
Auf den Vorwurf, durch das CdT sei es zu Asylanträgen
in anderen Schengenstaaten gekommen, reagierte der
ADAC ausweislich des Gesprächsprotokolls mit dem
Hinweis, dass es legitim sei, dass die Reisenden nicht nur
Deutschland, sondern auch die anderen Staaten besuchen
dürften.
Was die fehlende Kontrollmöglichkeit bezüglich des Rei-
sezwecks betreffe, gebe es, so der ADAC laut Protokoll,
auch bei Verpflichtungserklärungen keine hundertprozen-
tige Garantie. Der Erwerb von Verpflichtungserklärungen
erfolge auch oft auf dubiose Art (Fälschungen).
Abgesehen davon sei die Inanspruchnahme der Kosten
bei den Garantiepersonen umständlicher, zeitintensiver
und es bestehe keine Zahlungsgarantie. Der ADAC sei
dagegen ein hundertprozentiger Leistungserbringer. Im
Hinblick auf den Vorwurf, dass der Verkauf eines CdT
teilweise von einer Automobilclubmitgliedschaft abhän-
gig gemacht werde, teilte der ADAC laut Vermerk den
Vertretern von Auswärtigem Amt und Bundesministe-
rium des Innern mit, dass die Verkaufsstellen darauf hin-
gewiesen worden seien, dass eine Mitgliedschaft nicht
Voraussetzung für den Erwerb eines CdT sei. Ferner führt
der Verfasser des Vermerks hierzu aus:
„Ich habe darauf hingewiesen, dass die Verkaufsstrategie
nicht ein Anliegen der Botschaft sein kann. Trotzdem
wurden alle Clubs angeschrieben, unbedingt darauf zu
achten.“
Offensichtlich war die Überzeugungsarbeit des ADAC
aus seiner Sicht nicht umsonst gewesen, denn als Ergeb-
nis der Besprechung hält der Gesprächsvermerk als Erstes
fest:
– „An dem Instrument des Carnet de Touriste wird fest-
gehalten.
– Auf Einladungsschreiben wird weiterhin verzichtet.“
Als weitere Ergebnisse nennt der Vermerk:
– „Jedem Missbrauch ist nachzugehen, d. h. zu prüfen.
– Vorsprache des Carnetinhabers zum persönlichen In-
terview bleibt bestehen.
– Bei jedem Visum mit Carnet ist der Vermerk CdT von
der deutschen Botschaft anzubringen.
– Das Carnet weiter unter Beobachtung stellen und vor
der Sommersaison die Daten prüfen.
– BMI unterrichtet die Bundesländer über das CdT und
die Kostenbelastung bei Abschiebefällen an den
ADAC.
– Aufstellung einer Namensliste – falls aus datenschutz-
rechtlichen Gründen überhaupt möglich – bei nicht zu-
rückgegebenen CdT aus der Ukraine, Weißrussland
und Russland.“
d) Teilrunderlass vom 22. Mai 2001
Die Einführung des Kürzels „CdT“ auf dem Visumetikett
führte nicht zu der erhofften konsequenten Inanspruch-
nahme des ADAC. Ebenso wenig wurden die Schwierig-
keiten mit den Partnerbüros des ADAC zufriedenstellend
gelöst.
Aufgrund der Feststellungen im BKA-Bericht vom
2. Mai 2001 fand am 21. Mai 2001 im BMI eine Bespre-
chung statt, an der auch Vertreter des Auswärtigen Amts,
des ADAC, des ÖAMTC sowie des Bundeskriminalamts
teilnahmen. Über diese Sitzung hatte ein Mitarbeiter des
Auswärtigen Amts einen Vermerk erstellt. Dieser ging ei-
nen Tag später am 22. Mai 2001 (Dokument Nr. 99) in
Form eines Teilrunderlasses an die Botschaften der Län-
der, in denen das CdT Geltung hatte.
In dem Erlass wurden die Auslandsvertretungen zunächst
über die Ergebnisse der Besprechung informiert. So wird
unter Nummer 1. des Erlasses ausgeführt:
„Die Vertreter des BKA berichteten von ihrer Reise nach
Minsk und Kiew und den dort gewonnenen Eindrücken.
Es wurde anerkannt, dass es sich bei den CdT im Gegen-
satz zur Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG um
ein Instrument handelt, dass eine Deckung der Kosten
im Krankheits- und Abschiebefall in jedem Falle garan-
tiert und daher eine der wichtigsten antragsbegründen-
den Unterlagen zur Erteilung des beantragten Visums
darstellt. Als problematisch wurde allerdings konsta-
tiert, dass die Innenbehörden noch immer nicht ausrei-
chend über die Bedeutung des Kürzels ,CdT‘ im Visu-
metikett unterrichtet sind und daher aus Unwissenheit
ggf. in einigen Fällen keine Ansprüche gegenüber dem
ADAC geltend gemacht werden. Fazit: Das Bundesmi-
nisterium des Innern wird noch einmal alle verantwortli-
chen Stellen über die Möglichkeiten, die das CdT eröff-
net, unterrichten.“
Als Grund für die Forderung des BKA, die Ausländer-
behörden dafür zu sensibilisieren, die Kosten bei CdT-
Drucksache 15/5975 – 136 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Visa vom ADAC zurück zu fordern, nannte der Zeuge
Albert Märkl in seiner Vernehmung, dass durch das kon-
sequente In-Regress-Nehmen des ADAC dieser – um die
Rentabilität seines Produktes zu erhalten – dazu angehal-
ten werden sollte, auf eine sorgfältige Vorprüfung der An-
tragsteller durch die Partnerclubs zu achten.
Der ADAC hatte laut Nummer 3 des Erlasses allerdings
in der Besprechung auch von sich aus deutlich gemacht,
dass er sehr daran interessiert sei, jeglichen Missbrauch
mit dem CdT zu verhindern. So seien die Partnerclubs an-
gewiesen worden, bereits beim Verkauf des CdT die Rei-
seabsichten des Antragstellers soweit wie möglich auf
Plausibilität zu prüfen. Um dieses zu überwachen,
besuche der ADAC die Partnerclubs in regelmäßigen
Abständen, um sich persönlich einen Eindruck von den
Verhältnissen vor Ort zu verschaffen.
Schließlich erklärte sich der ADAC dazu bereit, jede Mit-
teilung über „dubiose Machenschaften“ zu verfolgen und
bat die Auslandsvertretungen in diesem Zusammenhang,
sich bei Problemen unmittelbar mit ihm in Verbindung zu
setzen.
In Nummer 4 schließlich findet sich eine Anweisung an
die Auslandsvertretungen. In Anlehnung an die Formulie-
rung im Erlass vom 15. Oktober 1999 heißt es dort:
„Bestehen keine offensichtlichen Zweifel am Zweck der
Reise oder der Rückkehrbereitschaft (dies ist in jedem
Einzelfall zu prüfen, o. g. Zweifel sind nicht pauschal zu
bejahen), ist auf die Vorlage weiterer Unterlagen zu ver-
zichten (insbesondere auf Einladungen bzw. Hotelbu-
chungen).“
Eben dieser Satz fehlte in dem vom Auswärtigem Amt
verfassten Gesprächsvermerk über die Besprechung vom
21. Mai 2001 (Dokument Nr. 100), der an das Bundesmi-
nisterium des Innern, das Bundeskriminalamt und den
ADAC ging. Nach Aussage des Zeugen Albert Märkl
hätte das Bundeskriminalamt, wenn es von dieser Rege-
lung Kenntnis erlangt hätte, darauf hingewiesen, dass bei
eingeschränkten Prüfungen die Gefahr bestehe, dass dies
von Schleuserorganisationen genutzt werde, um Personen
nach Deutschland zu verbringen.
Bundesminister Otto Schily führte hierzu in seiner Ver-
nehmung aus:
„Wie sich aber nach Darstellung meines Hauses erst im
Nachhinein herausgestellt hat, wich der Inhalt des Erlas-
ses [vom 22. Mai 2001] in einem gewissen Umfang von
dem Besprechungsergebnis ab. Der Erlass forderte die
Auslandsvertretungen auf, bei Verwendung eines Carnet
de Touriste auf die Vorlage weiterer Unterlagen zu ver-
zichten, wenn keine offensichtlichen Zweifel an Reise-
zweck und Rückkehrbereitschaft bestehen. Abweichend
hiervon enthielt das Schreiben des Auswärtigen Amtes
vom 28. Mai 2001 an das Bundesministerium des Innern
und das Bundeskriminalamt zum Besprechungsergebnis
diesen Passus zum Verzicht auf die Vorlage weiterer Un-
terlagen nicht. Das fällt auf.“
Es sei eindeutig Position des BKA und BMI gewesen, so
der Bundesminister weiter, dass das CdT nicht die Kon-
trollfunktion der jeweiligen Visaabteilungen in der Ertei-
lungspraxis beeinflussen dürfe. Dass dieses Ergebnis so
nicht vom Auswärtigen Amt umgesetzt worden sei, habe
das BMI mit seinen Sicherheitsbehörden zum damaligen
Zeitpunkt bedauerlicherweise nicht gewusst.
Auf Vorhalt aus dem Ausschuss, dass die Weisung an die
Auslandsvertretungen vom 22. Mai 2001 in Nummer 4
etwas anderes enthält als das Gesprächsprotokoll vom
21. Mai 2001, antwortete der Zeuge Bernd Westphal:
„Weil die Ziffer 4 eine Weisung enthält und der Verwen-
dungszweck unterschiedlich war. Das eine ist ein Ge-
sprächsvermerk, den wir den Gesprächspartnern geben.
Das andere ist eine Information der Auslandsvertretungen
über dieses Gespräch, ergänzt um eine Handlungsanwei-
sung für die Visastellen im Ausland. Nur die Visastellen
im Ausland erteilen Visa und prüfen Anträge auf Visa.
Der Inhalt dieser Weisung in dieser Ziffer 4 ist mit dem
mit dem BMI abgeklärten Verfahren identisch. Das kann
das BMI nicht überraschen. Dass es einen Beamten des
BKA überrascht, das mag sein.“
Von der Besprechung am 21. Mai 2001 existiert auch ein
vom ADAC angefertigtes Gesprächsprotokoll (Dokument
Nr. 101).
Ausweislich dieses Protokolls soll der Vertreter des BKA
in dem Gespräch über dubiose Machenschaften berichtet
haben. Er habe jedoch auf Nachfrage der Vertreter von
ADAC und AIT nichts Konkretes äußern können. Es
habe sich insofern um Vermutungen und Annahmen ge-
handelt, die nicht wirklich erhärtbar seien, mit der Aus-
nahme, dass es eine große Anzahl von nicht zurückgege-
benen CdT gebe. Weiter heißt es in dem Vermerk in
Bezug auf die Vorwürfe des BKA-Beamten:
„Seine Recherchen bezogen sich primär auf Gespräche
mit den zuständigen Konsulatsbeamten und nicht näher
bekannte Erhebungen vor Ort. Ganz deutlich wurde sei-
tens AIT und ADAC, auch mit Unterstützung des BMI,
klar gemacht, dass wir – sofern keine tatsächlichen Ma-
chenschaften vorliegen – nur ungern oder überhaupt nicht
auf das Personal oder die Personalsituation in den Ver-
triebsclubs eingreifen können und wollen. In besonderen
Fällen haben wir aber bewiesen, dass wir das tun und ha-
ben auch bewiesen, dass wir bis zur Klärung von diversen
kleineren Problemen den Vertrieb der CdT auch vorüber-
gehend eingestellt haben. (…)
Das BKA warf auch vor, dass das Carnet de Touriste ei-
nen erleichterten Weg zum Visum darstellt. Das BMI
konterte, dass dies auch der Sinn des Carnets sei, bessere
Voraussetzungen zu schaffen, um Mobilitätsbedürfnisse
– seien sie touristischer oder geschäftlicher Natur – zu be-
friedigen. Unsererseits wurde auch festgestellt, dass das
Carnet kein Freibrief ist – das zeigt auch die Menge der
Abweisungen aus dem Jahr 2000.“
Insgesamt, konstatiert der Vermerk, seien sowohl das
BMI als auch das AA mit dem CdT „sehr zufrieden“.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 137 – Drucksache 15/5975
Auch das BKA habe zumindest in dieser Sitzung seine
Meinung revidiert. Als Ergebnis wurde insofern festge-
halten, dass das CdT auch weiterhin ein seitens der Be-
hörden anerkanntes Produkt sei.
11. Die Abschaffung des Plurez vom
15. Oktober 1999 durch Runderlass
vom 29. Januar 2002
Mit dem vom Zeugen Matthias von Kummer unterzeich-
neten Erlass vom 29. Januar 2002 wurde unter Betonung
der Vorteile der Reiseschutzversicherungen das Verfahren
bei diesen Versicherungen neu geregelt. An erster Stelle
des Erlasses wurde das Plurez vom 15. Oktober 1999 auf-
gehoben. Zugleich wurde der Vertrieb der Reiseschutz-
versicherungen (RSP und CdT) weltweit freigegeben.
Weitere Ausführungen zum Erlass vom 29. Januar 2002
sind unter Teil C Abschnitt VI Nr. 3 Buchstabe c zu fin-
den.
12. Weltweite Einstellung der Akzeptanz von
Reiseschutzversicherungen als Surrogat
von Verpflichtungserklärungen mit
Runderlass vom 28. März 2003
Mit Runderlass vom 28. März 2003 (Dokument Nr. 102)
wurden die Auslandsvertretungen schließlich darüber in
Kenntnis gesetzt, dass Reiseschutzversicherungen – und
damit auch das CdT – künftig nicht mehr als Surrogat
einer Verpflichtungserklärung nach den §§ 82 und 84
AuslG im Visumverfahren anerkannt werden könnten,
sondern nur noch in ihrer Funktion als Krankenversiche-
rung sowie Versicherung gegen Rückführungskosten. Zu-
vor hatte das BMI mit Schreiben vom 18. März 2003
diese Maßnahme empfohlen.
In einer Vorlage vom 19. März 2003 wurde Bundesminis-
ter Joseph Fischer über die gemeinsame Absicht von Aus-
wärtigem Amt und Bundesministerium des Innern, Reise-
schutzversicherungen nicht mehr als Surrogat für
Verpflichtungserklärungen im Visumverfahren anzuer-
kennen, unterrichtet.
Die Gründe, die zum Erlass vom 28. März 2003 geführt
hatten, beschrieb der Zeuge Matthias von Kummer vor
dem Ausschuss wie folgt:
„Ich meine, wir hätten das größte Problem, Kiew, am
28. Juni im Grunde genommen tranchiert [am 28. Juni
2002 wies das AA die Botschaft Kiew an, Reiseschutz-
pässe nicht mehr anzuerkennen]. Aber da blieb noch ein
Rest. Der Rest war zu groß. (…)
Ich habe es hier ja, denke ich, ziemlich eindringlich und
wiederholt vorgetragen, dass die ausländerrechtlichen Vo-
raussetzungen gründlich zu prüfen sind. Damit sind wir
nicht in dem Maße durchgedrungen, wie wir uns das er-
hofft haben. Zwar ist (…) das Produkt im Prinzip ja in
Ordnung; aber die Umstände in dem jeweiligen Gastland,
das Sicheinschalten der organisierten Kriminalität, sind
ein Problem gewesen, das für uns neu war (…) Wir sind
dann eben doch zu dem Schluss gekommen, sozusagen
diese große Lösung zu machen, weil wir meinten, damit
kriegen wir vielleicht das Problem, nachdem es in Kiew
mit Zeitverzögerung funktioniert hat, auch dann weltweit
hin.“
Da Reiseschutzversicherungen nicht mehr als Surrogat
für eine Verpflichtungserklärung anerkannt wurden, wa-
ren die Auslandsvertretungen dementsprechend nach
Nummer 3 des Erlasses aufgefordert, sich bei privaten
Besuchs- bzw. bei Geschäftsreisen eine individuelle Ver-
pflichtungserklärung auf bundeseinheitlichem Formular
vorlegen zu lassen. Bei touristischen Reisen müssten die
Reiseveranstalter entsprechende individuelle Verpflich-
tungserklärungen abgeben, wobei diese jedoch weder
eine Einladung noch einen Reisezwecknachweis darstell-
ten.
Formlose Erklärungen von Reiseveranstaltern zur Kos-
tenübernahme für Touristengruppen, bei denen von einer
inländischen Behörde lediglich die Unterschrift des Er-
klärenden beglaubigt werde, könnten als Verpflichtungs-
nachweis nicht anerkannt werden. Ferner komme der Prü-
fung des Reisezwecks und der Rückkehrbereitschaft eine
besondere Bedeutung zu. Schließlich wird ausgeführt,
dass die Prüfung der Finanzierung erst dann vorzuneh-
men sei, wenn diese Prüfung des Reisezwecks und der
Rückkehrbereitschaft zu einem positiven Ergebnis ge-
führt habe.
Trotz der Abschaffung als Surrogat der Verpflichtungs-
erklärung sollten die Reiseschutzversicherungen jedoch
von den Auslandsvertretungen privilegiert berücksichtigt
werden. Als Grund hierfür wird in Nummer 6 des Erlas-
ses ausgeführt:
„Der in den Reiseschutzversicherungen enthaltene (im
Vergleich mit normalen Reisekrankenversicherungen hö-
here) Krankenversicherungsschutz und die Haftung für
die Rückführungskosten bieten eine zusätzliche Absiche-
rung der öffentlichen Hand für diese Kosten.“
Mit Schreiben des BMI vom 15. April 2003 wurden auch
die Innenminister und -senatoren der Länder darüber in-
formiert, dass Reiseschutzversicherungen künftig nicht
mehr als Surrogat einer Verpflichtungserklärung nach den
§§ 82, 84 AuslG anerkannt, sondern nur noch als Nach-
weis über den Krankenversicherungsschutz und Haftung
für Rückführungskosten akzeptiert würden.
13. Anzahl der verkauften CdT
Nach einer vom ADAC angefertigten Statistik wurden
zwischen den Jahren 1996 und 2003 insgesamt
350 214 Carnet de Touriste verkauft. Dabei ist es laut Sta-
tistik in 141 Fällen (0,04 Prozent) zum Haftungsfall we-
gen Abschiebungen gekommen und in 709 Fällen
(0,20 Prozent) zur Haftung für Krankenbehandlungskos-
ten.
Insgesamt musste der ADAC bzw. AIT damit in
850 Fällen (0,24 Prozent) eine Leistung erbringen.
Die Verkaufszahlen für die einzelnen Jahre lassen sich
folgender Grafik entnehmen:
Drucksache 15/5975 – 138 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Verkaufszahlen Carnet de Touriste
22.515
49.727
76.232
49.924
56.722
46.742
37.706
10.646
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Jahr
S
tü
c
k
VI. Die Konkurrenzprodukte des CdT
1. Sinn und Zweck der Konkurrenzprodukte/
Anspruch auf Gleichbehandlung
mit dem CdT
Ab dem Jahr 2001 wurden Reiseschutzversicherungen in
gleicher Weise wie das CdT als Surrogate für Verpflich-
tungserklärungen zugelassen. Es handelte sich hierbei um
Produkte der Reise-Schutz AG, der Firma Itres GmbH
und der HanseMerkur Reiseversicherung AG. Sehr viel
früher bereits hatte das AA aus wettbewerbsrechtlichen
Gründen die Notwendigkeit gesehen, auch Produkte an-
derer Bewerber als Surrogat für eine Verpflichtungserklä-
rung zuzulassen. So wurde in einem Schreiben des AA
vom 23. April 1997 an die Botschaft in Kiew ausgeführt:
„In absehbarer Zeit ist damit zu rechnen, dass auch an-
dere Unternehmen ein dem CdT ähnliches Produkt anbie-
ten. Das Bundesministerium des Innern ist sich wie das
Auswärtige Amt darüber im Klaren, dass Konkurrenten
zum ADAC zugelassen werden müssen, will sich die
Bundesregierung nicht dem Vorwurf aussetzen, eine be-
stimmte Firma bzw. Institution zu bevorzugen. Es wird
deshalb in Zukunft sicherlich noch weitere Krankenversi-
cherungspolicen geben, die eine pauschal ausgesprochene
Verpflichtungserklärung nach § 84 Abs. 1 AuslG beinhal-
ten.“
Der Zeuge Bernd Westphal hat in seiner Vernehmung am
14. April 2005 ausgeführt, dass das AA in regelmäßigen
Abständen – ca. jedes halbe Jahr – Schreiben erreicht hät-
ten, in denen gefordert worden sei, auch andere Anbieter
als den ADAC zum Markt zuzulassen und in denen
gleichzeitig mit Klagen gedroht worden sei. Da diese An-
bieter nicht seriös gewesen seien, habe das AA ihnen ent-
gegengehalten, dass sie die Voraussetzungen nicht erfüll-
ten.
Während eines Regionalseminars zum Visumverfahren,
das durch das AA vom 30. Juni bis zum 3. Juli 2000 in
Kiew abgehalten wurde, beschäftigte sich eine Arbeits-
gruppe auch mit dem Reiseschutzversicherungsverfahren.
Hierzu hielt der Referent des Leiters des Rechts- und
Konsularwesens aus Tiflis in einem Vermerk fest:
„Aus Sicht des Referats 514 überwiegen die Vorteile des
Carnet de Touriste (Eröffnung von Reisemöglichkeiten,
glaubwürdige Kostenübernahmezusage durch den
ADAC) dessen Nachteile (Missbrauch, schlechte Über-
prüfbarkeit des Reisezwecks), die daher in Kauf genom-
men werden. Auch dem Carnet vergleichbare Produkte,
die bisher aber nicht auf dem Markt sind, sollten nach
Auffassung des AA akzeptiert werden (Voraussetzung
aber Abstimmung zwischen AA und BMI). Kommerziell
vertriebene Verpflichtungserklärungen sind grundsätz-
lich ebenfalls zu akzeptieren (Auslandsvertretungen ha-
ben aber nach wie vor die Möglichkeit, Zusammenarbeit
mit Vertreibern einzustellen, die Verpflichtungserklärun-
gen missbräuchlich vermarkten).“
Die Zulassung anderer Versicherungsunternehmen erach-
tete das AA ausweislich der Aussage des Zeugen Martin
Huth als wünschenswert, um Monopolstellungen einzel-
ner Anbieter zu verhindern. Der vom AA beabsichtigte
Zweck der Reiseschutzversicherungen sei gewesen, Rei-
senden, die weder über ein Reisebüro buchten noch einen
Einlader in Deutschland kannten, die Möglichkeit zu ei-
ner Besuchsreise zu eröffnen. Auch denjenigen, die nicht
über einen formalen Anknüpfungspunkt in Deutschland
verfügten, habe die Gelegenheit gegeben werden sollen
zu reisen. Zudem sei hiermit dem Problem begegnet wor-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 139 – Drucksache 15/5975
den, dass es Schwierigkeiten mit den Innenbehörden auf
der Ebene der Verpflichtungserklärungen gegeben habe.
In einer E-Mail vom 7. September 2001 an die Leiter der
Visastellen in Moskau, Kiew, Tiflis und Minsk wurde
der Vorteil eines Auslandsvertriebes von Reiseschutzpäs-
sen durch die Sachbearbeiterin in der Zentrale des Aus-
wärtigen Amts, Susanne Fries-Gaier, wie folgt beschrie-
ben:
„(…) der Vorteil wäre aber, dass eine Reisemöglichkeit
für die Leute eröffnet wird, die keinen solventen Einlader
in D kennen und selber kein allzu hohes Einkommen ha-
ben, aber trotzdem durch Auto- und Ersatzteillageran-
und -verkauf ihr täglich Brot verdienen und nebenbei ja
auch für die dt. Wirtschaft nützlich sind.“
In einer weiteren E-Mail vom 10. September 2001 an
denselben Adressatenkreis führte sie aus, Ziel des Verfah-
rens sei es, einen solventen Schuldner zu haben, der ggf.
anfallende öffentliche Kosten übernehmen könne. Es
habe sich gezeigt, dass im Falle des CdT der Bund in je-
dem der von ihm geltend gemachten Fälle umgehend die
Kosten durch den ADAC erstattet bekommen habe, wo-
hingegen, es nur wenig Erfolge bei der Vollstreckung
einer privaten Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG
gäbe.
In einem Vermerk des Auswärtigen Amts vom
26. September 2002 – zu einem Zeitpunkt, als bereits das
Ermittlungsverfahren gegen den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG lief (vgl. hierzu unter Nummer 10) –
wurde der Vorteil der Reiseschutzversicherungen wie
folgt beschrieben:
„Die Reiseschutzversicherung hat sich als finanzielle
Absicherung nach §§ 82, 84 AuslG bewährt. Sie leistet
eine sicherere Garantie, dass der öffentlichen Hand keine
Kosten anfallen, als eine Einladungs- und Verpflich-
tungserklärung nach §§ 82, 84 AuslG einer Privatper-
son, bei der entweder die Bonität durch die Ausländerbe-
hörde gar nicht geprüft und nicht wirklich gegeben ist.
Zudem dämmt sie den Handel mit Gefälligkeitseinladun-
gen ein.“
Mit den Reiseschutzversicherungen sollte dem Problem
begegnet werden, dass die Ausländerämter nur in selte-
nen Fällen die Bonität der Einlader prüften und sich häu-
fig Sozialhilfeempfänger verpflichteten, was zur Folge
hatte, dass die Behörden im Schadenfalle die Kosten
selbst aus öffentlichen Mitteln zu tragen hatte. Auf diesen
Aspekt wies auch der Bundesminister des Innern, Otto
Schily, in seiner Vernehmung ausdrücklich hin. Seinen
Ausführungen zufolge habe dort, wo nur die Identität,
nicht aber die Bonität geprüft worden sei, die Gefahr be-
standen, dass Verpflichtungserklärungen von nicht sol-
venten Vieleinladern abgegeben worden seien. In Köln
beispielsweise sei ein regelrechter Handel mit Verpflich-
tungserklärungen von Sozialhilfeempfängern und Ar-
beitslosen unter den Augen der Öffentlichkeit entstanden,
ohne dass die Stadtverwaltung eingeschritten sei. Auch
die Länder hätten ein Interesse an Reiseschutzversiche-
rungen gehabt. Durch die Vorlage einer derartigen Versi-
cherung hätten sich die Ausländerbehörden die Bonitäts-
prüfung im Risikofall erspart und es habe immer ein
solventer Schuldner zur Verfügung gestanden, um den
Fiskus zu entlasten. So sei auf einer Tagung der Leiter
großer Ausländerbehörden am 24. Oktober 2001 in Cott-
bus nach Einführung des Reiseschutzpasses der Reise-
Schutz AG beschlossen worden:
„Der Vertreter des BMI wurde gebeten, in seinen Erlassen
verstärkt auf den Reiseschutzpass hinzuweisen und eine
Liste mit den Firmenanschriften der Versicherungen, die
den Reiseschutzpass anbieten, zu Protokoll zu geben.“
2. Prüfungskriterien für die Bonität
und Seriosität der Anbieter
Einheitliche Prüfkriterien hinsichtlich der Bonität und Se-
riosität der Anbieter von Reiseschutzversicherungen be-
standen zu dem Zeitpunkt, als die Reiseschutzpässe der
Reise-Schutz AG zugelassen wurden, im Mai 2001 offen-
bar noch nicht. So hat der Zeuge Martin Huth ausgesagt,
dass für die Anerkennung des Reiseschutzpasses der Reise-
Schutz AG zunächst einmal keine besonderen Anforderun-
gen seitens der Ministerien gestellt worden seien (hierzu
näheres unter Nummer 3 Buchstabe a). Anlass, die beste-
henden Regeln zu sichten und mit Blick auf weitere zu-
künftige Anbieter von Reiseschutzversicherungen unter
einheitlichen Bedingungen und in Absprache mit dem
BMI neu zu fassen, habe erst bestanden, nachdem sich im
Spätsommer 2001 ein drittes Unternehmen – nach ADAC
und der Reise-Schutz AG – um die Akzeptanz eines Ver-
sicherungsproduktes im Rahmen des Visumverfahrens
bemüht habe. Eine Maßgabe der Neuregelung sei gewe-
sen, vertragliche Bindungen des Auswärtigen Amts zu
einzelnen Anbietern zu vermeiden, um bei negativen Er-
fahrungen jederzeit die Anerkennung einzelner oder aller
Reiseschutzversicherungen im Visumverfahren ausset-
zen oder beenden zu können.
Als Ergebnis einer zwischen BMI und AA geführten Dis-
kussion wurden im Januar 2002 folgende Kriterien für die
Anerkennung von Reiseschutzversicherungen kommer-
zieller Anbieter festgelegt (Dokument Nr. 103):
– Nachweis der Übernahme eines Versicherungsschut-
zes (Krankenversicherung 45 000 DM und 5 000 DM
Rückführungskosten),
– Übernahme einer uneingeschränkten Verpflichtungs-
erklärung nach den §§ 82, 84 AuslG,
– Verwendung eines hinreichend gegen Fälschung und
Verfälschung geschützten Versicherungsdokumentes,
– Glaubhafter Nachweis, dass die Anbieter in der Lage
sind, die erklärten Verpflichtungen einzulösen,
– Gewähr dafür, dass für die Abwicklung der Einzelfälle
ein zentraler Ansprechpartner in Deutschland benannt
ist und Begleichung der Rechnungen von Deutschland
aus in Euro.
Die Zeugin Susanne Fries-Gaier führte in ihrer Verneh-
mung vor dem Ausschuss aus, dass das Merkmal der Fäl-
schungssicherheit mit Hologramm sowie die Verpflich-
tungserklärung von einem Referenten im Referat A6 des
Drucksache 15/5975 – 140 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bundesministeriums des Innern für erforderlich erachtet
worden sei. Wie sich einem Erlass vom 10. August 1995
entnehmen lässt, war die Fälschungssicherheit auch beim
CdT von Bedeutung. So war dieses mit nicht reproduzier-
baren Sicherheitsmerkmalen versehen.
Nachdem sich Hinweise auf die missbräuchliche Verwen-
dung von Reiseschutzpässen der Reise-Schutz AG (Nähe-
res hierzu unter Nummer 10) und Zweifel an der Seriosi-
tät der Firma Itres GmbH (Näheres hierzu unter
Nummer 4.) mehrten, einigten sich BMI und AA Mitte
September 2002 darauf, dass zukünftige Anbieter von
Reiseschutzversicherungen vor der Zulassung einer Seri-
ositätsprüfung unterzogen werden sollten. Ursprünglich
war weder ein Zulassungsverfahren noch ein Überprü-
fungsverfahren für die Anbieter von Reiseschutzversiche-
rungen vorgesehen. Aufgrund des BKA-Berichts vom
21. Mai 2002 zu den Erkenntnissen über die Reise-Schutz
AG fand am 9. Juli 2002 eine Besprechung im BMI mit
den Sicherheitsabteilungen sowie dem BKA und der Di-
rektion des BGS statt. Hier wurde die Einführung von Se-
riositätsprüfungen sowie das entsprechende Verfahren be-
schlossen und dieses durch Schreiben von Staatssekretär
Claus Henning Schapper vom 24. Juli 2002 dem Auswär-
tigen Amt mitgeteit. Das AA stimmte der Einführung der
Seriositätsprüfungen zu. Das BMI stimmte dem Vor-
schlag des AA vom 17. September 2002 (Dokument
Nr. 104), die Kriterien um folgende Aspekte zu ergänzen,
mit Schreiben vom 19. September 2002 zu (Dokument
Nr. 105):
– Beglaubigter Auszug aus dem Handelsregister (einma-
lig),
– Nachweis einer Prüfung durch einen staatlich bestell-
ten, unabhängigen Wirtschaftsprüfer (einmalig),
– Nachweis der zumindest auf die Tätigkeit bezogenen
Straffreiheit (polizeiliches Führungszeugnis) der Ge-
schäftsführer und der offiziellen Vertreter (einmalig),
– Nachweis der Bonität durch liquides Kapital in Höhe
von 250 000 Euro (vierteljährlich),
– Auflistung aller Partner-, Mittlerfirmen im Ausland
(vierteljährliche Aktualisierung),
– Auflistung der Anzahl und Aufteilung nach Ländern
von ausgestellten Reiseschutzversicherungen (viertel-
jährlich).
Bei bekannten großen Versicherungsunternehmen wurden
diese Kriterien allerdings für entbehrlich gehalten.
Den vorliegenden Akten ist nicht zu entnehmen, dass eine
Überprüfung der Anbieter der Konkurrenzprodukte des
CdT und ihrer Versicherungsprodukte nach den rechtli-
chen Kriterien, die die Bundesanstalt für Finanzdienst-
leistungsaufsicht (BaFin) zugrunde legt, durchgeführt
wurde bzw. dass eine Prüfung durch diese nachgeordnete
Behörde erfolgt ist. Der Zeuge Martin Huth hat ebenfalls
bestätigt, dass diese Prüfungen nicht stattgefunden haben.
3. Reiseschutzpass (RSP)
Ab Mai 2001 wurde der Reiseschutzpass (RSP) der Firma
Reise-Schutz AG dem CdT des ADAC gleichgestellt. Der
RSP beinhaltete neben einer Kranken- und Haftpflicht-
versicherung der Versicherungsunternehmen Allianz und
ELVIA auch die Übernahme ggf. entstehender Aufent-
halts- und/oder Rückführungskosten nach den §§ 82, 84
AuslG durch die Firma Reise-Schutz AG.
a) Entstehungsgeschichte des RSP
Über die Einzelheiten, die im Ergebnis zu einer Anerken-
nung der Reise-Schutz AG als Anbieter einer Reise-
schutzversicherung führten, ist folgendes bekannt: Aus-
weislich der Akten des BMI wandte sich der künftige
Geschäftsführer der Reise-Schutz AG mit Schreiben vom
17. Juli 2000 an das Ministerium. Er trug dort vor, er be-
absichtige – ähnlich wie ein großer, deutscher Automobil-
club – ein CdT verbunden mit einer Krankenversicherung
anzubieten und bat um einen Gesprächstermin. Die Kran-
kenversicherung werde über eine große deutsche Kran-
kenversicherung rückgedeckt werden.
Der Kontakt zwischen dem Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG und dem AA wurde über das BMI vermittelt.
So erklärte die Zeugin Susanne Fries-Gaier, dass ein Re-
ferent im Referat A 6 des BMI den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG den Mitarbeitern des AA als jemand
vorgestellt habe, der die Zulassungskriterien für ein dem
CdT ähnliches Produkt erfülle. Der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG sei der erste im Verlauf ihrer Tätigkeit
im Referat 508 gewesen, der bereit gewesen sei, die Ver-
pflichtungserklärungen nach den §§ 82 und 84 AuslG
einzugehen. Alle übrigen, die zuvor schon einmal nach-
gefragt hätten, seien immer davor zurückgeschreckt.
Im Dezember 2000 gründete der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG, der seit 1984 Allianz-Generalvertreter
in Weinsberg, Baden-Württemberg gewesen war, eine
eigene Gesellschaft, die Reise-Schutz AG, um den RSP
auf den Markt zu bringen. Zuvor hatte er die formale Ge-
nehmigung der Allianz zur Gründung der Gesellschaft
eingeholt.
Wie bereits unter Nummer 2 dargelegt, bestanden bei der
Anerkennung der Reiseschutzpässe der Reise-Schutz AG
als Nachweis im Visumverfahren im Mai 2001 die später
gültigen Kriterien zur Überprüfung der Anbieter noch
nicht. Eine Überprüfung der in der Reise-Schutz AG han-
delnden Personen hinsichtlich ihrer Vertrauenswürdigkeit
hatte nicht stattgefunden. Insbesondere zu einem Mit-
arbeiter, dem späteren Geschäftsführer der Itres GmbH,
lagen zu diesem Zeitpunkt bereits umfangreiche Erkennt-
nisse bei den Ermittlungsbehörden vor (vgl. hierzu
unter Nummer 4). Der Zeuge Bernd Westphal, der bis
Mitte September 2001 Leiter des Referates 508 war,
konnte sich nicht mehr daran erinnern, ob eine Überprü-
fung des Geschäftsführers der Reise-Schutz AG durch
das AA stattgefunden hat. Wie der Zeuge Hartwig Meyer
bei seiner Befragung am 30. Juni 2005 erklärte, wurde die
Allianz nicht über die finanziellen Verhältnisse des Ge-
schäftsführers der Reise-Schutz AG oder seiner Firma
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 141 – Drucksache 15/5975
Reise-Schutz AG befragt. Der Zeuge Martin Huth, der
seit August 2001 mit Fragen des Visumrechts befasst war,
hat in dieser Hinsicht ausgeführt, AA und BMI hätten erst
ab August 2001 begonnen, gemeinsame Kriterien (siehe
hierzu ebenfalls unter Nummer 2.) festzulegen. Aus den
ihm vorliegenden Unterlagen habe sich auch nicht erge-
ben, dass eine Prüfung des Geschäftsführers der Reise-
Schutz AG stattgefunden habe. Er, der Zeuge Martin
Huth, habe daraufhin den Referenten im Referat A 6 des
Bundesministeriums des Innern um Vornahme der Prü-
fung gebeten, was dieser jedoch abgelehnt habe. Hierauf-
hin sei er an den Geschäftsführer der Reise-Schutz AG
herangetreten und habe diesem mitgeteilt, dass er seine
Bonität nachträglich nachweisen müsse.
Die Aussage des Zeugen Martin Huth, derzufolge erst
nachträglich die Bonität des Geschäftsführers der Reise-
Schutz AG geprüft wurde, wird durch ein Schreiben des
Auswärtigen Amts an den Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG vom 15. Oktober 2001 bestätigt, mit dem um
Übersendung von Unterlagen gebeten wird, die zum
Nachweis der Leistungsfähigkeit der Reise-Schutz AG im
Rahmen der sich aus der Verpflichtungserklärung erge-
benden Haftung geeignet sind. Diese Aussage deckt sich
im Übrigen mit den Ausführungen der Zeugin Susanne
Fries-Gaier, die dargelegt hat, dass der Geschäftsführer
der Reise-Schutz AG einen hohen Betrag als Nachweis
für seine Bona-fide-Eigenschaft auf ein Sperrkonto einge-
zahlt habe. Die Zeugin Susanne Fries-Gaier war der Mei-
nung, alle übrigen Prüfungen hätten dem BMI oblegen.
Eine Prüfung habe auch nicht durch das AA erfolgen kön-
nen. Da der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG ihnen
als jemand vorgestellt worden sei, der mit der Allianz und
der ELVIA eine Kooperation habe, seien sie davon aus-
gegangen, dass er die erforderliche Qualifikation besitze.
Einem Vermerk des Rechtsbeistands der HanseMerkur
Reiseversicherung AG über eine Besprechung im BMI
am 29. November 2001 zufolge wurde die HanseMerkur
von Seiten des BMI dahingehend informiert, dass die
Reise-Schutz AG einen Fonds von 500 000 DM als Si-
cherheit für die Verpflichtungen nach den §§ 82, 84
AuslG habe nachweisen müssen.
Modalitäten, nach denen Reiseschutzpässe zu veräußern
gewesen wären, wurden nicht festgelegt. Über die Ver-
kaufsorte gibt der Erlass vom 2. Mai 2001 wie folgt Aus-
kunft:
„Der Einlader kann einen solchen Reise-Schutz-Pass bei
Reisebüros oder über die Industrie- und Handelskammer
ab 70 DM erwerben.“
In dieser Hinsicht ging man von der Annahme aus, dass
es im eigenen Interesse des Versicherungsunternehmens
sei, Missbrauch zu verhindern. Einblick in den Grundge-
danken, der zu dieser Annahme führte, geben die Ausfüh-
rungen, die in Beantwortung eines Fragenkataloges zum
Ermittlungsverfahren gegen den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG am 17. Oktober 2002 durch AA und
BMI erfolgten:
„Es ist zunächst nicht Aufgabe der deutschen Auslands-
vertretungen, Vertriebswege oder Vertriebspartner der
verschiedenen Reiseschutzversicherungen zu überprü-
fen. Die Überprüfung der vorgelegten Dokumente be-
schränkt sich auf die Echtheit. Es liegt im kaufmänni-
schen Risiko des Versicherungsunternehmers als
Verpflichtungsschuldner, im Schadensfalle auch dann die
von ihm ausgestellten Policen zu honorieren, wenn sie
nicht von dem, der sie ursprünglich erworben hat oder für
den sie bestimmt waren, genutzt werden. Je häufiger
diese Policen von Personen – auf welchen Wege und un-
ter wessen Vermittlung auch immer -erworben wurden,
die später die inländischen Behörden zu Ansprüchen ge-
gen den Verpflichtungsschuldner berechtigten, desto grö-
ßer der wirtschaftliche Verlust des Versicherungsunter-
nehmers und desto größer sein mutmaßliches Interesse,
sichere Vertriebswege zu finden.“
Nach Aussage von Bundesminister Joseph Fischer sei er
mit der Frage einer Überprüfung der Reise-Schutz AG
nicht befasst gewesen.
Am 23. April 2001 übersandte der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG dem AA eine Verpflichtungserklärung
der Reise-Schutz AG. Die dort übernommene Verpflich-
tung lautete wie folgt:
„Die Gesellschaft RS Reise-Schutz AG verpflichtet sich,
gemäß § 84 Ausländergesetz die Kosten für den Lebens-
unterhalt eines Ausländers zu tragen, der bei einer deut-
schen Auslandsvertretung in der Russischen Föderation
unter Vorlage eines ,Reise-Schutz-Passes‘ (…) unserer
Gesellschaft einen Visumantrag gestellt hat.
Im Einzelnen werden aus dieser Verpflichtung sämtliche
öffentlichen Mittel von der Gesellschaft RS Reise-Schutz
AG erstattet, die für den Lebensunterhalt des Ausländers,
einschließlich der Versorgung mit Wohnraum, der Versor-
gung im Krankheitsfall und bei Pflegebedürftigkeit auf-
gewendet werden, auch soweit die Aufwendungen auf ei-
nen gesetzlichen Anspruch des Ausländers beruhen.
Aufwendungen, die auf einer Beitragsleistung beruhen,
sind von dieser Verpflichtung ausgeschlossen.
Darüber hinaus werden von dieser Verpflichtungserklä-
rung die Kosten der Abschiebung, Zurückschiebung und
Zurückweisung gem. § 82 AuslG erfasst.“
In dem Begleitschreiben führte der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG aus, dass der Versicherungsschutz nach
den §§ 82 und 83 des Ausländerrechts bis zu 2 700 Euro
und im Krankheitsfalle bis zu 30 000 Euro betrage.
Am 16. Juli 2001 wurde dem Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG von der Allianz ein Gruppenversicherungs-
vertrag zur Verfügung gestellt, bei der die Reise-Schutz
AG Versicherungsnehmer war und durch den die private
Haftpflicht für Privatpersonen mit gültigem Visum versi-
chert wurde. Der Zeuge Hartwig Meyer bekundete vor
dem Ausschuss, dass Verhandlungen zwischen dem Ge-
schäftsführer der Reise-Schutz AG und der Allianz vo-
rausgegangen seien, die am 19. September 2000 mit einer
Anfrage des Geschäftsführers der Reise-Schutz AG bei
der Allianz begonnen hätten.
Drucksache 15/5975 – 142 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Die zunächst in Erwägung gezogene Überlegung, eine
Rechtsschutzversicherung in das Versicherungspaket ein-
zubeziehen, sei unter Verbraucherschutzgesichtspunkten
verworfen worden, da eine solche Versicherung von den
Versicherten nicht in Anspruch genommen werden
könnte. Der Haftpflichtvertrag sei mit 10 Cent pro Tag kal-
kuliert worden. Die Deckungssumme habe 500 000 Euro
für Personenschäden und 50 000 Euro für Sachschäden
betragen. Zudem sei eine Selbstbeteiligung von 500 Euro
vorgesehen gewesen.
Zur Dauer der Versicherungen führte der Geschäftsführer
der Reise-Schutz AG in einer E-Mail vom 28. September
2000 aus:
„Die Versicherungen müssen nach Tagen abgeschlossen
werden genau für die Dauer des Visa, die wirkliche Rei-
sedauer ist meistens kürzer.“
Der Zeuge Hartwig Meyer betonte in seiner Vernehmung,
dass die Allianz und die ELVIA zwar der Reise-Schutz
AG als Produktgeber die Privathaftpflicht- und die Reise-
krankenversicherung zur Verfügung gestellt hätten, der
Vertrieb der Reiseschutzpässe sei jedoch allein durch die
Reise-Schutz AG erfolgt.
b) Einführung des RSP
Mit Erlass des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 2001 (Do-
kument Nr. 106) wurde die Weisung erteilt, bei Vorlage
des RSP im Visumverfahren in gleicher Weise zu verfah-
ren wie auch bei Vorlage des CdT des ADAC. Im Gegen-
satz zum CdT sollte der RSP allerdings nicht im Ausland
vertrieben werden, sondern im Inland bei verschiedenen
Reisebüros und den Industrie- und Handelskammern er-
worben werden können. Zielgruppe waren Privat-,
Dienst- und Geschäftsreisende, wobei der RSP zunächst
einmal nur für die Einladung von Staatsangehörigen aus
Russland und den GUS-Nachfolgestaaten angeboten wer-
den sollte. In dem Erlass wurde ausgeführt, dass es für
viele deutsche Firmen eine große zeitliche Belastung dar-
stelle, zur Einladung eines visumpflichtigen Geschäfts-
partners, der seine Reise nicht aus eigenen Mitteln finan-
zieren könne, eine Verpflichtungserklärung nach § 84
AuslG bei der örtlichen Ausländerbehörde abzugeben. Im
Übrigen habe sich gezeigt, dass die Ausländerbehörden
aus Zeit- und Personalmangel bei der Annahme der Ver-
pflichtungserklärung immer seltener eine Bonitätsprü-
fung vornähmen. Dies habe zur Folge, dass letztlich nicht
abschließend gesichert sei, ob der Verpflichtungsgeber im
Krankheitsfall des Eingeladenen auch wirklich die unter
Umständen sehr hohen Krankenbehandlungskosten tra-
gen könne. Wörtlich hieß es in dem Erlass:
„Aus den geschilderten Gründen hat ein vertrauenswürdi-
ges deutsches Reiseunternehmen gemeinsam mit den Ver-
sicherungen Allianz und Elvia eine Reiseversicherung zu-
sammengestellt, die das Risiko eines Krankheitsfalls
ebenso abdeckt, wie ggf. im Zusammenhang mit dem
Aufenthalt des Ausländers entstehende Kosten nach
§§ 82 und 84 AuslG.“
Das BMI teilte am 19. Juni 2001 allen Innenministerien
und Senatsverwaltungen für Inneres der Länder mit, dass
es bis auf weiteres seine Zustimmung zur Verwendung
des RSP zur Anspruchssicherung im Visumverfahren er-
teilt habe (Dokument Nr. 107). Im Weiteren führte es aus:
„Mit Vorlage des RSP bei der Auslandsvertretung kann
der erforderliche Nachweis ausreichender finanzieller
Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhaltes einschließ-
lich aller im Rahmen des Aufenthaltes ggf. entstehenden
Aufwendungen (z. B. Krankenversicherung, Rückreise)
somit grundsätzlich als erbracht gelten, es sei denn, es lie-
gen im Einzelfall konkrete Anhaltspunkte für eine rechts-
widrige Erlangung oder einen rechtswidrigen Gebrauch
vor. Eine individuelle Bonitätsprüfung im Visumverfah-
ren ist dadurch entbehrlich.“
Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass der ADAC
in Fällen eines CdT nur in wenigen Fällen in Regress ge-
nommen worden sei. Um diese Praxis zu ändern, wurde
daher um Information und Sensibilisierung der Auslän-
derbehörden gebeten.
c) Änderung der Regelungen für Reise-
schutzversicherungen durch Erlass
vom 29. Januar 2002
aa) Entstehungsgeschichte des Erlasses
vom 29. Januar 2002
Eine Änderung der für Reiseschutzversicherungen gelten-
den Regelungen wurde mit Erlass des Auswärtigen Amts
vom 29. Januar 2002 (Dokument Nr. 10) vorgenommen.
Die Gründe, die zur Aufhebung des Erlasses vom
15. Oktober 1999 und Neuregelung des gesamten Verfah-
rens mit Reiseschutzversicherungen führten, schilderte
der Zeuge Matthias von Kummer vor dem Ausschuss wie
folgt:
„Zur Entscheidung haben sicherlich die Ihnen bekannten
Zahlen insbesondere aus Kiew beigetragen, die ja wirk-
lich dramatisch gestiegen sind. (…) Einen Grund haben
wir dann auch schließlich in diesem Erlass vom
15. Oktober 1999 gesehen. Dazu hat es natürlich im Refe-
rat (…) auch heftige Diskussionen gegeben, weil diese
Kollegen zum Teil ja auch Verfasser dieser Erlasse waren.
(…) Aber wir meinten eben, auf die wachsende Zahl von
Visaanträgen und die Missbrauchszahlen reagieren zu
müssen, also auf den wachsenden Missbrauch. Von Zah-
len kann man ja objektiv gar nicht sprechen; denn die ha-
ben wir ja gar nicht. Aber auf den wachsenden Miss-
brauch – er war ja bekannt – mussten wir reagieren.“
Einer derjenigen Kollegen im Referat 514, der Anpas-
sungs- und Klärungsbedarf sah, war der Zeuge Martin
Huth. In einer internen E-Mail vom 6. September 2001
(Dokument Nr. 108) an seine Referatskollegen begrün-
dete er die Notwendigkeit zur Neugestaltung unter ande-
rem mit Klagen der Auslandsvertretungen über Miss-
brauch bzw. Missbrauchsgefahr beim CdT und der
Erkenntnis, dass das CdT-Verfahren im Wesentlichen
keine Arbeitserleichterungen bei den Auslandsvertretun-
gen bewirkt hätte. So würden die in Anwendung des Plu-
rez vom 15. Oktober 1999 eingetretenen Erleichterungen
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 143 – Drucksache 15/5975
durch die Notwendigkeit einer ständigen Kontrolle der
Aussteller wieder kompensiert.
Wie der Zeuge Martin Huth vor dem Ausschuss erläu-
terte, sei ein weiterer Grund für diese Neuregelung gewe-
sen, dass andere mögliche Anbieter von Reiseschutzver-
sicherungen strengere Maßstäbe im Visumverfahren
erforderlich gemacht hätten. Neben der Aufstellung von
Kriterien zur Überprüfung von Anbietern sei vom AA mit
einer solchen Neuregelung insbesondere die Wiederher-
stellung der Prüfhoheit der Visastellen über Visaanträge
von Antragstellern, die eine Reiseschutzversicherung
vorlegten, angestrebt worden. Diese Prüfhoheit habe ins-
besondere hinsichtlich der Prüfung von Rückkehrwillig-
keit und Verwurzelung gelten sollen. Die Reiseschutzver-
sicherung habe nur noch ein Aliud für die
Verpflichtungserklärung sein sollen, alle übrigen visum-
rechtlichen Erfordernisse sollten durch die Botschaft ge-
prüft werden. Man habe eine Regelung angestrebt, bei der
eine Kontrolle der Vertriebswege nicht erforderlich gewe-
sen sei. Die volle Dokumentenprüfung bei den Auslands-
vertretungen sei nach Aussage der Zeugin Susanne Fries-
Gaier auch deshalb angestrebt worden, weil man den Ein-
druck gehabt habe, dass das für RSP geltende Verfahren
qualitativ nicht mit dem CdT-Verfahren vergleichbar sei.
Der Zeuge Martin Huth regte daher an, einen Weg „back
to basics“ zu beschreiten und sich auf die eigenen Interes-
sen und Aufgaben zu besinnen, nämlich
– die Reisefreiheit zu fördern, indem für Reisende ohne
Einlader die Möglichkeit geschaffen werde, einen den
Anforderungen des § 84 AuslG genügenden Finanzie-
rungsnachweis zu erwerben und
– von den Anbietern lediglich zu verlangen, dass sie ihre
Haftung für alle Kosten i. S. v. § 84 AuslG erklären
und im Übrigen vom AA bzw. BMI als fälschungs-
sicher eingestufte Papiere verwenden.
Vor diesem Hintergrund schlug er vor:
„Unter der Voraussetzung, dass wir den im Plurez von
1999 für den Regelfall vorgesehenen Verzicht auf weitere
Nachweise zum Reisezweck und zur Rückkehrbereit-
schaft fallen lassen und die AVen zu entsprechender Prü-
fung (im Rahmen des RE v. 03.03. und unter Wahrung
der Privilegien für bona-fide Antragsteller bzw. Reisebü-
rokunden) anhalten, dürften sich jegliche Eingriffe (Kon-
trollen oder Steuerungen) in den Verkauf/Vertrieb erübri-
gen. CdT, RSP etc. wären damit wieder auf ihre Funktion
als Finanzierungsnachweis iSv § 84 AuslG zurückge-
führt. Ein Zusammenhang zwischen garantierter Kosten-
übernahme und Wegfall der Prüfung der Rückkehrbereit-
schaft besteht nämlich m. E. schon deshalb nicht, weil es
im öffentlichen Interesse liegt, dass der ,Schadensfall‘ gar
nicht erst eintritt (und zwar unabhängig davon, ob daraus
entstehende Kosten gedeckt sind oder nicht). Die AVen
sollten die Rückkehrbereitschaft daher auch bei Inhabern
derartiger Papier prüfen und ggfs. auch die Visumertei-
lung verweigern dürfen. Der ,Markt‘ sollte sich unter sol-
chen Bedingungen und dem Zugang weiterer Anbieter
selbst regulieren und Schwarzhandel und Wucherpreise
verhindern. Dieses Verfahren würde die Anbieter auch
vor dem Konflikt zwischen Verkaufsinteresse und der bis-
her vorgeschriebenen Kontrollen bewahren. Eine Be-
schränkung von Anbietern auf Inlands- oder Auslands-
vertrieb wäre ebenfalls obsolet.“
Die Vorschläge des Zeugen Martin Huth stießen bei ande-
ren Mitarbeitern des Referats auf Zustimmung. So heißt
es in der E-Mail eines Kollegen – der sich ein weiterer
Kollege vollumfänglich anschloss – vom 14. September
2001:
„(…) Eine Rückkehrkontrolle, wie es ursprünglich mit
dem CdT durch die Rückgabe des Carnets nach Beendi-
gung der Reise an den Aussteller vorgesehen war, findet
ja wohl nicht in dem Maße statt, wie es gewünscht war.
Der Reiseschutzpass sieht dieses Instrument überhaupt
nicht vor. Damit haben wir letztlich kein Instrument, das
überhaupt die Frage der Rückkehrbereitschaft berührt.
(…) Im Lichte dieser Aspekte denke ich auch, dass wir
zukünftig auch bei Vorlage eines CdT oder Reiseschutz-
passes individuell die Rückkehrbereitschaft prüfen soll-
ten.“
Am Ende der internen Willensbildung im Referat 508
entstand der Runderlass vom 29. Januar 2002. Der Zeuge
Matthias von Kummer hierzu:
„Durch die dramatischen Ereignisse des Terroranschlags
vom 11. September 2001 haben wir uns im Referat 508
praktisch mit dem Start meines Dienstantritts ausschließ-
lich mit der Vorbereitung, dem Entwurf des Terrorismus-
bekämpfungsgesetzes beschäftigt, das bereits ein verän-
dertes Visumverfahren für so genannte Risikostaaten
vorsieht. (…)
Ab Januar konnte ich mich dann auch sozusagen mit der
Visaproblematik weltweit beschäftigen. Schwerpunkt
war, was Sie nicht verwundern wird, Kiew. Da gab es Be-
richte über steigende Visumzahlen – bereits hohe Visum-
zahlen – und auch über steigenden Missbrauch an der
Botschaft in Kiew, auch Hinweise auf Visumerschlei-
chung. Wir haben daraufhin am 29. Januar 2002 einen
Grundsatzerlass in unserem Referat gemacht, der die Prü-
fungsmaßstäbe verschärft hat und ausdrücklich die Prü-
fung aller – ich sage noch einmal: aller – ausländerrechtli-
chen Voraussetzungen bei Visumerteilung – das ist ganz
entscheidend – in Abkehr des Erlasses vom 29. Oktober
1999 [gemeint ist der Erlass vom 15. Oktober 1999], der
mit diesem Erlass auch aufgehoben wurde, einfordert.
Das heißt, wir haben versucht, die Dinge mit dem Erlass
vom 29. Januar 2002 schon in eine andere Richtung zu
stellen.“
Gleichzeitig sollte mit dem Erlass auch der weltweite
Vertrieb der Reiseschutzpässe zugelassen werden. Wie
unter Nummer 7 näher ausgeführt wird, war bereits in ei-
nem Schreiben der Botschaft in Tiflis vom 13. August
2001 die Frage aufgeworfen worden, ob ein Vertrieb der
RSP im Ausland möglich sei, was offenbar vom Automo-
bilclub von Deutschland e. V. in Kooperation mit dem
Geschäftsführer der Reise-Schutz AG angestrebt wurde.
Zur Begründung für die Notwendigkeit einer von ihm be-
absichtigten Neuregelung führte der Zeuge Martin Huth
Drucksache 15/5975 – 144 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
in einer E-Mail vom 6. September 2001 (Dokument
Nr. 95) u. a. folgende Aspekte an:
– „Klagen der AVen (nicht immer berechtigt) über Miss-
brauch bzw. Missbrauchsgefahr beim CdT und die Er-
fahrung, dass das CdT-Verfahren im wesentlichen
– keine – Arbeitserleichterungen bei den AVen be-
wirkt (….)
– das Auftauchen eines neuen ,Anbieters‘ (der Reise-
Schutz AG) auf dem ,Markt‘. Dieser Anbieter verfügt
nicht über ein dem ADAC vergleichbares Vertriebs-
netz im Ausland und vermag daher die vom AA für ei-
nen Vertrieb gesetzten ,Bedingungen‘ (seriöses Ver-
triebsnetz, welches auch ,Vorkontrolle‘ der
Antragsteller übernimmt) weder im Inland noch im
Ausland zu erfüllen. Bei der gegenwärtigen Beschrän-
kung des Vertriebs des Reiseschutz-Passes (RSP) auf
das Inland ist es m. E. nur eine Frage der Zeit, bis die
RS-AG offen von Diskriminierung spricht. Dabei ist
festzustellen, dass das zu erwartende Aufkommen zu-
sätzlicher Anbieter eine Vereinheitlichung der Bedin-
gungen, unter denen derartige CdTs, RSPs etc. von
uns anerkannt werden können, erforderlich macht,
– der Erfahrung, dass wir unsere eigene Verantwortung
bei der Überprüfung der Voraussetzungen der Visu-
merteilung (§ 7 II AuslG unter Beachtung der Vorga-
ben aus der neuen Visumpraxis) nicht an Dritte dele-
gieren können,
– der Einsicht, dass Missbrauch und Handel mit diesen
Papieren (mit der Folge, dass derartige Papiere auf ei-
nem Schwarzmarkt zu hohen Preisen verkauft werden)
durch ein faktisches Monopol eines oder weniger An-
bieter und Verkaufsbeschränkungen (z. B. nur an Per-
sonen, welche vom Aussteller bereits als rückkehrwil-
lig eingestuft werden) gefördert werden.“
Im Vorfeld einer Neuregelung unterrichtete das zustän-
dige Referat im AA im September 2001 die Auslandsver-
tretungen in Moskau, Kiew, Tiflis und Minsk über das
Vorhaben und bat um eine Stellungnahme zu den damali-
gen Überlegungen. Ausgangspunkt sei, dass es bisher kei-
nen Auslandsvertrieb von RSP gäbe. Die Reise-Schutz
AG wolle einen solchen aber gerne und beanstande eine
Monopolstellung des ADAC. Die Rückäußerungen der
Botschaften waren kritisch. So hieß es in der Antwort aus
Tiflis vom 17. September 2001:
„Wenn Carnet, Reiseschutzpässe oder demnächst neue
ähnliche Produkte für alle Reisebüros zugänglich sind,
kann also so ziemlich jeder diese Vouchers verkaufen.
Die deutschen Partnerorganisationen haben doch gar
keine Möglichkeit zu überprüfen, ob sie sich nur verläss-
liche Partner ausgesucht haben, die ihre Vouchers nicht
meistbietend an andere Händler weiterverkaufen. Das Vi-
sageschäft ist eines der wenigen lukrativen Geschäfte
hier, so dass jeder da gerne mitmischen möchte. Es ist zu
befürchten, dass die völlige Freigabe dieser Vouchers
auch die Preise in die Höhe treiben wird. (…)
Die Reise-Schutz AG hat sich ja nun auch nicht gerade
als besonders verlässlich und erfahren erwiesen, als sie
entgegen der eigentlichen Absprache bereits Blanko-Rei-
seschutzpässe an den georgischen Partner geschickt hat.
Die RSP sind hier im übrigen nicht mehr aufgetaucht, seit
geklärt wurde, dass alle hier vermittelten RSP von einer
nicht berechtigten Person in Deutschland verkauft wur-
den.“
Aus Kiew wurde am 14. September 2001 berichtet, dass
insgesamt keine sehr guten Erfahrungen mit den Reise-
schutzpässen gemacht worden seien. Die Antragsteller
würden von einem blühenden Markt mit den RSP berich-
ten. Einige hätten 500,- DM für einen RSP bezahlt. Be-
denken trugen auch die Auslandsvertretungen in Minsk
und Moskau vor. So hieß es in der Antwort aus Moskau:
„Wenn man den Verkauf von CdT, RSP usw. völlig frei-
gibt, kann man – etwas überspitzt gesagt – genauso gut an
den Grenzen einen Versicherungsschalter aufbauen und
jeder, der eine Versicherung kauft, darf einreisen.“
Zu diesen Rückäußerungen der Botschaften hat der Zeuge
Martin Huth in der Sitzung am 12. Mai 2005 ausgeführt,
er sei damals der Auffassung gewesen, dass die Grund-
komponenten des Konzeptes von den angeschriebenen
Auslandsvertretungen nicht sehr gut verstanden worden
seien. Denn es sei keine positive Rückmeldung zu der
Ankündigung erfolgt, den Botschaften ihre Prüfhoheit
wieder in die Hände zu geben.
Im Vorfeld der Neuregelung schrieb der stellvertretende
Leiter des Referats 508 im Oktober 2001 an den Referen-
ten H. im Bundesministerium des Innern in einer E-Mail:
„CdT und RSP wurden bisher nur von unseren Auslands-
vertretungen in den GUS-Staaten bzw. Rumänien als eine
Art bessere Verpflichtungserklärung akzeptiert. (Bitte
bloß kein Wort darüber, dass das praktisch in den vergan-
genen Monaten eine Eintrittskarte nach Deutschland
war!)“
Zu diesem Zitat seines Mitarbeiters befragt, hat der Zeuge
von Kummer, der seit September 2001 Referatsleiter des
zuständigen Referates im Auswärtigen Amt war, ausge-
führt, dass es ihm nicht bekannt gewesen sei. Das Zitat
hätte sicherlich Anlass gegeben, dies zu thematisieren.
Das Verhalten des an dem Schriftwechsel beteiligten Re-
ferenten im Referat A 6 des Bundesministeriums des In-
nern hat auch Bundesminister Otto Schily während seiner
Befragung gerügt. Er merkte hierzu an, das Verhalten des
Referenten müsse als „undurchsichtig“ bezeichnet wer-
den. Aus den inzwischen aufgefundenen Akten sei der
Eindruck gewonnen worden, dass dieser Referent Infor-
mationen, wenn sie nachteilige Mitteilungen über das
CdT oder andere Reiseschutzversicherungen enthielten,
eher zurückgehalten habe. Der Umgang mit der oben zi-
tierten E-Mail-Nachricht sei ein Beispiel für diese Verhal-
tensweise. Solch eine Erkenntnis hätte der Leitungsebene
vorgetragen werden müssen. Es sei sicherlich zu bean-
standen, wenn dies nicht geschehen sei.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 145 – Drucksache 15/5975
bb) Regelungsgehalt des Erlasses
Am 29. Januar 2002 wurde der Erlass, der vom BMI mit-
gezeichnet wurde und vom Referatsleiter 508 unterzeich-
net wurde, vollzogen. In dem Erlass wurde ausgeführt:
„Die bisherigen guten Erfahrungen mit CdT und RSP so-
wie das zu erwartende Interesse weiterer Versicherungs-
unternehmen machen es erforderlich, die Bedingungen,
unter denen derartige Reiseschutz-Versicherungen als ne-
ben der Verpflichtungserklärung gleichberechtigter Fi-
nanzierungsnachweis anerkannt werden können (und sol-
len), grundsätzlich neu zu regeln, daneben aber nunmehr
auch deren weltweite Anerkennung zu ermöglichen.“
Gleichzeitig wurde angekündigt, auch andere inländi-
scher Reiseversicherungen als Finanzierungsnachweis im
Visumverfahren zu berücksichtigen. Die Auswahl geeig-
neter Versicherungsunternehmen bzw. der von ihnen an-
gebotenen Reiseschutzversicherungen erfolge gemeinsam
durch das BMI und das AA. Maßgebliche Auswahlkrite-
rien seien neben der Bonität des Unternehmens das Vor-
liegen eines den Anforderungen der §§ 82, 84 AuslG
genügenden Versicherungsschutzes sowie die Fäl-
schungssicherheit des verwendeten Versicherungs-
scheins. Anerkannte Reiseschutzversicherungen könnten
im In- und Ausland frei vertrieben und von Einladern wie
Visumantragstellern erworben werden.
Aufgrund der Probleme bei der Umsetzung des Erlasses
vom 15. Oktober 1999, wonach bei Vorlage eines CdT in
der Regel auf die Vorlage weiterer Unterlagen zum
Zweck der Reise, zur Finanzierung sowie zur Rückkehr-
bereitschaft verzichtet werden sollte (vgl. oben unter
Teil C Abschnitt IV Nr. 5), wurde jene Regelung mit die-
sem neuen Erlass vom 29. Januar 2002 ausdrücklich auf-
gehoben und statt dessen eindeutig auf die Pflicht der
Auslandsvertretungen zur Prüfung dieser Voraussetzun-
gen der Visumerteilung hingewiesen. Wörtlich hieß es
dazu:
„Die Reiseschutzversicherung berechtigt den Inhaber,
diese im Rahmen seines Antrags auf Erteilung eines Vi-
sums für einen Kurzzeitaufenthalt bis zu drei Monaten
ohne Aufnahme einer Erwerbstätigkeit als Finanzierungs-
nachweis gem. §§ 82, 84 AuslG vorzulegen. Die Aus-
landsvertretung nimmt dabei eine Ausfertigung des Versi-
cherungsscheins zur Visumakte und verzichtet im
Übrigen auf die Vorlage anderer bzw. ergänzender Finan-
zierungsnachweise. Davon unbenommen bleibt die
Pflicht der Auslandsvertretung zur Überprüfung der übri-
gen Voraussetzungen zur Visumerteilung (z. B. Rück-
kehrberechtigung, Rückkehrbereitschaft bzw. Verwurze-
lung im Heimatland) entsprechend den Vorgaben der
allgemeinen Runderlasse, insbesondere des RE vom
03.03.00, sowie der Grundsatz der persönlichen Vorspra-
che.“
Hinsichtlich der für den Aufenthalt im Bundesgebiet er-
forderlichen finanziellen Mittel des Antragstellers enthält
der Erlass in seiner Nummer 4 die folgende Regelung:
„Zur Vermeidung von Missverständnissen seitens der In-
haber von Reiseschutzversicherungen werden die Aus-
landsvertretungen gebeten, diese auf das in Anlage 7 der
GKI aufgeführte Erfordernis der Mitführung ausreichen-
der Finanzmittel (Richtwert: EUR 25,-/Tag, bar oder Kre-
ditkarte) gesondert hinzuweisen, sowie darauf, dass dies-
bezüglich auch Kontrollen an den Grenzen durchgeführt
werden.“
Schließlich werden die Auslandsvertretungen in dem Er-
lass über die Aufhebung jeglicher Kontrolle des Vertriebs
informiert. Dafür hätten die Auslandsvertretungen volle
Prüfhoheit:
„Es wird jedoch vorsorglich darauf hingewiesen, dass der
Vertrieb derartiger Versicherungen keiner Kontrolle durch
die Auslandsvertretungen bedarf. Die Auslandsvertretun-
gen haben im Visumverfahren die volle Prüfhoheit, d. h.
der Besitz einer Reiseschutzversicherung berechtigt nicht
zum Erhalt eines Visums, wenn der Auslandsvertretung
andere in der Person des Antragstellers liegende Ableh-
nungsgründe bekannt sind. Die Tatsache allein, dass ein
ausländischer Vertriebspartner der Reiseschutzversiche-
rung möglicherweise nicht das Vertrauen der örtlichen
Auslandsvertretung genießt, rechtfertigt daher keine Ab-
lehnung. Etwas anderes gilt lediglich dann, wenn der Ver-
sicherungsschein offensichtlich ge- oder verfälscht wor-
den ist.“
Abschließend wird darauf hingewiesen, dass der Erlass
mit dem Bundesministerium des Innern abgestimmt sei.
Zusammenfassend erläuterte Bundesminister Joseph
Fischer in seiner Vernehmung durch den Ausschuss zum
Sinn und Zweck der Neuregelung:
„[Dieser Erlass] war (…) so aufgebaut, dass aufgrund des
Auftauchens von Konkurrenten, die über das Vertriebs-
system Partner-Automobilclubs nicht verfügten, weltweit
freigegeben wurde (…) Gleichzeitig (…) wurde aber der
Erlass vom 15. Oktober aufgehoben, worin ja eine ge-
wisse Schlüssigkeit (…) liegt; denn der Erlass vom
15. Oktober war ja nur bezogen auf die Monopolver-
triebsstruktur ADAC mit dem Produkt Carnet de Tou-
riste. Deshalb – so zumindest versuche ich die Gedanken
des Erlasses vom 29. Januar nachzuvollziehen – haben
sich die Autoren gedacht: Wenn wir jetzt den Schritt ma-
chen, dass auch von Konkurrenzanbietern im Ausland
(…), sprich Ukraine, der Reiseschutzpass der Reise-
Schutz AG vertrieben werden durfte, dann muss aller-
dings – ich unterstelle jetzt einmal, dass man so gedacht
hat – das Element, was aufgrund des Bona-fide-Charak-
ters des ADAC und der Partnerorganisationen möglich
war, nämlich gemäß dem Erlass vom 15. Oktober keine
weiteren Reisezweck und Rückkehrbereitschaft nachwei-
senden Dokumente mehr abzufragen, aufgehoben wer-
den. So zumindest stellt sich das jetzt in meinem Kopf
aus der Erinnerung dar.
Es wurde mit diesem Erlass vom 29.01. eben wieder ein-
geführt, dass auch die anderen Elemente (…), also Reise-
ziel, Reisezweck mit Rückkehrbereitschaft, jetzt wieder
zu prüfen sind. Das heißt, dass dieses Instrument nicht
mehr wie nach dem 15. Oktober das Carnet-de-Touriste-
Instrument sozusagen einen gewissen Blankocharakter
Drucksache 15/5975 – 146 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
hatte – also: Habe ich das, sind die anderen Dinge nicht
zu prüfen? –, sondern dass dann, wenn ein Reiseschutz-
pass in Kiew gekauft wird – ich zitiere nur den Erlass –,
die Dinge geprüft werden müssen. So zumindest habe ich
diesen Erlass in Erinnerung.“
cc) Beteiligung des Bundesministeriums
des Innern
Der Erlass vom 29. Januar 2002 war mit dem Referenten
H. aus dem Bundesministerium des Innern abgestimmt.
Mit Schreiben vom 19. Dezember 2001 wurde dem BMI
der Entwurf des Runderlasses mit der Bitte um Mitzeich-
nung bzw. Mitteilung ergänzender Änderungen zugelei-
tet. Die Mitzeichnung durch das BMI erfolgte daraufhin –
unter Mitteilung einiger Verbesserungsvorschläge – mit
Schreiben des Referenten H. vom 10. Januar 2002.
Vor Inkrafttreten des Erlasses übermittelte das AA dem
BMI am 25. Januar 2002 eine überarbeitete Fassung des
beabsichtigten Runderlasses. Hierin teilte es dem BMI
mit, es gehe davon aus, dass das BMI die für die Zulas-
sung neuer Versicherer erforderlichen Voraussetzungen
mit den Versicherungsunternehmen besprechen werde.
Die nachfolgende Entscheidung über die Anerkennung
derartiger Versicherungen träfen AA und BMI gemein-
sam.
4. Travel Voucher der Firma Itres GmbH
Am 20. August 2001 teilte der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG einer Mitarbeiterin des Referates 508 im Aus-
wärtigen Amt, der Zeugin Susanne Fries-Gaier mit, dass
er sich von einem seiner Mitarbeiter getrennt habe. Dieser
Mitarbeiter sei noch im Besitz einer gewissen Anzahl von
RSP, die er zu hohen Preisen verkaufe. Der Geschäftsfüh-
rer der Reise-Schutz AG habe erfahren, dass der Mitar-
beiter mit unausgefüllten Versicherungsbestätigungen zu
Pauschalpreisen handele. Ihn irritiere die Nachricht, dass
sein ehemaliger Mitarbeiter die Zulassung von AA und
BMI bekommen habe und zum 1. September 2001 mit ei-
ner eigenen Versicherung auf den Markt kommen werde.
Zu diesem Vorgang befragt, bekundete die Zeugin
Susanne Fries-Gaier vor dem Ausschuss, sie habe die
Hinweise des Geschäftsführers der Reise-Schutz AG an
ihren Vorgesetzten sowie an das zuständige Referat im
BMI weitergegeben. Das BMI habe offenbar trotz der
mitgeteilten Erkenntnisse keinerlei Bedenken gehabt, den
Travel Voucher der Itres GmbH zu vertreiben.
Das Auswärtige Amt selbst habe keine Prüfungen vorge-
nommen. Für die Sicherheit gewisser Dokumente, die
Anzahl der Rückführungsfälle und das Erkennen illegaler
Einreise sei das BMI zuständig. Im Einzelnen könne sie
nicht mehr erinnern, ob es eine Rückmeldung des BMI
gegeben habe. Sie nehme aber an, dass dies der Fall ge-
wesen sei. Wenn das BMI das AA darüber informiert
habe, dass jemand die Kriterien erfülle, seien sie davon
ausgegangen, dass die Prüfung tatsächlich vollzogen wor-
den sei. Über die Mitteilung des Geschäftsführers der
Reise-Schutz AG habe sie zudem die Auslandsvertretun-
gen informiert. Wenn dies nicht mit Plurez geschehen sei,
so müsse es auf jeden Fall eine Information per E-Mail
gegeben haben.
Der Zeuge Martin Huth erläuterte ebenfalls, er habe keine
Prüfung der Firma Itres, deren Geschäftsführer zuvor
Mitarbeiter der Reise-Schutz AG gewesen war, vorge-
nommen, sondern mehrfach das BMI darauf hingewiesen,
dass die Prüfung entsprechend der aufgestellten Bedin-
gungen durch das BMI zu erfolgen habe. Diese Aussage
wird durch eine von ihm verfasste E-Mail vom
13. November 2001 an den Referenten im Referat A 6
des BMI bestätigt. Ferner bekräftigte der Zeuge Martin
Huth vor dem Ausschuss seine Auffassung, nur das BMI
verfüge über die Mittel, eine solche Überprüfung vorzu-
nehmen. AA und BMI hätten sich darauf geeinigt, dass
das BMI die Bedingungen prüfe, die Entscheidung dann
aber gemeinsam getroffen werde.
Tatsächlich wandte sich der Geschäftsführer der Itres
GmbH zunächst offenbar mündlich und anschließend
schriftlich am 17. Oktober 2001 unter dem Briefkopf
„Itres GmbH Versicherungsvermittlung in Gründung“ an
das BMI und bat um einen Gesprächstermin, da er beab-
sichtige, analog dem ADAC und der Reise-Schutz AG
eine Reiseschutzversicherung anzubieten. Die Reisekran-
ken-, Unfall- und Haftpflichtversicherung, einschließlich
der Abschiebekosten, solle durch die Schwarzmeer und
Ostsee Versicherungs-Aktiengesellschaft SOVAG über-
nommen werden. Der Referent im Referat A6 des BMI
schlug dem Auswärtigen Amt sowie dem ebenfalls betei-
ligten Nachbarreferat A 2 im BMI mit Schreiben vom
2. November 2001 vor, ein Gespräch mit dem Geschäfts-
führer der Itres GmbH zu führen. In einem beigefügten
Vermerk, den er seinen Vorgesetzten, der Abteilungslei-
tung und seinem Referatsleiter, zur Kenntnis gab, wies er
gleichzeitig aber darauf hin, dass der Geschäftsführer der
Itres GmbH aus der Reise-Schutz AG wegen missbräuch-
licher Verwendung von Versicherungspolicen ausgeschie-
den sei. Im AA sei bekannt, dass dieser bislang bei der
Beschaffung von Visa in mehreren hundert Fällen als
„Beschaffer“ von Verpflichtungserklärungen aufgetreten
sei. Er empfahl daher, die Itres GmbH nicht ohne gründli-
che Prüfung in den Genuss der für den ADAC und die
Reise-Schutz AG geltenden Regelungen kommen zu las-
sen. Der zuständige Abteilungsleiter verfügte hand-
schriftlich auf dem Vermerk „sollte abgelehnt werden“.
Am 2. April 2002 gab die Itres GmbH eine Verpflich-
tungserklärung gegenüber dem BMI und dem AA ab.
Hierin verpflichtete sich die Firma, für entstehende Kos-
ten von Inhabern eines Travel Vouchers in unbegrenzter
Höhe für Krankheitskosten, bis 10 000 Euro für Rückfüh-
rungskosten, bis 1 000 000 Euro für Haftpflichtschäden,
bis 6 000 Euro für Heimtransportkosten, bis 50 000 Euro
infolge eines Unfalls bei Vollinvalidität und bis
5 000 Euro infolge eines Todesfalls durch Unfall aufzu-
kommen. Zuvor hatte die Itres GmbH bereits eine Be-
scheinigung der Nord LB vom 4. Dezember 2001 vorge-
legt, mit der ein Kapital in Höhe von 500 000 DM
nachgewiesen wurde.
In einer Besprechung mit der Itres GmbH am 12. April
2002, an der Vertreter des AA und des BMI teilnahmen,
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 147 – Drucksache 15/5975
legte der Geschäftsführer der Itres GmbH Unterlagen vor,
die bestätigten, dass ein Nachweis der Übernahme eines
Versicherungsschutzes, ein hinreichend gegen Fälschung
und Verfälschung geschützter Versicherungsnachweis
und eine Verpflichtungserklärung gegenüber dem AA und
dem BMI nach den §§ 82, 84 AuslG vorhanden seien.
BMI und AA waren sich daher im Ergebnis einig, dass
die Reiseschutzversicherung der Itres GmbH als Surrogat
für eine Verpflichtungserklärung nach den §§ 82, 84
AuslG anerkannt werden könne. Mit Erlass vom 25. April
2002 (Dokument Nr. 109) wies das AA die Auslandsver-
tretungen in den GUS-Staaten daher an, das Verfahren für
Reiseschutzversicherungen als Finanzierungsnachweis
im Visumverfahren ab dem 15. Mai 2002 auch auf Travel
Voucher der Firma Itres GmbH anzuwenden.
Am 2. Juli 2002 teilte die Botschaft in Kiew dem AA mit,
eine Überprüfung des Geschäftsführers der Itres GmbH
durch den BKA Verbindungsbeamten habe ergeben, dass
gegen diesen in der Bundesrepublik Deutschland ein Er-
mittlungsverfahren wegen des Verdachts der Geldwäsche
betrieben werde. Dieses Verfahren werde von der Staats-
anwaltschaft in Braunschweig aktiv verfolgt und sei noch
nicht abgeschlossen. Bereits im Jahre 1992 sei der Ge-
schäftsführer der Itres GmbH Beschuldigter in zwei Be-
trugsverfahren gewesen, deren Ausgang allerdings nicht
bekannt sei. Sein Name tauche auch im Umfeld einer Tä-
tergruppe in Berlin auf, gegen die aktuell wegen des Ver-
dachts der Geldwäsche ermittelt werde. Die Botschaft bat
um Weisung, ob in Anbetracht dieser Erkenntnisse weiter
mit der Itres GmbH zusammengearbeitet werden solle.
Das AA sagte der Botschaft hieraufhin mit Schreiben
vom 30. Juli 2002 zu, die Angelegenheit eingehend zu
prüfen und gemeinsam mit dem BMI zu entscheiden, ob
die Zusammenarbeit mit der Firma Itres GmbH fortge-
setzt werden könne. Bis dahin werde die Botschaft gebe-
ten, weiterhin Travel Voucher dieser Firma anzuerkennen
und Visaanträge mit Travel Voucher der üblichen auslän-
derrechtlichen Prüfung zu unterziehen. Diese Weisung
war das Ergebnis eines E-Mail-Schriftwechsels zwischen
dem BMI und dem AA, in dem die Angelegenheit erörtert
worden war.
Mit Schreiben vom 17. September 2002 informierte das
AA das BMI darüber, dass die Firma Itres GmbH durch ei-
nen lokalen Vertreter versuche, Visaanträge unter Vorlage
von Travel Voucher einzureichen. Dieser Vertreter habe
sich auch des öfteren im Auswärtigen Amt nach der Mög-
lichkeit der weiteren Anwendung des Travel Voucher er-
kundigt. Er sei einschlägig bekannt, so sei z. B. gegen ihn
ein Ermittlungsverfahren wegen Schleusungskriminalität
und Menschenhandel bei der Staatsanwaltschaft Frank-
furt/Oder anhängig. Dem Auswärtigen Amt lägen keine
Nachweise darüber vor, dass die Firma Itres GmbH die
eingegangenen Verpflichtungen auch übernehmen könne.
Über die Auskunft sei die Firma in Deutschland nicht er-
mittelbar, unter ihrer Telefonnummer erscheine teilweise
eine automatisierte Ansage, die nicht einmal den Namen
der Firma Itres GmbH zu erkennen gäbe. Aufgrund der
bisherigen Erfahrungen teile das AA die Bedenken der
Botschaft Kiew. Die Botschaft habe die Akzeptanz des
Travel Voucher mit der Begründung, es seien in den
nächsten zwei Wochen keine Termine für eine Antragstel-
lung mehr zu vergeben und mit dem Hinweis, dass in der
ersten Oktoberwoche die Software in der Visastelle umge-
stellt und dafür die Visastelle geschlossen werde, vorläu-
fig ausgesetzt. Das AA halte die Firma Itres GmbH ange-
sichts der anhängigen Ermittlungsverfahren nicht für
hinreichend seriös, als dass eine weitere Akzeptanz des
Travel Voucher als Finanzierungsnachweis in Frage käme.
Es rege daher an, die Zusammenarbeit mit der Firma Itres
GmbH unverzüglich bis auf Weiteres einzustellen. Weiter-
hin führte das AA aus:
„Die weitere Anerkennung und Zusammenarbeit ist nicht
zu vertreten und wird in Missbrauchsfällen möglicher-
weise weitere Vorwürfe hinsichtlich der Auswahl der Un-
ternehmen durch BMI und AA nach sich ziehen. Für die
Akzeptanz von Reiseschutzversicherungen im Visumver-
fahren ist es nach Ansicht des AA unerlässlich, dass es
sich bei allen Partnern und ihren Vertretern vor Ort um
Personen handelt, die strafrechtlich bislang nicht in Er-
scheinung getreten sind und gegen die auch keine straf-
oder ausländerrechtlichen Ermittlungen anhängig sind.“
Mit Blick auf die gesammelten Erfahrungen schlug das
AA vor, die Kriterien für eine Zusammenarbeit mit einem
Anbieter einer Reiseschutzversicherung zu erweitern
(siehe hierzu oben unter Nummer 2).
Nachdem das Referat BGS II 2 im BMI am 18. Septem-
ber 2002 das Vorliegen von Ermittlungsverfahren bestä-
tigt hatte, stimmte das BMI der vom AA vorgeschlagenen
Vorgehensweise mit Schreiben vom 19. September 2002
zu. Mit Erlass vom 20. September 2002 wurden die Aus-
landsvertretungen daher gebeten, Travel Voucher der
Firma Itres GmbH bis auf weiteres nicht mehr als Finan-
zierungsnachweis nach §§ 82, 84 AuslG anzuerkennen.
Der Itres GmbH wurde mit Schreiben des Auswärtigen
Amts vom 7. November 2002 mitgeteilt, dass Travel Vou-
cher als Finanzierung nach §§ 82 und 84 AuslG bis auf
weiteres nicht mehr anerkannt würden.
Im April 2003 erhielt die Firma Itres GmbH ein Schrei-
ben des Auswärtigen Amts, wonach Reiseschutzversiche-
rungen nicht mehr als Surrogat für eine Verpflichtungser-
klärung anerkannt werden könnten (Dokument Nr. 110).
Im Weiteren führte das AA zur verbleibenden Wirkung
des Produktes als Nachweis einer bestehenden Kranken-
versicherung unter Nutzung einer bestehenden Standard-
formulierung aus:
„Das Auswärtige Amt begrüßt das aufwändige und fäl-
schungssichere Versicherungsdokument, wie es von Ih-
nen für die Verwendung im Visumverfahren beabsichtigt
ist. Es wird gegenüber anderen Reisekrankenversicherun-
gen eine Privilegierung im Visumverfahren darstellen.
Auch wird das Auswärtige Amt unter anderem auf der ei-
genen Website Ihre Reiseschutzversicherung als Absiche-
rung im Visumverfahren benennen.“
Zu diesem Schreiben befragt hat der Bundesminister des
Auswärtigen, Joseph Fischer, in der Sitzung am 25. April
2004 ausgeführt, dass man den Stil des Schreibens sicher-
lich bemängeln könne. Entscheidend hieran sei allerdings
die Mitteilung gewesen, dass das Dokument keine Surro-
gatfunktion mehr habe.
Drucksache 15/5975 – 148 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
5. Travel Care Pass der HanseMerkur
Reiseversicherung AG
Im Sommer 2001 interessierte sich erstmalig auch die
Firma HanseMerkur dafür, ein Produkt auf den Markt zu
bringen, das als Surrogat für eine Verpflichtungserklä-
rung nach den §§ 82, 84 AuslG anerkannt werden konnte.
Der Zeuge Jörg Schumacher, der zuständige Mitarbeiter
bei der HanseMerkur, erläuterte in seiner Vernehmung
vor dem Ausschuss zu den Gründen, die hierfür maßgeb-
lich waren, Auslöser für dieses Interesse sei der Mitte
2001 erfolgte Hinweis eines Vertriebspartners gewesen,
der davon ausging, dass nur noch bei Vorlage einer be-
stimmten Reisekrankenversicherungspolice ein Visum er-
teilt werde. Dies rief bei der Hanse Merkur Bedenken
hinsichtlich des Vertriebs der eigenen Reisekrankenversi-
cherungsprodukte hervor. Um die Richtigkeit dieser Be-
hauptung zu überprüfen, habe der Rechtsvertreter der
HanseMerkur im Sommer 2001 Kontakt mit dem BMI
aufgenommen. Im Verlauf der weiteren Gespräche sei der
HanseMerkur signalisiert worden, dass es als vorteilhaft
angesehen werde, wenn ein seriöser Versicherer ein wei-
teres Produkt anbiete. Als Anforderungen an ein Versi-
cherungsprodukt habe das Bundesministerium des Innern
die Abdeckung des Krankenversicherungsrisikos, die Ab-
gabe einer Verpflichtungserklärung nach den §§ 82, 84
AuslG und die Fälschungssicherheit der Dokumente ge-
nannt. Der Referent im Referat A 6 des BMI habe der
HanseMerkur die Bundesdruckerei als Hersteller der Do-
kumente empfohlen, da der Prüfungs- und Abstimmungs-
aufwand geringer sei als bei einer anderen ebenfalls in
Frage kommenden Druckerei.
Die Prämienberechnung der HanseMerkur erfolgte auf
der Grundlage, dass Schadensfälle nur sehr selten eintre-
ten würden. Nach Aussage des Zeugen Jörg Schumacher,
die durch einen Vermerk der HanseMerkur vom 14. Fe-
bruar 2002 bestätigt wird, sei diese Annahme auf Äuße-
rungen von Mitarbeitern des BMI zurückgegangen. Diese
hätten wiederholt erklärt, dass die Anzahl der Ausweisun-
gen insgesamt sehr begrenzt sei und aufgrund fehlender
Papiere ein Rückgriff auf Verpflichtungserklärende nur
sehr selten durchgeführt werde. Aus der Zusammenarbeit
mit dem ADAC seien insofern auch keinerlei negativen
Erfahrungen mit aufgetretenen Schäden bekannt. Darüber
hinaus sei die HanseMerkur vom BMI dahingehend infor-
miert worden, dass es nur um denkbare Ansprüche aus
Deutschland gehen könne.
Nachdem bekannt geworden war, dass ein strafrechtliches
Ermittlungsverfahren gegen den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG eingeleitet worden war, fanden Gesprä-
che zwischen dem Zeugen Jörg Schumacher und dem Re-
ferenten im Referat A 6 des Bundesministerium des In-
nern statt. In diesen Gesprächen informierte der Referent
den Zeugen Jörg Schumacher eingehend über die aktuelle
Lage. In einem vom Zeugen Jörg Schumacher verfassten
Vermerk über ein am 12. August 2002 geführtes Telefo-
nat mit dem Referenten heißt es:
„BKA/BGS werfen Herrn …. die Beteiligung an einem
Vergehen nach § 92 a AuslG vor … Nach Ansicht von ….
[dem Referenten] wird man allerdings den Verdacht nicht
aufrecht halten können – sonst hätte man … [den Ge-
schäftsführer der Reise-Schutz AG] schon festgesetzt.
Herr …. [der Referent] informierte während des Ge-
sprächs auch über unterschiedliche Auffassungen zwi-
schen der Justiz (BGS/BKA und Geheimdienst) und dem
BMI. [Der Referent] musste inzwischen wegen der Ver-
pflichtungserklärung und der damit verbundenen „Versi-
cherungslösung“ seinem Staatssekretär berichten. Es soll
auf jeden Fall der bisherige Weg – Carnet, Reiseschutz-
pass und TCP – beibehalten werden. Das BMI geht davon
aus, dass sich die Widerstände beim Auswärtigen Amt,
BGS, BKA auflösen, wenn erst ein „namhafter“ Versiche-
rer das Produkt anbietet. (…)
Nach seiner Ansicht werden die starken Kontrollen der
Ermittlungsbehörden nachlassen, wenn aus dem ,Einzel-
fall (…)‘ nichts wird und wenn sich auch ein namhafter
Versicherer des Risikos annimmt. Das sieht im übrigen
auch sein Staatssekretär so.“
In seiner Vernehmung führte der Zeuge Jörg Schumacher
weiter aus, der Referent im Referat A 6 des Bundesminis-
teriums des Innern habe immer wieder darauf hingewie-
sen, dass er sich bei seinen Vorgesetzten rückversichern
müsse. Hierzu befragt, räumte Bundesminister Otto
Schily ein, es könne durchaus sein, dass sein Staatssekre-
tär zu diesem Zeitpunkt in irgendeiner Weise mit dem
Vorgang befasst worden sei. Was dort gesprochen worden
sei, könne er aber nicht sagen.
Eine Verpflichtungserklärung gegenüber dem AA gab die
HanseMerkur im März 2002 ab. Mit Erlass des AA vom
1. Oktober 2002 (Dokument Nr. 111) wurden die Aus-
landsvertretungen gebeten, ab dem 20. Oktober 2002
auch den Travel Care Pass als finanzielle Absicherung
und Verpflichtungserklärung nach den §§ 82 und
84 AuslG im Visumverfahren anzuerkennen. Gleichzeitig
wies das AA jedoch darauf hin, dass durch Reiseschutz-
versicherungen weder die Prüfung des Reisezwecks noch
der für die Beurteilung der Rückkehrbereitschaft maßgeb-
lichen Verwurzelung im Heimatland entbehrlich sei.
Bundesminister Otto Schily äußerte sich zur Zulassung
der HanseMerkur wie folgt: Er könne nicht nachvollzie-
hen, dass ungeachtet des damaligen Sachstandes noch mit
weiteren Reiseschutzversicherungen Verbindungen auf-
genommen worden seien. Zwar handele es sich bei der
HanseMerkur um eine seriöse Versicherungsgesellschaft.
Es sei ihm aber unverständlich, dass der Referent im
Referat A 6 des Bundesministeriums des Innern ohne Be-
teiligung der Abteilungsleitung und der politischen Lei-
tung des Ministeriums mit dem AA und mit Versiche-
rungsgesellschaften zu einem Zeitpunkt Gespräche
geführt habe, als bereits die Missbrauchsanfälligkeit des
Reiseschutzversicherungskonzept deutlich erkennbar ge-
wesen sei. In diesem Zusammenhang sei allerdings zu er-
wähnen, dass die Verantwortung für die weitere Zulas-
sung von Reiseschutzversicherungen ausschließlich beim
AA gelegen habe.
Der Zeuge Jörg Schumacher beschrieb den Vertrieb der
Travel Care Pässe wie folgt: Von dem Produkt der Hanse-
Merkur, dem sog. Travel Care Pass, seien von Oktober
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 149 – Drucksache 15/5975
2002 bis Ende März 2003 ca. 1 500 bis 1 800 Stück ver-
kauft worden. Die Laufzeit der Travel Care Pässe habe
bis zu 90 Tage betragen, da Visa im Allgemeinen für die-
sen Zeitraum ausgestellt würden. Im Schwerpunkt habe
die Versicherungsdauer zwischen 14 Tagen und vier Wo-
chen betragen. Schadensfälle seien bei einem mit dem
Travel Care Pass erzielten Umsatz von rund 60 000 Euro
in einer kalkulierten Größe von 1 000 bis 2 000 Euro auf-
getreten. Um Sicherheit über die Seriosität der Vertriebs-
partner zu erhalten, habe die HanseMerkur das BMI um
Überprüfung der Vertriebspartner gebeten, was das BMI
dann auch nach anfänglichem Zögern zugesagt habe.
Auskünfte des BMI zu den von der HanseMerkur ange-
fragten Vertriebspartnern seien stets mündlich erfolgt.
Die Vertriebsstellen, über die der Verkauf des Travel Care
Passes vorgenommen worden sei, hätten von der Hanse-
Merkur einen Internetzugang bekommen. Auf deren Ho-
mepage seien die Versicherungsnummern hinterlegt wor-
den, die beim Verkauf hätten gefüllt werden müssen. Die
HanseMerkur habe auf diese Weise nachvollziehen kön-
nen, wer die Versicherten gewesen seien. Dem BMI sei
angeboten worden, Zugang zu diesen Daten zu erhalten,
was jedoch in dem Zeitraum des Vertriebes von Travel
Care Pässen nicht realisiert worden sei. Hinweise der Mi-
nisterien darauf, dass Vertriebspartner zwielichtig seien,
hätten in der Regel zur Beendigung der Geschäftsverbin-
dung mit diesen geführt.
Auf die besondere Sensibilität dieses Versicherungsge-
schäftes war die HanseMerkur auch durch ein Gespräch
zwischen ihrem Rechtsbeistand und dem Geschäftsführer
der Reise-Schutz AG, das am 21. November 2001 statt-
fand, aufmerksam gemacht worden. Der Rechtsbeistand
der HanseMerkur berichtete hierin, der Geschäftsführer
der Reise-Schutz AG habe empfohlen, das Geschäft über
eine Tochter mit anderem Namen zu betreiben, um nicht
bei Berichten über Schleuserbanden als Gesellschaft er-
wähnt zu werden, die von diesen auch noch profitiere.
Das Problem seien auch die Vermittler vor Ort, die an
„Nebengeschäften“ noch mehr verdienten.
Am 23. Januar 2003 teilte das BMI den Innenministerien
und Senatsverwaltungen für Inneres der Länder mit, dass
das AA im Einvernehmen mit dem BMI entschieden
habe, Travel Care Pässe der HanseMerkur Versicherungs-
gruppe anstelle einer Verpflichtungserklärung im Sinne
des § 84 AuslG zu akzeptieren. Mit Vorlage des Travel
Care Passes bei der Auslandsvertretung könne der erfor-
derliche Nachweis ausreichender finanzieller Mittel zur
Bestreitung des Lebensunterhaltes einschließlich aller im
Rahmen des Aufenthaltes ggf. entstehenden Aufwendun-
gen grundsätzlich als erbracht gelten. Die intensive Prü-
fung des Reisezwecks und der Rückkehrbereitschaft sei
aber auch weiterhin vorzunehmen. Bei privaten Besuchs-
reisen müsse zudem eine Einladungserklärung nachge-
wiesen werden.
Der Zeuge Albert Märkl, der als Beamter des Bundeskri-
minalamtes zum Thema RSP ermittelt hatte, erklärte in
seiner Vernehmung vor dem Ausschuss, Hauptgegen-
stand seines Berichtes im März 2003 sei gewesen, dass
eine im Juli 2002 getroffene Vereinbarung zwischen BMI
und AA, die Vertriebspartner vor einer Zulassung sicher-
heitsbehördlich zu überprüfen, nicht in der gebotenen
Form umgesetzt worden sei. So sei festgestellt worden,
dass der Travel Care Pass bereits vor Abschluss der Über-
prüfungen des Vertriebsnetzes als Reiseschutzversiche-
rungsprodukt zugelassen worden sei. Dies habe nicht der
Vereinbarung entsprochen.
Diese Vorgehensweise rügte auch Bundesminister Otto
Schily in seiner Vernehmung: Dies habe der im Schrift-
wechsel vom Juli 2002 zwischen den Staatssekretären des
AA und des BMI vereinbarten Vorgehensweise wider-
sprochen, wonach vor der Entgegennahme weiterer Sur-
rogate von Verpflichtungserklärungen zunächst die Serio-
sität der Vertriebsstruktur durch die Sicherheitsbehörden
zu prüfen sei (weiteres zu diesem Schriftwechsel unter
Nummer 10 Buchstabe a).
Der Vertrieb des Travel Care Passes verlief allerdings
nicht reibungslos. Wie aus einer E-Mail der Botschaft in
Kiew vom 20. Januar 2003 hervorgeht, ergab eine dort
vorgenommene Prüfung der bis zu diesem Zeitpunkt vor-
gelegten Anträge mit Travel Care Pässen, dass alle
55 gestellten Anträge abgelehnt werden mussten. Ableh-
nungsgründe waren Zweifel an der Rückkehrwilligkeit
und am Reisezweck sowie gefälschte Arbeits- und Hotel-
bescheinigungen. Kritik wurde von der Botschaft auch an
der mangelnden Vorabkontrolle der Vertriebspartner
durch die HanseMerkur geübt. Zur Vertriebsstruktur der
HanseMerkur erklärte Bundesminister Otto Schily in sei-
ner Vernehmung, sowohl der BGS als auch das BKA hät-
ten erhebliche Bedenken geäußert. Es habe der Verdacht
bestanden, dass die Vertriebspartner im Ausland mit
Schleuserorganisationen zusammenarbeiteten.
Mit Blick auf die hohe Anzahl der abgelehnten Visaan-
träge, denen Travel Care Pässe beigefügt worden waren
– über 90 Prozent der eingereichten Visaanträge mit Tra-
vel Care Pässen in Kiew waren bis zum 30. Januar 2003
abgelehnt worden –, wurde in einem im Februar/März
2003 geführten E-Mail-Schriftwechsel zwischen dem
Zeugen Jörg Schumacher und dem AA der Frage nachge-
gangen, ob und in welcher Weise die HanseMerkur Vor-
prüfungen durchführen könne. Ein Ergebnis hierzu wurde
in dem noch verbleibenden Zeitraum bis zur Aufhebung
der Anerkennung von Travel Care Pässen als Surrogat für
eine Verpflichtungserklärung im März 2003 (siehe hierzu
unter Nummer 11) nicht erzielt. Zu einer Prüfung der
Rückkehrwilligkeit der Versicherten habe sich die Hanse-
Merkur nach Aussage des Zeugen Jörg Schumacher tat-
sächlich aber nur begrenzt in der Lage gesehen. Ähnliche
Versicherungsprodukte wie z. B. Versicherungspakete zur
Absicherung des Krankheits-, Unfall- und Haftpflichtrisi-
kos würden auch nach Beendigung des Vertriebes des
Travel Care Passes von der HanseMerkur weiterhin ver-
trieben.
6. Weitere potentielle Anbieter von
Reiseschutzversicherungen
Neben der Reise-Schutz AG, der Firma Itres GmbH und
der HanseMerkur Reiseversicherung AG gab es noch wei-
tere Interessenten, die sich um Anerkennung als Reise-
Drucksache 15/5975 – 150 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
schutzversicherung bemühten. Einer von ihnen war die
Firma Flimpex GmbH. Am 27. November 2001 infor-
mierte die Firma Flimpex GmbH das AA darüber, dass sie
den Vertrieb einer Reiseschutz-Police in der Ukraine und
Moldawien anstrebe und regte eine Anerkennung als Fi-
nanzierungsnachweis im Visumverfahren an. Das AA
teilte der Firma Flimpex GmbH am 5. Dezember 2001
mit, dass das BMI für eine Anerkennung zuständig sei.
Daraufhin trug die Firma Flimpex GmbH ihr Anliegen
mit Schreiben vom 4. Februar 2002 an das BMI heran.
Geplant seien Reiseschutzpolicen, die eine Kranken- und
Haftpflichtversicherung, eine Verpflichtungserklärung
gemäß den §§ 82, 84 AuslG, eine Übernahmeverpflich-
tung der Rückführungskosten im Schadensfall und eine
Notrufhotline umfassen sollten. Beigefügt war eine Be-
stätigung der VICTORIA Versicherung AG, dass ein
Gruppenvertrag über Kranken- und Haftpflichtversiche-
rung mit der Firma Flimpex GmbH bestehe.
Erste Treffen mit Mitarbeitern des BMI fanden am
7. März 2002 und am 9. September 2002 unter der weite-
ren Beteiligung des AA statt. Eine am 8. August 2002
veranlasste Überprüfung der Firma Flimpex GmbH sowie
deren Firmeninhaber durch die Grenzschutzdirektion er-
gab aber, dass an der genannten Firmenanschrift keine
Betriebsräume festgestellt wurden und der Geschäftsfüh-
rer bereits mehrfach kriminalpolizeilich in Erscheinung
getreten war. Mit Schreiben vom 18. September 2002 in-
formierte die Grenzschutzdirektion Koblenz das Refe-
rat BGS II 2 im BMI auf insgesamt acht Seiten über ver-
schiedene laufende und abgeschlossene Ermittlungs- und
Strafverfahren, unter anderem wegen Diebstahls, Geldfäl-
schung und Schleusungsdelikten, gegen den Inhaber der
Firma Flimpex GmbH. Auf dem Schreiben vermerkte der
Leiter des Referates Organisierte Kriminalität; Rausch-
giftkriminalität im BMI:
„Darf niemals die Zulassung erhalten.“
Es folgten weitere Bemühungen der Firma Flimpex
GmbH, eine Anerkennung als Reiseschutzversicherung
zu erhalten. So übersandte sie mit Schreiben vom
28. Oktober 2002 eine Bestätigung der Commerzbank,
dass eine Vollmacht für das BMI vorliege, jederzeit
schriftlich Auskunft über ein Festgeldkonto zu erhalten.
Eine Anerkennung als Reiseschutzversicherung, die als
Surrogat für die Verpflichtungserklärung nach § 84
AuslG galt, erfolgte jedoch trotzdem nicht.
Mit Schreiben vom 2. April 2003 (Dokument Nr. 112)
teilte das AA der Firma Flimpex GmbH mit, dass die von
ihr geplante Reiseschutzversicherung im Visumverfahren
als Nachweis über Krankenversicherung und Haftung für
die Rückführung verwendet werden könne. Allerdings
könne eine Reiseschutzversicherung nicht als Surrogat ei-
ner Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG akzeptiert
werden. Die Haftung für den Lebensunterhalt sei daher
gesondert vom Antragsteller nachzuweisen. Weiter wurde
in dem Standardschreiben, wie es auch schon die Firma
Itres erhalten hatte, ausgeführt:
„Das Auswärtige Amt begrüßt das aufwändige und fäl-
schungssichere Versicherungsdokument, wie es von Ih-
nen für die Verwendung im Visumverfahren beabsichtigt
ist. Es wird gegenüber anderen Reisekrankenversicherun-
gen eine Privilegierung im Visumverfahren darstellen.
Auch wird das Auswärtige Amt unter anderem auf der ei-
genen Website Ihre Reiseschutzversicherung als Absiche-
rung im Visumverfahren benennen.“
Zu dem Zulassungsverfahren der Firma Flimpex GmbH
führte Bundesminister Otto Schily aus, der Bundesgrenz-
schutz sei in seinen Berichten zu dem Ergebnis gelangt,
dass es sich um ein nicht seriöses Unternehmen gehandelt
habe. Die Entgegennahme der Verpflichtungserklärung
durch das Auswärtige Amt habe somit verhindert werden
können. Wie das BMI erst später erfahren habe, habe das
Auswärtige Amt Versicherungselemente dieser Firma
gleichwohl als Krankenversicherungsnachweis akzeptiert.
Mitte Juni 2003 benannte die Firma Flimpex GmbH ihr
Produkt in den sog. tourfixPass um. Im Juli 2003 fragte die
ARD Redaktion „Monitor“ bei der Bundesanstalt für Fi-
nanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) an, ob eine Abschie-
bung versichert werden könne und nannte in diesem Zu-
sammenhang u. a. auch die Firma Flimpex GmbH.
Hieraufhin leitete das BaFin eine Prüfung wegen des mög-
lichen Betreibens unerlaubter Bank- und/oder Versiche-
rungsgeschäfte ein. Garantiegeschäfte nach dem Gesetz
über das Kreditwesen (KWG) dürften gewerbsmäßig oder
in einem Umfang, der einen in kaufmännischer Weise ein-
gerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, nur mit vorheriger
schriftlicher Erlaubnis der BaFin betrieben werden. Im
Zuge der Ermittlungen kündigte die VICTORIA Versiche-
rungs AG zum 31. Dezember 2003 den Reisemehrkosten-
versicherungsvertrag, mit dem die Kosten für eine behörd-
lich angeordnete Abschiebung übernommen worden
waren. Hieraufhin teilte Flimpex GmbH dem BaFin mit,
dass die Reisemehrkostenversicherung seit dem 1. Januar
2004 nicht mehr Bestandteil des sog. tourfixPasses sei.
7. Probleme der Auslandsvertretungen
mit den Konkurrenzprodukten,
insbesondere dem RSP
a) Berichte der Botschaften nach Einführung
des RSP im Mai 2001
Mit Schreiben vom 26. Juli 2001 informierte die Botschaft
in Moskau das AA darüber, dass bei der Beantragung von
Visa zu touristischen Aufenthalten in Deutschland meh-
rere Reiseschutzbriefe als einzige reisebegründende Un-
terlage vorgelegt worden seien. Diese seien nach Anga-
ben der Antragsteller in einem Moskauer Reisebüro
ausgestellt und verkauft worden. Weitere Recherchen hät-
ten ergeben, dass die Blankoschutzbriefe über mehrere
Umwege von der Reise-Schutz AG erworben worden
seien. Die Botschaft zog hieraus folgendes Fazit:
„Das Auftauchen von Blanko-Formularen des Schutz-
Briefes zeigt einmal mehr, dass derartige Dokumente für
Russland ungeeignet sind. Sie werden einmal mehr ge-
nutzt, um bei der Visabeschaffung soviel Profit wie mög-
lich zu machen und die Auslandsvertretungen über tat-
sächliche Reisezwecke im Unklaren zu lassen.“
In einem Bericht der Botschaft in Tiflis vom 13. August
2001 informierte diese das AA darüber, dass der Automo-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 151 – Drucksache 15/5975
bilclub von Deutschland e. V. (AvD) beabsichtige, in das
Visageschäft einzusteigen. Es sei geplant, RSP durch eine
georgische Partnerfirma des AvD vor Ort zu vertreiben.
Die RSP sollten dann blanko nach Georgien geschickt
werden. Gleichzeitig informierte die Botschaft darüber,
dass einige Antragsteller bereits einen RSP bei der
Visumbeantragung vorgelegt hätten. Die RSP würden für
50 bis 300 Dollar in einer georgischen touristischen
Firma verkauft. Die meisten der ca. 15 Antragsteller mit
RSP hätten abgelehnt werden müssen, weil sie im Übri-
gen gefälschte Unterlagen vorgelegt hätten. Die Botschaft
bat um Mitteilung, ob es akzeptiert werden könne, dass
der RSP entgegen den Festlegungen im Erlass vom
2. Mai 2001 in Tiflis geschäftsmäßig vertrieben werde.
In einem Schreiben an den AvD vom 20. August 2001
teilte das AA hieraufhin mit, dass die Möglichkeit eines
späteren Vertriebs im Ausland zunächst einmal zurückge-
stellt worden sei. Aus Sicht des AA müsse bei einem
Auslandsvertrieb sichergestellt sein, dass der Vertrieb
durch ein vertrauenswürdiges Unternehmen vor Ort er-
folge, das dem Partner ausreichend bekannt sei. Auch
müsse der Vertrieb der Dokumente jederzeit nachvoll-
ziehbar sein. Bei der Verkaufsstelle solle eine Art „Vor-
prüfung“ erfolgen. Zudem solle jeder Kunde nur jeweils
ein Dokument erwerben können, um einen Handel mit
den RSP zu verhindern. Das AA bat um Übersendung al-
ler Einzelheiten zu Vertrieb, Kontrolle, Verkaufspreise
und Ansprechpartner. Dementsprechend wurde die Bot-
schaft in Tiflis darüber informiert, dass gegen einen Aus-
landsvertrieb nichts einzuwenden sei, wenn die notwen-
dige Kontrolle gewährleistet werde. Der Geschäftsführer
der Reise-Schutz AG sei daher um ein kurzes Konzept
gebeten worden.
b) Berichte der Botschaften nach
Inkrafttreten des Erlasses
vom 29. Januar 2002
Dass mit dem Runderlass vom 29. Januar 2002 noch nicht
alle Schwierigkeiten beseitigt waren, zeigten die Reaktio-
nen der Botschaften in Moskau und Kiew auf den Erlass.
Die Botschaft in Moskau führt in einem Schreiben vom
31. Januar 2002 aus, dass im Erlass vom 29. Januar 2002
sowohl der Reisezweck als auch das Reiseziel nicht ange-
sprochen werde. Die eigenen Angaben der Antragsteller
zu diesen Fragen seien nicht überprüfbar und bei regel-
mäßigen Bitten um Übersendung von Visaunterlagen der
Sicherheitsbehörden in Deutschland nicht verwertbar.
Weiter hieß es in dem Schreiben:
„Die Erfahrungen mit CdT und RSP haben gezeigt, dass
diese regelmäßig von solchen Antragstellern vorgelegt
werden, die keine oder dürftige Angaben zu Reisezweck
und Reiseziel machen möchten. Sowohl die Visaantrag-
steller als auch die Reisebüros, die als Vertreiber von CdT
und RSP auftreten, vertreten regelmäßig die Meinung,
dass bei Vorlage von CdT und RSP die Visaerteilung nur
noch Formsache sei. In diesem Zusammenhang wird da-
rauf hingewiesen, dass sich Firmen, die der Botschaft als
Visabeschaffer bekannt sind, nunmehr auf den Vertrieb
von Reiseschutzpässen spezialisiert haben.“
Der Satz, dass bei Vorlage von CdT oder RSP die Visa-
erteilung nur noch eine Formsache sei, war von einem
Mitarbeiter des Referats 508 handschriftlich mit der Be-
merkung „Nein, das ist ja gerade die Neuerung!“ kom-
mentiert worden.
Schließlich führte die Botschaft in Moskau aus:
„Der Bezugserlass [Erlass vom 29. Januar 2002] erweckt
den Eindruck, dass ein staatliches Interesse, Reisezweck
und Reiseziel festzustellen, in den Hintergrund rückt, ob-
wohl den Visastellen vor dem Hintergrund des Antiterror-
Pakets der Bundesregierung zusätzliche Stellen wegen
erhöhtem Prüfungsaufwand zugewiesen wurden. Die
Botschaft Moskau wird bei Vorlage von RSP und CdT zu-
sätzlich weiterhin vorbezahlte Hotelreservierungen bzw.
formlose Einladungen ohne Kostenübernahme verlan-
gen.“
Nachdem der Erlass vom 29. Januar 2002 in Kraft getre-
ten war, mit dem der weltweite Vertrieb von RSP zugelas-
sen wurde (vgl. hierzu unter Nummer 3 Buchstabe c),
verzeichneten die Botschaften in Kiew und Moskau einen
rasanten Anstieg von Antragstellern und wiesen das AA
hierauf mit Drahtberichten von Februar und März 2002
hin. Besonders eindringliche Berichte kamen von der
Botschaft in Kiew. So äußerte sich diese in einem Bericht
vom 18. Februar 2002 (Dokument Nr. 113) kritisch zum
Erlass vom 29. Januar 2002. In nur wenigen Tagen nach
Inkrafttreten des Erlasses habe sich schlagartig das An-
tragstellerprofil und die Antragstellerzusammensetzung
verändert. Es stehe zu befürchten, dass die Botschaft mit
den ihr rechtlich und tatsächlich zur Verfügung stehenden
Mitteln nicht in der Lage sein werde, zwischen redlichen
Kunden und solchen zu unterscheiden, die Reiseschutz-
versicherungen dazu nutzen würden, sich mit dem An-
schein der Legalität in den Schengenraum begeben zu
können. Vor diesem Hintergrund habe die Botschaft die
Besorgnis, dass unter denjenigen, die nach den Bedingun-
gen des Bezugserlasses erleichterten Zugang zu einem
deutschen Schengenvisum erhielten, ein deutlich über-
proportionaler Anteil von „schwarzen Schafen“ sein
werde. Die Prüfung der Voraussetzungen der Visumertei-
lung werde erschwert, da häufig eine Legende zum Reise-
zweck erfunden werde, die mit den der Botschaft zur Ver-
fügung stehenden Mitteln nicht widerlegt werden könne,
da lediglich abstrakte Zweifel, nicht aber konkrete An-
haltspunkte für eine Täuschung oder einen Missbrauch
ermittelt werden könnten (vgl. weiteres zu Kiew unter
Teil D).
Der Zeuge Martin Huth erläuterte vor dem Ausschuss, in
mehreren intensiven Gesprächen und Korrespondenzen
seien die Botschaften auf den beschränkten Zweck der
Reiseschutzversicherungen, die Notwendigkeit der Prü-
fung der übrigen visumrechtlichen Voraussetzungen inklu-
sive des Reisezwecks und der hierfür erforderlichen finan-
ziellen Mittel und damit die Möglichkeit der Ablehnung
derartiger Anträge hingewiesen worden. Die besondere
Situation in Kiew habe dazu geführt, dass hier besondere
Maßnahmen getroffen worden seien, wie etwa zunächst
einmal eine Kontingentierung der Termine und eine Um-
kehr der Prüfungsreihenfolge, bei der die sonstigen
Drucksache 15/5975 – 152 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
ausländerrechtlichen Voraussetzungen immer vor der
Frage des Verpflichtungserklärungssurrogats hätten ge-
prüft werden müssen (näheres zur Situation in Kiew unter
Teil D).
Ende Dezember 2002 berichtete die Botschaft in Alma
Ata dem AA, dass der Geschäftsführer der Reise-Schutz
AG sich gemeldet, von hohen Schadensfällen mit Almaty
gesprochen und angekündigt habe, im Februar zu kom-
men und sich ein Bild von der Lage zu machen. Der Ver-
fasser wolle dies zum Anlass nehmen, dem Geschäftsfüh-
rer der Reise-Schutz AG ein paar Reisebüros zu nennen,
die seine RSP verkauften und nebenbei Fälschungen be-
schafften oder sogar auf chemischem Wege die Ableh-
nungsstempel der Botschaft aus den Pässen entfernten.
Der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG habe angebo-
ten, ihm genannte unseriöse Partner zu beobachten und
ggf. auszuschließen.
c) Der Teilrunderlass vom 26. Februar 2002
Wie aus einer internen Mail vom 18. Februar 2002 her-
vorgeht, hatte man im Auswärtigen Amt für die Reaktion
aus Kiew wenig Verständnis. So führte ein Referent aus
dem Referat 514/508 in der Mail aus:
„Hier ist die Botschaft gefragt, die ausländerrechtlichen
Voraussetzungen zum Erhalt eines deutschen Visums
richtig zu kommunizieren. Wir können Kiew nicht immer
alles abnehmen (das mit dem erfreulichen Rückgang der
Reisebüros wurde ausschließlich von hier gemanaged, die
Vertretung sah sich dazu im letzten Sommer außerstande
und klagte immer nur über das Elend – eines, das sie
selbst herauf beschworen hatte)“
Auf die Berichterstattung der Botschaften in Kiew und
Moskau reagierte die Zentrale schließlich mit einem an
diese Botschaften gerichteten Teilrunderlass vom
26. Februar 2002 (Dokument Nr. 114). In diesem wies
das Auswärtige Amt nochmals darauf hin, dass Reise-
schutzversicherungen, d. h. CdT und Reiseschutzpässe,
im Visumverfahren ausschließlich als Finanzierungsnach-
weise anzusehen und zu behandeln seien.
Da der Erlass vom 29. Januar 2002 somit nur mit der
Finanzierung von Besuchsaufenthalten zusammenhän-
gende Fragen betreffe, gehe auch der Hinweis der Bot-
schaft in Moskau fehl, dass der Runderlass weder Reise-
zweck noch Reiseziel anspreche. Weiter heißt es in dem
Erlass vom 26. Februar 2002:
„Die Visaerteilung an Inhaber eines CdT bzw. RSP ist da-
her – ebenfalls entgegen der von der Botschaft moskau
vertretenen Ansicht – -- nicht –‚ ,lediglich Formsache’:
Visaanträge auch von RSV-Inhabern können (und sollen)
bei Nichterfüllung der übrigen visumrechtlichen Erfor-
dernisse abgelehnt werden. Vor diesem Hintergrund ist
zudem darauf zu verweisen, dass sich die mit dem Be-
zugs-RE [Erlass vom 29. Januar 2002] geschaffene Wei-
sungslage in soweit von früheren Weisungen, nach denen
bei Vorlage eines CdT i. d. R. auf die Vorlage weiterer
Unterlagen zu Reisezweck bzw. Rückkehrbereitschaft
verzichtet werden soll (…), gerade im Sinne einiger von
den Auslandsvertretungen wiederholt erhobener Beden-
ken unterscheidet.
Der Bezugs-RE weist nämlich ausdrücklich darauf hin,
dass die Vorlage weiterer antragsbegründender Unterla-
gen, die den Reisezweck und die Rückkehrwilligkeit do-
kumentieren, verlangt werden kann.“
Die Zentrale teilte die Auffassung der Botschaft Moskau,
generell bezahlte Hotelreservierungen bzw. formlose Ein-
ladungen zu verlangen nicht da diese Forderungen dem
mit der Einführung von Reiseschutzversicherungen ver-
folgten Zweck (Ermöglichung von Kurzaufenthalten auch
ohne bisherigen Anknüpfungspunkt in Deutschland) zu-
wider liefen. Danach heißt es in dem Erlass:
„Die von der Botschaft Kiew verlangte Vorlage einer Ar-
beitsbescheinidung ist hingegen im Hinblick auf die Prü-
fung der Rückkehrwilligkeit nicht zu beanstanden.“
Kritisch sah man im Auswärtigen Amt die von der Bot-
schaft in Kiew geäußerten Bedenken, dass sich unter den
Antragstellern vermehrt „schwarze Schafe“ befänden:
„Dazu ist zu sagen, dass diese Bedenken bei der Erstel-
lung des mit dem BMI eng abgestimmten Runderlasses
dort nicht erhoben wurden und auch nicht durch entspre-
chende Statistiken gestützt werden.“
d) Der Einzelerlass an die Botschaft in Kiew
vom 19. März 2002
Trotz der beiden genannten Erlasse wurde die Situation
zumindest in Kiew nicht bereinigt. Nach Angaben des
Zeugen Matthias von Kummer vor dem Ausschuss habe
es Missbrauchsfälle und auch Steigerungsraten bei den
Antragszahlen in dem Ausmaß wie in Kiew bei keiner an-
deren Auslandsvertretung gegeben. Daher wurde in dem
vom Zeugen Roland Lohkamp unterzeichneten Einzeler-
lass vom 19. März 2000 nochmals auf die Regelung des
Erlasses vom 29. Januar 2002 Bezug genommen und die
Botschaft in Kiew angewiesen, die Prüfungsreihenfolge
zu verändern. Nähere Einzelheiten hierzu finden sich in
den Ausführungen unter Teil D Abschnitt V Nr. 3 Buch-
stabe c Doppelbuchstabe bb.
e) Bericht aus Kiew vom 12. November 2002
Mit E-Mail vom 12. November 2002 (Dokument Nr. 115)
beklagte die Botschaft in Kiew, dass sämtliche Unterla-
gen, wie Arbeitsbescheinigungen, Bankauszüge etc. vor
Ort leicht gegen Entgelt besorgt werden könnten. Sie
seien daher nur sehr bedingt als Nachweis für die Rück-
kehrwilligkeit oder den Reisezweck geeignet. Zudem
würden die Antragsteller auf das Interview, das dement-
sprechend der einzige Ansatzpunkt für die Botschaft zur
Überprüfung der Angaben sei, gut vorbereitet. Schließ-
lich merkte die Botschaft an, dass viele Antragsteller in
den vergangenen Jahren mit erschlichenen Visa nach
Deutschland gereist, aber auch zurückgekommen seien
und fragte nach, ob dies für ihre Bonität und damit für
eine erneute Visaerteilung spreche.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 153 – Drucksache 15/5975
Der zuständige Referent im Auswärtigen Amt reagierte
auf diese E-Mail der Botschaft äußerst ungnädig und ver-
merkte handschriftlich am Rand:
„Wenn das die Qualität unserer Kollegen in Kiew ist,
müsste man ihnen ja sofort die Lizenz zur Bearbeitung
von Visaanträgen entziehen! Offenbar ist die Visastelle
unfähig, die Plausibilität von Anträgen zu prüfen. Ermes-
sen, Abwägung … alles Fremdworte!“
f) Der Teilrunderlass vom 22. November 2002
Aufgrund weiterer Berichte aus Kiew, Nowosibirsk,
Almaty, St. Petersburg, Saratow und Moskau gab die
Zentrale am 22. November 2002 einen weiteren Teil-
runderlass zur Prüfung von Anträgen, die unter Vorlage
einer Reiseschutzversicherung gestellt wurden, heraus.
In diesem vom Zeugen Matthias von Kummer unterzeich-
neten Erlass vom 22. November 2002 teilte das Auswär-
tige Amt mit, dass am Prinzip der Reiseschutzversicherun-
gen als Surrogat der privaten Verpflichtungserklärungen
nach wie vor festgehalten werde. Es seien der Zentrale we-
der eine bessere Alternative noch Fälle bekannt, in denen
Leistungen aus einer Reiseschutzversicherung gänzlich
durch die Versicherungsunternehmen verweigert worden
seien. Auch bei den Innenbehörden und in der EU werde
wegen der zum Teil mangelnden Bonitätsprüfung von Ein-
ladern durch Ausländerbehörden und der über die nationa-
len Grenzen hinaus möglichen Vollstreckbarkeit die Zu-
kunft in Reiseschutzversicherungen gesehen. Allerdings
müsse die Prüfdichte und -tiefe erhöht werden. Hierzu
wurde unter Nummer 4 des Erlasses ausgeführt:
„Wird eine Reiseschutzversicherung für eine touristische
Reise vorgelegt, muss durch intensive und flexible Befra-
gung der Antragsteller der Reisezweck und das -ziel mög-
lichst zum Teil mit Unterstützung durch Entscheider
überzeugend dargelegt und durch Belege nachvollziehbar
sein, bevor ein Visum erteilt wird. Die Last zur Glaub-
haftmachung (…) einer touristischen Reise liegt allein
beim Antragsteller. (…) Zur Beurteilung der Glaubwür-
digkeit des touristischen Reisezwecks ist auch auf das
Verhältnis der Kosten einer touristischen Reise zum Mo-
natseinkommen (kein Vielfaches!) abzustellen. (…) Ein
Antragsteller, der über keine Mittel für eine Reise nach
Deutschland verfügt, kann auch mit einer Reiseschutzver-
sicherung nicht reisen. Die Reiseschutzversicherung
deckt schließlich nicht Unterkunfts-, Verpflegungs- und
Fahrtkosten, sondern stellt eine Art Ausfallbürgschaft dar,
wenn der Reisende in Umstände gerät, die seine eigenen
Mittel übersteigen. Die Reisekosten müssen bezahlt wer-
den können, ggfs. können hierüber Quittungen über die
Vorauszahlung von Reiseleistungen und Reservierungs-
nachweise verlangt werden. Bestehen Zweifel am Zweck
oder an der Finanzierung der Reise, ist ein Antrag abzu-
lehnen.“
g) Der Teilrunderlass vom 28. Januar 2003
Am 28. Januar 2003 (Dokument Nr. 116) wurde ein wei-
terer – ebenfalls vom Zeugen Matthias von Kummer
unterzeichneter – Teilrunderlass an die Auslandsvertre-
tungen in den GUS-Staaten herausgegeben, in dem den
betroffenen Botschaften unter Bezugnahme auf den Er-
lass vom 22. November 2002 wiederum die Weisung er-
teilt wurde, neben der Reisefinanzierung auch eine Prü-
fung von Reisezweck und Reiseziel vorzunehmen. Die
Last zur Glaubhaftmachung des Reisezwecks liege dabei
beim Antragsteller. Zur Beurteilung des Reisezwecks sei
auch auf das Verhältnis der Kosten der Reise zum Ein-
kommen des Antragstellers abzustellen:
„Das heißt, dass ein Antragsteller, der über keine Mittel
für eine Reise in das Territorium der Schengen-Staaten
verfügt, auch dann nicht ein Visum erhalten kann, wenn
er eine Verpflichtungserklärung einer natürlichen oder ju-
ristischen Person (z. B. in der Form eines Reiseschutzpas-
ses oder eines Carnet de Touriste) vorlegt.“
Ein Finanzierungsnachweis, so heißt es im Erlass weiter,
ersetze zu keinem Zeitpunkt die Glaubhaftmachung des
Reisezwecks. Reiseschutzversicherungen wie das CdT
seien lediglich ein Ersatz für die Verpflichtungserklärung,
nicht jedoch für andere antragsbegründende Unterlagen.
Weiterhin heißt es in dem Erlass unter Nummer 3:
„Aus gegebenem Anlass wird noch einmal darauf hinge-
wiesen, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Visa-
stellen, die diesen Weisungen nicht Folge leisten, pflicht-
widrig handeln. Sollten dem Auswärtigen Amt Umstände
bekannt werden, die auf ein solches pflichtwidriges Ver-
halten hindeuten, wird in jedem Einzelfall die Einleitung
von Disziplinarverfahren zu prüfen sein. Dies betrifft
auch die mit der Aufsichtsführung über die unmittelbar
beteiligten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter betroffenen
Verantwortlichen.“
Den Hintergrund dieser ungewöhnlich scharfen Formu-
lierung schilderte der Zeuge Matthias von Kummer vor
dem Ausschuss folgendermaßen:
„Ich habe mich entschlossen, in diesen Erlass zu schrei-
ben (…): Wer sich an diese Weisung nicht hält, dem wer-
den disziplinarrechtliche Folgen angedroht. Das tut man
gegenüber Kollegen sehr ungern. Ich habe zum Teil auch
ein paar unfreundliche Reaktionen der Kolleginnen und
Kollegen draußen bekommen. Wir waren aber der Auf-
fassung, dass die Weisungen der Zentrale nicht in dem
Ausmaß beachtet wurden (…) wie wir uns das wünsch-
ten.“
h) Reaktion des Generalkonsulats in Saratow
aa) Bericht vom 12. Februar 2003
Mit Bericht vom 12. Februar 2003 (Dokument Nr. 117)
führte der ehemalige Generalkonsul Dr. Axel Weishaupt
im Hinblick auf die angedrohten disziplinarrechtlichen
Folgen aus:
„Der Unterzeichner war von 1999 bis zum Sommer 2001
Leiter der Sonderinspektion. Insbesondere nach den Be-
suchen in Kiew und Minsk im Herbst 2000 sowie Sofia,
Bukarest, Hermanstadt, Temesvar, Tirana und Skopje
wurde stundenlang mit den beteiligten Referaten 508 und
509 über Sinn und Zweck der Reiseschutzversicherungen
(Carnet de Touriste) gestritten. Die Zentrale hat damals
Drucksache 15/5975 – 154 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
sowohl die Einwendungen der Sonderinspektion, als auch
die Anregungen der jeweiligen Auslandsvertretungen zu
höherer Prüfungsdichte schlicht vom Tisch gewischt, da
„das ganze Verfahren mit dem BMI abgestimmt war“.
Anscheinend genügte dies vollständig zur eigenen Legiti-
mation. Anschließend wurde der Kreis der zugelassenen
Reiseschutzversicherungen von der Zentrale wiederum
gegen die Warnungen zumindest einzelner Vertretungen
noch erweitert. Wenn sich nunmehr herausgestellt hat,
dass einzelne Reiseunternehmen anscheinend Missbrauch
mit dieser Möglichkeit getrieben haben (insbesondere in
Kiew) und staatsanwaltschaftliche Ermittlungen eingelei-
tet wurden, trifft die Warnung der Ziffer 3 vor möglichen
Disziplinarmaßnahmen mindestens genauso, wenn nicht
vorrangig die Mitarbeiter der Zentrale, die alle Warnun-
gen lange genug konsequent ignoriert hatten.“
Zudem heißt es in dem Bericht:
„(…) Wenn, wie im Bezugsteilrunderlass zu 2 [Erlass
vom 29. Januar unter Ziffer 2 B dargestellt, auf das Ver-
hältnis der Kosten der Reise zum Einkommen des An-
tragstellers abzustellen ist, müssten, wie an den meisten
anderen beteiligten Vertretungen, auch in Saratow an die
80 Prozent der Anträge abgelehnt werden, da die zumeist
Privatreisenden nur über ein Minimaleinkommen verfü-
gen und auf Unterkunft und Finanzierung der Reise durch
Verwandte oder Bekannte in der Bundesrepublik
Deutschland angewiesen sind. Hier besteht in der Tat
Klärungsbedarf, eine präzisere Weisung, um die auch die
meisten anderen Vertretungen gebeten haben, wäre drin-
gend erforderlich.“
Auf die Frage eines Ausschussmitglieds, was an dem
Teilrunderlass vom 29. Januar 2002 unpräzise gewesen
sei, erläuterte der Zeuge Dr. Axel Weishaupt in seiner
Einvernahme:
„Zu der Zeit war ich schon seit anderthalb Jahren in Sara-
tow. Das bezieht sich auf einen Teilrunderlass vom Ja-
nuar, in dem stand, dass man – das hat jetzt nichts mit
dem Carnet zu tun, sondern mit Einladungen – nicht nur
die Einladung aus der Bundesrepublik prüfen, sondern
auch sehen soll, ob bei den Leuten ausreichende Finanz-
mittel vorhanden sind. Daraufhin habe ich gesagt, das ist
unpräzise; denn wenn wir anfangen, auch das zu prüfen,
müssten wir in Saratow 80 Prozent der Leute ablehnen,
weil die meisten einfach auf das Geld von Verwandten
und Bekannten aus der Bundesrepublik angewiesen sind.
Die bezahlen denen die Reise und den Aufenthalt. Sollten
die plötzlich erhebliche Eigenmittel vorweisen können,
müssten wir 80 Prozent ablehnen.“
Weiter führte der Zeuge hierzu aus:
„Ja, da war plötzlich ein totaler Schwenk zu verzeichnen,
indem plötzlich verlangt wurde, jetzt müssen wir prüfen,
ob die Leute auch genügend Eigenmittel haben – wenn
ich den Wortlaut richtig im Kopf habe. Das widersprach
dem, was wir vorher gehört hatten. Hätten wir das konse-
quent so nach dem Buchstaben durchgeführt, wäre das
die Folge gewesen. Das konnte ja wohl nicht gemeint
sein. Deshalb hatte ich dann auch mit Herrn von Kummer
in diesem Telefongespräch das geklärt. Wir haben also
weiter erteilt, wenn einigermaßen gesichert war, dass der
Einladende genügend Bonität hatte, wobei ich hier auch
noch mal mit Bedauern feststellen muss, dass das Land
Nordrhein-Westfalen sich konsequent geweigert hat, ir-
gendwelche Bonitätsprüfungen vorzunehmen.“
bb) Bericht vom 27. März 2003
Mit Bericht vom 27. März 2003 (Dokument Nr. 118)
nahm der Generalkonsul Dr. Axel Weishaupt in Saratow
erneut kritisch Stellung zum Problem des CdT sowie dem
Krisenmanagement der Zentrale und der Androhung dis-
ziplinarrechtlicher Schritte.
So beschwerte er sich erneut darüber, dass sämtliche Ein-
wände der Auslandsvertretungen und der Sonderinspek-
tion zum CdT nicht berücksichtigt worden seien. Statt-
dessen habe die Zentrale – mit katastrophalem Ergebnis –
sogar noch eine Ausweitung auf weitere Reiseschutzver-
sicherungen vorgenommen. Es habe auf der Hand gele-
gen, dass große Zahlen ukrainischer Staatsangehöriger il-
legal in den Schengenraum eingereist seien. Die damals
überreichten Zahlen der Botschaft in Kiew seien jedoch
zumindest im Ergebnis ebenso ignoriert worden wie Be-
richte bis zum früheren Dg 51 (dem Zeugen Roland
Lohkamp).
Ferner führte der Generalkonsul aus:
„Ich möchte keine Kollegen in der Zentrale deswegen be-
schuldigen. Ich habe aber noch mehr als deutlich vor Au-
gen, mit welcher Überlegenheit, um nicht zu sagen
Selbstgefälligkeit, die damaligen Bedenken der Visastel-
len unserer Vertretungen und der Sonderinspektion vom
Tisch gewischt wurden. Insbesondere Herr Grabherr und
Herr (…) vermittelten den Anschein, als verfügten sie
über perfektes Wissen und alles, was von außen an sie he-
rangetragen wurde, war überflüssig und von Ignoranten
vorgetragen. Anstatt die Auslandsvertretungen auf diszi-
plinar- und strafrechtliche Folgen fehlerhafter Visaertei-
lung hinzuweisen: Wie wäre es zumindest mit einem
Hauch von Selbstkritik der Zentrale?“
cc) Schreiben des Auswärtigen Amts an das
Generalkonsulat in Saratow
vom 6. Mai 2003
Das Auswärtige Amt reagierte auf das Schreiben des Ge-
neralkonsuls von Saratow mit einem Brief vom 6. Mai
2003, in dem es heißt:
„Ihr Privatdienstschreiben vom 27. März 2003 hat mich
gefreut, da es erkennen lässt, wie engagiert Sie das
Thema Reiseschutzversicherungen und Carnet de Tou-
riste durch die Jahre als Sonderinspekteur und jetzt als be-
troffener Generalkonsul begleiten.
Zu Beginn meiner Tätigkeit als RL 508, die ich im Sep-
tember 2001 übernahm, habe ich durchaus die Vorteile
des Reiseschutzpassverfahrens und des Carnet de Tou-
riste gesehen. Einem Teil-RE vom 16. Januar 2001, der
von meinem Vorgänger Bernd Westphal unterschrieben
wurde, entnehme ich, dass aufgrund der Berichterstattung
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 155 – Drucksache 15/5975
verschiedener Auslandsvertretungen über Mißbrauchtat-
bestände in diesem Zusammenhang erneut ein Gespräch
mit dem BMI und dem ADAC stattgefunden hat. Es hat
also durchaus Versuche gegeben, gemeinsam mit dem
BMI – ohne den es nun mal nicht geht – Korrekturen am
bestehenden System vorzunehmen. Sie kennen auch die
wiederholten und expliziten Weisungen, die in diesem
Zusammenhang ergangen sind, und die jegliche auslän-
derrechtliche Privilegierung von Inhabern dieser Versi-
cherungspakete gegenüber anderen Antragstellern unter-
sagen.
Nach meinem ersten Besuch in Kiew im Mai 2002 kamen
mir Zweifel, ob das Reiseschutzpassverfahren für die
Ukraine geeignet ist. Die nachfolgenden Monate mit der
Eröffnung einer Vielzahl von staatsanwaltlichen Ermitt-
lungsverfahren gegen Reiseschutzversicherungen sowie
gegen ,Unbekannt‘ im Auswärtigen Amt, bestätigen
meine Sorge. Im Fall eines Unternehmens hat dann
Referat 508 unmittelbar die Konsequenz gezogen und
den Vertrieb der Reiseschutzpässe im Visumverfahren un-
tersagt. Wie Ihnen bekannt ist, hat Referat 508 in Abstim-
mung mit dem BMI, die Zulassung des Reiseschutzpaß-
verfahrens in den GUS und MOE-Staaten im März 2003
aufgehoben.
Anlass zu Selbstkritik gibt es sicherlich immer und eine
Klausurtagung der Abteilung 5 in der letzten Aprilwoche
hat auch dazu beigetragen, die eigene Arbeit kritisch zu
beleuchten. Mir erscheint Ihre Vorstellung jedoch überzo-
gen, wenn sie Selbstkritik von Kollegen aus der Zentrale
erwarten, wenn die Verwaltungspraxis im Visaverfahren
aufgrund negativer Erfahrungen umgestellt wird, um auf
konkrete negative Entwicklungen im Gastland zu reagie-
ren.
Im Übrigen genießen die Herren Dres (…) mein volles
Vertrauen, die ich wegen ihrer hohen Sachkompetenz,
aber auch wegen ihrer menschlichen Qualitäten beson-
ders schätze.“
i) Erkenntnisse des Bundeskriminalamts
Erste Hinweise auf den möglichen Missbrauch mit Rei-
seschutzpässen erhielt das Bundeskriminalamt im Herbst
2001. Aus dem polizeilichen Nachrichtenaustausch ergab
sich, dass aufgegriffene Personen ihr Visum mit einem
RSP erhalten hatten. Der Zeuge Lars Rückheim, der an
der Sonderauswertung „Wostok“ beteiligt war, führte
hierzu vor dem Ausschuss aus, er könne keine Aussage
darüber treffen, wie das Verhältnis zwischen der Schleu-
sung mit und ohne RSP gewesen sei. Man habe aber
während der Arbeit am „Wostok“-Bericht festgestellt,
dass ein großer Teil derjenigen, die bereits 2001 mit den
damaligen Schwerpunktauswertungen zur Visaerschlei-
chung in der Ukraine als Vieleinlader identifiziert wor-
den seien, im Laufe des Jahres 2001 dazu übergegangen
seien, Reiseschutzpässe zu vertreiben. Aufgefallen sei,
dass die Anzahl der mit RSP beantragten Visa im Verlauf
des Jahres 2001 stark nach oben gegangen sei. Diese
Aussage wird durch die Ausführungen des Zeugen Oli-
ver Runte bestätigt, der als Angehöriger des Bundes-
grenzschutzes mit entsprechenden Ermittlungen befasst
war. Man habe dabei festgestellt, dass mit Beendigung
des Reisebüroverfahrens in Kiew auf den RSP umge-
schwenkt worden sei.
In einem am 21. Mai 2002 an das BMI gerichteten Be-
richt des Bundeskriminalamts hieß es:
„Das Bundeskriminalamt hat jetzt festgestellt, dass die
Reiseschutzpässe überwiegend von den Reisebüros und
deren Repräsentanten vertrieben werden, die im Rahmen
kriminalpolizeilicher Auswertungen bereits als verdäch-
tige Vieleinlader bekannt geworden und in Teilen bereits
Gegenstand laufender strafrechtlicher Ermittlungsverfah-
ren in Deutschland sind. Die in solchen Fällen von den
Antragstellern bezahlten Preise weichen zum Teil erheb-
lich von den von der Reise-Schutz AG vorgegebenen ab.
Die Verkäufer stellen u. a. die Vermittlung von Arbeits-
stellen in Westeuropa in Aussicht.
Da der Vertrieb der Reiseschutzpässe offenbar unkontrol-
liert vorgenommen wird und die Vertreiber gegenüber
den deutschen Auslandsvertretungen nicht mehr wie vor-
her unwahre Angaben über Hotelbuchungsbestätigun-
gen, Rundreiseprogramme etc. zu machen brauchen, ist
eine Strafverfolgung dieser Vieleinlader erheblich er-
schwert.
Im Ergebnis ist von einem starken Missbrauch der Reise-
schutzpässe für Zwecke der Visaerschleichung auszuge-
hen. Dies leistet der grenzüberschreitenden Kriminalität
Vorschub.“
Im Weiteren wurde ausgeführt:
„Vor dem Hintergrund einer offensichtlich beabsichtigten
räumlichen Ausweitung der Verwendung der Reise-
schutzpässe rät das BKA dringend, die mit der Firma
Reise-Schutz AG getroffenen Vereinbarungen, insbeson-
dere die dem Vertrieb der Reiseschutzpässe regelnden,
unter Sicherheitsaspekten zu überprüfen.“
Ferner empfahl es, an das Auswärtige Amt heranzutreten.
Nach Aussage des Zeugen Bernhand Falk, Vizepräsi-
dent des Bundeskriminalamts, sei mit dem Bericht be-
zweckt worden, das BMI darüber ins Bild zu setzen,
dass die behördliche Kontrollierbarkeit der Visaertei-
lung durch das Reiseschutzpassverfahren deutlich ver-
mindert worden sei. Bis dahin schon aus anderen Grün-
den bestehende Kontrolldefizite seien durch den RSP
nach Einschätzung des Bundeskriminalamts noch ver-
stärkt worden. Das BMI habe darüber in Kenntnis ge-
setzt werden sollen, dass eine Zuverlässigkeitsprüfung
der Vertreiber von RSP offenbar nicht stattgefunden
habe (näheres hierzu unter Teil E). Am 9. Juli 2002 habe
im BMI eine Besprechung zu Visafragen stattgefunden.
Im Zuge der dort getroffenen Vereinbarungen sei an das
Auswärtige Amt die Empfehlung herangetragen wor-
den, die Anerkennung der RSP so lange auszusetzen, bis
die Seriosität ihrer Vertreiber nachgewiesen sei. Diese
sei jedoch in der Praxis nicht vollständig bzw. nicht ef-
fektiv umgesetzt worden.
Im März 2003 erfolgte die letzte Berichterstattung des
Bundeskriminalamts gegenüber dem BMI in dieser Sa-
Drucksache 15/5975 – 156 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
che. Der Bericht mündete letztlich in Vorschlägen gegen-
über dem BMI. So wurde empfohlen, entweder den RSP
und vergleichbare Produkte gänzlich vom Markt zu neh-
men oder diese Produkte künftig nur noch ergänzend
ohne Auswirkungen auf das Visumantragsverfahren als
Versicherung für den Verpflichtenden zuzulassen.
8. Maßnahmen zur Verhinderung
von Missbrauch
Zu der Frage, welche Maßnahmen unternommen wurden,
um aufgetretene Missbrauchsfälle zu verhindern, ist die
Zeugin Susanne Fries-Gaier befragt worden. Sie erklärte,
dass Missbrauchsfälle, die gemeldet worden seien, umge-
hend an den Geschäftsführer der Reise-Schutz AG mit
der Aufforderung weitergegeben worden seien, Sorge für
einen seriösen Vertrieb zu tragen. Ihm sei aufgetragen
worden, dass nachvollziehbar sein müsse, an wen er seine
Pässe verkaufe und dass nicht Blankodokumente an ir-
gendwelche Reisebüros ausgegeben werden dürften. In
Referatsrunden sei besprochen worden, inwieweit Ein-
fluss auf das Verfahren genommen werden solle. Man
habe dann aber gesagt, dass der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG ein Geschäftsmann sei und dass er das
Risiko für Missbrauchsfälle zu tragen habe. Zwar müsse
man aufpassen, dass es keine illegalen Praktiken gäbe,
der Vertrieb des RSP solle aber soweit wie möglich nicht
gesteuert werden. Am Anfang habe der Eindruck bestan-
den, dass es sich um Anfangsschwierigkeiten handele und
dass der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG diese im
Laufe der Zeit bewältigen werde. Man sei auch deshalb
nicht kritischer gewesen, weil das BMI das Produkt für
gut befunden und gesagt habe, dass es keine immensen
Missbrauchsfälle gäbe. Im Nachhinein sei man allerdings
immer schlauer und hätte das wahrscheinlich durchaus
früher beenden sollen. Ihres Erachtens wäre es Aufgabe
der Innenbehörden gewesen, die Anerkennung der RSP
aufzuheben. Berichte des BGS seien dem BMI durchaus
bekannt gewesen. Aus dem Anstieg der Visumzahlen
habe sie keine Schlüsse auf einen Missbrauch ziehen kön-
nen, da eine Steigerung der Visumzahlen per se nichts
Schlechtes sei.
Der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG habe das Ge-
spräch mit ihr gesucht. Bei diesen Gesprächen sei das
Auftreten von Missbrauchsfällen angesprochen worden.
Der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG habe dann dar-
gestellt, welche Maßnahme er hiergegen ergreifen werde,
dass er ein Computersystem aufbauen werde und alles
ähnlich wie der ADAC kontrollieren könne. Über E-Mails
des Geschäftsführers der Reise-Schutz AG habe sie ihre
Vorgesetzten und – soweit es um Missbrauchsfälle gegan-
gen sei – auch das BMI informiert.
9. Lösungsversuche
Wie unter Nummer 7 Buchstabe b dargelegt, bestanden
Probleme der Botschaften in der Auslegung des Erlasses
vom 29. Januar 2002. Insbesondere war die Botschaft in
Moskau der Auffassung, dass Reisezweck und Reiseziel
dort nicht ausreichend angesprochen würden. Um diese
Verständnisprobleme zu beheben, wurden die Botschaf-
ten in Kiew und Moskau in einem Erlass vom 26. Februar
2002 (Dokument Nr. 114) darauf hingewiesen, dass die
Pflicht der Auslandsvertretung zur Überprüfung der übri-
gen Voraussetzungen zur Visumerteilung – Rückkehrbe-
reitschaft, Rückkehrberechtigung und Verwurzelung im
Heimat-land – davon unbenommen bleibe und dass zu ih-
rer Überprüfung weitere Unterlagen verlangt werden
könnten. Insofern unterscheide sich der Erlass von frühe-
ren Weisungen.
Der Zeuge Martin Huth legte dar, dass im Rahmen der
Prüfung des Reisezwecks, der Rückkehrwilligkeit und
der Verwurzelung im Heimatland die Frage, ob hinrei-
chende finanzielle Mittel zur Durchführung der Reise
vorhanden seien, durchaus habe zum Tragen kommen
können. Dies sei der Botschaft in Kiew in einem nachfol-
genden Schriftwechsel wiederholt erläutert worden. (nä-
heres hierzu unter Teil D).
Die Ausführungen im Drahterlass vom 26. Februar 2002:
„Die generelle Vorlage bezahlter Hotelreservierungen
und die Pflicht zur Vorlage einer formlosen Einladung,
wie sie die Botschaft Moskau fordert, würde dem mit
Einführung von Reiseschutzversicherungen verfolgten
Zweck – Ermöglichung von Kurzaufenthalten auch ohne
bisherigen Anknüpfungspunkt in Deutschland – demnach
zuwiderlaufen“,
hätten nicht dem Zweck gedient, die Prüfhoheit einzu-
schränken, sondern seien erfolgt, weil eine bezahlte Ho-
telrechnung bereits hinsichtlich des Besuchszwecks nur
einen geringen Aussagewert habe. Da jeder ein Hotel in
Deutschland reservieren könne, möglicherweise aber
ganz woanders hinfahren wolle, sei der Aussagewert sol-
cher Hotelreservierungen beschränkt. Die Formulierung
in Nummer 5 des Erlasses vom 29. Januar 2002:
„Die Tatsache allein, dass ein ausländischer Vertriebs-
partner der Reiseschutzversicherung möglicherweise
nicht das Vertrauen der örtlichen Auslandsvertretung ge-
nießt, rechtfertigt daher keine Ablehnung“,
habe bedeutet, dass mögliche unseriöse Absichten des
Verkäufers nicht relevant sein dürften, dass die Prüfung in
der Visastelle vollzogen werden müsse und dass das Pro-
dukt als Surrogat für Verpflichtungserklärungen zu ak-
zeptieren sei, solange es sich um ein echtes Produkt han-
dele. Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden über
Schleusungen seien ihm nicht bekannt gewesen. Weder
habe es einen Informationsfluss innerhalb des AA gege-
ben, noch seien Erkenntnisse hierüber über die Mit-
arbeiter im BMI, mit denen er zusammengearbeitet habe,
zu ihm gelangt.
Wie bereits unter Nummer 2 dargelegt, bestand der
Grundsatz, dass vertragliche Bindungen zu den Reise-
schutzversicherern vermieden werden sollten. Nach Aus-
sage des Zeugen Martin Huth sei hieraus zu folgern ge-
wesen, dass man keinen Einfluss auf die Preisgestaltung
der RSP habe nehmen können. In Kiew beobachtete Un-
regelmäßigkeiten bei der Preisgestaltung hätten daher
nicht durch eine Verpflichtung von ADAC oder Reise-
Schutz AG behoben werden können, die Versicherungs-
scheine mit einem aufgedruckten Preis zu versehen. Seine
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 157 – Drucksache 15/5975
Überlegung, auf die Versicherungsunternehmen Einfluss
zu nehmen, damit diese preislich in einer gewissen
Spanne blieben, sei vom BMI vehement abgelehnt wor-
den.
Im Drahterlass vom 26. Februar 2002 wurden die Bot-
schaften in Kiew und Moskau wie folgt unterrichtet:
„Die von der Botschaft Kiew beobachteten Unregelmä-
ßigkeiten bei der Preisgestaltung des RSP geben hier An-
lass zur Besorgnis. Ein Gespräch mit dem BMI hat aller-
dings ergeben, dass ADAC und RS-AG nicht verpflichtet
werden können, ihre Versicherungsscheine mit einem
aufgedruckten Preis zu versehen. Der Inhaber der RS-AG,
Hr. K., wurde jedoch von hier aus dringend gebeten, da-
für zu sorgen, dass derartige Praktiken eingestellt werden.
Botschaft Kiew sollte dies in dem vorgesehenen Ge-
spräch mit Herrn K. ebenfalls thematisieren und über die
Ergebnisse berichten. […]
Darüber hinaus ist h. E. zudem davon auszugehen, dass
eine sich an den Vorgaben des Bezugs-RE [Erlass vom
29. Januar 2002] ausrichtende Visumpraxis (d. h. letztlich
auch eine nicht unerhebliche Ablehnungsquote unter
CdT- bzw. RSP-Inhabern) einen Beitrag zur Bekämpfung
der bisher konstatierten Erscheinungen (Verkauf von Ko-
pien, Wucherpreise) leisten kann.“
Bundesminister Otto Schily erklärte in seiner Verneh-
mung, er sei erstmals aufgrund einer Unterrichtungsvor-
lage vom 20. Juni 2002 mit der Problematik der Reise-
schutzpässe befasst worden. Anlass für diese Vorlage
seien Pressemeldungen über aufgedeckte Visamiss-
brauchsfälle gewesen. In dieser Vorlage wurde ausge-
führt:
„Das AA hat mit Erlass vom 29. Januar 2002 (…) auf-
grund der bis dahin gemachten guten Erfahrung mit Rei-
seschutzversicherungen diese als den Verpflichtungser-
klärungen im Sinne der §§ 82 bis 84 AuslG
gleichwertigen Finanzierungsnachweis anerkannt. lm
Haftungsfall steht der öffentlichen Hand damit ein zur
Zahlung fähiger und bereiter Schuldner zur Verfügung.
ADAC und RS Reise-Schutz AG bedienen sich bei der
Ausstellung der ,Carnet de Touriste‘ und ,Reise-Schutz-
Pässe‘ ukrainischer Vertragspartner, die Angaben zu
Reisezweck und Rückkehrbereitschaft kaum oder nicht
überprüfen. Diese vor der Visumerteilung erforderliche
Überprüfung ist in erster Linie jedoch Aufgabe der Aus-
landsvertretung. Sie hat die Möglichkeit, dem Antragstel-
ler die Glaubhaftmachung seiner Reiseabsichten aufzuge-
ben. Andernfalls muss sie das Visum auch bei Vorlage
eines Haftungsnachweises versagen. Damit ist die Deut-
sche Botschaft in Kiew verpflichtet, Glaubwürdigkeit und
Plausibilität zu verifizieren. Angesichts der ungebremst
hohen Antragstellung (bis zu 300.000 jährlich) könnte
sonst der ungeprüfte Verkauf dieser Reiseschutzversiche-
rungen ein beachtliches Risiko für Visaerschleichungen
darstellen.
Im letzten Absatz des Schreibens wurde wie folgt Stel-
lung genommen:
„Um die verschiedenen Modi Operandi der Visaerschlei-
chung konsequenter zu bekämpfen, darf die Visumertei-
lung in der Ukraine erst nach eingehender Prüfung von
Reisezweck und Rückkehrbereitschaft erfolgen. Laut
Auskunft des Verbindungsbeamten des BGS in der
Ukraine versucht das AA, den Verkauf der Reiseschutz-
papiere durch die Handelsagenturen zu begrenzen. Die
deutsche Botschaft führt zudem eine Überprüfung der
Solidität der Handelsagenturen durch. Angesichts der bis-
herigen Erkenntnisse und der noch laufenden staatsan-
waltschaftlichen Ermittlungen werden BMI und AA kurz-
fristig weitere Maßnahmen mit dem Ziel abstimmen,
Fälle von Visaerschleichungen zu verhindern.“
Der Zeuge Bundesminister Otto Schily berichtete weiter,
es habe daraufhin eine Rücksprache mit dem Staatssekre-
tär und dem zuständigen Abteilungsleiter stattgefunden,
in der er nochmals über das System der Reiseschutzversi-
cherung informiert worden sei.
Einen Tag, nachdem das AA von den Ermittlungsverfah-
ren gegen den Geschäftsführer der Reiseschutz-AG erfah-
ren hatte, wurde am 27. Juni 2002 mit sofortiger Wirkung
für Kiew die Weisung erteilt, bis auf weiteres keine Rei-
seschutzpässe mehr zu akzeptieren.
Im Herbst 2002, nachdem bereits das Ermittlungsverfah-
ren gegen den Geschäftsführer der Reise-Schutz AG ein-
geleitet worden war (weiteres hierzu unter Nummer 10),
fragten mehrere Botschaften beim AA an, wie in Zukunft
mit Reiseschutzpässen zu verfahren sei. So bat die Bot-
schaft in Minsk mit Fernscheiben vom 11. November
2002 um Weisung, ob Reiseschutzpässe auch weiterhin
als Ersatz für Verpflichtungserklärungen nach den §§ 82,
84 AuslG anerkannt werden sollten. In dem Schreiben
unterrichtete die Botschaft das AA über aufgetretene
Missbrauchsfälle:
„Die hier gegenwärtig festzustellende Häufung des
Visumsmissbrauchs durch Antragsteller mit RSP ist An-
lass, gemäß Ziffer 5, Satz 1 des Bezugserlasses zu berich-
ten. Es ist zu vermerken, dass die von der Reise-Schutz
AG beauftragten Vertriebspartner in Minsk mehrheitlich
Vertreter einsetzen, die die RSP entgegen geltenden weiß-
russischen Gesetzen als ,fliegende Händler‘ veräußern.
Ein nicht unerheblicher Teil dieser Verkäufer ist der Bot-
schaft durch die Vermittlung von Gefälligkeitseinladun-
gen hinlänglich bekannt. Hiesigen Erachtens muss wegen
der fehlenden Seriosität ihrer örtlichen Vertriebspartner
auch die Bonität der Reise-Schutz selbst in Zweifel gezo-
gen werden.“
Aus Nowosibirsk wurde am 8. November 2002 mitge-
teilt:
„In den letzten Wochen mehren sich die im Generalkon-
sulat mit RSP gemachten schlechten Erfahrungen. Immer
mehr Antragsteller, die statt einer Einladung einen RSP
vorgelegt haben, fallen nach der Einreise im Schengen-
Raum negativ auf, weil sie einer Arbeit nachgehen, in an-
deren Schengen-Staaten in Verbindung mit dort bekann-
ten Schleuserorganisationen auftauchen oder sonst wie
das Visum nicht wie beantragt nutzen.“
Drucksache 15/5975 – 158 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
In einer E-Mail vom 12. November 2002 aus Saratow
hieß es:
„Es bleibt festzuhalten, dass das Instrument – vom Amt
sehr hoch gelobt – von den Praktikern sehr viel kriti-
scher betrachtet wurde. Die Kritiker haben nun recht be-
halten, dafür haben wir aber auch die ganze Arbeit zur
Schadenbegrenzung und können jetzt wieder die Suppe
auslöffeln. Dies spiegelt sich leider auch in den jüngsten
mehr als widersprüchlichen Erlassen und Einzelweisun-
gen zum Thema Akzeptanz des RSP wieder. Warum die-
ser ,Schrott‘ immer noch akzeptiert wird, obwohl der
Geschäftsführer bereits in U-Haft sitzt, die russischen
Vertriebswege mehr als zweifelhaft sind und wohl eine
Vielzahl an Missbrauchsfällen vorliegen, ist mir schleier-
haft.“
Den Botschaften wurde mit Erlass vom 22. November
2002 (Dokument Nr. 119) mitgeteilt:
„Am Prinzip der RSV als Surrogat der privaten Verpflich-
tungserklärung nach §§ 82, 84 AuslG (§§ 66, 68 Auf-
enthG) wird festgehalten […]
Dem AA ist weder eine bessere Alternative noch sind bis-
lang Fälle bekannt geworden, in denen Leistungen aus
der RSV gänzlich durch die Versicherungsunternehmen
verweigert worden wäre. […]
Auch bei den Innenbehörden und in der EU wird wegen
der z. T. mangelnden Bonitätsprüfung von Einladern
durch Ausländerbehörden und der über die nationalen
Grenzen hinaus möglichen Vollstreckbarkeit die Zukunft
in RSVen gesehen, für das kommende Halbjahr sind Initi-
ativen von verschiedenen EU-Mitgliedstaaten hierzu zu
erwarten.“
In den folgenden Ziffern des Erlasses heißt es:
„AA verkennt nicht den höheren Prüfaufwand von Visa-
anträgen, denen RSVen zugrunde liegen. Gerade hier
muss die Prüfdichte und -tiefe erhöht werden. […] Wird
eine RSV für eine touristische Reise vorgelegt, muss
durch intensive und flexible Befragung der Antragsteller
der Reisezweck und das -ziel (Programm, Besuchsstätten,
Grund der Reise nach D. etc.), möglichst zum Teil mit
Unterstützung durch Entscheider, überzeugend dargelegt
und durch Belege nachvollziehbar sein, bevor ein Visum
erteilt wird. Die Last zur Glaubhaftmachung (§ 70 AuslG,
§ 82 AufenthG) einer touristischen Reise liegt allein beim
Antragsteller.“
Mit E-Mail vom 27. November 2002 bat das Generalkon-
sulat St. Petersburg um eine schriftliche Information zu
den Vertriebsmodalitäten der Reiseschutzversicherun-
gen. Ansonsten sehe man sich dort nicht in der Lage, un-
berechtigterweise vertriebene Reiseschutzversicherun-
gen festzustellen. Es bestehe der Eindruck, dass die
Reiseschutzversicherungen an jeden Interessenten/jede
Firma zu beliebigen Preisen verkauft würden. In Beant-
wortung dieser E-Mail wies das AA darauf hin, dass es
sich solange nicht um die Vertriebswege und -modalitäten
von Reiseschutzversicherungen kümmern könne, wie die
Reiseschutzversicherung nur die Verpflichtungen nach
den §§ 82, 84 AuslG ersetze. Wegen der vielen vorliegen-
den Erkenntnisse sei man aber übereingekommen, dass
das AA über die Vertriebspartner informiert werde. Im
Zweifelsfall könne eine Reiseschutzversicherung durch
Zugangscodes im Internet überprüft werden, da zumin-
dest Reise-Schutz AG und HanseMerkur auf „Online“-
Vermittlung durch die Vertriebe bestünden. Das General-
konsulat solle sich auch nicht vor Rückfragen bei den An-
bietern direkt scheuen.
Beim AA verstärkte sich allerdings der Eindruck, dass die
Auslandsvertretungen die visumrechtlichen Vorausset-
zungen nicht richtig anwenden würden. So hieß es in der
E-Mail eines Mitarbeiters des AA an einen Kollegen:
„Ich glaube bald, man muss ein Regionalseminar abhal-
ten, um allen Vertretungen den Unterschied zwischen
Reisezweck und Finanzierungsnachweis noch deutlicher
zu machen als es dein wirklich gutes Plurez schon getan
hat. Es ist mir auch unbegreiflich, wieso so viele Kolle-
gen unfähig sind, in dieser Frage zu abstrahieren. Bei mir
drängt sich mehr und mehr der Verdacht auf, dass bislang
keine Vertretung den Reisezweck näher geprüft hat.“
Da in Minsk auch weiterhin Probleme mit den Reis-
schutzpässen zu verzeichnen waren, fragte die Botschaft
mit E-Mail vom 18. Dezember 2002 beim AA an, ob es
damit einverstanden sei, wenn die RSP in Minsk nicht
mehr akzeptiert würden. Mittlerweile würden täglich ge-
fälschte Einladungen zu RSP vorgelegt. Wöchentlich
würden sie vom Bundesamt für die Anerkennung auslän-
discher Flüchtlinge über mehrere mit RSP eingereiste
neue Asylbewerber informiert. Die Botschaft in Minsk
halte die Firma Reise-Schutz AG und nicht nur einige ih-
rer Vertriebspartner für völlig unseriös und habe darüber
hinaus erhebliche Zweifel an ihrer finanziellen Leistungs-
fähigkeit.
Gegenüber dem AA kündigte der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG mit E-Mail vom 1. Januar 2003 an, er
werde im Jahr 2003 eine geänderte Geschäftspolitik be-
treiben. U. a. beabsichtige er, das Online-Buchungssys-
tem weiter auszubauen und den Reiseschutzpass tech-
nisch zu verfeinern. Er solle mit Bild ausgestattet und
über Handy bezogen und bezahlt werden können und eine
Rückreisekontrolle vorsehen.
In einem weiteren Erlass vom 28. Januar 2003 (Doku-
ment Nr. 116) erteilte das AA erneut die Weisung, neben
dem Finanzierungsnachweis insbesondere eine Prüfung
von Reisezweck und Reiseziel vorzunehmen. Die Last
zur Glaubhaftmachung des Reisezwecks liege allein beim
Antragsteller. Zur Beurteilung der Glaubwürdigkeit des
Reisezwecks sei auch auf das Verhältnis der Kosten der
Reise zum Einkommen des Antragstellers abzustellen.
Gleichzeitig wurde Mitarbeitern für den Fall, dass sie sich
nicht an diese Weisung hielten, disziplinarrechtliche Kon-
sequenzen angedroht.
Allerdings sah das Generalkonsulat St. Petersburg auch
diese Weisung als nicht unproblematisch an. So wies es
darauf hin, dass eine grundsätzliche Vorlage von Nach-
weisen zum Einkommen bzw. Reisezweck nur begrenz-
ten Aussagewert haben würde:
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 159 – Drucksache 15/5975
„Gehaltsbescheinigungen werden in der Regel lediglich
über den Betrag des offiziellen Gehalts ausgestellt, da es
durchaus üblich ist, einen Teil des Gehalts inoffiziell (und
dadurch steuerfrei) zu bezahlen. Bescheinigungen aller
Art können bei entsprechendem Rechtsverständnis zu er-
schwinglichen Preisen gekauft werden. Bargeld und Tra-
vellerschecks können nach Vorlage und ggf. Umtausch an
den tatsächlichen Eigentümer zurückgegeben werden, für
den der Zinsertrag dieses Geschäfts lukrativ macht.“
Zu der Androhung von Disziplinarmaßnahmen führte es
aus:
„Abschließend sollte nicht unerwähnt bleiben, dass auch
hier die Androhung von Disziplinarmaßnahmen im Zu-
sammenhang mit der Prüfung der Antragsteller mit RSV
oder VE nicht nachvollziehbar ist. Statt einer solchen An-
drohung wäre vielmehr eine Unterstützung der Mitarbei-
ter/Innen der Visastellen durch die Zentrale wünschens-
wert. Die Erlasse lassen klare Richtlinien, anhand derer
Anhaltspunkte zum Reisezweck und der finanziellen
Leistungsfähigkeit zu prüfen sind, vermissen.“
Zu dem Erlass vom 28. Januar 2003 äußerte sich auch
die Botschaft in Saratow am 12. Februar 2003. Diese sah
es als problematisch an, auf das Verhältnis der Kosten
der Reise zum Einkommen des Antragstellers abzustel-
len. Denn in diesem Fall müssten – wie auch in den
meisten anderen beteiligten Vertretungen – ca. 80 Pro-
zent der Anträge abgelehnt werden, da die zumeist Pri-
vatreisenden nur über ein Minimaleinkommen verfüg-
ten. Hier bestehe Klärungsbedarf. Eine präzisere Wei-
sung, um die auch die meisten anderen Vertretungen
gebeten hätten, sei daher dringend erforderlich. Ebenfalls
erbost zeigte sich der Unterzeichner des Schreibens über
die Androhung disziplinarischer Konsequenzen. Hierzu
führte er aus:
„Der Unterzeichner war von 1999 bis zum Sommer 2001
Leiter der Sonderinspektion. Insbesondere nach den Be-
suchen in Kiew und Minsk im Herbst 2000 sowie Sofia,
Bukarest, Herrmannstadt, Temsvar, Tirana und Skopje
wurde stundenlang mit den beteiligten Referaten 508 und
509 über Sinn und Zweck der Reiseschutzversicherung
(Carnet de Touriste) gestritten. Die Zentrale hat damals
sowohl die Einwendungen der Sonderinspektion, als auch
die Anregungen der jeweiligen Auslandsvertretungen zu
höherer Prüfungsdichte schlicht vom Tisch gewischt, da
„das ganze Verfahren mit dem BMI abgestimmt war. An-
scheinend genügte dies vollständig zur eigenen Legitima-
tion. Anschließend wurde der Kreis der zugelassenen
Reiseschutzversicherungen von der Zentrale wiederum
gegen die Warnungen zumindest einzelner Vertretungen
noch erweitert. Wenn sich nunmehr herausgestellt hat,
dass einzelne Reiseunternehmen anscheinend Missbrauch
mit dieser Möglichkeit getrieben haben (insbesondere in
Kiew) und staatsanwaltschaftliche Ermittlungen eingelei-
tet wurden, trifft die Warnung der Ziffer 3 vor möglichen
Disziplinarmaßnahmen mindestens genau so wenn nicht
vorrangig die Mitarbeiter der Zentrale, die alle Warnun-
gen lange genug konsequent ignoriert haben.“
Hierauf erwiderte das Auswärtige Amt, dass es bei der
Sonderinspektion bis 2001 lediglich um das vom ADAC
ausgestellte CdT gegangen sei, das auch heute nicht im
Zentrum der Kritik stehe. Nachdem auch weitere Anbie-
ter zugelassen worden seien und insbesondere die Menge
und die Vertriebswege ungeahnte Ausmaße angenommen
hätten, sei die Erlasslage immer weiter der Situation an-
gepasst worden. Im Weiteren wies das Auswärtige Amt
darauf hin, dass an dem System der Reiseschutzversiche-
rungen im Einvernehmen mit dem BMI festgehalten
werde.
10. Das Ermittlungsverfahren gegen den
Geschäftsführer der Reise-Schutz AG
und seine Folgen
a) Konsequenzen des Auswärtigen Amts und
des Bundesministeriums des Innern
Mit Beschluss des Amtsgerichtes Heilbronn vom 20. Juni
2002 wurde die Durchsuchung der Privat- und Geschäfts-
räume des Geschäftsführers der Reise-Schutz AG ange-
ordnet. Ihm werde vorgeworfen, RSP vertrieben zu haben,
mit deren Hilfe Mittelsmänner ukrainische Staatsange-
hörige ansprechen, die in Deutschland und den Schengen-
staaten illegal arbeiten wollen. Über die erfolgte Haus-
durchsuchung unterrichtete der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG das Auswärtige Amt mit E-Mail vom
27. Juni 2002.
Der Zeuge Matthias von Kummer, der ab dem 13. Sep-
tember 2001 Referatsleiter im zuständigen Referat des
AA war, erläuterte in seiner Vernehmung, man habe noch
am selben Tag der Botschaft in Kiew telefonisch die Wei-
sung gegeben, keine Reiseschutzpässe der Reise-Schutz
AG mehr zu akzeptieren. Dies sei kein Spontanent-
schluss, sondern das Ergebnis einer kontrovers geführten
Diskussion in seinem Referat gewesen, weil sie sich auch
über mögliche zivilrechtliche Folgen der Einstellung des
Reiseschutzpassverfahrens in der Botschaft in Kiew Ge-
danken gemacht hätten. Er sei aber der Meinung gewe-
sen, dass hier schnell gehandelt werden müsse. Da in kei-
ner anderen Auslandsvertretung im gleichen Umfang wie
in Kiew Missbrauchsfälle sowie auch Steigerungszahlen
wie in Kiew aufgetreten seien, habe man zunächst einmal
keine Veranlassung gesehen, auch in anderen Auslands-
vertretungen Reiseschutzpässe nicht mehr zuzulassen.
Mit Schreiben an das BMI vom 2. Juli 2002 (Dokument
Nr. 120) bat das Auswärtige Amt um Mitteilung, ob aus
Sicht des BMI weiterhin von der Seriosität und Bonität
der Firma Reise-Schutz AG ausgegangen werden könne
und die mit der Reise-Schutz AG getroffenen Vereinba-
rungen bestehen bleiben könnten. In dem Schreiben un-
terrichtete das Auswärtige Amt das BMI darüber, dass die
Botschaft in Kiew angewiesen worden sei, bis auf weite-
res keine nach dem 27. Juni 2002 ausgestellten Reise-
schutzpässe mehr zu akzeptieren. Des Weiteren würden
Reiseschutzpässe, die vor dem 27. Juni 2002 ausgestellt
worden seien, nur noch nach einer Prüfung der besonde-
ren Umstände im Einzelfall akzeptiert werden.
Drucksache 15/5975 – 160 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bundesminister Otto Schily erläuterte vor dem Aus-
schuss, er sei etwa Anfang Juli 2002 von seinem Staatsse-
kretär darüber informiert worden, dass bei dem Ge-
schäftsführer der Reise-Schutz AG aufgrund eines
strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens eine Hausdurchsu-
chung stattgefunden habe. Diese Nachricht sei für ihn in-
sofern alarmierend gewesen, als er in diesem Zusammen-
hang erfahren habe, dass der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG auch Verbindungen zum BMI unterhalten
habe. Er habe daraufhin seinen Staatsekretär dringlich ge-
beten, sich um die Angelegenheit zu kümmern und die
Maßnahmen einzuleiten, die dann in dem späteren
Schreiben seines Staatssekretärs an den Staatssekretär im
Auswärtigen Amt vom 24. Juli 2002 Eingang gefunden
hätten.
In einer E-Mail bat ein Mitarbeiter des AA den Referen-
ten im Referat A 6 des BMI am 4. Juli 2002 um Mittei-
lung, ob die Vorwürfe gegen den Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG berechtigt seien. Hintergrund seiner
Anfrage war, dass er bei einer ungerechtfertigten Ausset-
zung der Reiseschutzpapiere Haftungsprobleme auf sich
und die weiteren beteiligten Behörden zukommen sah.
Wörtlich führte er aus:
„Hört man da noch was vom BMI? Immerhin waren es
nachgeordnete Stellen des Geschäftsbereichs des BMI
(BGS und BKA), die hier die Initiative ergriffen haben.
Und wer auch immer uns informiert hat (auch Herr …
[der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG] selbst), hätten
wir nicht so tun können als wäre nichts gewesen. Nur
wollen wir natürlich die Aussetzung der Akzeptanz der
RSP [nicht] länger als nötig dauern lassen.
Wir bräuchten ein Signal der ermittelnden Stellen, dass
zumindest an den Schleuser-Vorwürfen nicht so viel dran
ist als dass eine Einstellung der Arbeit mit dem RSP ge-
rechtfertigt ist. Sonst könnte es in der Tat zu Problemen
mit der Haftung kommen (allerdings auch und zuvörderst
im BMI/BGS/BKA)“
Die Anfrage des AA, ob weiterhin von der Seriosität und
Bonität der Reise-Schutz AG ausgegangen werden
könne, beantwortete der Staatssekretär im BMI mit
Schreiben an den Staatssekretär im Auswärtigen Amt
vom 24. Juli 2002 (Dokument Nr. 121). Er regte an, die
vom Auswärtigen Amt ausgesprochene Weisung vorsorg-
lich solange aufrecht zu erhalten, bis der Sachverhalt auf-
geklärt werden könne. Das BMI könne nicht beurteilen,
ob weiterhin von der Bonität der Reise-Schutz AG auszu-
gehen sei. Ungeachtet dessen solle allerdings grundsätz-
lich an der Möglichkeit festgehalten werden, auch von
kommerziellen Anbietern Verpflichtungserklärungen ent-
gegenzunehmen, die den in den §§ 82, 84 AuslG genann-
ten Anforderungen entsprächen. Zur Begründung führte
er aus:
„Nach den vorliegenden Erfahrungen wird der Fiskus da-
durch – entsprechend der ausländerrechtlichen Zweckbe-
stimmung – wirksam vor privat verursachten Kosten ge-
schützt. Forderungen gegenüber Privatpersonen, die im
Wege einer Verpflichtungserklärung eine Visumerteilung
ermöglicht haben, lassen sich mangels deren Finanzkraft
oftmals nicht durchsetzen. Auch in Österreich werden zur
Anspruchssicherung ersatzweise kommerzielle Anbieter
zugelassen. Das Verfahren bewährt sich insbesondere bei
der Erstattung der bei deutschen und österreichischen Be-
hörden angefallenen Rückführungskosten. Andere Schen-
gen-Länder zeigen ebenfalls Interesse.“
Gleichzeitig schlug er, entsprechend dem Ergebnis einer
Besprechung des BMI mit den nachgeordneten Sicher-
heitsbehörden am 9 Juli 2002 (Dokument Nr. 122) vor, an
den von BMI und AA festgelegten Kriterien zur Zulas-
sung kommerzieller Anbieter (siehe Nummer 2) festzu-
halten, darüber hinaus aber stärker als bisher die Seriosi-
tät und Zuverlässigkeit der juristischen und natürlichen
Person des Anbieters zu untersuchen. Wörtlich heißt es in
dem Schreiben:
„Darüber hinaus sollten das AA und das BMI zukünftig
bei der Entgegennahme der Erklärungen nach §§ 82, 84
AuslG stärker als bisher die Seriosität und Zuverlässig-
keit der juristischen und natürlichen Person des Anbieters
untersuchen, ohne unzulässigerweise in den Wettbewerb
einzugreifen.“
Er regte zudem an, die Möglichkeiten des schengenweiten
Informationsaustausches stärker miteinzubeziehen und
weitere Maßnahmen mit dem Ziel abzustimmen, Fälle
von Visumerschleichungen zu verhindern. Als zeitnah re-
alisierbare operative Maßnahme bot er die Entsendung
von speziell ausgebildeten Beamten des Bundesgrenz-
schutzes zur temporären Unterstützung von Visastellen
an. Schwerpunkt der Tätigkeit solle insbesondere die
Plausibilitätsprüfung des Reisezweckes der Antragsteller
sowie die Dokumentenprüfung sein. Für sinnvoll erach-
tete er im Übrigen die Einrichtung einer Zentralen Aus-
kunfts- und Prüfstelle als zentralen Ansprechpartner für
Anfragen und Überprüfungen durch die deutschen Aus-
landsvertretungen.
Bundesminister Otto Schily erklärte in seiner Verneh-
mung, sein Staatssekretär habe gefordert, die Anerken-
nung der Reiseschutzpässe der Reise-Schutz AG weltweit
auszusetzen.
Die Entscheidung über die geographische Ausdehnung
von Erlassen, wie bei der Einführung des CdT oder auch
bei der Rücknahme von Erlassen, beispielsweise über die
Aufhebung der Anerkennung von Reiseschutzpässen sei
allein durch das AA ohne vorhergehende Information des
BMI erfolgt. Während das BMI davon ausgegangen sei,
dass die Anerkennung der Reiseschutzpässe aufgrund des
Schreibens seines Staatssekretärs weltweit ausgesetzt
würde, habe das AA diese Anerkennung zunächst nur für
Kiew zurückgenommen. Diese Aussage wird durch den
o. g. Schriftwechsel insofern bestätigt, als das BMI tat-
sächlich nicht an der Entscheidung des AA beteiligt
wurde. Dem Schreiben vom 24. Juli 2002 lässt sich aller-
dings nicht entnehmen, dass eine weltweite Aussetzung
gefordert wurde. Weiter führte Bundesminister Otto
Schily aus, sein Haus habe noch keinen zwingenden
Grund gesehen, dem AA zu empfehlen, sämtliche Reise-
schutzversicherungen einschließlich des CdT des ADAC
nicht mehr anzuerkennen. Alle Beteiligten, einschließlich
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 161 – Drucksache 15/5975
das BMI seien davon ausgegangen, dass das Reiseschutz-
versicherungssystem an und für sich positiv zu bewerten
sei, weil es die Länder und die Kommunen von finanziel-
len Risiken entlaste und dass lediglich der Missbrauch
eingeschränkt werden müsse und auch könne. Unerklär-
lich sei ihm allerdings, dass der zuständige Referent des
Referates A 6 des BMI ungeachtet des damaligen Sach-
standes noch mit weiteren Reiseschutzversicherungen
Verbindungen aufgenommen und Gespräche geführt
habe, ohne die Hausleitung zu informieren (näheres
hierzu oben unter Nummer 5).
In einem weiteren Schreiben vom 27. August 2002 nahm
das BMI Bezug auf ein Schreiben des Prozessbevoll-
mächtigten des Geschäftsführers der Reise-Schutz AG,
der hierin um einen Gesprächstermin bat. Das BMI führte
aus, es sehe primär die Zuständigkeit des AA als gegeben
an und bat um Übernahme des Vorgangs.
Diese Ausführungen, wonach das BMI das AA für die
weitere Anerkennung des Reiseschutzpasses der Reise-
Schutz AG für zuständig halte, blieben von Seiten des
AA nicht unwidersprochen. In einem Antwortschreiben
des Staatssekretärs im AA vom 2. September 2002 an den
Staatssekretär im BMI (Dokument Nr. 123) betonte dieser
daher die gemeinsame Verantwortung, wobei die Zustän-
digkeit für die Prüfung der Seriosität und Zuverlässigkeit
der Anbieter aufgrund des Sitzes derselben im Bundesge-
biet in erster Linie beim BMI liege. Das Auswärtige Amt
sei aber auch in Zukunft zu jeder Unterstützung bereit.
Als Anlage übermittelte es einen am 13. August 2002 ein-
gegangenen Nachweis der Reise-Schutz AG über die Ge-
samtliquidität von 1 237 326 Euro zum 1. August 2002,
der bei der abschließenden Bewertung der Bonität heran-
gezogen werden könne. Nachdem sich auch ein anderer
Anbieter einer Reiseschutzversicherung als nicht seriös
erwiesen hatte, einigten sich AA und BMI Ende Septem-
ber 2002 auf eine Erweiterung der Kriterien zur Anerken-
nung von Reiseschutzversicherungen (siehe hierzu oben
unter Nummer 2).
In einem an das BMI gerichteten Schreiben vom 8. Januar
2003 legte das AA dar, dass es im Zusammenhang mit
einer Strafsache zu Fehlinterpretationen des OLG Köln
und der Staatsanwaltschaft Köln gekommen sei. Diese
würden annehmen, dass eine Verpflichtungserklärung, die
eine natürliche Person gegenüber einer Ausländerbehörde
oder einer Auslandsvertretung über die Haftung für den
Lebensunterhalt von Ausländern abgebe, stets auch eine
Einladung beinhalte. Durch die Gleichsetzung des Finan-
zierungsnachweises „Verpflichtungserklärung“ mit dem
Nachweis des Einreise- und Aufenthaltszwecks „Einla-
dung“ komme das OLG Köln zur Erkenntnis, dass auch
die Vorlage von standardisierten Finanzierungsnachwei-
sen in der Form von RSP immer dann den Tatbestand der
Vorlage unrichtiger Dokumente im Visumverfahren er-
fülle, wenn der tatsächliche Reisezweck ein anderer sei
als der im Antragsformular angegebene. Da BMI und AA
übereingekommen seien, Reiseschutzversicherungen als
Finanzierungssurrogat anzuerkennen, liege darin in der
Logik des OLG Köln bereits unter Umständen eine Bei-
hilfehandlung zur Schleusung von Ausländern. Vor die-
sem Hintergrund sei erklärlich, weshalb die Staatsanwalt-
schaft Köln ein Ermittlungsverfahren gegen „Unbekannt“
gegen das AA und BMI eingeleitet habe. Es rege daher an
zu prüfen, in welcher Weise erneut gegenüber den Straf-
verfolgungsbehörden in Köln auf die Rechtsnatur einer
individualisierten Verpflichtungserklärung bzw. einer
standardisierten Reiseschutzversicherung hingewiesen
werden könne.
Als Ergebnis einer mit Mitarbeitern des BMI und des AA
geführten Besprechung, die am 20. Januar 2003 stattfand,
wurde in einem Vermerk des AA festgehalten, dass das
BMI nicht für die Entgegennahme von Verpflichtungs-
erklärungen kommerzieller Anbieter zuständig sein
könne. Es sei daher einvernehmlich vereinbart worden,
dass das AA in Zukunft diese Erklärungen entgegenneh-
men und nach außen die Federführung übernehmen
werde. Hinsichtlich einer Überprüfung der Dokumenten-
sicherheit und der Überprüfung der Bonität und der Serio-
sität bestehe aber offensichtlich keine einheitliche Hal-
tung des BMI. Insbesondere hätten während der
Besprechung zwei Mitarbeiter des BMI auf die fehlende
Rechtsgrundlage für die Überprüfung und damit verbun-
dene weitreichende Eingriffe in die persönlichen Rechte
der Betroffenen hingewiesen. Der Verfasser des Vermerks
schlussfolgerte hieraus u. a., dass ein Katalog an Min-
destanforderungen an Anbieter erstellt werden solle, der
auch die Vertreiber einschließen solle. Sei auch nur die
Loyalität eines Vertreibers offensichtlich nicht gegeben,
so müsse sich der Anbieter dies anrechnen lassen.
b) Trennung der Allianz AG vom Geschäfts-
führer der Reise-Schutz AG
Erste Hinweise auf ein den Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG betreffendes, strafrechtliches Ermittlungsver-
fahren wegen Verstoßes gegen das Ausländergesetz er-
hielt die Allianz AG durch den Bericht einer Auskunftei
vom 30. Juli 2002. Die Umstände, die zu einer Trennung
der Allianz vom Geschäftsführer der Reise-Schutz AG
geführt haben, hat der Zeuge Hartwig Meyer vor dem
Ausschuss wie folgt erläutert: Am 6. September 2002
habe eine Mitarbeiterin des Geschäftsführers der Reise-
Schutz AG der Allianz mitgeteilt, es habe im Sommer
2002 eine Hausdurchsuchung sowohl der Geschäftsräume
als auch der Privaträume gegeben. Wenig später, am 17.
September 2002, habe die zuständige Fachabteilung der
Allianz, die das Geschäft betreute, die Geschäftsleitung
darüber informiert, dass der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG unzulänglich abrechne und insbesondere
keine versicherten Personen nenne. Hieraufhin sei der
Haftpflichtgruppenvertrag von der Allianz zum frühest-
möglichen Zeitpunkt, dem 31. Dezember 2002, gekündigt
worden. Die fristgerechte Kündigung des Vertretervertra-
ges sei am 4. November 2002 mit Wirkung zum 30. Sep-
tember 2003 mit der Maßgabe erfolgt, dass die Amts-
geschäfte ruhten und alle Unterlagen aus den
Geschäftsräumen abzuholen seien. Wegen einer weiteren,
unerlaubten Tätigkeit des Geschäftsführers der Reise-
Schutz AG sei die fristgerechte Kündigung am 17. De-
zember 2002 in eine fristlose Kündigung umgewandelt
worden. Eine vom Geschäftsführer der Reise-Schutz AG
Drucksache 15/5975 – 162 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
gegen die Allianz erhobene Klage wegen Provisionsaus-
gleich und Fortführung des Vertretervertrages sei durch
einen Vergleich beendet worden, mit dem rückwirkend
zum 31. März 2003 die ordentliche Kündigung ausge-
sprochen worden sei.
Wie viele Reiseschutzdokumente der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG vertrieben hat, ist nicht bekannt. Nach
Aussage des Zeugen Hartwig Meyer seien vom Ge-
schäftsführer der Reise-Schutz AG 57 000 Stück abge-
rechnet worden. Eine zivilrechtliche Klage der Allianz,
um Auskunft über die Zahl der verkauften Verträge und
Zahlung der zustehenden Summe zu erlangen, sei bisher
nicht erhoben worden. Ob bei der Reise-Schutz AG Scha-
densfälle im Bereich der privaten Haftpflichtversicherung
auftraten, ist ebenfalls nicht bekannt. Der Zeuge Hartwig
Meyer hat erklärt, dass diesbezüglich jedenfalls kein
Schadensfall von der Reise-Schutz AG an die Allianz ge-
meldet worden sei.
Der Zeuge Egbert Bülles hat ausgesagt, bei der Durchsu-
chung der Räume des Geschäftsführers der Reise-Schutz
AG habe sich gezeigt, dass dieser bei ca. 130 000 Fällen
zweimal in Regress genommen worden sei. Ausweislich
der zur Verfügung gestellten Akten der ELVIA, über die
der Krankenversicherungsschutz abgedeckt worden war,
wurde diese lediglich einmal vom Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG in Anspruch genommen. Hierbei han-
delte es sich um einen unfallbedingten Großschaden. Ge-
genüber dem AA hatte der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG zur Glaubhaftmachung seiner Leistungsstärke
mitgeteilt, dass er in zwei Fällen – u. a. in dem o. g. un-
fallbedingten Großschadensfall – die angefallenen Krank-
heitskosten für Inhaber von RSP übernommen habe. Dies
lässt sich einer E-Mail vom 22. November 2002 entneh-
men, in der auf Veranlassung des Bundesministers des In-
nern beim AA nachgefragt wurde, wie häufig die Firma
Reise-Schutz AG in Anspruch genommen worden sei.
Diese Frage hatte der Minister anlässlich einer Bespre-
chung im BMI am 12. November 2002 aufgeworfen.
Mit Bescheid vom 18. Dezember 2002 erteilte das BaFin
dem Geschäftsführer der Reise-Schutz AG die Genehmi-
gung zum Geschäftsbetrieb einer RS Reise-Schutz Versi-
cherungs Aktiengesellschaft. Die Genehmigung umfasste
den Betrieb einer Kranken- sowie einer Haftpflichtversi-
cherung. Der Vertrieb, die Schadensregulierung und die
Bestandsverwaltung wurden aufgrund eines Funktions-
ausgliederungsvertrages vom 25. November 2002 von der
RS Reise-Schutz Versicherungs AG auf die Reise-Schutz
AG übertragen. Dieser Funktionsausgliederungsvertrag
wurde mit dem oben erwähnten Bescheid ebenfalls ge-
nehmigt.
11. Die Abschaffung der Reiseschutz-
versicherungen als Surrogat für die
Verpflichtungserklärungen mit
Erlass vom 28. März 2003
Am 12. März 2003 trat das Auswärtige Amt an das BMI
mit dem Vorschlag heran, das Reiseschutzverfahren
grundsätzlich nicht mehr als Ersatz für die Verpflich-
tungserklärung nach den §§ 82 und 84 AuslG zu akzep-
tieren (Dokument Nr. 124). Das Auswärtige Amt sehe
sich aufgrund der negativen Erfahrungen mit den anony-
misierten Pauschalverpflichtungen der Reiseversiche-
rungsanbieter, die diese zunächst gegenüber dem BMI,
nunmehr gegenüber dem AA abgegeben hätten, nicht
mehr in der Lage, die Folgen für Fehlentwicklungen im
Visumverfahren zu tragen, zumal der Nutzen dieser RSP
ausschließlich den Ländern zukomme. Auch weiterhin
halte das Auswärtige Amt eine Reiseschutzversicherung
als Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG an sich für
sinnvoll. Wenn an diesem Instrument festgehalten werden
solle, so rege das Auswärtige Amt an, eine Stellung-
nahme der Länder einzuholen. Das Auswärtige Amt
werde das Modell aber nur weiterführen können, wenn es
nicht alleiniger Empfänger dieser Erklärung sei. Nach ei-
ner Prüfung der Rechtslage sei das Auswärtige Amt zu
dem Ergebnis gelangt, dass die im Januar getroffene Ver-
einbarung rechtlich nicht in Ordnung sei. So sei die An-
nahme pauschaler Verpflichtungserklärungen für eine
nicht bestimmbare Zahl von Personen durch das AuslG
nicht vorgesehen. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift
zum AuslG bestimme als Empfänger der Verpflichtungs-
erklärung nach § 84 AuslG die für den vorgesehenen
Aufenthaltsort im Bundesgebiet zuständige Ausländerbe-
hörde. Das Auswärtige Amt sei sich bewusst, dass die be-
absichtigte Änderung des Verfahrens bei den auf dem
Markt befindlichen Anbietern auf Widerspruch stoßen
und ggf. zu Regressforderungen führen könne. Es liege
daher im gemeinsamen Interesse beider Häuser, in abge-
stimmter Weise auf mögliche Vorstellungen der Anbieter
zu reagieren.
Das BMI teilte mit Schreiben vom 18. März 2003 (Doku-
ment Nr. 125) mit, dass es aufgrund der bisherigen nega-
tiven Erfahrungen mit dem Vorschlag des AA einverstan-
den sei, ab sofort Reiseschutzversicherungen nicht mehr
als Surrogat für Verpflichtungserklärungen nach § 84
AuslG anzuerkennen.
Der Eingang des Schreibens des AA vom 12. März 2003
hatte sich mit einer Besprechung im BMI am 14. März
2003 zum Bericht des Bundeskriminalamtes vom
12. März 2003 überschnitten. In dieser Besprechung
wurde aufgrund des Berichts des Bundeskriminalamtes
auch seitens des BMI entschieden, dem AA zu empfeh-
len, Reiseschutzversicherungen nicht länger als Surrogat
von Verpflichtungserklärungen gemäß § 84 AuslG anzu-
erkennen.
Mit Erlass des Auswärtigen Amts vom 28. März 2003
(Dokument Nr. 102) wurde den Auslandsvertretungen da-
her mitgeteilt, dass Reiseschutzversicherungen künftig
nicht mehr als Surrogat einer Verpflichtungserklärung
nach den §§ 82 und 84 AuslG im Visumverfahren aner-
kannt werden könnten. Das Auswärtige Amt sei vor eini-
ger Zeit vom BMI gebeten worden, künftig in alleiniger
Zuständigkeit pauschalisierte Verpflichtungserklärungen
von Reiseschutzversicherern anzunehmen. Das Auswär-
tie Amt sei hierzu aber weder rechtlich noch tatsächlich in
der Lage. So sei die Annahme pauschaler Verpflichtungs-
erklärungen für eine unbestimmte Vielzahl von Personen
gesetzlich nicht vorgesehen. Zudem könnten Anbieter
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 163 – Drucksache 15/5975
von Reiseschutzversicherungen durch das Auswärtige
Amt nicht auf Bonität bzw. Seriosität überprüft werden.
Im Lichte wiederholter Missbrauchsfälle hätten BMI und
AA übereinstimmend entschieden, Reiseschutzversiche-
rungen nicht mehr als Surrogat von Verpflichtungserklä-
rungen nach § 84 AuslG anzusehen. In Nummer 6 des Er-
lasses hieß es:
„Der in den Reiseschutzversicherungen enthaltene (im
Vergleich mit normalen Reisekrankenversicherungen hö-
here) Krankenversicherungsschutz und die Haftung für
die Rückführungskosten bieten eine zusätzliche Absiche-
rung der öffentlichen Hand für diese Kosten. Reise-
schutzversicherungen sind daher von den Auslandsvertre-
tungen privilegiert zu berücksichtigen.“
Für Bona-fide-Kunden könne die Vorlage einer förmli-
chen Verpflichtungserklärung entbehrlich sein. Hier hät-
ten die Auslandsvertretungen im Einzelfall zu prüfen, ob
z. B. Firmeneinladungen als Finanzierungsnachweis aus-
reichend seien oder ob in diesen Fällen der Abschluss ei-
ner Reiseschutzversicherung sinnvoll erscheine. Der Rei-
sezweck sei in diesen Fällen gesondert zu prüfen. Über
die Änderung der Weisungslage informierte das BMI die
Bundesländer mit Schreiben vom 15. April 2003 und bat
um Information und Sensibilisierung der Ausländerbe-
hörden hinsichtlich der Änderung des Verfahrens.
Ebenfalls am 28. März 2003 wurde der Geschäftsführer
der Reise-Schutz AG über diese Entscheidung informiert
(Dokument Nr. 126). In dem Schreiben führte das Aus-
wärtige Amt aus:
„Das Auswärtige Amt wird daher die Auslandsvertretun-
gen anweisen, im Visumverfahren künftig Reiseschutz-
versicherungen nicht mehr als Surrogat von Verpflich-
tungserklärungen nach § 84 AuslG zu akzeptieren. Die
Haftung für den Lebensunterhalt wird damit entfallen und
im Visumverfahren künftig gesondert vom Antragsteller
nachzuweisen sein. Ihr Produkt weist aber nach wie vor
das Bestehen einer Krankenversicherung in Verbindung
mit einer Haftung für die Rückführung nach. Im Gegen-
satz zu Versicherungen, die lediglich den Krankenversi-
cherungsschutz umfassen, zeichnet sich Ihr Produkt aber
zusätzlich dadurch aus, dass es auch das Risiko der Rück-
führungskosten abdeckt. Das Auswärtige Amt wird die
Auslandsvertretungen bitten, diesen Unterschied bei der
Bewertung der vorzulegenden Finanzierungsnachweise
mit zu berücksichtigen.
Das Auswärtige Amt begrüßt das aufwändige und fäl-
schungssichere Versicherungsdokument, das gegenüber
anderen Reisekrankenversicherungen eine Privilegierung
im Visumverfahren darstellen wird. Auch wird das Aus-
wärtige Amt weiterhin unter anderem auf der eigenen
Website Ihre Reiseschutzversicherung als anerkannte Ab-
sicherung im Visumverfahren benennen.“
Zudem wies das Auswärtige Amt darauf hin, dass es in
der Europäischen Union Initiativen gäbe, Versicherungen
in diesem Bereich anzuerkennen. Möglicherweise werde
im Rahmen des Schengener Durchführungsübereinkom-
mens und der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion
der Schengener Staaten eine Grundlage für Reiseschutz-
versicherungen geschaffen.
Sowohl das Schreiben an die Versicherungen als auch die
Weisung an die Auslandsvertretungen stießen auf Kritik
beim BMI. So bedauerte ein Abteilungsleiter des BMI in
einem Schreiben an das Auswärtige Amt vom 8. April
2003, dass der Wortlaut der Schreiben im Einzelnen nicht
mit dem BMI abgestimmt worden sei. Notwendige Präzi-
sierungen, die gegenüber Außenstehenden Missverständ-
nisse ausschlössen, hätten auf diese Weise nicht mehr
vorgenommen werden können. Wörtlich hieß es in dem
Schreiben:
„Wie ich feststellen konnte, ist das Standardschreiben mit
den darin enthaltenen Angeboten auch an die RS Reise-
Schutz AG von …. [dem Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG] gerichtet worden. Vor dem Hintergrund, dass
gegen [den Geschäftsführer der Reise-Schutz AG] seit
Mai 2002 ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren we-
gen des Verdachts der Beihilfe zur banden- und gewerbs-
mäßigen Schleusung von Ausländern geführt wird, ist
diese Vorgehensweise unzweckmäßig und unsensibel.
Dies gilt umso mehr, als im Zusammenhang mit dem Ver-
fahren gegen [den Geschäftsführer der Reise-Schutz AG]
von der Staatsanwaltschaft Köln ein Ermittlungsverfah-
ren gegen Unbekannt wegen des Verdachts der Bestech-
lichkeit eröffnet worden ist. In der Presse wurde bereits
mehrfach über einen möglichen Verdacht in Bezug auf
Beamte des Bundesministeriums des Innern und des Aus-
wärtigen Amtes berichtet. Leider muss ich feststellen,
dass das AA-Schreiben an die RS-Reise-Schutz AG ge-
eignet ist, diese Verdachtsmomente sowohl bei der Staats-
anwaltschaft als auch in der Öffentlichkeit eher weiter zu
befördern.“
Unglücklich formuliert sei auch die Weisung an die Aus-
landsvertretungen. Sie erwecke den nicht zutreffenden
Eindruck, als sei mit der Formulierung „Das AA wurde
vor einiger Zeit vom BMI gebeten, künftig in alleiniger
Zuständigkeit pauschalisierte Verpflichtungserklärungen
von Reiseschutzversicherern anzunehmen. Das AA ist
dazu weder rechtlich noch tatsächlich in der Lage“ das AA
vom BMI gebeten worden, entgegen dem geltenden Recht
pauschalisierte Verpflichtungserklärungen von Reise-
schutzversicherern anzunehmen. Vor diesem Hintergrund
wurde eine entsprechende Richtigstellung nahegelegt.
In seinem Antwortschreiben vom 23. April 2003 wies ein
Abteilungsleiter im AA darauf hin, dass er die geäußerten
Bedenken gegen das an den Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG gerichtete Schreiben nicht teile. Er sei im Ge-
genteil der Auffassung, dass das Argument, das Verfahren
sei allein aufgrund wiederholter Missbrauchsfälle einge-
stellt worden, bei Staatsanwaltschaft und in der Öffent-
lichkeit viel stärker den Verdacht von Unregelmäßigkei-
ten wecken würde. Unmittelbarer Anlass für eine
Einstellung des Verfahrens zu dem gegenwärtigen Zeit-
punkt sei der Umstand, dass sich das AA nicht in der
Lage sehe, als alleiniger Empfänger der Erklärungen der
Versicherer aufzutreten und diese auf Bonität und Seriosi-
tät zu überprüfen, um künftigem Missbrauch vorzubeu-
gen. Um sicherzustellen, dass der Ruf des AA und seiner
Drucksache 15/5975 – 164 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Auslandsvertretungen durch eine weitere Verwendung
von Pauschalverpflichtungserklärungen im Visumverfah-
ren nicht geschädigt werde, habe man schnell handeln
müsse. Er bitte daher um Verständnis, dass seitens des
Auswärtigen Amts keine weiteren Schritte unternommen
werden könnten.
Zu den Gründen, die zu einer Abschaffung des Verfah-
rens der Reiseschutzversicherungen geführt haben, erläu-
terte der Zeuge Matthias von Kummer, man habe den
Eindruck gewonnen, das System sei vielleicht noch nicht
das Richtige. Einige Staaten der GUS seien noch nicht
reif für dieses Verfahren. Das Verfahren der Reiseschutz-
pässe an sich sei gut gewesen. Mit Weisungen, denen zu-
folge die ausländerrechtlichen Voraussetzungen gründlich
zu prüfen seien, hätten sie versucht, das Problem in den
Griff zu bekommen. Damit seien sie aber nicht in dem
Maße durchgedrungen, wie sie sich das erhofft hätten. Es
sei daher der Entschluss gefasst worden, das Verfahren
weltweit einzustellen. Der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG verkaufe auch heute noch eine Krankenversi-
cherung der Reise-Schutz AG. Das AA habe geprüft, ob
dies verhindert werden könne. Ergebnis dieser Prüfung
sei gewesen, dass keine Maßnahmen ergriffen werden
könnten, solange das BaFin die Versicherung zugelassen
habe.
12. Bewertung der Zuständigkeitsproblematik
durch den Bundesminister des Innern
Zu der Frage der Zuständigkeit für die Zulassung von
Reiseschutzversicherungen hat sich der Bundesminister
des Innern in seiner Vernehmung sehr eingehend geäu-
ßert. Er hat hierbei sehr deutlich werden lassen, dass er
das BMI in dieser Hinsicht für nicht zuständig halte. Vor
dem Ausschuss sagte er:
„Das Bundesministerium des Innern […] ist zuständig für
das Ausländerrecht und damit auch für das materielle
Recht der Visumerteilung und das Verfahrensrecht. Das
Bundesministerium ist jedoch nicht zuständig – ich be-
tone: das Bundesministerium des Innern ist jedoch nicht
zuständig – für die Umsetzung und die Anwendung der
Vorschriften zur Visumerteilung. […] Die Umsetzung
und Anwendung der Vorschriften zur Visumerteilung ist
ausschließliche Aufgabe des Auswärtigen Amtes und sei-
ner Auslandsvertretungen. […] Es [das BMI] hat aber
grundsätzlich keine Möglichkeit, den Ländern, die das
Ausländerrecht im Inland anwenden, oder dem Auswärti-
gen Amt mit seinen Auslandsvertretungen, das das Aus-
länderrecht im Ausland anwendet, Weisungen zu erteilen.
[…]
Das Bundesministerium des Innern ist demnach keine
Aufsichtsbehörde für das Auswärtige Amt oder für die
Länder. Das gilt insbesondere auch für die Entgegen-
nahme von so genannten Carnet de Touriste oder Reise-
schutzversicherung als Surrogat einer Verpflichtungser-
klärung […].“
Mit der Erklärung nach § 84 Abs. 1 des AuslG gehe der
Einlader gegenüber der Ausländerbehörde oder einer
Auslandsvertretung eine Verpflichtung ein, nicht jedoch
gegenüber dem BMI. Zuständig für die Entgegennahme
der Verpflichtungserklärungen seien somit ausschließlich
die Ausländerbehörden der Länder und das AA mit sei-
nen Auslandsvertretungen. Logischerweise gelte dies
auch für die Surrogate wie die Reiseschutzversicherung.
Eine Zuständigkeit des BMI bei diesem Themenbereich
bestehe nur in dem Sinne, an der Rechtsfrage mitzuwir-
ken, ob ein Dokument im Vergleich zu der Erklärung
nach § 84 AuslG anerkannt werden könne. Da das BMI
nicht für die Entgegennahme von Verpflichtungserklärun-
gen zuständig sei, könne es auch nicht für eventuelle Feh-
ler bei diesem Thema verantwortlich gemacht werden.
Eine Mitzeichnung von Bundesministerien bei Erlassen
sei nur vorgesehen, wenn der Geschäftsbereich mehre-
rer Bundesministerien betroffen sei. Für die Visumertei-
lung sei ausschließlich das AA zuständig und verant-
wortlich. Gleichwohl sei der Erlass vom 29. Januar
2002, wonach die Auswahl geeigneter Unternehmen
dem Bundesministerium des Innern und dem Auswärti-
gen Amt gemeinsam obliegt, auf unterster Arbeitsebene
des BMI ohne Beteiligung und ohne Wissen des Minis-
ters mitgezeichnet worden. Diese fehlerhafte Verfahrens-
weise beruhe auf Angewohnheiten einiger weniger Refe-
renten, die sich bereits lange vor 1998 entwickelt hätten
und auf die die Hausleitung nicht rechtzeitig aufmerk-
sam gemacht worden sei.
Das BMI sei nicht zuständig für die Anerkennung von
Reiseschutzversicherungen und deren weltweite Zulas-
sung. In dieser Hinsicht hätten sich bereits Mitte der 90er-
Jahre zwischen einigen Referaten des BMI und des AA
auf der untersten Arbeitsebene Usancen heraugebildet,
die in einem gewissen Umfang zu einer Verwischung der
Zuständigkeit geführt hätten. Der Referent im
Referat A 6 des BMI sei wegen der Frage der Fälschungs-
sicherheit von Dokumenten mit dem CdT befasst worden
und sei fast 13 Jahre auf diesem Dienstposten tätig gewe-
sen. Er habe sich des Themas Reiseschutzversicherungen
bereits mit Eingang des ersten Vorgangs im BMI ange-
nommen, ohne zu berücksichtigen, dass das BMI für die-
ses Thema allenfalls eine Randzuständigkeit habe. Zu-
gleich habe er es verstanden, seinen Arbeitsbereich dem
Blick seiner Vorgesetzten weitgehend zu entziehen. Es sei
daher von seinen Vorgesetzten leider nicht rechtzeitig er-
kannt worden, dass er seine Zuständigkeiten nicht einzu-
halten gewusst habe. Er, Bundesminister Otto Schily,
habe erst im Zusammenhang mit dem Verfahren gegen
den Geschäftsführer der Reise-Schutz AG von dem Akti-
vitäten dieses Referenten erfahren. Bei der großen Anzahl
seiner Mitarbeiter könne er nicht jeden Referenten per-
sönlich kennen. Im Übrigen sei der Referent ihm immer
als ein sehr tüchtiger Mitarbeiter geschildert worden.
Aufgrund eines persönlichen Gespräches mit dem Refe-
renten habe er sich leider davon überzeugen müssen, dass
er mit den ihm noch vor seiner Amtsübernahme übertra-
genen Aufgaben überfordert gewesen sei. Im Juli 2002
(siehe hierzu unter Nummer 10 Buchstabe a), als das
Schreiben des Staatssekretärs im BMI an den Staatssekre-
tär im AA herausgegangen sei, habe man die Frage der
Zuständigkeit vernachlässigt. Dies sei angesichts der Be-
sorgnisse darüber geschehen, dass sich mit dem Ge-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 165 – Drucksache 15/5975
schäftsführer der Reise-Schutz AG eine „seltsame Figur“
etabliert habe, dass man aber auf der anderen Seite andere
Anbieter habe zulassen müssen, um eine Monopolstel-
lung des ADAC zu verhindern. Dies sei möglicherweise
zu tadeln. Anfang 2003 sei die Frage der Zuständigkeiten
von Seiten des BMI dann aber richtig gestellt worden.
VII. Der Erlass „Visumverfahren bei Auslands-
vertretungen“ vom 3. März 2000
1. Einführung
Intensiv untersucht hat der Ausschuss den Erlass vom
3. März 2000 zur neuen Visumpraxis des Auswärtigen
Amts.
Untersucht wurde neben den Reaktionen der Auslands-
vertretungen auf den Erlass und den Umgang mit diesen
Berichten im Auswärtigen Amt zudem die Vereinbarkeit
des Erlasses mit dem deutschen Ausländerrecht sowie
dem Schengenrecht und die Bedeutung des in dem Erlass
erwähnten Satzes „in dubio pro libertate – Im Zweifel für
die Reisefreiheit“.
2. Regelungsgehalt des Runderlasses
vom 3. März 2000
Der vom Zeugen Bernd Westphal gezeichnete Runderlass
vom 3. März 2000 (Dokument Nr. 9) beschreibt in seiner
Einleitung zunächst das Spannungsfeld, in dem sich die
Praxis der Visumerteilung bewege und weist darüber hin-
aus auf den rechtlichen Rahmen hin, an den sich die Aus-
landsvertretungen bei der Visavergabe zu halten hätten:
„I. Die Auslandsvertretungen bewegen sich beim
Visumverfahren in einem Spannungsfeld:
Ziel ist einerseits die Gewährung größtmöglicher Reise-
freiheit und die Darstellung Deutschlands als weltoffen,
ausländer- und integrationsfreundlich. Andererseits haben
die Auslandsvertretungen mit Zuwanderungsdruck und
Verhinderung illegaler Einreise zu tun. Die Aufgaben in
diesem Spannungsfeld sind angesichts der personellen
und infrastrukturellen Gegebenheiten schwierig und an-
spruchsvoll.
Das deutsche Ausländerrecht, das Schengener Durchfüh-
rungsübereinkommen und die Gemeinsame Konsulari-
sche Instruktion der an den Schengen-Acquis gebundenen
EU-Partner sind der rechtliche Rahmen für die Erteilung
von Visa, an den sich die Auslandsvertretungen zu halten
haben. Das Visumverfahren ist aber keine automatische
Umsetzung ausländerrechtliche Regeln. Soweit kein An-
spruch auf Erteilung eines Visums besteht oder ein Visum
wegen eines Regelversagungsgrundes abgelehnt werden
muss, beruht jede Entscheidung über einen Visumantrag
auf Ermessen und Beurteilungsspielräumen. Dabei spie-
len die Interessen Deutschlands an der Visumerteilung
oder Visumversagung eine erhebliche Rolle. Normative
Vorgaben des Grundgesetzes (z. B. Artikel 6 Grundge-
setz, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Vertrauens-
schutz) sind zu beachten.“
Des Weiteren stellt der Erlass klar, dass die folgenden
Ausführungen der Verbesserung des Visumerteilungsver-
fahrens einerseits und der Bekräftigung wesentlicher
Grundsätze andererseits diene:
„II. Nach umfassender Prüfung unserer Visumpraxis hat
Bundesminister Fischer Weisung erteilt, das Verfahren
der Visumerteilung zu verbessern und wesentliche
Grundsätze unseres Visumverfahrens zu bekräftigen.
Dazu gehören neben dem deutschen Ausländerrecht und
den Vereinbarungen der an den Schengen-Acquis gebun-
denen EU-Partner die vom Auswärtigen Amt ergangenen
Runderlasse, die konkretisierende Regelungen treffen.“
Den größten Umfang im Erlass nimmt das Kapitel
„Visumpraxis“ ein:
Neben den Themen „Kooperation zwischen Auslandsver-
tretung und Ausländerbehörde“ (Abschnitt I), „Familien-
nachzug“ (Abschnitt II) und „Beratung im Visumverfah-
ren“ (Abschnitt IV) wird – in Abschnitt III – auch das
Thema „Besuchsvisa (Aufenthalte bis zu 3 Monaten ohne
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit“) behandelt.
Der Erlass macht hier insbesondere Ausführungen zur
Prüfung der Rückkehrbereitschaft (Abschnitt III Nr. 2)
und den Finanzierungsmöglichkeiten einer Besuchsreise
(Abschnitt III Nr. 3).
Unter letzterem Abschnitt wird auf den Erlass vom
2. September 1999 Bezug genommen, während unter
Abschnitt III Nr. 2 auf die Erleichterungen im CdT-Ver-
fahren hingewiesen wird. Zu Erleichterungen im Visum-
verfahren für Geschäftsleute, Wissenschaftler, Studenten
und Künstler wird die Herausgabe eines gesonderten Er-
lasses angekündigt. (Abschnitt III Nr. 4). Wörtlich heißt
es in dem Erlass unter Punkt Teil B, Abschnitt III:
„1. Allgemeine Aspekte:
Schwierigster Punkt der Antragsprüfung für die Aus-
landsvertretung ist die Feststellung der Rückkehr-
bereitschaft. Beabsichtigt ein ausländischer Staatsangehö-
riger mit einem Besuchsvisum einzureisen, obwohl er
von vornherein auf Dauer in Deutschland bleiben will,
verletzt er Interessen der Bundesrepublik Deutschland
(Vorschieben eines Besuchswunsches, Regelversagungs-
grund nach § 7 Absatz 2 Nr. 3 Ausländergesetz, Ziffer V
der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion). Ange-
sichts des Massengeschäfts der Visumerteilung werden
von den Beschäftigten der Auslandsvertretungen oft
schwierige Prognosen von Indizien im Minutentakt ver-
langt.
2. Folgende abgestufte Kriterien gelten für die Prüfung
der Rückkehrbereitschaft:
a) § 7 Absatz 2 Nr. 3 Ausländergesetz (Regelversagungs-
grund), Ziffer V der Gemeinsamen Konsularischen In-
struktion: Es besteht ein grundlegendes öffentliches
Interesse der Bundesrepublik Deutschland daran, dass
sich die Einreise und Aufenthalt in geregelten Bahnen
vollziehen. Dazu gehört die Beachtung der Einreisebe-
stimmungen. Eine Interessengefährdung der Bundes-
republik Deutschland und der an den Schengen-Ac-
Drucksache 15/5975 – 166 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
quis gebundenen EU-Partner liegt insbesondere dann
vor, wenn die Zweifel am angegebenen Einreisezweck
und der Rückkehrbereitschaft ein solches Gewicht er-
reicht haben, dass die Wahrscheinlichkeit einer Umge-
hung von Einreisebestimmungen bzw. des längerfristi-
gen oder dauerhaften Verbleibs im Bundesgebiet
wesentlich höher einzuschätzen ist als die Wahr-
scheinlichkeit der Einreise und des Aufenthaltes zum
angegebenen Zweck (Besuch) bzw. der Rückkehr.
Sind diese Voraussetzungen erfüllt, liegt ein Regelver-
sagungsgrund für ein Besuchsvisum vor. Ermessen
und damit eine Visumerteilung ist in diesen Fällen nur
eröffnet, wenn besondere Umstände vorliegen, die
eine Abweichung vom Regelversagungsgrund recht-
fertigen.
b) Liegt kein Regelversagungsgrund vor, hat die Aus-
landsvertretung bei ihrer Ermessensausübung fol-
gende Grundsätze zu beachten, die eine erleichterte
Prüfung des Visumantrags rechtfertigen:
– Vertrauensschutz und Gleichbehandlung: Bei Antrag-
stellern, die zum zweiten Mal innerhalb eines über-
schaubaren Zeitraums in ein Land der Europäischen
Union, der anderen Vertragsstaaten des Abkommens
vom 02.05.1992 über den Europäischen Wirtschafts-
raum, der Schweiz oder Nordamerika reisen und beim
vorhergehenden Aufenthalt regelgerecht zurückge-
kehrt sind, spricht eine Vermutung dafür, dass sie auch
nach ihrem neuerlichen Reisevorhaben in ihren Hei-
matstaat zurückkehren werden.
– Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: Bei Besuchen der
Kernfamilie oder enger Familienangehöriger (…) kön-
nen Anforderungen an die Glaubhaftmachung der Ver-
wurzelung im Heimatland unverhältnismäßig sein, ob-
wohl sie bei anderen Besuchsreisen (z. B: zu
touristischen Zwecken) angemessen sind (z. B. keine
ausreichende familiäre Bindung im Heimatland, Nied-
riglohn-Job). Die persönlichen Bindungen an enge Fa-
milienangehörige sind deshalb im Rahmen des Ermes-
sens zu berücksichtigen. Der Verweis auf die
Möglichkeit, persönliche Bindungen mit engen Fami-
lienangehörigen mit Telefongesprächen oder Briefen
zu pflegen oder sich zu persönlichen Begegnungen im
Herkunftsland oder in Drittstaaten zu treffen, ist in
diesen Fällen unverhältnismäßig.
– Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft, son-
dern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der feh-
lenden Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ableh-
nung eines Besuchsvisums. Wenn sich nach
pflichtgemäßer Abwägung und Gesamtwürdigung des
Einzelfalls die tatsächlichen Umstände, die für und ge-
gen eine Erteilung des Besuchsvisums sprechen die
Waage halten, gilt: in dubio pro libertate – im Zweifel
für die Reisefreiheit.
– Im Rahmen der Ermessensentscheidung über ein Be-
suchsvisum hat die Tatsache Bedeutung, dass die Eu-
ropäische Union mit mehreren Ländern Beitrittsver-
handlungen (Bulgarien, Rumänien) führt, für die noch
Visumpflicht besteht, die Entwicklung jedoch hin zu
visumfreien Reiseverkehr führt. Auf die Erleichterun-
gen bei Vorlage eines Carnet de Touriste wird hinge-
wiesen.
3. Finanzierung:
Für die Finanzierung einer Besuchsreise nach Deutsch-
land gilt der Grundsatz, wonach der Antragsteller die Fi-
nanzierung durch geeignete Nachweise selbst führen
kann. Ist er selbst dazu nicht in der Lage, so eröffnet § 84
Ausländergesetz (Verpflichtungserklärung eines Dritten)
eine zusätzliche Reisemöglichkeit. Diese Verpflichtungs-
erklärungen werden in der Regel von den Ausländerbe-
hörden entgegengenommen. Sie prüfen die finanzielle
Bonität des Einladenden. Wird im Rahmen des Visumver-
fahren für einen Kurzaufenthalt bis zu drei Monaten eine
Verpflichtungserklärung vorgelegt, bei der die Ausländer-
behörde nur die Unterschrift des sich Verpflichtenden be-
glaubigt, aber keine ausdrückliche Stellungnahme zu sei-
ner finanziellen Leistungsfähigkeit abgegeben hat, so soll
die Auslandsvertretung in der Regel auf die Vorlage von
Unterlagen zur Glaubhaftmachung der Bonität des Einla-
denden verzichten. Eine Ausnahme ist nur dann gegeben,
wenn die Auslandsvertretung dem Sachverhalt Elemente
entnimmt, die offensichtlich gegen die Bonität des Einla-
denden sprechen (vgl. Runderlass vom 02.09.1999, Gz:
514-516.20720).“
Der Erlass endet schließlich im Teil C mit der Ankündi-
gung weiterer „Maßnahmen zur Verbesserung der Vi-
sumpraxis“.
3. Die Entstehungsgeschichte des
Erlasses vom 3. März 2000
a) Beschwerden aus dem Wirtschafts-,
Tourismus- und Kulturbereich sowie dem
Ausschuss für Tourismus und den
Ausschuss für Menschen-rechte und
humanitäre Hilfe des Deutschen
Bundestages
Der Zeuge Dr. Pleuger erläuterte dem Ausschuss in seiner
Vernehmung, dass sich der Erlass vom 3. März 2000 auch
auf Beschwerden aus den Bereichen Wirtschaft, Touris-
mus und Kultur zurückführen lasse:
„Meine zweite Vorbemerkung betrifft die Gründe für den
neuen Erlass. Ich sagte Ihnen schon: Ich war für die Wirt-
schaftsabteilung, die Rechts- und Konsularabteilung und
auch für die Kulturabteilung zuständig. Aus allen drei Be-
reichen, für die ich zuständig war, habe ich seinerzeit
gleich zu Beginn meiner Zeit als Staatssekretär eine
Reihe von Beschwerden gekriegt, und zwar von Be-
schwerden über eine zu schleppende und rigorose Ver-
gabe von Visa.
Die Beschwerden aus der Wirtschaft, an die ich mich er-
innere, kamen einmal zu Schanghai. In Schanghai hatten
wir damals einen Backlog von Visaanträgen, der dazu
führte, dass man etwa sechs Monate brauchte, um dort ein
Visum zu bekommen. Da beschwerten sich natürlich
deutsche Wirtschaftsvertreter, aber auch Chinesen, weil
das natürlich die Wirtschaftsbeziehungen störte und ei-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 167 – Drucksache 15/5975
nem geordneten Ablauf von Wirtschaftsbeziehungen
nicht eben förderlich war.
Es kamen auch von anderen Bereichen Beschwerden
– meistens auch in Einzelfällen –, die zeigten, dass jeden-
falls in der Industrie und in der Wirtschaft die Dinge so
gesehen wurden, dass hier schneller, transparenter und ef-
fizienter gearbeitet werden müsste.
Ich weiß noch: Ein besonderes Problem hatte natürlich
die Tourismusindustrie, die von der Frage: ,Werden die
Grenzen geöffnet?‘ und der Frage: ,Werden schnell Visa
erteilt?‘ besonders betroffen ist. Das hat in den Beratun-
gen intern eine große Rolle gespielt. Denn erstens ist
Deutschland, wie Sie wissen, das fünftbeliebteste Reise-
land. Es ist in Europa der Nummer-eins-Messeort. Das
sind natürlich wichtige Wirtschaftsfaktoren für den
Standort Deutschland. Ich habe die Zahlen von 2000 jetzt
natürlich nicht mehr im Kopf; aber weil ich weiß, dass
das eine wichtige Frage war, habe ich mich in den letzten
zwei Tagen einmal im Wirtschaftsministerium kundig ge-
macht, um die neuesten Zahlen zu bekommen. Diese Zah-
len mögen nicht mit denen von 2000 übereinstimmen;
aber sie reflektieren die Bedeutung dieser Frage für einen
wichtigen deutschen Wirtschaftszweig.
Der deutsche Tourismus reflektiert 3,2 Prozent des Brut-
toinlandsproduktes. Das sind im Jahre 2002 immerhin
57,5 Milliarden. Der Tourismus sichert etwa
2,8 Millionen Arbeitsplätze und über 100.000 Ausbil-
dungsplätze. Die Einnahmen Deutschlands aus dem inter-
nationalen Reiseverkehr haben seit 1993 um rund
60 Prozent zugelegt. Das ist eine Zahl der Bundesbank.
Deswegen waren wir damals der Auffassung, dass die Er-
leichterungen des internationalen Reiseverkehrs auch zu-
gleich Wirtschaftsförderung für die deutsche Wirtschaft
waren.“
Weiter führte der Zeuge aus:
„Der dritte Bereich waren Beschwerden aus der Kulturab-
teilung, aber auch aus dem Kulturbereich selbst, von
Kunst, Medien und vom Wissenschaftsbetrieb, wenn ir-
gendwelche Kongresse oder auch Theater- oder Konzert-
veranstaltungen nicht stattfinden konnten, weil der
Künstler oder der Wissenschaftler sein Visum nicht recht-
zeitig bekommen hatte.
Das war die Situation, so wie sie sich damals für mich
darstellte, als dieser Erlass ausgearbeitet wurde.“
Ergänzend führte der Zeuge Dr. Ludger Volmer aus, dass
auch Beschwerden aus dem Ausschuss für Tourismus
und dem Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre
Hilfe gekommen seien:
„Auch die Ausschüsse des Deutschen Bundestages haben
mir bzw. dem Außenminister Fischer, der das an mich
weitergeleitet hat, Beschwerdebriefe geschrieben. So ver-
langte etwa der Tourismusausschuss – Vorsitzender Herr
Hinsken, CSU –, dass die Abwicklung von Visa für Ge-
schäftsleute beschleunigt werden sollte.
Der Ausschuss für humanitäre Hilfe und Menschen-
rechte – Vorsitzende damals Frau Claudia Roth, Grüne –
hat sehr oft moniert, dass bestimmte Verzögerungen oder
Nichterteilungen von Visa zu Zuständen führten, von de-
nen ich gerade auch sagte, man kann den Begriff „Men-
schenrechtsverletzung“ dafür nur schwerlich vermei-
den.“
b) Beschwerden an den Petitionsausschuss
des Deutschen Bundestages
Unmittelbarer Auslöser für die Entstehung des Erlasses
vom 3. März 2000 waren nach Angaben des Zeugen
Bernd Westphal Beschwerden an den Petitionsausschuss
des Deutschen Bundestages über verweigerte Visa zum
Familiennachzug. Diese hätten nach dem Regierungs-
wechsel auffällig zugenommen. Abgeordnete aller Frakti-
onen hätten sich an Bundesminister Joseph Fischer sowie
Staatsminister Dr. Ludger Volmer gewandt und darauf ge-
drängt, von Auslandsvertretungen verweigerte Visa zur
Herstellung der Familieneinheit in Deutschland doch
noch zu erteilen.
Zu diesen Fällen seien in aller Regel auch bereits verwal-
tungsgerichtliche Klagen gegen das Auswärtige Amt auf
Erteilung der verweigerten Visa durchgeführt worden.
Im Herbst 1999 sei er – Bernd Westphal – dann zusam-
men mit seinem damaligen direkten Vorgesetzten – Un-
terabteilungsleiter Roland Lohkamp – von Mitgliedern
des Petitionsausschusses zu Informationsgeprächen gebe-
ten worden, in denen die Prozessführung des Auswärti-
gen Amts in verschiedenen Einzelfällen heftig kritisiert
worden sei.
Zum 1. Dezember 1999 sei dann Staatsminister
Dr. Ludger Volmer in dieser Sache vor den Petitionsaus-
schuss gebeten worden.
Zu diesem Zeitpunkt war dieser – wie er in seiner Verneh-
mung erläuterte – aufgrund der Beschwerden des Peti-
tionsausschusses im Auswärtigen Amt schon zur Er-
kenntnis gelangt,
„(…) dass man offensichtlich eine neue Weisungslage
brauchte, eine Weisungslage, die die bis dahin geltende
Weisungslage der Minister Kinkel und Kanther ablöste.“
Insbesondere Bundesminister Manfred Kanther habe
Berichten von Beamten aus dem AA zufolge auf eine au-
ßerordentlich restriktive Auslegung der Ermessensspiel-
räume gedrängt, woraufhin Bundesminister Dr. Klaus
Kinkel, von dem anfangs noch die Formel „so viel Frei-
heit wie möglich, so viel Kontrolle wie nötig“ vertreten
worden sei, seinerseits die „Segel gestrichen“ habe.
Neben den über den Petitionsausschuss an ihn herangetra-
genen Beschwerden habe er – Staatsminister Dr. Ludger
Volmer – jedoch auch selber bei Amtsantritt im AA eine
große Anzahl von Beschwerdebriefen vorgefunden, bei
denen er den Eindruck gehabt habe, dass die Beschwer-
den völlig zu Recht bestanden hätten.
Drucksache 15/5975 – 168 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
c) Hausbesprechung im Auswärtigen Amt
vom 23. November 1999
Dem Termin beim Petitionsausschuss vorangegangen wa-
ren nach Angaben des Zeugen Bernd Westphal interne
Besprechungen, darunter auch eine vom Minister persön-
lich geleitete Hausbesprechung am 23. November 1999.
An dieser habe auch Staatsminister Dr. Ludger Volmer
teilgenommen, ferner – nach dessen eigenen Bekunden –
der Zeuge Dr. Gerhard Westdickenberg sowie der Zeuge
Roland Lohkamp.
Bundesminister Joseph Fischer führte hierzu aus:
„Wer die Hausbesprechung initiiert hat, war ich. Es ist
immer so: Wenn der Minister einlädt, macht es der Minis-
ter.“
Nach Aussage von Staatsminister Dr. Ludger Volmer kam
die Hausbesprechung folgendermaßen zustande:
„Am 1. Dezember 1999 stand nämlich mein zweiter Be-
such im Petitionsausschuss bevor. Ich war erneut geladen,
um erneut zu einer Fülle von Einzelfällen Stellung zu
nehmen. Ich hatte ein Interesse daran, dass – anders als
drei Monate zuvor, als die alte Weisungslage noch gegol-
ten hatte – die Ausführungen der Bundesregierung nun
plausibler ausfallen würden. Deshalb wurde die Hausbe-
sprechung anberaumt, nachdem es vorher natürlich viele
informelle Besprechungen – an denen ich selber auch be-
teiligt war oder die ich teilweise auch initiiert hatte – da-
rüber gegeben hatte, wie denn die Reform organisiert
werden könnte.“
aa) Ministervorlage vom 3. November 1999
Einer Ministervorlage des Parlaments- und Kabinettsre-
ferats des Auswärtigen Amts vom 3. November 1999
(Dokument Nr. 127) zufolge führte der Unterabteilungs-
leiter 51 (der Zeuge Roland Lohkamp) am 25. Oktober
1999 zur Vorbereitung auf die Anhörung mit den Obleu-
ten der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-
NEN im Petitionsausschuss ein Gespräch, in dem sich
die Obleute über den Umgang des AA mit den Voten des
Ausschusses verärgert zeigten. Weiter heißt es in dem
Vermerk:
„Dahinter steht die grundsätzliche Haltung vieler Aus-
schussmitglieder, das Auswärtige Amt und die Auslands-
vertretungen verfolgten insbesondere im Bereich der Fa-
milienzusammenführungen und des Kindesnachzuges
eine zur restriktive Ausländerpolitik, die noch auf unter
der Regierung Kohl vereinbarten Ressortabstimmungen
zwischen BMI und AA beruhe.“
Angesichts der „politischen Verstimmung des Ausschus-
ses“ empfahl die Vorlage die Anwesenheit von Staats-
minister Dr. Ludger Volmer bei der Anhörung und regte,
einen Vorschlag des Staatsministers aufgreifend, zur Vor-
bereitung eine Hausbesprechung an:
„Zur Abstimmung der Linie des Hauses in den genannten
und vergleichbaren Fällen sollte, wie von StM Volmer im
Frühsommer angeregt, vor dem Gespräch mit dem Peti-
tionsausschuss eine Hausbesprechung zwischen Abt. 5,
StM Volmer, 010 und 011 und ggf. weiteren beteiligten
AE´en einberufen werden. In dieser Besprechung sollte
erörtert werden, wie in Anbetracht zunehmender Verstim-
mung nicht nur im Petitionsausschuss, sondern auch unter
MdB‘s der Regierungsfraktion, insbesondere von Bünd-
nis 90/Die Grünen, auf den Vorwurf der zu restriktiven
Handhabung des Ausländerrechts reagiert werden soll.“
bb) Vermerk des Parlaments- und Kabinetts-
referats vom 17. November 1999
In einem vom Parlaments- und Kabinettsreferat im Vor-
feld der Hausbesprechung erstellten Vermerk vom 17. No-
vember 1999 wird ausgeführt:
„BM wird Hausbesprechung am 23.11.1999 um
14.30 Uhr selbst leiten. Besprechung dient Vorbereitung
der Anhörung im Petitionsausschuss zu Einzelfällen der
Visapraxis am 1. 12. 1999, die voraussichtlich von StM
Volmer wahrgenommen wird, sowie Aussprache über zu-
grundeliegende Einzelfragen des Ausländerrechts und der
Handhabung durch die Auslandsvertretung.“
Zu den Problembereichen, in denen die Entscheidungs-
praxis der Auslandsvertretungen unter zunehmende Kri-
tik von Abgeordneten aller Fraktionen gerate, zählt der
Vermerk neben den Punkten Familienzusammenführung,
Kindernachzug, Aufenthaltsbefugnis aus humanitären
Gründen, Zusammenwirken mit den Innenbehörden, Au-
ßenwirkung der Botschaften und Verhältnis des Auswärti-
gen Amts zum Deutschen Bundestag auch einige Themen
aus dem Bereich Besuchervisa auf:
– „Frage der Feststellung der Rückkehrbereitschaft (ins-
bes. bei nicht vorhandenen ständigem Einkommen)
– Handhabung bei Familienangehörigen deutscher
StAng.
– Vermeidung des z. T. geforderten doppelten Einkom-
mensnachweises (ALB und AV) des Einladenden.“
cc) Vorbereitungspapier des Referats 514/508
vom 19. November 1999
Zur Vorbereitung der Hausbesprechung am 23. Novem-
ber 1999 ist, wie der Zeuge Dr. Stephan Grabherr dem
Ausschuss erläuterte, ein gemeinsam von ihm mit Ande-
ren entwickeltes „Brainstorming-Papier“ (Dokument
Nr. 128) für den Abteilungsleiter Dr. Gerhard
Westdickenberg erstellt worden. Dieses habe zum Inhalt
gehabt, was man an der bisherigen Visumpraxis verbes-
sern könne und in welchen Rahmen eine Verbesserung
der Visumpraxis eingebunden werden müsse. Der Zeuge
führte weiter aus:
„In diesem Brainstorming-Papier erschienen von mir als
Beitrag, weil ich das aus meiner Tätigkeit als Grundsatz-
referent bei 514 hatte, zum Beispiel die Punkte zum
ADAC-Carnet-de-Touriste und zum anderen der Punkt
zur finanziellen Bonität bei Verpflichtungserklärungen,
also der Erlass vom 2. September, der da ausdrücklich zi-
tiert wird.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 169 – Drucksache 15/5975
Ein Diskussionspunkt sei auch die Frage gewesen, wel-
che ermessensleitenden Richtlinien man den Auslands-
vertretungen bei der Frage der Rückkehrbereitschaft
geben müsse, d. h. welche Stufe von Zweifeln eine Ab-
lehnung der Rückkehrbereitschaft rechtfertige. Es habe
Auslandsvertretungen gegeben, die die Ablehnung eines
Visaantrages damit gerechtfertigt hätten, dass auch nach
intensiver Prüfung Restzweifel an der Rückkehrbereit-
schaft nicht auszuräumen gewesen seien. Man habe daher
den Eindruck gehabt, dass man hier
„(…) in gewisser Weise anders steuern müsste, dass
eben nicht nur ein Zweifel an der Rückkehrbereitschaft,
der nicht ausgeräumt werden musste, entscheiden sollte
für fehlende Rückkehrbereitschaft, sondern erhebliche
Zweifel, verdichtete Zweifel an der Rückkehrbereit-
schaft.“
In dem vom Zeugen angesprochenen, zur Vorbereitung
auf die Hausbesprechung erstellten „Brainstorming-Pa-
pier“, welches auf den 19. November 1999 datiert ist,
wird neben den Themen Familienzusammenführung und
Kindernachzug unter Nummer 3 auch zu Visa für kurz-
fristige Besuchsaufenthalte Stellung genommen. Nach-
dem zunächst als Grundlagen der Visumerteilung das
deutsche Ausländerrecht und die GKI genannt werden,
wird darauf hingewiesen, dass für die Visumerteilung im
Einzelfall im Rahmen der Ermessensausübung erhebliche
Spielräume bestünden. Schwierige Punkte bei der An-
tragsprüfung seien dabei Fragen der Finanzierung des
Aufenthaltes und der Rückkehrbereitschaft.
Bei der Darstellung des derzeitigen Sachstandes wird im
Hinblick auf die Finanzierung in dem Papier ausgeführt:
„Entweder Nachweis eigener finanzieller Mittel des Aus-
länders oder Verpflichtungserklärung eines Dritten in
Deutschland (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG). Prüfung der Boni-
tät des Einladenden durch Ausländerbehörde. Ohne Fi-
nanzierung wird Visum in der Regel versagt (§ 7 Abs. 2
Nr. 2 AuslG). Anwendungshinweise des BMI für Auslän-
derbehördern sehen abgestufte Prüfung der Bonität des
Einladenden vor (bei Kurzaufenthalt nur Glaubhaftma-
chung der Bonität; auch Sozialhilfeempfänger können
sich verpflichten und Gäste einladen).
Auslandsvertretungen wurden durch Runderlass vom
2. September 1999 angewiesen, gegenüber Ausländerbe-
hörden im Inland abgegebene Verpflichtungserklärung
und Bonität des Einladenden nicht in Eigenregie noch
einmal zu überprüfen. Diese Weisung gilt auch für Fälle,
in denen Ausländerbehörden keine Stellungnahme zur fi-
nanziellen Leistungsfähigkeit des Einladers gegeben
hat.“
Des Weiteren heißt es zur Frage der Rückkehrbereit-
schaft:
„Nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG darf wegen Vorliegens ei-
nes Regelversagungsgrundes (ernsthafte Zweifel an der
Rückkehrbereitschaft) kein Visum erteilt werden. Ernst-
hafte Zweifel an der Rückkehrbereitschaft können sich
ergeben aus einer mangelnden familiären, sozialen oder/
und wirtschaftlichen Verwurzelung im Heimatland. Ha-
ben die Zweifel an der Rückkehrbereitschaft nicht ein sol-
ches Gewicht, dass der Regelversagungsgrund von § 7
Abs. 2 Nr. 3 AuslG greift, prüft die Auslandsvertretung
im Rahmen ihres Ermessens, ob das Risiko einer zweck-
fremden Nutzung des beantragten Besuchsvisums das pri-
vate Interesse an dem geltend gemachten Besuchswunsch
übersteigt (OVG Münster vom 31.5.1995 – 17 A 3538/
92). (…) Angesichts des Massengeschäfts der Visaertei-
lung werden von den Beschäftigten der Auslandsvertre-
tungen schwierige Prognoseentscheidungen aufgrund von
Indizien im Minutentakt verlangt.“
Schließlich wird in dem Papier vor dem Hintergrund des
dargelegten Sachstandes eine Reihe von Maßnahmen
vorgeschlagen. Diese Maßnahmen sollten zunächst die
Bekräftigung eines Runderlasses von 1997 zu wesentli-
chen Reiseerleichterungen für Bona-fide-Personen (Aus-
nahme von persönlicher Vorsprache, Jahresvisum) um-
fassen. Zudem sollte ein neuer Runderlass zur Erteilung
allgemeiner Besuchsvisa herausgegeben werden. Inhalt-
lich sollte dieser Erlass u. a. Folgendes umfassen:
„Vertrauensvorschuss für Personen, die zum zweiten Mail
in ein Land der EU oder Nordamerika reisen und beim
ersten Mail fristgerecht zurückgekehrt sind (Vermutung
der Rückkehrbereitschaft) (…)
Bei Besuchen der Kernfamilie und insbesondere bei Be-
suchen deutscher Staatsangehöriger nur geringe Anforde-
rung an Glaubhaftmachung der Verwurzelung. (…)
Bedeutung des Besucherverkehrs im Rahmen der He-
ranführung der EU-Beitrittskandidaten.
Weitere Umsetzung der mit BMI abgestimmten Erleichte-
rungen des Visumverfahrens bei Vorlage eines Carnet de
Touriste (vgl. Plurez Nr. 4083 vom 15. Oktober 1999).“
Des Weiteren sollte die Aussage in den Erlass aufgenom-
men werden, dass das Leitbild des Auswärtigen Amts
„soviel Reisefreiheit wie möglich, soviel Kontrolle wie
nötig“ sei. Nach diesem Grundsatz müssten Visum-
anträge geprüft werden. Schließlich wurde als Schulungs-
und Fortbildungsmaßnahme ein Block von Regionalsemi-
naren zur Visumpraxis vorgeschlagen.
Neben den bereits genannten Themenkomplexen wid-
mete sich das Vorbereitungspapier auch der Frage der Er-
teilung einer Aufenthaltsbefugnis aus dringenden huma-
nitären Gründen gemäß § 30 Abs. 1 AuslG sowie dem
Zusammenwirken mit den Innenbehörden des Bundes
und der Länder. Hinsichtlich des letzteren Punktes wird
unter Nummer 5 als operative Maßnahme ein neuer
Runderlass zur Zusammenarbeit der Auslandsvertretun-
gen und Ausländerbehörden im Visumverfahren vorge-
schlagen. Ferner:
„Bekräftigung des Runderlasses vom 2. September 1999
(Anlage), wonach von Ausländerbehörden geprüfte Ver-
pflichtungserklärungen/Bonität des Einladenden durch
die Auslandsvertretungen in eigener Regie nicht noch
einmal überprüft werden.“
Drucksache 15/5975 – 170 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Dies stellte keine wörtliche Wiedergabe des Erlasses vom
2. September 1999 dar.
dd) Hausbesprechung
Bundesminister Joseph Fischer hat vor dem Ausschuss
zwei Fragen, die in der Hausbesprechung diskutiert wur-
den, näher erläutert.
Zum einen sei es um die Frage gegangen, inwieweit man
den gesetzlichen Spielraum ausnutzen könne, um auf die
Beschwerden, die im Petitionsausschuss auftauchten, an-
gemessen reagieren zu können. Es sei dabei vor allem um
Fragen der Familienzusammenführung und des Familien-
besuchs gegangen, weshalb dieses im späteren Erlass
auch einen großen Raum eingenommen habe.
Klar sei jedoch zum anderen immer gewesen, dass der ge-
setzlichen Rahmen nicht geändert werden könne und
nicht geändert werden sollte:
„Ich meine, mich zu erinnern, dass die Diskussion damals
im Ministergespräch eine Diskussion war: Was geht
denn? Das ist eine Frage, die muss man an die dafür zu-
ständigen Juristen stellen. Sie können eine politische Ab-
sicht haben. Aber sie müssen sie dann in einem Rechts-
staat rechtskonform umsetzen. Das ist doch völlig klar
(…).“
Es sei darum gegangen, so der Minister weiter,
„(…) die Möglichkeiten bzw. Spielräume im Rahmen
der Gesetze aufgrund der drei Kautelen, nämlich ers-
tens, dass es im Rahmen der geltenden Gesetze geht,
zweitens, dass es in unserem eigenen Kompetenzbereich
ist und drittens, dass es nicht zu einer substanziellen Er-
höhung von illegalen Zuwanderungen kommt, aus[zu]lo-
ten. Das ist umgesetzt worden nach der Beratung, nach
der Hausbesprechung, durch die Fachjuristen in der Ab-
teilung. (…).“
Nicht problematisiert worden seien in der Hausbespre-
chung hingegen die beiden Erlasse vom 2. September
1999 und 15. Oktober 1999, die in den Erlass vom
3. März 2000 einbezogen worden waren. Minister Joseph
Fischer erläuterte hierzu dem Ausschuss:
„Das hat keine Rolle gespielt. Für mich, Herr Vorsitzen-
der, war das statuarisch, sozusagen juristisch ein Verweis
auf etwas, was eh gilt in der Diskussion. Ich muss Ihnen
ehrlich sagen: Natürlich, in Zukunft bin ich wesentlich
misstrauischer.“
Auch Staatsminister Dr. Ludger Volmer sagte diesbezüg-
lich vor dem Ausschuss aus, dass ihm nicht bekannt ge-
wesen sei, dass durch bestimmte Klauseln im Erlass vom
3. März 2000 dieser auch Vorerlasse in seinen Regelungs-
gehalt einbezogen habe:
„Das war damals keine Diskussion. Ich habe auch von
keiner Seite eine Problematisierung dazu [vernommen].“
d) Anhörung des Staatsministers Dr. Ludger
Volmer durch den Petitionsausschuss am
1. Dezember 1999
Noch bevor eine erste Ministervorlage mit Vorschlägen
für eine verbesserte Visumpraxis vorgelegt werden
konnte, nahm Staatsminister Dr. Ludger Volmer am
1. Dezember 1999 in seiner Anhörung vor dem Petitions-
ausschuss zu verschiedenen Eingaben in Visumangele-
genheiten Stellung.
Dabei beschrieb Dr. Ludger Volmer ausweislich eines
vom Zeugen Bernd Westphal erstellten Vermerks über die
Anhörung vom 1. Dezember 1999 (Dokument Nr. 129)
dem Ausschuss vier Problemkreise, für die Lösungen an-
gestrebt würden:
„Scheitern von Anträgen auf Besuchsvisa wegen man-
gelnder Verwurzelung im Heimatstaat. Problem der
Glaubhaftmachung der Rückkehrbereitschaft durch An-
tragsteller. (…)
Probleme beim Familiennachzug (…)
Umfang der Mitwirkungspflicht des Visumantragstellers
(§ 70 AuslG). Das Erfordernis des Nachweises über per-
sönliche Umstände durch Vorlage von Bescheinigungen
und Urkunden, die wiederum auf ihre inhaltliche Richtig-
keit überprüft werden müssten, überfordert in vielen Staa-
ten der Dritten Welt den ausländischen Antragsteller. (…)
Gebäude der Visumstellen und personelle Ausstattung an
Orten mit hohem Visumaufkommen häufig unzurei-
chend.“
In einer kurz zuvor stattgefundenen Besprechung der
Hausleitung, so Dr. Ludger Volmer laut Vermerk vor dem
Petitionsausschuss, habe der Bundesminister daher darum
gebeten, einen Arbeitsplan für die künftige Ausrichtung
der Visumpraxis der Auslandsvertretungen zu erstellen.
Nach Billigung durch den Minister werde diese Anwei-
sung den Auslandsvertretungen zugehen.
Staatsminister Dr. Ludger Volmer hat in seiner Verneh-
mung vor dem Untersuchungsausschuss ausgesagt, seine
Ankündigung sei im Petitionsausschuss mit großem
Wohlwollen aufgenommen worden. Hiervon ist auch in
dem Vermerk unter Punkt 3 die Rede:
„Die Information von StM Volmer zu Grundsatzfragen
des Visumverfahrens ist von der Ausschussvorsitzenden,
Frau MdB Lüth (PDS) und den Mitgliedern mit großer
Zustimmung aufgenommen worden.“
Einige Ausschussmitglieder hatten sich mit Schreiben
vom 15. Dezember 1999 bei Staatsminister Dr. Ludger
Volmer für seine vor dem Ausschuss gemachten Ausfüh-
rungen bedankt und ihm ihre uneingeschränkte Unterstüt-
zung bei dem Vorhaben versichert, die Praxis der Visu-
merteilung einer grundsätzlichen und gründlichen
Prüfung und Überarbeitung im Sinne der Antragsteller zu
unterziehen. Das Schreiben trug den Briefkopf des Ob-
mannes der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im
Petitionsausschuss, Helmut Wilhelm, und war neben ihm
von den weiteren Ausschussmitgliedern Annelie
Buntenbach (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) und Bernd
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 171 – Drucksache 15/5975
Reuter (SPD) unterzeichnet. Die Behauptung, dass diese
neue Linie auch von Abgeordneten von den Fraktionen
der CDU/CSU und FDP unterstützt worden wäre, blieb
strittig.
e) Der Entwurf einer Ministervorlage
vom 10. Dezember 1999
Nachdem die Hausbesprechung am 23. November 1999
stattgefunden hatte, habe der Minister, so der Zeuge
Bernd Westphal, die Weisung erteilt, Vorschläge für Ver-
besserungen in den Abläufen des Visumverfahrens so-
wohl für langfristige Visa wie auch Besuchervisa zu erar-
beiten. Die Federführung für die Erarbeitung dieser
Vorschläge habe in dem von ihm geleiteten Referat 514/
508 gelegen. Er selbst und der Zeuge Dr. Stephan Grab-
herr hätten die Vorschläge zu Papier gebracht. Daneben
seien auch andere Abteilungen des Auswärtigen Amts so-
wie das Büro des Staatsministers Dr. Ludger Volmer be-
teiligt gewesen.
Mit Bezug „BM-Weisung nach Hausbesprechung am
23.11.1999“ wurde schließlich am 10. Dezember 1999
eine Ministervorlage erstellt (Dokument Nr. 130). In die-
ser waren weisungsgemäß Vorschläge zur Verbesserung
der Visumpraxis dargelegt worden. Der Zeichnungsweg
sollte laut Vorlage über den Unterabteilungsleiter, Abtei-
lungsleiter, Staatssekretär bis zum Bundesminister selbst
laufen. Abgezeichnet wurde das Papier vom Unter-
abteilungsleiter Roland Lohkamp sowie vom Abteilungs-
leiter Dr. Gerhard Westdickenberg, die beide handschrift-
liche Korrekturen in der Vorlage anbrachten. Vor dem
Hintergrund der Änderungswünsche wurde die Vorlage
angehalten und an das Fachreferat zurückgeleitet, bevor
sie den Minister erreichen bzw. von ihm abgezeichnet
werden konnte. Zudem nahm das „Büro Staatssekretäre“
von der Vorlage Kenntnis.
Im Teil B – Maßnahmen zur Verbesserung der Visumpra-
xis – führt der Vermerk aus:
„(…) Die Maßnahmen liegen innerhalb des Geschäftsbe-
reichs des Auswärtigen Amtes; sie bringen das Haus nicht
in Konflikt mit den Innenbehörden (BMI). Die Maßnah-
men sollen darüber hinaus, wie von Ihnen gefordert, auch
nicht zu einem Quantitätsproblem bei der Zuwanderung
von Ausländern führen.“
Dieser letzte Satz wurde jedoch nach Korrektur durch den
Abteilungsleiter Dr. Gerhard Westdickenberg wie folgt
abgeändert:
„Die Maßnahmen führen darüber hinaus wie von Ihnen
gefordert, auch nicht zu einem Quantitätsproblem bei der
Zuwanderung von Ausländern.“
Neben einigen Vorschlägen zur Verbesserung der Organi-
sation des Visumverfahrens stellt der Vermerk auch die
ausländerrechtlichen Aspekte des Visumverfahrens dar
und widmet sich neben dem Thema „Familiennachzug
von Ehepartner und Kindern“ unter Abschnitt II Nr. 2 den
Besuchsvisa.
Wie bereits in dem „Brainstorming-Papier“ zur Vorberei-
tung auf die Hausbesprechung im November 1999 wird
auch in der Vorlage die Herausgabe eines neuen Rund-
erlasses zur Erteilung von Besuchsvisa vorgeschlagen.
Als schwierigsten Punkt der Antragsprüfung wurde dabei
die Rückkehrbereitschaft ausgemacht. Mit dem neuen
Runderlass sollten Maßstäbe konkretisiert und den Aus-
landsvertretungen weitere Orientierungshilfen gegeben
werden. Inhaltlich sollte der Erlass u. a. folgende Punkte
aufgreifen:
„Nicht bereits ein Zweifel an der Rückkehrbereitschaft,
sondern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der feh-
lenden Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ablehnung
eines Visums.“
„Vertrauensvorschuss für Personen, die zum zweiten Mal
in ein Land der EU oder Nordamerika reisen und beim
ersten Mal fristgerecht zurückgekehrt sind (Vermutung
für Rückkehrbereitschaft).“
„Bei Besuchen der Kernfamilie (…) geringere Anforde-
rungen an Glaubhaftmachung der Verwurzelung im Hei-
matland.“
„Weitere Umsetzung der mit BMI abgestimmten Erleich-
terungen des Visumverfahrens bei Vorlage eines carnet de
touriste des ADAC (vgl. Plurez Nr. 4083 vom 15. Okto-
ber 1999).“
f) Die Ministervorlage vom 26. Januar 2000
aa) Einbeziehung der Formulierung
„in dubio pro libertate“
Am 26. Januar 2000 erstellte das Referat 514/508 eine
überarbeitete Ministervorlage (Dokument Nr. 131). Ver-
fasser dieser Vorlage war – neben Dr. Stephan Grabherr –
ein weiterer Mitarbeiter des Referates. Diese Vorlage war
– abgesehen von der Einarbeitung diverser Korrektur-
wünsche und einiger vom Referat selbst durchgeführter
Veränderungen – im Wesentlichen mit dem Entwurf vom
10. Dezember 1999 identisch.
Zum Thema Besuchsvisa wurde ein Satz gestrichen, der
im Entwurf vom 10. Dezember 1999 durch Fettdruck he-
rausgehoben war:
„Entscheidung, ob Risiko eines Missbrauchs oder die
Chance einer legalen Einreise höher bewertet wird.“
Ferner findet sich in der zweiten Vorlage der folgende
Satz, der weder in der ersten Vorlage enthalten war, noch
sich aus den handschriftlichen Korrekturwünschen erge-
ben hatte:
„Wenn sich nach pflichtgemäßer Abwägung die Um-
stände, die für oder gegen eine Erteilung sprechen, die
Waage halten, gilt: ,in dubio pro libertate‘ – im Zweifel
für die Reisefreiheit.“
Diese Ministervorlage wurde schließlich vom Unterabtei-
lungsleiter Roland Lohkamp, Abteilungsleiter Dr. Gerhard
Westdickenberg, Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger und
– am 1. Februar 2002 – von Bundesminister Joseph
Fischer selbst gebilligt. Schließlich wurde die Vorlage ab-
schließend auf Wunsch von Bundesminister Joseph Fi-
scher noch einmal Staatsminister Dr. Ludger Volmer vor-
gelegt.
Drucksache 15/5975 – 172 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Das Büro des Staatsministers Dr. Ludger Volmer habe
diese Vorlage, so der Zeuge Bernd Westphal vor dem
Ausschuss, dann ebenfalls gebilligt.
bb) Urheberschaft hinsichtlich der
Formulierung „in dubio pro libertate“
Dem Ausschuss ist es im Rahmen seiner Untersuchungen
nicht gelungen, die Urheberschaft bezüglich der Formu-
lierung „in dubio pro libertate“, die sich schließlich auch
im Erlass vom 3. März 2000 wiederfindet, aufzuklären.
Der Zeuge Bernd Westphal, der an der Formulierung der
Vorentwürfe für den Erlass mitgearbeitet hatte, schloss in
seiner Vernehmung aus, dass dieser Satz von ihm
stamme. Er konnte sich auch nicht erinnern, wer diese
Formulierung vorgeschlagen haben könnte. Auch der
ebenfalls an den Vorentwürfen beteiligte Zeuge
Dr. Stephan Grabherr konnte den Urheber dieses Satzes
nicht benennen. Er selbst habe diese Formulierung aber
nicht eingeführt, ebenso wenig seines Wissens nach an-
dere Kollegen aus dem Referat 514/508.
Staatsminister Dr. Ludger Volmer betonte, dass er selbst
an der Erarbeitung des Textes nicht beteiligt gewesen sei.
Der Text sei ihm vielmehr abschließend zur Billigung
vorgelegt worden, nachdem er zuvor den Instanzenweg
durchlaufen hatte. Bei der Durchsicht sei ihm dann der
Satz „in dubio pro libertate“ aufgefallen:
„Ich habe dort eine Marginalie angemerkt und ansonsten
– das wird manchen überraschen – die Frage gestellt, was
denn der Satz ,in dubio pro libertate‘ dort solle. Es ist
nicht nur so, dass ich den Satz nicht geschrieben habe,
sondern ich habe den Satz infrage gestellt, und zwar of-
fensichtlich als Einziger. Ich habe mich dann allerdings
von denen, die den Text formuliert hatten, überzeugen
lassen, dass dieser Satz sinnvoll sei, und zwar weil er nur
als Illustration gemeint war. Er hatte keinen eigenständi-
gen Aussagewert, sondern er war als Illustration des Sat-
zes gedacht, der davor stand.
Dieser Satz, der davor stand, hat ganz genau beschrieben
– in Deutsch, nicht in Lateinisch –, wie der Abwägungs-
prozess an Botschaften zu geschehen habe und wie die
Konsularbeamten in einem bestimmten Abwägungspro-
zess zu entscheiden hätten. Das steht da. Das ist die ei-
gentlich rechtsverbindliche Formel und danach kommt
die Illustrierung. Ich hätte sie weggelassen. Die Mehrheit
war der Meinung: Lassen wir es doch drin. – Habe ich ge-
sagt: Lassen wir es doch drin.“
Auch die Leiterin des Büros von StM Dr. Ludger Volmer,
die Zeugin Martina Nibbeling-Wrießnig, war sich nicht
mehr sicher, von wem die Formulierung stammte, war
aber der Meinung, dass sie vom Büro des Staatsministers
ausgegangen sei:
„Es war zu keinem Zeitpunkt intendiert, dass die Klausel,
von der wir alle nicht mehr wissen, woher sie kommt –
Ich muss Sie enttäuschen, ich weiß es auch nicht mehr.
Ich meine, es sei irgendwo aus unserer Ecke gekommen.
Ich kann es Ihnen beim besten Willen nicht mehr sagen.“
Zu einem späteren Zeitpunkt der Vernehmung mochte die
Zeugin allerdings nicht ausschließen, dass der Satz „in
dubio pro libertate“ von ihr selbst stamme:
„Ich kann es nicht völlig ausschließen. Ich weiß es nicht
mehr.“
g) Die Ministervorlage vom 24. Februar 2000
Der eigentliche Runderlass vom 3. März 2000 sei dann,
wie der Zeuge Bernd Westphal in seiner Vernehmung
ausführte, im Februar 2000 formuliert worden. An der
Redaktion sei wiederum das Büro Dr. Ludger Volmer be-
teiligt gewesen. Auch Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger
habe sich eingeschaltet.
In der Tat hatte sich der zuständige Abteilungsleiter Dr.
Gerhard Westdickenberg unter Bezug auf die „BM-Vor-
lage vom 26. Januar 2000“ mit einem Schreiben vom
24. Februar 2000 (Dokument Nr. 132) über Staatssekretär
Dr. Gunter Pleuger an Bundesminister Joseph Fischer
gewandt und diesen darüber informiert, dass er
– Dr. Gerhard Westdickenberg – mit einem persönlichen
Schreiben an die Leiter der Auslandsvertretungen die we-
sentlichen Inhalte der Vorgaben erläutern und die Kolle-
gen darum bitten wolle, für deren Umsetzung Sorge zu
tragen. Dieses Schreiben sowie den Runderlass lege er
hiermit vor Abgang zur Mitzeichnung vor. Ein Durch-
druck für Staatsminister Dr. Ludger Volmer sei beigefügt.
Wie erbeten, wurden sowohl das Schreiben als auch der
Runderlass vom Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger am
2. März 2000 und von Bundesminister Joseph Fischer am
6. März 2003 gebilligt. Wie aus einem Telefonvermerk des
Zeugen Dr. Stephan Grabherr vom 6. März 2000 hervor-
geht, erteilte schließlich auch Staatsminister Dr. Ludger
Volmer sowohl zum Erlass als auch zum Anschreiben
seine Zustimmung.
h) Die Versendung des Runderlasses
am 7. März 2000
Nach Aussage des Zeugen Bernd Westphal wurde der mit
dem 3. März 2000 datierte und von ihm gezeichnete Rund-
erlass nach Billigung durch Bundesminister Joseph
Fischer, Staatsminister Dr. Ludger Volmer und Staatsse-
kretär Dr. Gunter Pleuger am 7. März 2000 zusammen mit
einem Begleitbrief des Leiters der Rechtsabteilung
– Dr. Gerhard Westdickenberg – an die Leiterinnen und
Leiter der Auslandsvertretungen fernschriftlich abgesandt.
In diesem mittlerweile vom 3. März datierten Begleit-
schreiben (Dokument Nr. 133) kündigte der Zeuge
Dr. Gerhard Westdickenberg den Leitern der deutschen
Auslandsvertretungen gegenüber die Versendung eines
auf Weisung von Bundesminister Joseph Fischer erarbei-
teten Runderlasses an und wies vorab auf die wichtigsten
Punkte dieses Erlasses hin. Hierzu zählte der Zeuge:
– „Keine Ablehnung eines zustimmungspflichtigen Vi-
sums ohne Rückhalt der Innenbehörden;
– Einführung einer Begründung bei Ablehnung eines
Visums zum Familiennachzug (ab 01.04.2000);
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 173 – Drucksache 15/5975
– Abgestufte Kriterien für die Prüfung der Rückkehrbe-
reitschaft bei Besuchsvisa (Regelversagungsgrund,
Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit, im Zweifel für
Reisemöglichkeit, wenn sich Pro und Contra die
Waage halten);
– Bekräftigung der Erleichterungen für bona-fide-Perso-
nen (Geschäftsleute, Wissenschaftler, Studenten,
Künstler);
– Beratung im Visumverfahren.“
Rechtlicher Rahmen für die Auslandsvertretungen bei der
Erteilung von Visa seien das deutsche Ausländerrecht,
das SDÜ und die GKI. Das Visumverfahren kenne aber
keine quasi automatische Umsetzung ausländerrechtli-
cher Regeln, sondern sehe vielfach Ermessens- und Beur-
teilungsspielräume vor. Die Interessen Deutschlands an
der Visumerteilung oder Visumversagung spielten eine
erhebliche Rolle, normative Vorgaben des Grundgesetzes
seien zu beachten:
„All dessen sollen sich die Mitarbeiterinnen und Mitar-
beiter an unseren Visastellen im Ausland bewusst sein.
Mit der Erteilung von Visa fördern sie Reise und Begeg-
nung in und mit Deutschland. Sie sollen die Antragsteller
über die gesetzlichen Möglichkeiten eines Aufenthalts in
Deutschland beraten.“
Als weitere Maßnahme zur Verbesserung der Visumpra-
xis würde durch Regionalseminare für die Aus- und Fort-
bildung der Mitarbeiter Sorge getragen. Im Rahmen die-
ser Seminare würde die Visumpraxis im Spannungsfeld
der Interessen und Institutionen erörtert werden.
Ziel sei einerseits die Gewährleistung größtmöglicher
Reisefreiheit und eines Erscheinungsbildes Deutschlands
als weltoffen und ausländerfreundlich, andererseits die
Handhabung eines erheblichen Zuwanderungsdrucks so-
wie die Verhinderung illegaler Einreisen.
i) Überprüfung des Erlasses
Der Erlass war nach Angaben des Zeugen Bernd
Westphal vor Absendung von der Rechtsabteilung als
Fachabteilung einer umfassenden Überprüfung unterzogen
worden. Der Leiter der Rechtsabteilung, der Zeuge
Dr. Gerhard Westdickenberg, konnte sich in diesem Zu-
sammenhang in seiner Vernehmung durch den Ausschuss
nicht daran erinnern, dass er jemals Zweifel gehabt habe,
mit dem Erlass könne der gesetzlichen Rahmen überschrit-
ten worden sein.
Bundesminister Joseph Fischer erklärte diesbezüglich vor
dem Ausschuss, ihm sei nicht erinnerlich, dass zu ir-
gendeinem Zeitpunkt irgendeiner der Mitarbeiter des
Hauses, der mit der Rechtsprüfung befasst gewesen war,
ihm gegenüber Bedenken hinsichtlich des Inhalts des Er-
lasses erhoben habe. Die Konsequenz wäre sonst gewe-
sen, den Erlass entsprechend zu ändern.
In Presseveröffentlichungen wurde behauptet, es seien im
Auswärtigen Amt im Vorfeld des Erlasses vom 3. März
2000 mehrfach Bedenken und Warnungen zur Zulässig-
keit des Erlasses vorgebracht worden. Das Nachrichten-
magazin „DER SPIEGEL“ berichtete beispielsweise am
21. Februar 2005, der Zeuge Roland Lohkamp habe
mehrfach in Sitzungen mit der Amtsspitze seine Beden-
ken vorgetragen und diese zudem im Frühjahr 2001 in ei-
nem mehrseitigen Schreiben zusammengefasst.
Hierzu befragt zeigte sich der Zeuge Roland Lohkamp in
seiner Vernehmung durch den Ausschuss durchaus verär-
gert über die Berichterstattung des „SPIEGEL“. Er habe
hinsichtlich des Erlasses keine „Bedenken angemeldet“.
Weiter führte der Zeuge hierzu aus:
„Ich bin nach Lektüre des Artikels aus allen Wolken ge-
fallen. Dieses Element eines mehrseitigen Schreibens an
die Leitung oder wen immer mit einer Zusammenfassung
meiner Bedenken – Sie merken, ich kann mich gut erin-
nern – existiert überhaupt nicht.“
Er habe, so der Zeuge Roland Lohkamp weiter, nach Lek-
türe des Artikels Kontakt mit dem Auswärtigen Amt auf-
genommen, um die Meldung des „SPIEGEL“ richtig zu
stellen. Diesbezüglich führte er aus:
„,Richtig stellen‘ heißt, dass das, was da drinsteht, bis auf
meinen Werdegang unzutreffend ist.“
4. Einordnung des Erlasses
Eine große Rolle bei der Untersuchung spielte für den
Ausschuss die Frage, ob sich der Erlass vom 3. März
2000 in einer „Traditionslinie“ der Visapolitik des Aus-
wärtigen Amts befand.
Der Zeuge Dr. Stephan Grabherr verneinte in seiner Ein-
vernahme vor dem Ausschuss die Frage, ob das Ziel des
Erlasses eine Änderung der deutschen Ausländerpolitik
gewesen sei:
„Ich würde es nicht als eine Änderung der deutschen Aus-
länderpolitik sehen. Es geht um ein spezielles Verfahren.
Das ist das Verfahren bei Visa zum Daueraufenthalt und
das Verfahren bei Visa zu Kurzzeitaufenthalten. (…)
Auf der anderen Seite (…) gab es natürlich, denke ich,
mehr politische Elemente, die enthalten waren. Das ist
der Punkt, der dann auch in der Öffentlichkeit stark zitiert
wird. Das ist der Punkt „in dubio pro libertate“. Das ist
eine Formulierung zumindest nicht aus dem Ausländer-
recht. Das ist dann aber im letztlichen Erlass eingeordnet.
Es ist ja nicht vor die Klammer gezogen, sondern einge-
ordnet in den Erlass, in ein abgestuftes Prüfungssystem.
,In dubio pro libertate‘ ist nicht von uns vorgeschlagen
worden.“
Der Zeuge Bernd Westphal, von Oktober 1996 bis Sep-
tember 2001 Leiter des Referats 514/508 im Auswärtigen
Amt, führte zur Frage der Kontinuität in der Visapolitik
des Auswärtigen Amts aus:
„Ich möchte feststellen, dass sich in den fast fünf Jahren
meiner Tätigkeit, also links und rechts des Wahljahres
1998, die Vorgaben der Amtsleitung für mein Arbeitsge-
biet im Kern nicht geändert haben. Es ging in allen fünf
Jahren immer nur um die bestmögliche Handhabung des
Drucksache 15/5975 – 174 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Visumverfahrens, um die Öffnung Deutschlands in einer
globalen Welt sicherzustellen. Gleichzeitig lautete der
Auftrag, die deutschen Sicherheitsinteressen zu wahren
und einen Missbrauch des Visumverfahrens durch Aus-
länder zu verhindern. Beide Regierungen haben diesen
Doppelauftrag wie folgt formuliert: so viel Reisefreiheit
wie möglich, so viel Kontrolle wie nötig. Diesen Auftrag
habe ich als weisungsgebundener Beamter erfüllt (…).“
Es sei, so der Zeuge weiter, auch unter der Zuständigkeit
von Bundesminister des Auswärtigen Dr. Klaus Kinkel
nie das Ziel gewesen, dass die Auslandsvertretungen eine
möglichst geringe Zahl an Visa ausstellten. Vielmehr
habe man beispielsweise im Sommer 1997 einen umfang-
reichen Runderlass speziell für die Visumerteilung an Ge-
schäftsleute erarbeitet, um den Wirtschaftsstandort
Deutschland zu fördern und sicherzustellen, dass seriöse
Geschäftsleute in möglichst einfachen Verfahren ein Vi-
sum für eine Geschäftsreise nach Deutschland bekamen.
Der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz – ehemaliger Bot-
schafter in Moskau – hatte dem Magazin „DER SPIE-
GEL“ am 21. März 2005 ein Interview gegeben, in dem
er den Erlass vom 3. März 2000 als Versuch bezeichnet
hatte, grüne Ideologie in praktische Politik umzusetzen.
Man habe offenbar vor der Realität die Augen verschlos-
sen, als die ersten Probleme auftauchten. Das Phänomen
gebe es oft, wenn ideologische Elemente in die Politik
einflössen.
Vor dem Untersuchungsausschuss hierzu befragt, erläu-
terte der Zeuge:
„Ich meine damit, dass eben der Versuch unternommen
wurde, in der Visumspraxis zu Erleichterungen zu kom-
men, die, wie sich für mich nachträglich herausstellte
– ich habe gesagt, das ist eine rückschauende Bewer-
tung –, auf diese Weise nicht zu erreichen waren. Das
deckt sich insofern mit der grünen Politik oder, wenn Sie
wollen, grünen Ideologie, die ich angesprochen habe,
dass eben die Frage der Öffnung Deutschlands für er-
leichterten Zuzug eines der Kriterien grüner Ausländer-
politik ist. Mehr habe ich in diesem kurzen Satz, wie es
dann in einem solchen Interview natürlich zusammenge-
zogen und komprimiert wird, gar nicht zum Ausdruck ge-
bracht.“
„Grüne Politik“ und „grüne Ideologie“, so Ernst-Jörg von
Studnitz, seien für ihn dabei austauschbare Begriffe:
„Wissen Sie, wenn jemand eine politische Richtung ver-
folgt, dann entspringt das natürlich einer gewissen ge-
danklichen Überzeugung oder Richtung. Das nenne ich
als jemand, der 16 Jahre unter dem Sozialismus gelebt
hat, Ideologie.“
Staatsminister Dr. Ludger Volmer vertrat in seiner Ver-
nehmung die Auffassung, dass die restriktive Visapolitik
der Vorgängerregierung zu „zahlreichen inhumanen Kon-
sequenzen“ geführt habe. Der Bundesregierung sei es da-
her ein Anliegen gewesen, diese „Inhumanität“ aus dem
Visumverfahren zu tilgen. Weiterhin führte der Zeuge
zum Hintergrund des Erlasses aus:
„Es war unser Anliegen, den Reiseverkehr für Wissen-
schaft, Wirtschaft, Kultur, aber auch für Touristen und
private Besuche zu fördern und auf der anderen Seite alle
diejenigen, die unehrenhafte Absichten verfolgen, entwe-
der indem sie unkorrekt mit dem Visabegehren verfahren
oder indem sie unkorrekte Absichten nach der Einreise
verfolgten, draußen zu halten. Das war unser Anliegen.
Vor diesem Hintergrund wurde der Erlass vom März 2000
erarbeitet. Das war die Motivationslage. Das war der Hin-
tergrund und nichts anderes.“
Die eigentliche Essenz des Erlasses sei, wie der Zeuge
Dr. Ludger Volmer ausführte, die Ermöglichung von Be-
suchskontakten zwischen Kernfamilien gewesen.
Abgesehen davon habe man, so der Zeuge weiter, damals
wahrgenommen,
„(…) dass viele Verbände, Gruppen, Bürgerrechtsgrup-
pen usw., die auch auf unsere Regierung Hoffnung setz-
ten, sehr genau beobachteten, ob wir diese Themen ir-
gendwie abgewimmelt haben, weggewischt haben als
nicht besonders relevant – das ist ja nicht die große Au-
ßenpolitik mit Glanz und Gloria –, oder ob wir uns dieser
Dinge annehmen. Deshalb haben wir uns diesen Dingen
sehr intensiv angenommen. Aber das Problem, mit dem
wir uns zu diesem Zeitpunkt befassen mussten, war eben
das große Beschwerdepotenzial aus der Bevölkerung, das
darauf beruhte, dass es offensichtlich systematisch eine
viel zu restriktive Wahrnehmung der Ermessensspiel-
räume gegeben hatte. Hier Abhilfe zu schaffen, das war
unser Anliegen.“
Hinsichtlich der Formel „in dubio pro libertate“ wies
Dr. Ludger Volmer darauf hin, dass dieser Satz in der öf-
fentlichen Debatte oft „verballhornt“ worden sei. Man
habe gesagt: Trotz Zweifeln wollen die Grünen die Leute
ins Land lassen. Tatsächlich jedoch habe sich diese For-
mel nur auf die Prüfung der Rückkehrbereitschaft bezo-
gen:
„Es ging nur um die Rückkehrbereitschaft und auch da
nur um den Fall, dass alle Umstände abgewogen worden
sind und im Einzelfall Unsicherheiten bestehen.“
Bundesminister Joseph Fischer wies den Vorwurf zurück,
dass der Erlass vom 3. März 2000 auf „grüne Ideologie“
zurückzuführen sei. Dies zeige schon die personelle Kon-
tinuität:
„Dort [bei der Hausbesprechung am 23. November] saß
nicht eine grüne Parteiversammlung zusammen, sondern
da saßen Beamte; ich glaube, damals fast alle von mei-
nem Vorgänger eingesetzt. Das waren nicht Beamte, die
da sozusagen handverlesen zusammengezogen wurden,
sondern, wenn ich die Hierarchie durchgehe, waren das
im Wesentlichen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter,
die ich vorgefunden habe, wie ich generell auf ein hohes
Maß an Kontinuität gesetzt habe. In meinem Büro arbei-
ten heute noch viele, die bereits unter meinem Vorgänger
begonnen haben. Für mich war der Maßstab immer Kom-
petenz und Loyalität und nicht Parteibuch. Das ist für
mich der entscheidende Punkt. Insofern können wir doch
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 175 – Drucksache 15/5975
das abhaken, dass wir da in konspirativer Absicht saßen:
Wie tricksen wir die Ausländergesetze aus?“
Ziel sei zwar, so der Bundesminister, letztlich eine libera-
lere Politik gewesen, aber nicht unter Verstoß gegen die
gesetzlichen Bestimmungen:
„Wir wollten ja auch liberaler sein – nicht gegen das Ge-
setz, nicht mit falschem Ermessen. Aber selbstverständ-
lich war es auch Intention (…), dass wir hier ein weltoffe-
nes, liberaleres Deutschland wollten.“
Bundesminister Otto Schily vertrat in seiner Vernehmung
vor dem Ausschuss die Auffassung, dass sich das Aus-
wärtige Amt seit jeher – also auch unter der Vorgängerre-
gierung – für Reisefreiheit und Weltoffenheit in besonde-
rem Maße eingesetzt habe. Zum Beleg hierfür zitierte er
aus dem „Leitfaden zur Visumerteilung durch die deut-
schen Auslandsvertretungen“ vom 20. August 1993 (Do-
kument Nr. 134).
„Bei der Entscheidung, ob ein Visum erteilt wird, sind die
Vertretungen angewiesen, von ihrem Ermessen positiv
zugunsten der Antragsteller Gebrauch zu machen. (…)
Da in den Vertretungen über mehr als 2 Millionen An-
träge im Wege des Ermessens entschieden wird, sind Er-
messensfehler nicht ganz auszuschließen. (…)“
Weiter zitierte der Bundesminister aus einem Einzelerlass
an die Botschaft in Kiew vom 2. Mai 1994:
„Unsere Visumpolitik steht unter dem Motto ,so viel
Reisefreiheit wie möglich; so viel Kontrolle wie nötig‘.
In diesem Rahmen ist jede Auslandsvertretung aufgeru-
fen, in Kenntnis der örtlichen Lage grundsätzlich selbst
zu entscheiden und ihr Ermessen bei der Prüfung von
Visumanträgen voll auszuschöpfen. Hierzu gehört vor al-
lem die Prüfung der Rückkehrbereitschaft. Es sollte da-
bei der Grundsatz gelten: ,Im Zweifel für den Antrag-
steller‘. Lediglich bei begründetem Zweifel sollen Visa
versagt werden. Geringe Verdachtsmomente alleine sind
nicht ausreichend. Vielmehr müsste sich der Verdacht
verdichten und plausibel begründet werden können. Ziel
unserer Visumpolitik bleibt die Förderung des Reise-
und Besucherverkehrs gerade auch aus den neuen, unab-
hängigen Staaten.“
Abschließend kam Bundesminister Otto Schily zu dem
Urteil:
„Für mich ist deshalb offenkundig: Der Volmer-Erlass
setzt die Tradition der Visapolitik des Auswärtigen Amtes
aus den Vorjahren fort. So ist er, soweit sich das heute an-
hand der Akten beurteilen lässt, im Auswärtigen Amt an-
scheinend auch so verstanden worden.“
5. Rechtliche Bewertungen zum Erlass
vom 3. März 2000
Im Rahmen der Beweisaufnahme beschäftigte sich der
Ausschuss auch mit der Frage, ob der Erlass vom 3. März
2000 mit den ausländerrechtlichen Vorschriften und mit
den Schengener Regelungen vereinbar war. Hier richtete
der Ausschuss sein besonderes Augenmerk auf die Vor-
schriften des Erlasses, die die Überprüfung der Rückkehr-
bereitschaft des Antragstellers regelten.
a) Bezugnahme auf vorangegangene Erlasse
Im Zuge der Beweisaufnahme wurde herausgearbeitet,
dass der Erlass vom 3. März 2000 unter Teil B Ab-
schnitt III Nr. 2 auf den Erlass vom 2. September 1999
und unter Teil B Abschnitt III Nr. 3 auf die Erleichterun-
gen bei Vorlage eines „Carnet de Touriste“, die auch im
Erlass vom 15. Oktober 1999 ihre Regelung erfahren hat-
ten, inhaltlich Bezug nahm. Hinsichtlich der rechtlichen
Bewertung dieser beiden Erlasse wird auf die entspre-
chenden Darstellungen oben in den Teilen C Abschnitt IV
und C Abschnitt V verwiesen.
b) Regelungsgehalt des Erlasses
Der Erlass vom 3. März 2000 sieht bezüglich der Rück-
kehrbereitschaft ein Prüfungsverfahren nach abgestuften
Kriterien vor. Nach diesem abgestuften Verfahren ist eine
Gefährdung der Interessen der Bundesrepublik Deutsch-
land und damit ein Regelversagungsgrund für ein Be-
suchsvisum anzunehmen, wenn die Wahrscheinlichkeit
einer Umgehung von Einreisebestimmungen bzw. des
längerfristigen oder dauerhaften Aufenthaltes wesentlich
höher einzuschätzen ist, als die Wahrscheinlichkeit der
Einreise und des Aufenthaltes zum angegebenen Zweck
(Besuch).
Ermessen und damit eine Visumerteilung ist in diesen
Fällen – auch nach dem Wortlaut des Erlasses – nur eröff-
net, wenn besondere Umstände vorliegen, die ein Abwei-
chen vom Regelversagungsgrund rechtfertigen. Liegt
dagegen kein Regelversagungsgrund vor, hat die Aus-
landsvertretung im Rahmen ihrer Ermessensausübung die
Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, des Vertrauens-
schutzes und der Gleichbehandlung zu beachten.
Wenn sich daraufhin nach pflichtgemäß erfolgter Abwä-
gung die tatsächlichen Umstände die für und gegen eine
Bereitschaft zur Rückkehr sprechen, die Waage halten, ist
im Zweifel für die Reisefreiheit zu entscheiden. Wörtlich
heißt es hierzu im Erlass:
„Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft, son-
dern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlen-
den Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ablehnung ei-
nes Besuchsvisums. Wenn sich nach pflichtgemäßer
Abwägung und Gesamtwürdigung des Einzelfalls die tat-
sächlichen Umstände, die für und gegen eine Erteilung ei-
nes Besuchsvisums sprechen, die Waage halten, gilt: in
dubio pro libertate – im Zweifel für die Reisefreiheit.“
c) Kritik der EU-Kommission
Auf die parlamentarische Anfrage des Europaabgeordne-
ten Dr. Joachim Wuermeling prüfte die EU-Kommission
die Vereinbarkeit des Erlasses vom 3. März 2000 mit den
Vorschriften der GKI und des SDÜ.
Am 4. August 2005 antwortete der zuständige EU-Kom-
missar (Dokument Nr. 135):
Drucksache 15/5975 – 176 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„Die von den Dienststellen der Kommission durchge-
führte Prüfung führt zu der Schlussfolgerung, dass der
,Grundsatzerlass‘ vom 3. März 2000 sowie diverse ,the-
matische‘ Teilrunderlasse (betreffend die Reiseschutzver-
sicherung, die Verpflichtungserklärung u. s. w.) die an die
Auslandsvertretungen insbesondere im Zeitraum
1999–2002 gerichtet waren, im Gegensatz zur GKI ste-
hen. Die Verstöße betreffen insbesondere die Einschät-
zung der Rückkehrbereitschaft des Antragstellers in sein
Herkunftsland, die Überprüfung des Reisezieles, den
Zweck und die Bedingungen des Aufenthaltes des An-
tragstellers sowie die dafür zur Verfügung stehenden fi-
nanziellen Mittel.
Die auf der Grundlage dieser Erlasse durchzuführenden
Kontrollen entsprechen nicht den hohen Anforderungen,
die die GKI den Auslandsvertretungen mit dem Ziel, ins-
besondere die illegale Migration effizient zu bekämpfen,
auferlegen. Daraus resultierte, dass die Auslandsvertre-
tungen in Anwendung der ihnen gegebenen Anweisungen
der Verpflichtung der GKI, Dokumente zu verlangen, die
den Zweck der Reise, die Transportmittel sowie die
Rückkehr, die Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhal-
tes und die Beherbergungsbedingungen belegen, in unter-
schiedlichem Ausmaß nicht nachgekommen sind.“
Der EU-Kommissar betonte in seiner Stellungnahme wei-
ter, dass die GKI das Visumverfahren und die Bedingun-
gen für die Visaerteilung im Einzelnen regele. Es
bestünde daher kein Spielraum für nationale Bestimmun-
gen, die den Auslandsvertretungen Anweisungen für
diese Aspekte erteilen könnten. Jede Beeinträchtigung
dieses Prinzips bringe unweigerlich eine autonome natio-
nale Praxis mit sich und führe nicht nur zu einem Verstoß
gegen Gemeinschaftsrecht, sondern notwendigerweise
auch zu einer Schwächung der gemeinsamen Visapolitik.
d) Bewertung des Sachverständigen
Joachim Teipel
Der Sachverständige Joachim Teipel hielt diese Regelun-
gen zur Rückkehrbereitschaft, inklusive der Zweifelsfall-
regelung, für rechtmäßig. Er hatte als Richter am Ober-
verwaltungsgericht (RiOVG) Münster das Urteil vom
31. Mai 1995 (Az. 17 A 3538/92) mit verfasst, in dem es
wörtlich heißt:
„Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft eines
sich besuchsweise im Bundesgebiet aufhaltenden Auslän-
ders beinhaltet jedoch eine Gefährdung der Interessen der
Bundesrepublik Deutschland.
(…) Es entspricht (…) nicht dem Zweck des Gesetzes,
eine Ermessensentscheidung der Botschaft bei Be-
suchsaufenthalten dieser Art nur ausnahmsweise zuzulas-
sen.
Deswegen kann von einer Gefährdung der Interessen der
Bundesrepublik Deutschland erst dann gesprochen wer-
den, wenn die Zweifel an der Rückkehrbereitschaft ein
solches Gewicht haben, dass die Wahrscheinlichkeit eines
beabsichtigten dauerhaften Verbleibs des Ausländers im
Bundesgebiet wesentlich höher einzuschätzen ist als die
Wahrscheinlichkeit seiner Rückkehr. In allen anderen Fäl-
len ist im Rahmen der behördlichen Ermessensentschei-
dung Raum für eine Abwägung des Risikos zweckfrem-
der Nutzung des Visums mit dem Gewicht des
Besuchswunsches.“
Joachim Teipel erläuterte in seiner Anhörung durch den
Ausschuss, dass Abschnitt V der GKI eine positive Fest-
stellung der Einwanderungsabsicht verlange. Dies spre-
che dafür, dass das Interesse an der Verhinderung einer il-
legalen Einwanderung erst dann gefährdet sei, wenn der
Zweifel bezüglich der Rückkehrbereitschaft einen be-
stimmten Intensitätsgrad erreicht habe. Deswegen nehme
die Rechtsprechung des OVG Münster eine Interessenge-
fährdung und damit einen Regelversagungsgrund gemäß
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG auch erst dann an, wenn die Zwei-
fel an dem geltend gemachten Einreisezweck bzw. der
Rückkehrbereitschaft ein solches Gewicht erreicht hätten,
dass die Wahrscheinlichkeit einer zweckwidrigen Nut-
zung des begehrten Sichtvermerks wesentlich höher ein-
zuschätzen sei als die Wahrscheinlichkeit einer zweckent-
sprechenden Verwendung. In allen anderen Fällen bleibe
Raum für eine Ermessensentscheidung.
Dieses Ermessen könne, so erläuterte Joachim Teipel
weiter, nach den allgemeinen Grundsätzen durch Verwal-
tungsvorschriften (Erlasse) gelenkt werden. Der Bundes-
minister des Auswärtigen dürfe somit die Auslands-
vertretungen anweisen, wie sie von ihrem Ermessen
grundsätzlich Gebrauch zu machen haben.
In diesem Zusammenhang unterschied der Sachverstän-
dige Teipel zwischen Erlassregelungen, die auf der tatbe-
standlichen Seite ansetzen (norminterpretierende Erlasse)
und Erlassregelungen, deren Bezugspunkt die Rechtsfol-
genseite sei (ermessenslenkende Erlasse).
In dem Erlass vom 3. März 2000 finde sich, so Joachim
Teipel, eine Verbindung beider Regelungstypen. Wörtlich
führte er aus:
„Ein Beispiel für die Kombination beider Regelungstypen
findet sich in den Vorschriften des Erlasses vom 3. März
2000 zur Prüfung der Rückkehrbereitschaft, unter Glie-
derungspunkt B.III.2. Zum einen interpretieren die Vor-
schriften des Erlasses den Regelversagungstatbestand des
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 des Ausländergesetzes und sind insoweit
norminterpretierend, indem sie – im Einklang mit der dar-
gestellten Rechtsprechung – eine Interessengefährdung
der Bundesrepublik Deutschland und der übrigen Schen-
gen-Partner annehmen, wenn die Wahrscheinlichkeit ei-
ner Umgehung von Einreisebestimmungen wesentlich
höher ist als die Wahrscheinlichkeit ihrer Beachtung. – So
weit der norminterpretierende Teil dieser Vorschrift.
Zum anderen lenkt diese Vorschrift die Ermessensausü-
bung der Auslandsvertretung für den Fall, dass sich die
für und gegen eine Visumerteilung sprechenden Um-
stände die Waage halten. Wo genau der jeweilige Einzel-
fall auf dem Kontinuum der Möglichkeiten zwischen ge-
sicherter Wahrung des Aufenthaltszwecks einerseits und
feststehender Umgehungsabsicht andererseits einzuord-
nen ist, muss die Auslandsvertretung auf der Grundlage
einer umfassenden Auswertung der ihr vorliegenden Er-
kenntnisse entscheiden. Die durch den Erlass vorgenom-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 177 – Drucksache 15/5975
mene Ermessensbindung setzt ausdrücklich voraus, dass
– ich zitiere – ich nach pflichtgemäßer Abwägung und
Gesamtwürdigung des Einzelfalls die tatsächlichen Um-
stände, die für und gegen eine Erteilung des Besuchsvi-
sums sprechen, die Waage halten.
Dann und erst dann „soll die Maxime gelten: ,in dubio
pro libertate‘, ,im Zweifel für die Reisefreiheit‘.“
Darüber hinaus betonte er in seiner Anhörung, dass es
seiner Auffassung nach nicht zu einer massenhaften Er-
teilung von Visa gekommen wäre, wenn die Auslands-
vertretungen die Regelungen des Erlasses beachtet hät-
ten:
„(…) ich teile den von Ihnen formulierten Eindruck, dass
die Probleme, mit denen wir es hier zu tun haben, nicht
solche der Rechtslage oder der Erlasslage sind, sondern
dass es sich um Probleme der tatsächlichen Umsetzung
vor Ort handelt, wobei sich diese Probleme in besonders
drastischer Weise in den zwei oder drei Staaten gezeigt
haben, die hier in Rede stehen, besonders in der Ukraine.
Woran dies liegt, welches die Ursachen hierfür sind, kann
ich nicht sagen. Um es noch einmal klarzustellen: Ich bin
der Auffassung, dass es, wenn auf der Grundlage dieses
Erlasses gearbeitet worden wäre, nicht zu einer massen-
haften Erteilung von Visa an offensichtliche Schwarzar-
beiter hätte kommen können. Das sieht der Erlass einfach
nicht vor.“
e) Bewertungen durch die Zeugen
des Auswärtigen Amts
Die Zeugen aus dem Auswärtigen Amt, die mit der Er-
stellung des Erlasses befasst waren, bekundeten in ihren
Vernehmungen durch den Ausschuss, dass der Erlass
vom 3. März 2000 lediglich Leitlinien für die Ermes-
sensausübung innerhalb der bestehenden Rechtslage vor-
gegeben habe und keine Änderung oder Verletzung der
geltenden Rechtslage bewirkten sollte. Es sei vielmehr
darum gegangen, den Auslandsvertretungen ermessens-
leitende Hinweise zum schwierigen Prüfungspunkt
„Rückkehrbereitschaft“ an die Hand zu geben. Hierzu
führte beispielsweise die Zeugin Susanne Fries-Gaier
aus:
„Die Rückkehrbereitschaft ist eine der Sachen, die man
am schwierigsten prüfen kann. Alles andere kann man
vielleicht mit Dokumenten belegen, nicht so bei der
Rückkehrbereitschaft. Man kann den Leuten nicht in den
Kopf schauen. Da wurde dann ein abgestuftes Verfahren
geschildert: Erst ging es – ganz klar! – um die Prüfung
der Rechtslage: Habe ich erhebliche Zweifel? Wenn ja,
dann – Regelversagungsgrund, § 7 Ausländergesetz –
Ablehnen des Visums. Daher ist es auch nicht richtig,
wenn Stimmen laut wurden, die sagten: Damit wird uns
die Möglichkeit genommen, das abzulehnen, Umkehr der
Beweislast! – Nein, nicht Umkehr. Der Ausländer musste
trotzdem noch – § 70 Ausländergesetz – nachweisen, dass
er in der Tat rückkehrbereit ist, und das im Zweifel auch
mit ordentlichen Dokumenten belegen. Wenn danach im-
mer noch keine eindeutige Aussage getroffen werden
konnte – im Sinne von ,Ja, er kehrt auf jeden Fall zurück‘
oder ,Nein, er tut es nicht‘ –, nur in dem Fall, wo sich das
zu 50 Prozent die Waage hält, sollte im Zweifel für den
Antragsteller entschieden werden. Das sind im Prinzip
nicht so viele Fälle.“
Der Zeuge Roland Lohkamp, Unterabteilungsleiter inner-
halb der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts, betonte
im Rahmen seiner Einvernahme:
„Er [Der Erlass vom 3.3.2000] war sicherlich nicht, was
man hören konnte, rechtswidrig oder Ähnliches. (…) das
Schengener Durchführungsübereinkommen oder die Ge-
meinsame Konsularische Instruktion hat er nicht verletzt.
Das ist meine Auffassung.“
Diese Einschätzung teilte ebenfalls der Zeuge Bernd
Westphal, der vor dem Ausschuss bekundete:
„Wir konnten in dem Gespräch auch darlegen, dass der
Runderlass keine Regeln und Vorgaben des deutschen
Ausländerrechts und der Schengen-Regeln zu den Prü-
fungsanforderungen im Visumverfahren verletzt. (…)
Zwischen den Vertretern des BMI und des Auswärtigen
Amts wurde das Einvernehmen deutlich, dass mit dem
Runderlass keine Veränderung der ausländerrechtlichen
Rahmenbedingungen für die Erteilung eines Visums ein-
getreten ist.“
Ferner kam auch der Zeuge Dr. Gerhard Westdickenberg,
der damalige Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen
Amts, zu dem Schluss, dass der Erlass vom 3. März 2000
auf der Basis des bestehenden Schengenrechts ergangen
sei. Wörtlich führte er aus:
„Mit dem Erlass vom 3. März 2000 war ich unmittelbar
persönlich mehrfach befasst. Daher sind mir in diesem
Zusammenhang auch einige konkrete Dinge noch erin-
nerlich. Mir ist nicht in Erinnerung, dass ich je einen
Zweifel daran hatte, dass die entsprechenden rechtlichen
Bestimmungen der Rahmen waren, an den man sich zu
halten hatte, und mir ist auch in keiner Weise erinnerlich,
dass ich Zweifel hatte, dass man diesen Rahmen mit die-
sem Erlass überschritten hat.“
Im Übrigen verwies der Zeuge Dr. Stephan Grabherr zur
Unterstützung seiner Rechtsansicht auch darauf, dass es
eine Vielzahl von Entscheidungen der für die Visumange-
legenheiten zuständigen Verwaltungsgerichte gegeben
habe, die sich mit dem Erlass vom 3. März 2000 befasst,
diesen als rechtmäßig angesehen und auch angewandt
hätten. Im Einzelnen bekundete der Zeuge Dr. Stephan
Grabherr dazu:
„Meines Wissens – ich habe mir erlaubt, meinen Nachfol-
ger bei den Einzelfällen in der Vorbereitung noch mal
kurz dazu zu befragen – ist es so: In allen Fällen, in denen
die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Köln, aber vor allem
auch in Berlin – da sind es immerhin über 30 verschie-
dene Kammern, was uns sehr belastet hat, weil das für die
Einheitlichkeit der Rechtsprechung Schwierigkeiten
macht –.
Drucksache 15/5975 – 178 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Aber alle Kammern sowohl in Köln als auch in Berlin ha-
ben diese Erlasse als rechtmäßig angesehen und auch so
angewandt. (…)
Also, alle Verwaltungsgerichtsrechtsprechungen, die mit
dem Erlass zu tun hatten, haben den Erlass auch so an-
gewandt. Soweit ich die Fälle gesehen habe, gibt es mei-
nes Wissens keinen Zweifel der Verwaltungsgerichts-
rechtsprechung an der Rechtmäßigkeit und Gültigkeit
(…).“
Er fügte ferner hinzu, dass die rechtlichen Formulierun-
gen des Erlasses absichtlich so gestaltet worden seien,
dass sie sich innerhalb des Ausländerrechts und damit
auch innerhalb der Schengenvereinbarungen hielten.
Auch der Sachverständige OAR Reinhard Böckmann
wies darauf hin, dass der Erlass vom 3. März 2000 gerade
in dem Abschnitt zum Thema „Rückkehrbereitschaft“
Passagen aus der Rechtsprechung des – damals als allei-
nige Berufungsinstanz zuständigen – Oberverwaltungsge-
richts Münster übernommen habe.
f) Bewertung des Sachverständigen
Olaf Reermann
Der Sachverständige MD a. D. Olaf Reermann äußerte
sich vor dem Ausschuss folgendermaßen:
„Wir haben immer gesagt: Wenn begründete Zweifel der
Auslandsvertretungen und der berufskonsularischen Ver-
tretungen bestehen, ist das Visum zu versagen. (…) Das
war auch die Überzeugung der Schengen-Partner. Mit
der Überleitung der Schengen-Regeln in das Rahmen-
werk der Europäischen Union hat sich hieran nichts ge-
ändert.“
g) Gutachten des Wissenschaftlichen
Dienstes
Zur Vereinbarkeit des Erlasses vom 3. März 2000 mit den
Schengener Regelungen gelangte schließlich auch ein im
Auftrag des Abgeordneten Hellmut Königshaus (FDP) er-
stelltes und von diesem dem Ausschuss zur Verfügung
gestelltes Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des
Deutschen Bundestages (Dokument Nr. 136).
6. Pressekonferenz des Staatsministers im
Auswärtigen Amt Dr. Ludger Volmer am
8. März 2000 zum Erlass vom 3. März 2000
Einen Tag nach Versendung des Runderlasses am 7. März
2000 an die Auslandsvertretungen stellte Staatsminister
Dr. Ludger Volmer am 8. März auf einer Pressekonferenz
die neuen Regelungen zur Visumerteilungspraxis auch
der Öffentlichkeit vor.
Dr. Ludger Volmer selbst beurteilte in seiner Befragung
vor dem Ausschuss das Medienecho als „eher verhalten
positiv“. Es habe keine negative Kommentierung in den
Zeitungen gegeben.
7. Die Auseinandersetzung zwischen BMI
und AA um den Erlass
vom 3. März 2000
In der Geschäftsordnung der Bundesregierung vom
11. Mai 1951 (GMBl. S. 137) wird hinsichtlich der Ein-
schaltung des Bundeskanzleramtes bei Streitigkeiten zwi-
schen Ministerien in § 16 ausgeführt:
„(1) Alle Angelegenheiten, die der Bundesregierung un-
terbreitet werden, sind vorher zwischen den beteiligten
Bundesministerien zu beraten, sofern nicht im Einzelfalle
die Dringlichkeit der Entscheidung eine Ausnahme not-
wendig macht.
(2) Die bei den Beratungen strittig gebliebenen Punkte
sind in dem Anschreiben an den Staatssekretär des Bun-
deskanzleramtes (§ 21 Abs. 2) oder in sonstiger Weise
mit kurzer Begründung der vorgeschlagenen Lösung auf-
zuführen. (…)
(4) Ist keine mündliche Erörterung im Kabinett erforder-
lich, so ist bei der Vorlage zu bemerken, dass ein Be-
schluss auf schriftlichem Wege ausreichen wird (§ 20
Abs. 2).“
Weiterhin bestimmt § 17:
„(1) Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundes-
ministern sind der Bundesregierung erst zu unterbreiten,
wenn ein persönlicher Verständigungsversuch zwischen
den beteiligten Bundesministern oder im Falle ihrer Be-
hinderung zwischen ihren Vertretern ohne Erfolg geblie-
ben ist.
(2) Der Bundeskanzler kann Meinungsverschiedenheiten
vor der Beratung im Kabinett zunächst in einer Minister-
besprechung mit den beteiligten Bundesministern unter
seinem Vorsitz erörtern.“
a) Beteiligung des Bundesministeriums
des Innern
Eine Abstimmung des Erlasses vom 3. März 2000 mit
dem BMI war nach Auffassung des Zeugen Bernd
Westphal nach der Geschäftsordnung der Bundesregie-
rung nicht geboten gewesen, da sich das Auswärtige Amt
mit diesem Erlass in seinem eigenen Geschäftsbereich be-
wegt habe. Im Bereich des Ausländer- und Visumrechts
sei für die Rechtsetzung sowie deren Planung und Kon-
zeption das BMI zuständig, während das Auswärtige Amt
diese Gesetzgebung dann durch die Visastellen und im
Visumverfahren hätte ausführen müssen. Zwar sei man
gut beraten, soweit dies möglich sei, das Partnerressort zu
beteiligen. Eine systematische Abstimmung mit dem
BMI sei jedoch nicht erfolgt. Umgekehrt habe aber auch
das Bundesministerium des Inneren Erlasse an seine
nachgeordneten Behörden zuvor nicht mit dem Auswärti-
gen Amt abgestimmt.
Ergänzend hierzu bemerkte Dr. Ludger Volmer in seiner
Vernehmung:
„Das Auswärtige Amt hat Wert darauf gelegt, die Dinge,
die nach der Geschäftsordnung in seine ausschließliche
Kompetenz fielen – das war bei den Schengen-Visa der
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 179 – Drucksache 15/5975
Fall – zunächst mal federführend selbst zu bearbeiten, da-
mit es aufhört, dass das Innenministerium ständig ins Au-
ßenministerium hineinregiert, wie es vorher gängige Pra-
xis war. Dies führte offensichtlich – das habe ich ja
damals am Rande mitbekommen – zumindest auf der Be-
amtenebene im Innenministerium zu einigen Irritationen.
Man war das nicht gewöhnt.“
aa) Ministervorlage vom 9. März 2000
In einer laut handschriftlichem Vermerk wegen Eilbedürf-
tigkeit Bundesminister Otto Schily unmittelbar zur
Kenntnis gebrachten Ministervorlage vom 9. März 2000
(Dokument Nr. 137) zeigte sich das Referat A 2 (allge-
meines Ausländerrecht) konsterniert, dass das BMI vor
Durchführung der Pressekonferenz von Dr. Ludger
Volmer durch das AA nicht informiert worden war:
„Pressemeldungen zufolge hat der Staatsminister im
Auswärtigen Amt Dr. Volmer am 8. März ein Pressege-
spräch geführt, in dem er die anliegende Weisung des
AA an die Auslandsvertretungen zur Praxis des Visum-
verfahrens erläutert hat (…). Diese Weisung wurde heute
auf Nachfrage vom zuständigen Fachreferat des AA
übermittelt. Weder BMI noch Länder sind – offenbar mit
Absicht – bei der Erarbeitung der Weisung beteiligt wor-
den. Die ,umfassende Überprüfung der Visumpraxis‘,
auf die die Weisung Bezug nimmt (A II) ist hier nicht
bekannt. Aus dieser Weisung wird deutlich, dass AA
eine spürbare Liberalisierung der Visaerteilungspraxis
anstrebt.“
Abgesehen von dem vom AA gewählten Verfahren, so
das Referat A 2, sei der Erlass aber auch wegen gravie-
render inhaltlicher Bedenken inakzeptabel. So weiche der
Erlass nicht nur die materiellen Voraussetzungen für die
Visumerteilung auf, sondern verstoße auch gegen Schen-
genrecht.
Insbesondere hinsichtlich der Neuregelung der Prüfung
der Rückkehrbereitschaft wird in dem Vermerk bemän-
gelt, dass nach dem Erlass tatsächliche Anhaltspunkte,
die Zweifel an der Rückkehrbereitschaft auslösen, zur
Visumversagung nicht mehr ausreichten. Vielmehr dürfe
ein Visum nunmehr erst nach einer Abwägung der Ge-
samtumstände und nur dann versagt werden, wenn eine
wesentlich höhere Wahrscheinlichkeit für einen Regel-
verstoß angenommen werden könne. Damit entfalle fak-
tisch eine wirksame Prüfung der Rückkehrbereitschaft.
Im Übrigen stehe die Aussage im Erlass, wonach nur die
hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlenden Rück-
kehrbereitschaft die Ablehnung eines Besuchsvisums
rechtfertige, in Widerspruch nicht nur zu § 70 AuslG,
sondern auch zu Abschnitt III Nr. 3. der GKI, wonach die
Beweislast eindeutig beim Antragsteller liege. Zudem
werde im Erlass auch nur der Regelversagungsgrund der
fehlenden Rückkehrbereitschaft erwähnt. Ein Regelversa-
gungsgrund liege aber nach Ausländergesetz wie GKI
auch dann vor, wenn der Ausländer seinen Lebensunter-
halt für die Dauer der Reise einschließlich Reisekosten
nicht finanzieren könne. Darüber hinaus berücksichtigten
die Grundsätze für eine pauschal erleichterte Prüfung
nicht die Beschlusslage der Schengenstaaten.
bb) Schreiben des Bundesministers
Otto Schily an Bundesminister
Joseph Fischer vom 10. März 2000
Als Folge dieser Ministervorlage beschrieb Bundesminis-
ter Otto Schily in einem Fax vom 10. März 2000 an Bun-
desminister Joseph Fischer (Dokument Nr. 138) sein gro-
ßes Erstaunen ob der Pressemeldungen, wonach das AA
gegenüber den Auslandsvertretungen eine Liberalisierung
der Visaerteilung angeordnet habe. Demnach solle der er-
forderliche Nachweis der Rückkehrbereitschaft den Pres-
semitteilungen zufolge künftig „pragmatischer“ gestaltet
werden. Über alle diese Maßnahmen sei sein Ressort
nicht vorher informiert, geschweige denn in die Entschei-
dungsfindung einbezogen worden.
Bei der Bewertung dieses Vorgangs fand Bundesminister
Otto Schily deutliche Worte:
„Ich halte diese Vorgehensweise für völlig unangemes-
sen. Es ist eine innenpolitische Frage von großer Trag-
weite, unter welchen Voraussetzungen und nach welchen
Verfahren Ausländer die Einreise in die Bundesrepublik
gestattet wird. Es ist mir unverständlich, dass Sie persön-
lich und ihr Haus nicht den geringsten Versuch unternom-
men haben, Ihre Maßnahmen mit mir und meinem Haus
abzustimmen. Ich weise Sie ausdrücklich darauf hin, dass
Besuchervisa häufig missbraucht werden, um sich Zu-
gang zum Asylverfahren zu verschaffen. Im Übrigen wi-
derspricht es einer europäisch abgestimmten Visapolitik,
die von den Innenministern der Europäischen Union zu
verantworten ist, wenn das Auswärtige Amt solche ein-
seitigen und nicht abgestimmten Maßnahmen trifft.“
Nachdem er prophezeit hatte, dass auch die Bundesländer
diese Maßnahmen nicht akzeptieren würden, bat Bundes-
minister Otto Schily dringlich um eine Stellungnahme des
AA. Er selbst stehe zur Erörterung des gesamten The-
menkreises jederzeit zur Verfügung. Allerdings:
„Ich bitte aber um Verständnis, dass ich angesichts der
Bedeutung des Vorgangs den Sachverhalt in der nächsten
Kabinettssitzung ansprechen muss.“
Bundesminister Otto Schily äußerte sich vor dem Aus-
schuss zu seinem Brief vom 10. März 2000 folgenderma-
ßen:
„Auf der Grundlage dieser Informationen habe ich mich
seinerzeit mit einem ziemlich geharnischten Schreiben
vom 10. März 2000 an Bundesaußenminister Fischer ge-
wandt, dessen Inhalt dem Ausschuss und mittlerweile
auch der Öffentlichkeit bekannt geworden ist. In diesem
Schreiben habe ich die Vorgehensweise des Auswärtigen
Amtes kritisiert, insbesondere die unterbliebene vorhe-
rige Abstimmung mit dem Bundesministerium des In-
nern. Ich habe in dem Schreiben auch angekündigt, dass
ich beabsichtige, dieses Thema in der folgenden Kabi-
nettssitzung am 15. März 2000 anzusprechen. Entspre-
chend dieser Ankündigung hat mein Fachreferat eine
Drucksache 15/5975 – 180 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Unterlage zu diesem Thema für die Kabinettssitzung vor-
bereitet.“
Später jedoch, so der Minister in seiner weiteren Verneh-
mung, habe sich herausgestellt, dass das Auswärtige Amt
gemäß den Zuständigkeitsverteilungen verfahren sei:
„Ich kann Ihnen nur noch einmal sagen – das habe ich
doch in ziemlicher Klarheit gesagt; ich glaube, die Klar-
heit lässt nichts zu wünschen übrig –, wie die Zuständig-
keitsverteilungen sind. Insofern habe ich auch beschrie-
ben, dass zu dem damaligen Zeitpunkt, im Jahre 2000,
vielleicht ein versteckter Dissens zwischen dem BMI und
dem AA darüber geherrscht hat, was da nun abstim-
mungsbedürftig war oder nicht. Es ist ja mit meinem Wil-
len geschehen, was da geschrieben worden ist, dass wir
nämlich zunächst einmal von einem Abstimmungsbedarf
ausgegangen sind. Wenn man die Dinge aber aus der heu-
tigen Sicht beurteilt, dann kann das Auswärtige Amt
durchaus für sich in Anspruch nehmen, dass es die Al-
leinzuständigkeit hat und Dienstanweisungen in eigener
Zuständigkeit formuliert. Da sich entgegen der ursprüng-
lichen Befürchtung herausgestellt hat, dass sich materiell
gar nichts ändern soll – das hat das Auswärtige Amt ja
bestätigt –, gab es da auch keine Schwierigkeiten.“
cc) Schreiben des Bundesministers Otto Schily
an Bundesminister Joseph Fischer
vom 13. März 2000
In einem weiteren Schreiben an Bundesminister Joseph
Fischer vom 13. März 2000 (Dokument Nr. 139) konkre-
tisierte Bundesminister Otto Schily die wesentlichen Ein-
wände seines Hauses gegen den Erlass vom 3. März
2000. Vorangestellt wurde zunächst eine kurze Darstel-
lung der kritisierten Passagen aus dem Erlass. Dabei han-
delte es sich um den Satz „im Zweifel für die Reisefrei-
heit“ sowie um die Ausführungen zur Prüfung der
Rückkehrbereitschaft, wonach zum einen ein Visum nur
noch dann zu versagen sei, wenn die Wahrscheinlichkeit
einer Umgehung von Einreisebestimmungen bzw. des
längerfristigen oder dauerhaften Verbleibs im Bundesge-
biet wesentlich höher einzuschätzen sei, als die Wahr-
scheinlichkeit des Aufenthaltes zum angegebenen Zweck
und wenn zum anderen nach einem vorangegangenen
Aufenthalt stets eine Vermutung für die Rückkehrbereit-
schaft gelte.
Aufgrund dieser Passagen stehe der Erlass im Wider-
spruch sowohl zum Schengenrecht als auch zum deut-
schen Ausländerrecht:
„Der Erlass steht in Widerspruch zu der für alle Schen-
gen-Staaten verbindlichen Gemeinsamen Konsularischen
Instruktion, wonach der Visumantragsteller die Auslands-
vertretung davon überzeugen muss, dass er ausreichende
Mittel zur Bestreitung seines Lebensunterhalts verfügt
und die Rückreise in das Herkunftsland gewährleistet ist.
Dieser Gedanke findet sich auch bereits in § 70 des Aus-
ländergesetzes. Es obliegt dem Betroffenen, seine Be-
lange und für ihn günstige Umstände nachprüfbar geltend
zu machen. Danach liegt die Beweislast eindeutig beim
Antragsteller. Ein Visum kann nur erteilt werden, wenn
die Auslandsvertretung von der Rückkehrbereitschaft
überzeugt ist. Nicht erst die ,hinreichende Wahrschein-
lichkeit der fehlenden Rückkehrbereitschaft‘ rechtfertigt
die Ablehnung eines Besuchsvisums, sondern begründete
Zweifel.“
Im Übrigen, so Bundesminister Otto Schily, berücksich-
tigten die in dem Erlass niedergelegten Grundsätze für
eine pauschal erleichterte Prüfung auch nicht die Be-
schlusslage der Schengenstaaten, der zufolge die Intensi-
tät der Prüfung primär vom Risiko illegaler Zuwanderung
abhänge.
Des Weiteren begründe die Rückkehr nach einer ersten
Reise in einen Mitgliedstaat zumindest bei Reisenden aus
Risikostaaten noch keinen Vertrauensschutz, erst recht
reiche sie nicht zur Begründung einer zweifelsfreien
Bona-Fide-Eigenschaft aus. Auch insofern widerspreche
der Erlass der Schengenbeschlusslage. Das Gleiche gelte
für die Kriterien des Erlasses für eine erleichterte Prüfung
des Visumantrags, denn im Schengenrahmen sei es Kon-
sens gewesen, dass in den einzelnen Auslandsvertretun-
gen an ein und demselben Ort eine harmonisierte Praxis
sichergestellt werden müsse.
Hinsichtlich eines Verstoßes gegen deutsches Ausländer-
recht führte Bundesminister Otto Schily aus:
„Der Erlass nennt im Übrigen als Regelversagungsgrund
nur die Beeinträchtigung oder Gefährdung von Interessen
der Bundesrepublik (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG). Ein Regel-
versagungsgrund liegt aber auch dann vor, wenn der Aus-
länder seinen Lebensunterhalt für die Dauer der Reise
einschließlich Reisekosten nicht finanzieren kann (§ 7
Abs. 2 Nr. 2 AuslG, Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe c SDÜ).
Der Erlass verstößt damit insoweit gegen § 7 des Auslän-
dergesetzes, als die gebotene Prüfung aller Versagungs-
gründe nicht erfolgt.“
Am Ende seines Schreibens unterstrich der Bundesminis-
ter des Innern erneut, dass er es
„(…) für vollkommen unangemessen halte, solch ein-
schneidenden Regelungen des Visumverfahrens, die auch
für die Länder von erheblicher politischer Bedeutung
sind, ohne jede Beteiligung meines Ressorts in Kraft zu
setzen. Ich erinnere daran, dass im Rahmen der Botschaf-
terkonferenz vom Juni 1998 zu dem Fragenkomplex der
Verhinderung illegaler Zuwanderung eine Ständige Ar-
beitsgruppe des Auswärtigen Amtes mit dem Bundesmi-
nisterium des Innern gebildet worden ist, die bei Bedarf
zusammentreten sollte. Es ist mir unverständlich, warum
diese Arbeitsgruppe bei der Erarbeitung des Erlasses
nicht einberufen worden ist.“
dd) Reaktionen des Auswärtigen Amts
Die Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts hatte nach
Eingang der Schreiben des Bundesministers des Innern
Entwürfe für Antwortschreiben vorbereitet. Diese wurden
jedoch nicht abgeschickt.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 181 – Drucksache 15/5975
aaa) Entwurf eines Antwortschreibens auf das
Schreiben des Bundesministers Otto
Schily vom 10. März 2000
Das Auswärtige Amt hatte ein als Reaktion auf den ersten
Brief von Bundesminister Otto Schily vom 10. März
2000 vorbereitetes Schreiben (Dokument Nr. 140) nicht
abgeschickt.
In diesem Entwurf wurden die Vorwürfe zurückgewiesen.
Die Regelungen des Erlasses hielten sich in dem vom
Ausländergesetz dem Auswärtigen Amt und seinen Aus-
landsvertretungen zugewiesenen Zuständigkeitsbereich.
Eine Abstimmung mit dem BMI sei zudem auch unter
den früheren Bundesregierungen nicht üblich gewesen.
Auch werde in dem Erlass ausdrücklich betont, dass sich
die Auslandsvertretungen bei der Visumerteilung an das
deutsche Ausländerrecht, das SDÜ und die GKI zu halten
hätten. Das Schreiben endete mit dem Satz:
„Ich habe einen Durchdruck meines Schreibens Herrn
Staatssekretär Steinmeier im Bundeskanzleramt zukom-
men lassen.“
Noch bevor das Schreiben jedoch abgesandt werden
konnte, ging im AA das zweite Schreiben von Bundesmi-
nister Otto Schily vom 13. März 2000 ein. Als Folge da-
von wurde von einer Versendung des ursprünglichen Ant-
wortschreibens Abstand genommen, um die Briefe vom
10. und 13. März 2000 in einem Schreiben beantworten
zu können.
bbb) Stellungnahme des Auswärtigen Amts zu
den Vorwürfen von Bundesminister Otto
Schily in seinem Schreiben vom
13. März 2000
Zur Vorbereitung auf dieses geplante neue Antwortschrei-
ben nahmen die Fachbeamten des AA zu den ausländer-
und schengenrechtlichen Ausführungen im Schreiben von
Bundesminister Otto Schily in einem Vermerk (Doku-
ment Nr. 141) Stellung und wiesen die vorgebrachten
Vorwürfe zurück.
So entspreche es der ständigen Rechtsprechung des Ver-
waltungsgerichts Köln und des Oberverwaltungsgerichts
Münster, dass ein Regelversagungsgrund i. S. d. § 7
Abs. 2 Nr. 3 AuslG nur dann gegeben sei, wenn die
Wahrscheinlichkeit für eine fehlende Rückkehrbereit-
schaft wesentlich höher einzuschätzen sei als die Wahr-
scheinlichkeit für eine Rückkehr ins Heimatland. Die
vom BMI kritisierte Formulierung im Erlass sei insofern
lediglich ein Zitat der ständigen Rechtsprechung in
Visumsachen. Im Übrigen begründe nach dem Erlass die
Tatsache, dass ein Antragsteller nach einer ersten Reise in
ein Mitgliedstaat der Europäischen Union wieder zurück-
kehre in der Tat keine zweifelsfreie Bona-Fide-Eigen-
schaft i. S. d. GKI. Diese Tatsache spreche jedoch nichts-
destotrotz dafür, dass der Antragsteller auch nach dem
neuen Reisevorhaben zurückkehren werde. Wer solches
Vertrauen schaffe, dürfe nicht schlechter stehen, nur weil
er aus einem Risikostaat komme. Schließlich bleibe auch
§ 70 AuslG unberührt, da die frühere regelgerechte Rück-
kehr ein für den Antragsteller günstiger Umstand sei, der
z. B. aufgrund des Visums und der Ein- und Ausreise-
stempel offenkundig sei.
Zum Vorwurf der unvollständigen Prüfung der Regelver-
sagungsgründe nach § 7 AuslG führten die Fachbeamten
aus:
„III. Der Runderlass vom 7. März 2000 regelt nur einige
Aspekte im Rahmen der Prüfung von Anträgen auf Visa
zum Besuchsaufenthalt. Die Auslandsvertretungen wer-
den ausdrücklich angehalten, die sonstigen Bestimmun-
gen des Ausländergesetzes und der Vereinbarungen der
Schengen-Partner zu beachten. Dazu gehören selbstver-
ständlich alle Regelversagungsgründe des § 7 AuslG
(…).“
Zurückgewiesen wurde in dem Vermerk schließlich auch
der Vorwurf, durch den Erlass würden die Bemühungen
um eine Harmonisierung der Visumpraxis der Schengen-
staaten unterlaufen. Vielmehr hielten sich die Auslands-
vertretungen mit der Anwendung des Runderlasses an die
Vorgaben der GKI zu Bearbeitung und Entscheidung von
Visumanträgen.
Auch Bundesminister Joseph Fischer betonte in seiner
Vernehmung, dass man die Auffassung des BMI, das AA
habe einen rechtswidrigen Erlass geschaffen, nie geteilt
habe:
„Dabei habe ich mich selbstverständlich auf die juristi-
sche Fachkompetenz verlassen müssen. Wie könnte es
auch sonst gehen? Das kann ich ja nicht per politische
Willenserklärung dekretieren. Deswegen sollte es ja auch
abgeprüft werden an den Argumenten (…) Aber es zeigte
sich eben, dass eine entsprechende Änderung unserer
Rechtsauffassung nicht notwendig war.“
ccc) Gespräch der Bundesminister Joseph
Fischer und Otto Schily am 14. März 2000
Zur Versendung eines Antwortschreibens kam es jedoch
nicht mehr, denn Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger hatte
am 15. März 2000 handschriftlich vermerkt, dass ein
Antwortbrief nicht erforderlich sei, weil die Minister
miteinander gesprochen hätten. In einem weiteren Ver-
merk vom Vortag hielt der stellvertretende Leiter des
Referats 508 fest, dass Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger
und der damalige stellvertretende Büroleiter Martin
Kobler ihn darüber informiert hätten,
„(…) den Grundsatzerlass des Auswärtigen Amts zur Vi-
sumpraxis nicht zum Gegenstand von Grundaus-
einandersetzungen zwischen AA und BMI werden zu las-
sen.“
Man habe vielmehr die Staatssekretäre Dr. Gunter Pleu-
ger und Claus Henning Schapper beauftragt, sich der Sa-
che weiterhin anzunehmen. Im Übrigen habe Bundesmi-
nister Joseph Fischer versprochen, das BMI in Zukunft in
gleich gelagerten Fällen zu unterrichten. Ferner heißt es
in dem Vermerk:
„(…) StM Volmer sei gebeten worden, sich in öffentli-
chen Äußerungen zur Visumpraxis zurück zu nehmen,
Drucksache 15/5975 – 182 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
um keinen Anlass für weitere Beschwerden seitens des
BMI zu geben.“
Bundesminister Joseph Fischer führte zur Streitbeilegung
zwischen den Ministerien am 14. März 2000 aus:
„Wir sind verblieben: Lass das doch zwei Juristen, zwei
Staatssekretäre aussortieren. Das macht man übrigens öf-
ter. Das ist überhaupt keine kollusive Absicht, nichts Ge-
heimes, gar nichts. Es ist ganz normaler Regierungsalltag,
dass die sich zusammensetzen.“
Bundesminister Otto Schily berichtete dem Ausschuss
über das Gespräch Folgendes:
„In diesem Gespräch oder Telefongespräch haben wir uns
darauf verständigt, dass das Thema nicht im Kabinett be-
handelt wird, sondern dass sich die zuständigen Staatsse-
kretäre des Vorgangs annehmen sollen. Ich habe dement-
sprechend Staatssekretär Schapper gebeten, sich mit
Staatssekretär Pleuger vom Auswärtigen Amt in Verbin-
dung zu setzen. Die beiden Staatssekretäre Schapper und
Pleuger haben dann einvernehmlich entschieden, dass
sich zunächst die Arbeitsebene beider Ministerien zusam-
mensetzen.“
b) Beteiligung des Bundeskanzleramtes
aa) Beschwerde des BMI im Bundeskanzler-
amt über ausgebliebene Abstimmung
seitens des AA vor Herausgabe des
Erlasses vom 3. März 2000
Da sich das BMI, wie aus den bisherigen Ausführungen
ersichtlich, vom AA hinsichtlich der Neuregelung der
Visaerteilungspraxis übergangen fühlte, wurde kurz nach
Bekanntwerden des Erlasses vom 3. März 2000 das Bun-
deskanzleramt informiert, zumal Bundesminister Otto
Schily bereits in seinem Schreiben an das AA vom
10. März 2000 angekündigt hatte, den Vorgang ob seiner
Bedeutung auf der nächsten Kabinettsitzung anzuspre-
chen.
In einem Vermerk aus dem Bundeskanzleramt vom
10. März 2000 (Dokument Nr. 142) wird unter dem Be-
treff „Beschwerde des BMI über ausgebliebene Abstim-
mung seitens des AA sowie Weisung von ChBK [Staats-
sekretär Dr. Frank-Walter Steinmeier] um Prüfung des
Sachverhaltes“ vom Verfasser ausgeführt:
„Habe Angelegenheit mit Dg 51 [Unterabteilungsleiter]
Lohkamp aufgenommen. Dessen Stellungnahme:
– AA hat die Weisung zur Durchführung des Visums-
verfahrens nicht mit dem BMI abgestimmt, da die
Durchführung im Rahmen des Ausländergesetzes in
die eigene Zuständigkeit und eigene politische Verant-
wortung des AA falle.
– Das BMI habe jedoch seit langem von der Absicht des
AA zur Neufassung der Durchführungsrichtlinien ge-
wußt und sei auch zeitnah nach Erlass unterrichtet
worden. Es habe selbst noch nie das AA über seine
Anweisungen an den Grenzschutz etwa bezüglich So-
fortvisen unterrichtet, geschweige denn bei deren Er-
arbeitung beteiligt.
– Bei den Verfahrensrichtlinien gehe es ausschließlich
um eine Handreichung für die AV’n bezüglich der
Ausübung des ihnen zustehenden Ermessensspiel-
raums bei Anwendung des Ausländergesetzes. Das
Ausländergesetz selbst sei völlig unberührt.
– Die PK von StM Volmer, an deren Echo sich das BMI
offenbar stoße, sei mit Ausnahme eines Artikels in der
FAZ von den Medien in übertreibender Weise wieder-
gegeben worden. Das AA habe keinen Kurswechsel
vorgenommen, sondern lediglich dem Spannungsver-
hältnis zwischen der Reisefreiheit in einen weltoffe-
nen, ausländerfreundlichen Staat und der nötigen Ver-
hinderung illegaler Einreise in einer Weise Rechnung
getragen, die dem Geiste des Koalitionsvertrages ent-
spreche. Auf die Visaerteilung werde die Neufassung
zahlenmäßig nur einen marginalen Einfluss haben.
(Lohkamp ließ durchblicken, dass das timing in der
Neufassung und der Präsentation durch StM Vollmer
nicht ohne Bezug zum Parteikalender der Grünen
stehe und etwas mit deren Profilsorgen zu tun habe).“
Auf Bitte des Bundeskanzleramtes sicherte Unterabtei-
lungsleiter Roland Lohkamp dem Vermerk zufolge ferner
zu, dass das AA dafür Sorge tragen werde, dass Staatsse-
kretär Wolfgang Ischinger bei der Staatssekretärsrunde
am Montag auskunftsfähig sei und erforderlichenfalls
eine Kabinettbefassung vorbereite.
Handschriftlich findet sich schließlich auf dem Vermerk:
„über AL Herrn ChBk“,
daneben das Wort:
„weitergeleitet“.
bb) Einschaltung des Chefs des
Bundeskanzleramtes
Wie aus den Ausführungen eines Regierungssprechers
auf der Pressekonferenz vom 23. März 2005 hervorgeht,
bat der Chef des Kanzleramtes, Staatssekretär Dr. Frank-
Walter Steinmeier, im Vorfeld der Kabinettsitzung vom
15. März 2000 die beiden Bundesministerien, die Strei-
tigkeiten bilateral zu klären. Dabei wurde betont, dass
dies nicht als Eingriff zu werten sei:
„Das ist die übliche Verfahrensweise nach der gemeinsa-
men Geschäftsordnung der Bundesregierung, nämlich
Häuser, die Meinungsverschiedenheiten haben, zu bitten,
diese Meinungsverschiedenheiten gemäß der Ressortzu-
ständigkeit einvernehmlich bilateral zu klären. Das ist in
der Tat kein Eingriff.“
Nach Aussage von Bundesminister Joseph Fischer sei der
Streit zwischen den beiden Ressorts einvernehmlich ge-
löst worden. Man habe miteinander telefoniert bzw. sich
getroffen und sich geeinigt. Eine weitere Klärung durch
Staatssekretär Dr. Frank-Walter Steinmeier sei daher
nicht erforderlich gewesen:
„Dann gibt es die nächste Stufe, dass diese Einigung,
wenn die Kontrahentinnen und Kontrahenten sie nicht
hinbekommen, dann unter der Aufsicht von Staatssekre-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 183 – Drucksache 15/5975
tär Steinmeier gemacht wird (…). Das war in dem Fall
nicht nötig.“
cc) Kabinettvorlage zum Thema „Visum-
verfahren der deutschen Auslands-
vertretungen“ für die Kabinettsitzung
am 15. März 2000
In der Pressekonferenz vom 1. April 2004 nahm ein Re-
gierungssprecher zu der Frage, ob eine Kabinettvorlage
zum Thema „Visumverfahren der deutschen Auslands-
vertretungen“ existiere wie folgt Stellung:
„Vielmehr ergibt die Aktenlage im Bundeskanzleramt,
die ich mittlerweile auch eingesehen habe, eindeutig, dass
auf Arbeitsebene ein Sachstandsvermerk für den Fall er-
stellt worden ist, dass das Thema wider Erwarten in der
Kabinettssitzung angesprochen wird. Es handelt sich also
um ein Papier, das gewissermaßen prophylaktisch für den
Fall erstellt worden ist, dass es im Vorfeld der Kabinett-
sitzung zu keiner Einigung zwischen den beiden Minis-
tern kommt. Auch dies ist ein durchaus übliches Verfah-
ren in Vorbereitung von Kabinettssitzungen.“
dd) Äußerungen der Bundesregierung in
Bundespressekonferenzen zur Befassung
des Bundeskanzleramtes
Wie der Ausschuss nach Sichtung sämtlicher ihm zur
Verfügung gestellten Unterlagen zu den Regierungspres-
sekonferenzen festgestellt hat, hat die Bundesregierung
stets erklärt, dass die Auseinandersetzung zwischen den
Bundesministern Joseph Fischer und Otto Schily über den
Erlass vom 3. März 2000 nicht Gegenstand einer Kabi-
nettsitzung war.
So antwortete ein Regierungssprecher in der Pressekonfe-
renz vom 23. Februar 2005 in Bezug auf eine entspre-
chende Berichterstattung des Magazins „stern“ auf die
Frage, inwieweit das Thema im Kabinett unter dem Punkt
„Verschiedenes“ angesprochen worden sei:
„Diese Berichte entbehren jeder Grundlage. Tatsache ist,
dass in der besagten Sitzung des Kabinetts am 15. März
2000 das Thema nicht Gegenstand der Beratung war und
auch nicht unter „Verschiedenes“ aufgerufen wurde. (…)
Tatsache ist: Die Bundesregierung hat in der Antwort auf
die Anfrage am 2. September 2004 bereits deutlich er-
klärt, dass es nicht Gegenstand im Kabinett gewesen sei.
Dies ist auch ausdrücklich überprüft worden. Auch ich
habe mich kundig gemacht. Ich kann Ihnen ausdrücklich
bestätigen, dass es nicht Beratungsgegenstand war.“
Zur gleichen Frage führte ein Regierungssprecher auf der
Pressekonferenz vom 23. März 2005 aus:
„Unser Dementi bleibt richtig. Aus den Akten des Kanz-
leramtes geht zweifelsfrei hervor, dass in der besagten
Kabinettssitzung am 15. März das Thema Visumverfah-
ren weder als ordentlicher Tagesordnungspunkt behan-
delt, noch unter dem Punkt „Verschiedenes“ angespro-
chen worden ist. (…)
Es gibt eine gute Gepflogenheit: Bevor die Dinge, im Ka-
binett etwa, zur Sprache kommen, sollen sie einvernehm-
lich geregelt werden. An diesem guten Grundsatz hat sich
das Kanzleramt, ohne sich inhaltlich in diese Auffas-
sungsunterschiede einzumischen, gehalten und beide
Ressorts gebeten, diese Auffassungsunterschiede zu be-
sprechen und auszuräumen. Daher ist es, weil es am
14. März zu der Klärung im Ministergespräch gekommen
ist, auch nicht anschließend zu einer Diskussion im Kabi-
nett gekommen.“
Ebenso erklärte ein Regierungssprecher, dass Bundes-
minister Joseph Fischer keinen Brief abgesandt habe, der
als Kopie an das Kanzleramt gegangen sei. Dieser Brief
(siehe oben, Nummer 8, Buchstabe a, Doppelbuch-
stabe dd) sei über das Stadium eines Entwurfes nie hin-
ausgekommen:
„Ich kann hier nur wiederholen, dass Bundesminister
Fischer einen solchen Brief an Minister Schily nie abge-
sandt hat. Insofern ging auch keine Kopie an das Kanzler-
amt. Die wiederholte Veröffentlichung (…) macht diese
Behauptung nicht richtiger.“
Auf derselben Pressekonferenz verneinte der Pressespre-
cher auf die Frage, ob der Chef des Bundeskanzleramtes
Dr. Frank-Walter Steinmeier den Bundeskanzler über den
Streit zwischen den Bundesministern Joseph Fischer und
Otto Schily informiert habe:
„Aus der Aktenlage ergibt sich kein Hinweis darauf, dass
der Chef des Kanzleramtes den Bundeskanzler informiert
hat. Alle Gepflogenheiten sprechen dagegen, dass in ei-
nem solchen Fall – das Kanzleramt war inhaltlich nicht
gefordert – der Chef des Kanzleramtes den Bundeskanz-
ler darüber hätte informieren sollen. Die Bitte des Kanz-
leramtes war mit dem Ziel ausgesprochen worden, dass
sich die beiden Ressorts verständigen. Da sie sich ver-
ständigt haben, gibt es noch weniger Anlass anzunehmen,
dass der Chef des Kanzleramtes von sich aus gesagt ha-
ben mag: ich informiere den Bundeskanzler. – Also es
gibt keinen Hinweis darauf, dass der Bundeskanzler
durch den Chef des Kanzleramtes informiert worden ist.“
Bundesminister Joseph Fischer konnte sich in seiner Ver-
nehmung nicht erinnern, mit dem Bundeskanzler über
den Streit mit Bundesminister Otto Schily gesprochen zu
haben.
c) Beilegung des Streits zwischen
Auswärtigem Amt und Bundesministerium
des Innern
Als Ergebnis der Erörterung zwischen den Bundesminis-
tern Otto Schily und Joseph Fischer, so der Zeuge Bernd
Westphal in seiner Einvernahme vor dem Ausschuss,
seien die Staatssekretäre Dr. Gunter Pleuger (AA) und
Claus Henning Schapper (BMI) beauftragt worden, zu ei-
ner abgestimmten Bewertung der ausländerrechtlichen
Aspekte des Erlasses zu gelangen. Die Vorbereitung hier-
für sei den jeweiligen Fachreferaten übertragen worden.
Der Zeuge Dr. Gunter Pleuger kommentierte das Ge-
spräch folgendermaßen:
Drucksache 15/5975 – 184 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„Nun gut, wir, also Herr Schapper, mit dem ich immer
hervorragend zusammengearbeitet habe, und ich, haben
das dann geklärt. (…).“
aa) Treffen der Fachbeamten aus
Auswärtigem Amt und Bundesministerium
des Innern am 24. März 2000
Am 24. März 2000 schließlich fand eine Besprechung
im Auswärtigen Amt statt, an der auf Seiten des Aus-
wärtigen Amts die Zeugen Bernd Westphal und
Dr. Stephan Grabherr teilnahmen.
Bei dieser Besprechung sei den beiden Vertretern des
BMI erläutert worden, dass die ausländerrechtliche Kritik
von Bundesminister Otto Schily nicht gerechtfertigt ge-
wesen sei, weil der Runderlass weder Regelungen des
deutschen Ausländerrechts noch Schengenregeln zu den
Prüfungsanforderungen im Visumverfahren verletzt habe.
Zudem habe man klargestellt, dass sich das Auswärtige
Amt mit dem Erlass innerhalb seines eigenen Geschäfts-
bereichs bewegt habe, so dass nach der Geschäftsordnung
der Bundesregierung eine vorherige Beteiligung des BMI
nicht vorgeschrieben gewesen sei.
Etliche Maßnahmen seien dennoch bereits in den Vormo-
naten auf Arbeitsebene abgestimmt worden. Schließlich
sei den Kollegen vom Bundesministerium des Innern mit-
geteilt worden, dass der Erlass in die Beteiligungsrechte
der Länder nicht eingreife.
Als Ergebnis der Besprechung sei, so der Zeuge Bernd
Westphal, nichts Schriftliches fixiert worden. Insofern
habe ein Missverständnis zwischen dem Auswärtigen
Amt und dem BMI bestanden. Die Mitarbeiter des BMI
seien nämlich davon ausgegangen, dass das Ziel der Be-
sprechung die Erstellung eines Protokolls über eine ge-
meinsam gefundene Einigung gewesen sei.
aaa) Gesprächsvermerk des Auswärtigen Amts
vom 24. März 2000
In einem vom Zeugen Bernd Westphal noch am selben
Tag angefertigten internen Vermerk (Dokument Nr. 143)
führt dieser über die Besprechung in der Zusammenfas-
sung aus:
„Über den Auftrag der Staatssekretäre an die beiden Re-
feratsleiter bestand Dissens: Gemeinsam formulierte ver-
gleichende Übersicht (Wunsch BMI) oder Erläuterung
des Erlasses in Reaktion auf Fragen und Kritik des BMI.
BMI hat keine weiteren sachlichen, über die Schreiben
von BM Schily hinausgehenden Einwände gegen den
Runderlass vorgebracht. Auffallend, dass der Leiter des
Referates A 2 seinen Mitarbeiter bei allzu spitzfindiger
Argumentation gegen Einzelaspekte des Runderlasses
bremste. AA verwies unwidersprochen darauf, dass we-
sentliche Teile des Runderlasses entweder bereits mit
dem BMI abgestimmt oder zumindest dem BMI bekannt
waren (z. B. Begründung bei Familiennachzug, Finanzie-
rung). AA sollte wegen der überzeugenden sachlichen
Gründe für den Runderlass in eigener Zuständigkeit keine
Änderungen vornehmen.“
Weiterhin führt der Vermerk unter Abschnitt V zur For-
mulierung „in dubio pro libertate“ aus:
„AA erläuterte, dass dieser Grundsatz erst dann eingreife,
nachdem alle Erkenntnisse und Nachweismöglichkeiten
durch die Auslandsvertretungen ausgeschöpft wurden
und sich dennoch pro und contra des Reisewunsches die
Waage hielten. In diesem Moment befinde sich der Ent-
scheider bei der Auslandsvertretung in einer sehr schwie-
rigen Situation. Auch der gutgläubige Antragsteller
komme in eine Zwangslage, wenn er nicht mehr Nach-
weise für seine Rückkehrbereitschaft beibringen könne.
Der gordische Knoten müsse dann durchschlagen wer-
den. BMI bewertete diesen Punkt als politische Grund-
satzentscheidung.“
bbb) Unterrichtungsvorlage des Bundes-
ministeriums des Innern
vom 29. März 2000
Die zur Unterrichtung angefertigte Vorlage des BMI (Do-
kument Nr. 144) hielt als wesentliches Ergebnis des Ge-
sprächs Folgendes fest:
„Der Referatsleiter des Auswärtigen Amtes hatte keine
Weisung, inhaltlich über den strittigen Erlass zu verhan-
deln, sondern sah seine Aufgabe lediglich darin, den Ver-
tretern des BMI den Erlass zu erläutern. (…)
Seitens des Auswärtigen Amtes wird das Schreiben von
Herrn Bundesminister Schily an den Bundesminister des
Auswärtigen, Herrn Joschka Fischer, nicht beantwortet
werden. Die Planung eines weiteren Treffens auf Staats-
sekretärsebene ist dem AA nicht bekannt. AA hält offen-
bar mit der Erläuterung des Erlasses auf Arbeitsebene das
Verfahren für beendet.“
Soweit der Erlass inhaltlich angesprochen worden sei,
stehe das AA nach wie vor auf dem Standpunkt, dass eine
vorherige Beteiligung des BMI schon deshalb nicht erfor-
derlich gewesen sei, weil hier nur die Verwaltungspraxis
der Auslandsvertretungen geregelt werden solle und eine
materielle Rechtsänderung oder gar Neuregelung nicht
beabsichtigt gewesen sei.
Zur abgestuften Prüfung der Rückkehrbereitschaft wird
ausgeführt:
„Soweit danach kein Regelversagungsgrund angenom-
men werden kann, folgt laut dem Erlass die allgemeine
Ermessensprüfung, wobei die schon dargestellte Frage
strittig bleibt, ob bei Restzweifeln an der Rückkehrbereit-
schaft im Zweifel dennoch ein Visum zu erteilen ist.“
Nach den Erläuterungen des Auswärtigen Amts zu die-
sem Punkt, heißt es in dem Vermerk weiter, erscheine die
Art der Prüfung zumindest zum Teil hinnehmbar, jedoch
bleibe festzuhalten,
„(…) dass für den Durchschnittsrechtsanwender das zu-
grunde liegende Prüfungsschema nicht hinreichend er-
kennbar ist. Zumindest sollte in diesem Punkt auf eine
Neuformulierung bzw. Klarstellung gedrängt werden.
Diese Frage betrifft das Kernproblem des Erlasses.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 185 – Drucksache 15/5975
Abschließend heißt es in der Vorlage:
„Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in den aufge-
zählten Punkten durch eine entsprechende Ausformulie-
rung im Erlass eine Klarstellung erreicht werden könnte
und die Positionen des BMI und des Auswärtigen Amtes
wohl nicht in grundsätzlichen, harten Punkten auseinan-
dergehen.“
Im Votum des Vermerks wird schließlich ausgeführt:
„Es sollte daher erreicht werden, dass der Erlass zumin-
dest formal überarbeitet wird, wobei BMI zu beteiligen
ist. Nicht ausreichend erscheint, dass das Auswärtige Amt
den Erlass lediglich auf Arbeitsebene erläutert, nicht aber
ernsthaft eine Neuformulierung prüft.“
bb) Briefwechsel der Staatssekretäre Claus
Henning Schapper und Dr. Gunter Pleuger
Dem Treffen am 24. März 2000 folgte im weiteren Ver-
lauf noch ein klärender Briefwechsel zwischen den
Staatssekretären Claus Henning Schapper und Dr. Gunter
Pleuger.
Bundesminister Otto Schily erläuterte dem Ausschuss
hierzu in seiner Vernehmung:
„Herr Staatssekretär Schapper hat mich über dieses Er-
gebnis der Arbeitsgespräche informiert. Ich habe ihn
dann gebeten, es nicht bei den Gesprächen auf Arbeits-
ebene oder mündlichen Klärungen auf Staatssekretärs-
ebene bewenden zu lassen, sondern in einem Schreiben
an das Auswärtige Amt ausdrücklich dessen Zusagen
über die Einhaltung der Rechtsvorschriften festzuhalten
und um Klarstellungen in dem Erlass vom 3. März 2000
zu bitten.“
aaa) Schreiben des Staatssekretärs Claus
Henning Schapper an Staatssekretär
Dr. Gunter Pleuger vom 7. April 2000
In einem Schreiben vom 7. April 2000 an Staatssekretär
Dr. Gunter Pleuger (Dokument Nr. 145) führte Staatssek-
retär Schapper unter Bezugnahme auf die Besprechung
vom 24. März 2000 dementsprechend aus, er habe zur
Kenntnis genommen, dass der Erlass keine abschließende
Regelung darstelle, sondern auf der Grundslage der GKI
und des Schengenregulariums die für das Visumverfahren
grundlegenden Festlegungen in einigen Punkten konkreti-
siere und erläutere. So ändere der Erlass z. B. nichts da-
ran, dass auch der Regelversagungsgrund der Unterhalts-
sicherung zu prüfen sei, obwohl der Erlass hierzu nichts
enthalte. Weiter heißt es in dem Schreiben:
„Insoweit stimmen wir also darin überein, dass mit dem
Erlass keine Veränderung der rechtlichen Rahmenbedin-
gungen für die Erteilung eines Visums eingetreten ist. Ich
habe aber Zweifel, dass auch die Adressaten den Erlass so
verstehen, wie Sie ihn erläutert haben. Die Gesamtschau
der von Ihnen getroffenen Regelungen macht meines Er-
achtens nicht hinreichend deutlich, dass nach der Prüfung
des Vorliegens eines Regelversagungsgrundes die allge-
meine Ermessensprüfung erfolgen muss. (…) Ich halte es
für notwendig, dass Unklarheiten gegenüber den Aus-
landsvertretungen durch erläuternde Hinweise ausge-
räumt werden, um möglichen Anwendungsproblemen
vorzubeugen.“
Das Schreiben endete schließlich mit der Bitte, das BMI
in Zukunft bei weiteren Erlassen zum Visumverfahren
rechtzeitig zu beteiligen, wie dies bisher im Rahmen der
anlässlich der Botschafterkonferenz eingerichteten stän-
digen Arbeitsgruppe vereinbart sei und auch bisheriger
Übung entsprochen habe.
bbb) Antwortschreiben des Staatssekretärs
Dr. Gunter Pleuger an Staatssekretär Claus
Henning Schapper vom 17. April 2000
Mit Antwortschreiben vom 17. April 2000 (Dokument
Nr. 146) zeigte sich Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger zu-
frieden darüber,
„(…) dass die ausführlichen und substanziellen Erläute-
rungen meiner Mitarbeiter zu einem besseren Verständnis
des Erlasses zur Visumpraxis vom 3. März 2000 beitra-
gen konnten. Wesentliche Teile des Erlasses enthalten ja
auch Maßnahmen, die zwischen Bund und Ländern abge-
stimmt waren oder geben, wie z. B. bei der Prüfung des
Regelversagungsgrundes, die ständige Rechtsprechung
der Verwaltungsgerichte in Visumsachen wörtlich wie-
der.“
Der Erlass berühre zudem, wie Dr. Gunter Pleuger wei-
ter ausführte, in keiner Weise die geltende ausländer-
rechtliche Lage. Das deutsche Ausländerrecht und die
Vereinbarungen der Schengenpartner würden vielmehr
als unverrückbarer Rahmen der Visumpraxis bekräftigt.
Abgesehen davon könne er jedoch nicht erkennen, dass
sich die Übung entwickelt hätte, Erlasse aus dem Ge-
schäftsbereich beider Ressorts im Einzelnen abzustim-
men.
Ferner heißt es in dem Schreiben:
„Das von Ihnen vermutete Risiko, die deutschen Aus-
landsvertretungen könnten den Erlass hier möglicher-
weise missverstehen, sehe ich nicht. Die klaren Worte des
Erlasses und auch die Erfahrung des Auswärtigen Amtes
im Umgang mit seinen weisungsgebundenen Auslands-
vertretungen geben mir die Gewissheit, dass wir in unse-
rem Geschäftsbereich unvorhergesehene Missverständ-
nisse, so sie entstehen, umgehend klarstellen können.
Präventive ergänzende Erläuterungen halte ich daher
nicht für erforderlich.“
Die Zusicherung des Staatssekretärs Dr. Gunter Pleuger,
dass die Botschaften den Erlass vom 3. März 2000 unter
strikter Einhaltung sowohl des Ausländerrechts als auch
des Schengenrechts anwenden würden, führte dazu, dass
das BMI seine Bedenken inhaltlicher Art aufgab. Bundes-
minister Otto Schily führte hierzu in seiner Einvernahme
aus:
„Staatssekretär Schapper und meine Fachabteilung haben
diese Erklärung des Auswärtigen Amtes dahin gehend be-
wertet, dass damit die bisher bestehenden rechtlichen Be-
Drucksache 15/5975 – 186 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
denken ausgeräumt seien, weil aufgrund der vom Aus-
wärtigen Amt, insbesondere von dessen Staatssekretär
Pleuger, abgegebenen Zusicherungen gewährleistet war,
dass die Auslandsvertretungen den Volmer-Erlass unter
strikter Einhaltung des geltenden Ausländerrechts und der
Schengen-Regularien anwenden werden. Klarstellende
Umformulierungen in dem Text des Erlasses vom 3. März
2000 wären nach Meinung meines Ministeriums wün-
schenswert gewesen, aber waren nicht zwingend erfor-
derlich. (…)
Aufgrund dieser klarstellenden Garantieerklärungen des
Auswärtigen Amtes sah mein Haus (…) auch keine Not-
wendigkeit mehr für eine Aussage, dass das Auswärtige
Amt noch einmal eine Klarstellung gegenüber den Aus-
landsvertretungen herbeiführen solle. Mit seinen Garan-
tieerklärungen hat das Auswärtige Amt – das will ich an
dieser Stelle hervorheben – ausdrücklich bekräftigt, dass
sämtliche Voraussetzungen für die Visumerteilung nach
der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion, der GKI,
ausnahmslos erfüllt sein müssen.“
cc) Abschließende Erledigung durch Telefonat
auf Fachebene vom 20. April 2000
Abgeschlossen worden sei die Angelegenheit letztlich da-
durch, so der Zeuge Bernd Westphal vor dem Ausschuss,
dass das ausländerrechtliche Grundsatzreferat im BMI am
20. April 2000 dem Zeugen Dr. Stephan Grabherr aus
dem Referat 514/508 telefonisch mitteilte, dass man im
BMI keinen weiteren Gesprächsbedarf sehe. Der zustän-
dige Referent aus dem BMI habe in dem Gespräch den
Zeugen Dr. Stephan Grabherr gefragt, was er mit dem
Antwortbrief von Staatsekretär Dr. Gunter Pleuger ma-
chen solle und ob seitens des Auswärtigen Amts noch
eine Rückantwort erwartet werde. Seitens des BMI halte
man eine weitere Diskussion jedenfalls für nicht notwen-
dig.
dd) Gemeinsame Haltung von AA und BMI
in der Sitzung des Innenausschusses
vom 17. Mai 2000
Der an der Sitzung teilnehmende Zeuge Dr. Gunter
Pleuger führte hierzu aus:
„Am 17.05. gab es die von mir schon erwähnte Sitzung
des Innenausschusses. Da habe ich vorgetragen über den
Zweck der neuen Regelung und dazu, was wir damit im
Sinne hatten und wie wir das auslegten. In diesem Zu-
sammenhang hat dann auch der Parlamentarische Staats-
sekretär Körper im Ausschuss erklärt, dass es hier keinen
Dissens zwischen BMI und AA gebe.“
Im Protokoll zu dieser Sitzung des Sekretariats des Innen-
ausschusses heißt es:
„Einleitend stellte PStS Fritz Körper fest, dass es in dieser
Thematik keinen Dissens zwischen dem Auswärtigen
Amt und dem BMI gebe.“
Ferner führte der Zeuge Bernd Westphal in dem Vermerk
aus:
„Abgeordnete der Regierungsfraktionen (Cem Özdemir
und Bernd Reuter) begrüßten ausdrücklich die neue Vi-
sumpraxis des AA und dankten dem Auswärtigen Amt
für diese wertvolle Initiative. Abgeordnete der CDU er-
hielten auf ihre Frage die Bestätigung von StS Pleuger,
dass sich die Weisung an die Auslandsvertretungen zur
Ermessensausübung an die gesetzlichen Vorgaben des
deutschen Ausländerrechts halten und mit dem Schengen-
Regelwerk übereinstimmen.“
8. Reaktionen der Länder
a) Schreiben des bayerischen Staats-
ministers des Innern Dr. Günther
Beckstein an Bundesminister Joseph
Fischer vom 24. März 2000
In einem Schreiben vom 24. März 2000 (Dokument
Nr. 147) machte der bayerische Staatsminister des Innern,
Dr. Günther Beckstein, gegenüber Bundesminister Joseph
Fischer erhebliche Bedenken hinsichtlich des Erlasses
vom 3. März 2000 geltend. Wörtlich heißt es in dem
Schreiben:
„(…) mit äußerstem Erstaunen habe ich – wie auch ver-
mutlich alle Länderkollegen – Presseberichten vom
9. März 2000 und einer Zuleitung ihres Hauses vom
13. März entnommen, dass das Auswärtige Amt die Ver-
gabe von Einreisevisa liberaler gestaltet hat. Eine entspre-
chende Weisung ist bereits an alle Auslandsvertretungen
erteilt worden, teilte Herr Staatsminister Ludger Volmer
am 08.03.2000 der Presse mit. Ich halte es für unerträg-
lich, wenn die Bundesregierung im Alleingang ohne Be-
teiligung der Länder einen solchen massiven Eingriff in
die Länderinteressen vornimmt. Angesichts des ungebro-
chenen Einwanderungsdrucks bestand über die Par-
teigrenzen hinaus bisher Einigkeit darüber, dass die Visa-
praxis restriktiv zu handhaben ist. Dem widersprechen
die neuen Regelungen des Auswärtigen Amtes, wie sie
der Information im Internet zu entnehmen sind, dass für
den Fall, dass sich Pro und Contra die Waage halten, die
Entscheidung für die Reisemöglichkeit getroffen werden
soll.“
Angesichts von ohnehin jährlich 2 Millionen erteilter
Visa eine solche Öffnung der Bundesrepublik Deutsch-
land vorzunehmen – so Dr. Günther Beckstein weiter –
halte er für sicherheitspolitisch sehr gefährlich. Der ganze
Vorgang sei sowohl von der Sache als auch der Form her
unakzeptabel und entspreche nicht der bisherigen Zusam-
menarbeit zwischen Bund und Ländern.
Auf die Vorhalte des bayerischen Staatsministers des In-
nern reagierte Bundesminister Joseph Fischer mit Schrei-
ben vom 11. April 2000 (Dokument Nr. 148), in dem er
die Vorwürfe zurückwies. Der Erlass vom 3. März 2000
beschränke sich auf den Zuständigkeitsbereich des Aus-
wärtigen Amts und beinhalte in keiner Weise eine Ände-
rung der geltenden ausländerrechtlichen Lage. Die Aus-
landsvertretungen hielten sich selbstverständlich auch
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 187 – Drucksache 15/5975
weiterhin an das Ausländerrecht und die Vereinbarungen
der an den Schengenacquis gebundenen EU-Partner.
Aufgrund zahlreicher Beschwerden von Antragstellern
über unwürdige Verfahrensabläufe zur Erlangung eines
Visums habe er – Bundesminister Joseph Fischer – sich
jedoch veranlasst gesehen, eine Überprüfung der Vi-
sumpraxis vornehmen zu lassen, damit die Visumpraxis
der Auslandsvertretungen so transparent und modern wie
möglich gestaltet werde. Ziel der Bundesregierung sei ein
weltoffenes, ausländer- und integrationsfreundliches
Deutschland.
Die Forderung nach einer generell restriktiveren Hand-
habung der Visumerteilung lehnte der Bundesminister ab:
„Ihre Forderung nach einer pauschal restriktiven Handha-
bung der Visumerteilung ist mit diesem Ziel ebenso
wenig vereinbar wie mit den Grundsätzen des Vertrauens-
schutzes, der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßig-
keit, die die Basis eines Verwaltungsverfahrens bilden.
Die Entscheidung über einen Visumantrag erfordert nach
unserer Rechtsordnung eine Ermessens- und Interessen-
abwägung im Einzelfall.
Ich erinnere sie im übrigen daran, dass Sie den damaligen
Bundesminister des Auswärtigen mit Schreiben vom
17. Januar 1998 um eine differenzierte Visumpraxis zu-
gunsten bayerischer Wirtschaftsinteressen gebeten und
sich für eine rasche und unbürokratische Visumerteilung
an ausländische Patienten eingesetzt haben. Auch Sie ha-
ben damit das Prinzip unterstrichen, dass die Entschei-
dung über Visaanträge in jedem Einzelfall eine Interes-
senabwägung verlangen.“
In einem weiteren Schreiben vom 12. April 2000 (Doku-
ment Nr. 149) an Bundesminister Otto Schily beklagte
Dr. Günther Beckstein, dass die Innenressorts der Länder
– wie auch das BMI selbst –, von den neuen Visaregelun-
gen des AA überrascht worden seien. Ferner heißt es in
dem Schreiben:
„Ich wäre Ihnen, lieber Herr Schily, dankbar, wenn Sie
den Bundesaußenminister darauf hinweisen würden, dass
die Visapolitik zwischen Bund und Ländern seit jeher ein-
vernehmlich betrieben wurde. Schließlich werden die
Länder belastet, wenn Ausländer hier öffentliche Mittel
in Anspruch nehmen bzw. deren Ausreisepflicht nicht
durchsetzbar ist.“
b) Schreiben des baden-württembergischen
Innenministers Dr. Thomas Schäuble
Auch der Innenminister des Landes Baden-Württemberg,
Dr. Thomas Schäuble, zeigte sich in einem Schreiben an
Bundesminister Joseph Fischer vom 30. März 2000 (Do-
kument Nr. 150) wenig erfreut über die neue, durch Er-
lass vom 3. März eingeführte Visumpraxis der Bundesre-
gierung:
„(…) nach einer Anweisung ihres Hauses soll Ausländern
aus Staaten mit Visumspflicht künftig die Einreise nach
Deutschland erleichtert werden. Diese Einreiseerleichte-
rung ist ein weiterer Mosaikstein in dem erkennbaren Be-
streben weiter Teile der Bundesregierung, von den bisher
anerkannten ausländerrechtlichen und ausländerpolitischen
Zielsetzungen, insbesondere dem Grundsatz der Zuwan-
derungsbegrenzung, abzurücken.“
Von einer „Abschottung“, heißt es in dem Schreiben wei-
ter, könne keine Rede sein; vielmehr habe die Bundes-
republik Deutschland in der Vergangenheit bereits ge-
zeigt, dass sie ein offenes und ausländerfreundliches
Land sei. Dazu bedürfe es nicht erst der neuen Regelung.
Es bestehe aber die Gefahr, dass die berechtigten Interes-
sen der Bundesrepublik Deutschland und der hier ansässi-
gen Bevölkerung bei der Vorgehensweise des AA ver-
nachlässigt würden, insbesondere angesichts der
Tatsache, dass nach wie vor hohe, zum Teil unerwünschte
Wanderungsbewegungen nach Deutschland erfolgten.
Weiter führt Dr. Thomas Schäuble in dem Schreiben aus:
„Für besonders problematisch halte ich, wenn Erleichte-
rungen auch bei den Visaverfahren greifen sollen, die
Staatsangehörige von Staaten außerhalb der Positivliste
betreffen und eine Einreise zu Besuchs- oder zu touristi-
schen Zwecken für einen bis zu dreimonatigen Aufenthalt
beantragt wird. Die vielfältigen Probleme, die sich bei ei-
ner nicht fristgerechten freiwilligen Ausreise ergeben,
sind Ihnen bekannt. Es kann wohl kaum Ihr Anliegen
sein, der Notwendigkeit von Abschiebungen Vorschub zu
leisten. Das geschieht aber, wenn man bei der Visaertei-
lung in Kauf nimmt, dass Zweifel an der Rückkehrbereit-
schaft eines Visabewerbers bestehen.
Ich halte es daher für nicht sachgerecht, wenn die Anfor-
derungen hinsichtlich der Rückkehrbereitschaft oder der
Rückkehrmöglichkeit des Ausländers in das Heimatland
gegenüber der bisherigen Verfahrensweise reduziert wer-
den. Wenn Zweifel an der Bereitschaft eines Ausländers,
nach Ablauf eines Visums freiwillig zurückzukehren,
nicht ausgeräumt werden können, kann die Erteilung ei-
nes Visums nicht in Betracht kommen. Es ist einem Aus-
länder zumutbar, solche Zweifel auszuräumen. Auch liegt
es in der Verantwortung einer deutschen Auslandsvertre-
tung, darauf hinzuwirken. Die Verhinderung der Umge-
hung von Einreisebestimmungen liegt im nationalen Inte-
resse. Dies haben deutsche Auslandsvertretungen zu
beachten.“
Die Reiseerleichterungen des Auswärtigen Amts, so der
Landesinnenminister, fügten der Bundesrepublik
Deutschland auf Dauer mehr Schaden zu als die vom AA
behauptete Imagebeeinträchtigung.
Sie konterkarierten im Übrigen die von breitem Konsens
der Innenminister und -senatoren der Länder getragenen
Bemühungen, den Aufenthalt nicht bleibeberechtigter
Ausländer zu beenden. Eine wesentliche Voraussetzung
für die Erreichung dieses Ziels sei es dabei, Ausländer, an
deren Bereitschaft zur freiwilligen Rückkehr von vorne
herein Zweifel bestünden, gar nicht erst einreisen zu las-
sen. Dr. Thomas Schäuble forderte daher, zur bisherigen
Praxis der Visaerteilung, die den ausländerpolitischen
Zielsetzungen des geltenden Rechts entspreche, zurück-
zukehren.
Drucksache 15/5975 – 188 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
In seinem Antwortschreiben vom 18. April 2000 (Doku-
ment Nr. 151) wies Bundesminister Joseph Fischer diese
Vorwürfe zurück:
„Der Erlass vom 3. März beinhaltet keine Änderung der
geltenden ausländerrechtlichen Lage. Er beschränkt sich
auf den Zuständigkeitsbereich des Auswärtigen Amts
und hat zum Ziel, die Visumpraxis transparenter und
bürgerfreundlicher zu gestalten.“
Weiter führte er aus, dass sich auch die Auslandsvertre-
tungen in dem durch Ausländergesetz und Schengenrecht
gesetzten rechtlichen Rahmen halten würden. Ziel der
Bundesregierung sei ein weltoffenes, ausländer- und inte-
grationsfreudiges Deutschland, Ziel der Visumpraxis die
Gewährung von größtmöglicher Reisefreiheit bei gleich-
zeitiger Verhinderung einer Umgehung von Einreisebe-
stimmungen.
c) Ausländerreferentenbesprechung des
Bundes und der Länder im September
2000 in Freiburg
Auf der Ausländerreferentenbesprechung des Bundes und
der Länder im September 2000 wurden die Länder aus-
weislich des Besprechungsprotokolls (Dokument Nr. 152)
von einem Vertreter des AA über den Runderlass vom
3. März 2000 informiert, wobei schwerpunktmäßig die
Erteilung von Visa zum Familiennachzug und zu Be-
suchszwecken thematisiert wurde.
Zuvor hatte der Vertreter des Auswärtigen Amts Kopien
des Erlasses verteilt. Bei der Erörterung der Neuregelung
zu Besuchsvisa wurde auch die Aussage „im Zweifel für
die Reisefreiheit“ erklärt. Der Gesprächsvermerk führt
hierzu aus:
„Schließlich erläutert er [der Vertreter des AA] die in dem
Erlass enthaltene Aussage „im Zweifel für die Reisefrei-
heit“ und relativiert diese dahingehend, dass Zweifel bei
der Rückkehrbereitschaft stets zu einem Versagungsgrund
führen müssen. Darüber hinaus könne in Einzelfällen Vi-
sumantragstellern eine Pflicht zur Rückmeldung bei der
Auslandsvertretung nach Beendigung des Aufenthalts im
Bundesgebiet auferlegt werden. Schließlich werde die
Gesamtsituation bei der Visumerteilung in sog. Regional-
seminaren der Auslandsvertretungen beobachtet und re-
flektiert.“
Das Protokoll vermerkt daraufhin als Reaktion der Län-
der:
„Der Vertreter von HE [Hessen] zitiert den IMK-[Innen-
ministerkonferenz-] Beschluss vom 5. Mai 2000 („bei
Zweifeln kein Visum“) und kritisiert insbesondere die Öf-
fentlichkeitsarbeit des AA hinsichtlich des Runderlasses,
den viele Länder im Wortlaut nicht erhalten haben. Dieser
Kritik schließt sich der Vertreter von NI [Niedersachsen]
an, betont aber positiv die Einführung einer Begrün-
dungspflicht bei Ablehnung des Visumantrags.
d) Bericht der Arbeitsgruppe auf
Staatsekretärsebene zur Beseitigung
von Rückführungsschwierigkeiten
Auf einer Innenministerkonferenz im Mai 2000 wurde
unter anderem ein „Bericht der Arbeitsgruppe auf Staats-
sekretärsebene zur Beseitigung von Rückführungs-
schwierigkeiten“ (Dokument Nr. 153) beschlossen, der
auch die Stellungnahme einiger Länder zum Erlass vom
3. März 2000 enthielt. So wurde in dem – undatierten –
Bericht unter Nummer 2.4 „Einschränkungen der Visaer-
teilungspraxis“ ausgeführt:
„Nach Auffassung einiger Länder ist es mit dem im gel-
tenden Ausländerrecht verankerten Grundsatz der Zu-
wanderungsbegrenzung nicht vereinbar, bei Zweifel an
der Bereitschaft zur freiwilligen Rückkehr eines
Visumbewerbers gleichwohl ein Visum zu erteilen. Die
Länder sind deshalb der Auffassung, dass der Visum-
erlass aufgehoben werden sollte.
Zum ,Visumerlass‘ des Auswärtigen Amtes vom 3. März
2000 fanden zwischen dem Bundesministerium des In-
nern und dem Auswärtigen Amt Gespräche statt. Das
Auswärtige Amt hat dabei verdeutlicht, dass der Erlass
keine umfassende Regelung darstelle, sondern sämtliche
Voraussetzungen des Ausländergesetzes, des Schengener
Regelwerks und der gemeinsamen konsularischen In-
struktion weiterhin volle Geltung haben.“
Ursprünglich hatte diese Passage den weiteren Satz ent-
halten:
„Nach Auffassung des Bundesministeriums des Innern
sollte das Auswärtige Amt dies gegenüber den Auslands-
vertretungen noch einmal klarstellen.“
Auf Wunsch des BMI war dieser Satz jedoch wieder ge-
strichen worden. In einer Vorlage für Bundesminister
Otto Schily vom 3. Mai 2000 (Dokument Nr. 154) heißt
es hierzu:
„Inzwischen sind durch die Klarstellungen des Auswärti-
gen Amtes in der o. g. Korrespondenz [BM Fischer und
Dr. Beckstein, StS Dr. Pleuger und StS Schapper, s. o.]
Auffassungsunterschiede zwischen Auswärtigem Amt
und Bundesministerium des Innern ausgeräumt, so dass
der zitierte Satz entfallen kann. (…) Es sollte in geeigne-
ter Weise auf eine Streichung des zitierten Satzes im Be-
richt hingewirkt werden.“
In einem weiteren Dokument, dessen Ursprung und Ver-
fasser nicht erkennbar sind und welches im Vorfeld der
Berichtserstellung angefertigt wurde, heißt es unter der
Überschrift „Zu 2.4 Einschränkungen der Visaerteilungs-
praxis (BW, BY, HH, HE, MV, NI, NW)“:
„Es wird ausgeführt (…), es sei nach einhelliger Auffas-
sung (der Länder) mit dem im geltenden Ausländergesetz
verankerten Grundsatz der Zuwanderungsbegrenzung
nicht vereinbar, bei Zweifeln an der Bereitschaft zur frei-
willigen Rückkehr eines Visumsbewerbers gleichwohl
das Visum zu erteilen. Zweifel an der Rückkehrbereit-
schaft rechtfertigten die Ablehnung eines Besuchsvisums;
es sei unvertretbar, dafür erst eine hinreichende Wahr-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 189 – Drucksache 15/5975
scheinlichkeit zu verlangen. Die Probleme bei der Rück-
führung ausreisepflichtiger Ausländer müssen deshalb
auch im Zusammenhang mit der Visaerteilungspraxis des
AA bzw. der Auslandsvertretungen gesehen werden.
Die Länder bitten daher, die Tatsache der Diskussion der
Anweisung des AA in der Arbeitsgruppe mit der darge-
stellten Haltung der Ländervertreter in den Berichtsent-
wurf aufzunehmen.“
e) Beschluss der Innenministerkonferenz
vom 7./8. November 2001
In ihrer Sitzung vom 7./8. November 2001 nahm die In-
nenministerkonferenz die von einer Bund-Länder-Ar-
beitsgruppe (AG Kripo) erarbeitete „Fortschreibung der
Konzeption zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität“
und den entsprechenden Beschluss des AK II zur Kennt-
nis. Unter Nummer 4.2.3 wurde dabei auch zum Problem-
feld „Visaerschleichung“ Stellung genommen und eine
Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Praxis der
Visaerteilung vorgeschlagen. Nicht zu diesen Vorschlä-
gen gehörte allerdings die Abschaffung des Erlasses vom
3. März 2000.
9. Meldungen der Auslandsvertretungen
infolge des Erlasses vom 3. März 2000
und Reaktionen des Auswärtigen Amts
hierauf
a) Einführung
Nachdem der Erlass am 7. März 2000 von der Zentrale
herausgegeben worden war, kam es in der Folgezeit zu
Rückmeldungen mehrerer Auslandsvertretungen.
Nach Angaben des Zeugen Bernd Westphal hatten dabei
von über 190 deutschen Auslandsvertretungen weniger
als zwanzig Kritik an dem neuen Runderlass geübt.
Tatsächlich ergibt sich aus einem internen Vermerk des
AA vom 17. Mai 2000, dass auf den Erlass vom 3. März
2000 insgesamt nur zwölf Auslandsvertretungen reagiert
hätten, wobei die Reaktion bei dreien positiv ausgefallen
sei und lediglich neun Botschaften Kritik geübt hätten.
Der Zeuge Bernd Westphal teilte dem Ausschuss in die-
sem Zusammenhang mit:
„Ein guter Teil der Vertretungen mit kleinem Visa-
aufkommen in Ländern, in denen es keine Visumpflicht
für die Staatsangehörigen des Gastlandes gibt, hatte die-
ses Problem sicherlich nicht.“
Hinsichtlich der Meldungen der Auslandsvertretungen er-
läuterte der Zeuge Dr. Stephan Grabherr dem Ausschuss,
dass das Auswärtige Amt immer versucht habe, sorgfältig
zu prüfen, worin genau die Einwände der verschiedenen
Botschaften bestanden hätten:
„Ein oder zwei Haupteinwände, die öfter vorgetragen
wurden, betrafen nicht die Frage der Rückkehrbereit-
schaft bei Besuchsvisa, sondern betrafen eine andere Fall-
gestaltung, die Fallgestaltung ,Beteiligung der Ausländer-
behörde‘; denn auch hier sah der Erlass eine
Neujustierung vor. (…) Ein weiterer Punkt war: Es ist in
dem Erlass auch (…) auf die Begründung bei Ablehnung
eines Visums zur Familienzusammenführung eingegan-
gen worden, eine Kurzbegründung hier einzuführen. Da-
rauf bezogen sich auch die einzelnen Schreiben der Aus-
landsvertretungen, aber sicherlich auch natürlich auf den
eingeführten Grundsatz ,in dubio pro libertate‘. Das ha-
ben die Auslandsvertretungen natürlich auch in Deutlich-
keit aufgegriffen (…)“
In einem von Referat 514 verfassten Bericht vom 6. April
2000 (Dokument Nr. 155) an den Unterabteilungsleiter 51
– den Zeugen Roland Lohkamp –, wurden die wichtigsten
Kritikpunkte der insgesamt sechs Botschaften – darunter
als bedeutendste Moskau und Neu-Delhi – aufgeführt, die
zu diesem Zeitpunkt eine Rückmeldung gegeben hatten.
Zugleich enthielt der Vermerk Stellungnahmen zu den
Vorwürfen der Botschaften.
Den Vorwurf, die angeordnete Ermessensregel „in dubio
pro libertate“ verschiebe die bisherige Balance zwi-
schen größtmöglicher Reisefreiheit bei gleichzeitiger
Abwehr illegaler Einreisen in Richtung „Reisefreiheit
für jedermann ohne Ansehen der Person“ kommentierte
der Verfasser des Vermerks – Dr. Stephan Grabherr –
wie folgt:
„Eine derartige Weisung enthält der Runderlass gerade
nicht. Das fortbestehende Spannungsfeld zwischen ei-
nem weltoffenen, am Reiseverkehr interessierten
Deutschland und der Verhinderung illegaler Zuwande-
rung wird im Erlass und in dem Begleitschreiben von D 5
[Abteilungsleiter Dr. Gerhard Westdickenberg] ausdrück-
lich hervorgehoben. Die kritisierte Ermessensregel
kommt nach dem Wortlaut des Erlasses gerade nicht
,pauschal‘ sondern nur dann zur Anwendung, wenn nach
pflichtgemäßer Abwägung und Gesamtwürdigung des
Einzelfalls, die Umstände für und gegen ein Visum sich
die Waage halten, sie also nicht weiter aufgeklärt wer-
den können.“
Zum Vorwurf, die neuen Maßnahmen seien nicht von der
GKI gedeckt und nicht mit den Schengenpartner abge-
sprochen, nimmt der Vermerk folgendermaßen Stellung:
„Die neuen Maßnahmen betreffen im Kern die Ausübung
des Ermessens im Visumverfahren. Dies gehört nicht zum
Regelungsbereich der GKI. Deshalb besteht auch kein
Abstimmungsbedarf mit den Schengenpartnern. Wir ha-
ben aber unsere Partner in der EU-Arbeitsgruppe Visa
mündlich unterrichtet und auch die Internetinformationen
des AA an sprachkundige Kollegen verteilt.“
Hinsichtlich des Vorwurfs, durch die neue Regelung
werde die Auslandsvertretung daran gehindert, die finan-
zielle Leistungskraft des sich Verpflichtenden zu überprü-
fen, wenn die Ausländerbehörde in der Verpflichtungs-
erklärung keine Stellungnahme zur finanziellen Bonität
abgegeben habe, verwies Dr. Stephan Grabherr in seinem
Vermerk auf den Runderlass vom 2. September 1999:
„Diese Regelung besteht bereits seit dem Runderlass vom
2.9.1999. Sie ist mit dem BMI und den Ländern abge-
stimmt. Ratio dieser Absprache: Verzichten die Inlands-
Drucksache 15/5975 – 190 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
behörden bei der Entgegennahme der Verpflichtungser-
klärung auf die Prüfung der finanziellen Leistungskraft
des in ihrem Amtsbezirk wohnhaften Bürgen, erklären sie
durch ,konkludentes Unterlassen‘, dass sie das finanzielle
Risiko für ihre öffentlichen Kassen übernehmen, wenn
der Bürge wegen Insolvenz nicht aus der Verpflichtungs-
erklärung in Anspruch genommen werden kann. Es ist
nicht Aufgabe der Auslandsvertretung, anstelle der In-
landsbehörde deren Kasse vor möglichem Schaden zu be-
wahren. Außerdem ist es der Auslandsvertretung,
12.000 km vom Wohnort des Bürgen entfernt, nahezu un-
möglich, sich einen eigenen Überblick über dessen Ein-
kommen zu verschaffen, ohne von ihm die Übersendung
von beglaubigten Dokumenten (Gehaltsbescheinigun-
gen, Bankbürgschaften u. ä.) zu verlangen. Diesen büro-
kratischen Alptraum möchte das AA nicht gegenüber ei-
ner kritischen Öffentlichkeit verteidigen. Im Übrigen: hat
die Vertretung belastbare Hinweise auf eine Täuschungs-
handlung des Bürgen im Visumverfahren, so liegt ein Re-
gelversagungsgrund vor.“
Schließlich mochte Dr. Stephan Grabherr auch nicht den
Vorwurf gelten lassen, die für eine erleichterte Prüfung
der Verwurzelung bei Besuchsvisa genannten zwei Fall-
gruppen – regelgerecht abgewickelte Vorreise und Be-
such der Kernfamilie – würden der Realität eines von
Auswanderungsdruck geprägten Umfelds nicht gerecht:
„(…) der Erlass sagt nicht, dass das erleichterte Prüfver-
fahren in jedem Einzelfall zum tragen kommen soll. Im
Rahmen der Ermessensausübung muss die Auslandsver-
tretung sich schlüssig werden, ob sie der Versicherung
des Antragstellers, regelgerecht in sein Herkunftsland zu-
rückzukehren, Glauben schenken kann oder nicht.
Bestehen hinreichende Zweifel, muss das Visum abge-
lehnt werden. Erreichen die Zweifel ein solches Gewicht,
dass die Wahrscheinlichkeit der Umgehung der Einreise-
bestimmungen wesentlich höher einzuschätzen ist als die
Wahrscheinlichkeit der regelgerechten Abwicklung der
Reise, entfällt jede Ermessensabwägung, das Visum darf
nicht erteilt werden.“
Auf Anforderung des Leiters der Rechtsabteilung – dem
Zeugen Dr. Gerhard Westdickenberg – wurde der Ver-
merk des Referats 514 vom 6. April 2000 durch einen
weiteren Vermerk vom 17. Mai 2000 (Dokument Nr. 156)
ergänzt und – über Unterabteilungsleiter Roland
Lohkamp – an ihn weitergeleitet.
Ausweislich dieses ebenfalls vom Zeugen Dr. Stephan
Grabherr verfassten Vermerks hätten sich – mit Stand
vom 17. Mai 2000 – neben den Botschafterschreiben aus
Moskau und Almaty insgesamt 12 Auslandsvertretungen
zum Runderlass vom 3. März 2000 geäußert. Drei Aus-
landsvertretungen hätten ihre Berichte als „Unterrich-
tung“ der Zentrale über ihre Visumpraxis, die sich im We-
sentlichen im Einklang mit dem Runderlass befindet,
verstanden. Die übrigen Auslandsvertretungen hätten um
Weisung gebeten, weil sie Einwände gegen einzelne Re-
gelungen des Erlasses gehabt hätten.
Unter der Überschrift „Reaktionen der Auslandsvertre-
tungen und Weisungen der Zentrale“ heißt es im Vermerk
unter Punkt 1:
„Den Auslandsvertretungen, die aufgrund ihrer Berichte
ein unrichtiges Verständnis vom Grundsatz der Beteili-
gung der Ausländerbehörde und/oder von der Prüfung des
Kriteriums ,in dubio libertate‘ erkennen ließen, haben un-
mittelbar klarstellende Weisungen von Referat 514/Dg51
[Unterabteilungsleiter Lohkamp] erhalten:
– Weisung von Dg 51 vom 27. März 2000 auf Drahtbe-
richt vom 27. März 2000 aus New Delhi
– Weisung vom 28. April 2000 auf Drahtberichte vom
20. und 26.04.2000 aus Islamabad
– Telefonat und Weisung vom 19.04. mit Verfasser des
Drahtberichts vom 03. April 2000 aus Daressalam
(…)
– Erlass vom 16. Mai 2000 auf Berichte der Botschaft
Chisinau vom 04. Mai 2000 und der Botschaft Eriwan
vom 16. Mai 2000. Weisung ging an alle GUS-Vertre-
tungen, weil Berichte ebenfalls breit gestreut waren.
Regionalseminar wurde angekündigt.“
Weiter heißt es in dem Vermerk unter Punkt 4:
„Luanda hat in einem DB vom 17. März 2000 ,Anmer-
kungen zum Thema Besuchsvisa‘ gemacht. Am Ende des
Berichts heißt es dann: ,Bisher wurden (…) die Besuchs-
visarichtlinien hier eher restriktiv ausgelegt. Botschaft
bittet um Weisung, ob diese Verfahrensweise im Lichte
der neuen Visapolitik aufgegeben werden soll‘. Weisung
erscheint hier nicht angezeigt: Besuchsvisa aus Angola
sind zur Zeit kein brennendes Problem; Einhaltung der
Weisung vom 3. März 2000 und Schreiben D5 an die Lei-
ter versteht sich von selbst. Weitere Klärung/Klarstellung
bei Afrika-Regionalkonferenz im September.“
b) Meldungen einzelner Botschaften und
Reaktionen hierauf
aa) Bericht der Botschaft in Almaty
Mit Schreiben vom 17. März 2000 (Dokument Nr. 157)
bedankte sich der deutsche Botschafter in Kasachstan
beim Zeugen Dr. Gerhard Westdickenberg für dessen
Einführungsschreiben vom 3. März 2000 und führte wei-
ter aus:
„Ich habe mich um so mehr über diesen Brief gefreut als
er sich in einigen zentralen Punkten (im Zweifel für die
Reisemöglichkeit und Erleichterungen für bona-fide-Per-
sonen, Einbindung der Innenbehörden in die Verantwor-
tung) mit meiner eigenen Auffassung deckt, dass wir in
diesen Fällen kein übertriebenes, die Antragsteller demü-
tigendes Misstrauen zeigen sollten. Insofern hat die Bot-
schaft auch diese Grundgedanken des Erlasses in ihrer Vi-
sumspolitik schon berücksichtigt. Ihre Bekräftigung
durch einen Erlass schafft natürlich eine willkommene
zusätzliche Gewissheit für die Mitarbeiter des RK-Refe-
rats.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 191 – Drucksache 15/5975
Andererseits können wir hier nicht die Augen davor ver-
schließen, dass die Verhältnisse im Gastland (wirtschaftli-
cher Auswanderungsdruck, Möglichkeit zur Fälschung
von Urkunden) oft die Zweifel an der Rückkehrbereit-
schaft überwiegen lassen. Schon jetzt hören wir von zu-
nehmenden Fällen von Asylanträgen, in denen die An-
tragsteller mit Besuchsvisa oder über ,Carnet de Touriste‘
eingereist sind.“
bb) Bericht der Botschaft in Moskau
und Reaktion des Auswärtigen
Amts hierauf
Zu den Auslandsvertretungen, die sich kritisch mit dem
Erlass vom 3. März 2000 auseinandersetzten, gehörte die
Botschaft in Moskau. In dem vom Botschafter Ernst-
Jörg von Studnitz unterzeichneten Bericht vom 28. März
2000 spricht die Botschaft zunächst ihr Bedauern darü-
ber aus, dass bei der Neufassung des Runderlasses die
praktischen Erfahrungen der Vertretungen kaum berück-
sichtigt worden seien. Zudem widersprächen die
Weisungen im Erlass teilweise der geltenden Aufgaben-
verteilung zwischen Auslandsvertretungen und Auslän-
derbehörden.
Im Folgenden kritisierte die Botschaft die Neuregelung
verschiedener Verfahrensfragen und bemängelte, dass der
Erlass gegen Abschnitt III Nummer 3 der GKI verstoße.
Nach dieser Vorschrift muss sich die Auslandsvertretung
davon überzeugen, dass die Rückreise des Antragstellers
in das Herkunftsland gewährleistet ist.
Der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz erläuterte den Bericht
vor dem Ausschuss folgendermaßen:
„Das ist, wenn ich das jetzt nur noch einmal gelesen
habe, eigentlich sehr deutlich. Es ist der Botschaft Mehr-
arbeit aufgeladen worden, die Personalausstattung ist im-
mer noch unzureichend und es wird die Kritik an der
bisherigen Praxis zurückgewiesen. Das sind die drei
Punkte.“
Dem Bericht vorangegangen war ein Schreiben vom
23. März 2000 an den Leiter der Rechtsabteilung
Dr. Gerhard Westdickenberg, in dem Botschafter Ernst-
Jörg von Studnitz sich über Personalprobleme beklagte
und des Weiteren ankündigte, dass man zu den „Schwie-
rigkeiten und Verzögerungen, die bei der Umsetzung des
RE vom 3. März 2000 auftreten werden“ noch gesondert
berichten werde.
Nach Auffassung des Zeugen Bernd Westphal hatte sich
die Botschaft in Moskau zu jenem Zeitpunkt – bedingt
durch ein hohes Aufkommen an Antragstellern und eine
besonders dünne Personaldecke – in einer schwierigen Si-
tuation befunden. Die Kritik sei allerdings ungerechtfer-
tigt gewesen:
„Mich selbst ärgerte an der Kritik aus Moskau die Verdre-
hung des Inhalts und des Wortlauts des Erlasses rund um
die Formulierung ,in dubio pro libertate‘ und die juris-
tisch fragwürdige ausländerrechtliche Kritik an einzelnen
Maßnahmen, die mich stark an den Beschwerdekatalog in
dem zweiten Schreiben von Bundesminister Schily erinn-
nerte.“
Vor diesem Hintergrund verfasste der Zeuge Bernd
Westphal am 29. März 2000 eine interne Mail an seine
beiden unmittelbaren Vorgesetzten Roland Lohkamp und
Dr. Gerhard Westdickenberg (Dokument Nr. 158):
„Die Botschaft Moskau, insbesondere Herr K. (…), ent-
wickelt sich zum ,Hort des Widerstands‘ gegen die Neu-
ordnung der Visumpraxis. Leider mit Methoden a la
Schily: Fundamentalkritik an Sinn und Zweck der Maß-
nahme wird nicht an Hand des RE [Runderlasses] und des
erläuternden Schreibens von D5, sondern mit Pressezita-
ten geübt (…). Auch der Katalog der ausländerrechtli-
chen Gegenargumente der Botschaft könnte aus dem
zweiten Schilybrief stammen. Geradezu absurd ist der
nicht näher begründete Pauschalvorwurf, die Weisungen
würden ,z. T. der geltenden Aufgabenverteilung zwischen
Auslandsvertretungen und Ausländerbehörden widerspre-
chen‘.“
Er habe, so erläuterte der Zeuge hierzu, die Reaktion der
Botschaft nicht in erster Linie als Reaktion auf den
Runderlass gesehen, sondern auf Klagen und Beschwer-
den, die die Zentrale über die Arbeit der Botschaft damals
hatte aufnehmen müssen. Es habe sich bei dem Bericht
aus Moskau insofern aus seiner Sicht um eine Retourkut-
sche gehandelt und um ein Mittel der Botschaft, ihre Un-
zufriedenheit mit ihm als Referatsleiter auszudrücken.
Gegenüber der Botschaft in Moskau habe das Auswärtige
Amt dann dergestalt reagiert, dass der Leiter der Rechts-
abteilung Dr. Gerhard Westdickenberg dem Botschafter
Ernst-Jörg von Studnitz in einem Brief die „Zielrichtung
des Erlasses erläutert“ und die „ausländerrechtlichen
Fehlinterpretationen“ der Botschaft richtig gestellt habe.
In seiner Antwort vom 30. Juni 2000 habe der Botschafter
daraufhin bemerkt, dass er diese Informationen der Zen-
trale gern zur Kenntnis nehme und die Botschaft noch of-
fene Fragen auf einem Anfang Juli in Kiew stattfindenden
Visa-Regionalseminar erörtern wolle.
cc) Bericht der Botschaft in Neu-Delhi
In ihrem Bericht vom 27. März 2000 (Dokument
Nr. 159) begrüßte die Botschaft mit Bezug auf den Er-
lass vom 3. März 2000 im Interesse der Deutschlandrei-
senden die Einführung von Erleichterungen bei der Er-
teilung von Visa. In einer Reihe von Punkten verfahre
die Botschaft bereits entsprechend den Vorgaben des Er-
lasses. Angesichts der Situation in Indien befürchte die
Botschaft allerdings, dass der Erlass eine nicht unbedeu-
tende Mehrbelastung der Mitarbeiter in der Visastelle
zur Folge habe:
„Das im Bezugs-DE angesprochene Spannungsfeld zwi-
schen erleichterter Ermöglichung der Visaerteilung und
dem Erfordernis, dem Zuwanderungsdruck durch Verhin-
derung der illegalen Einreise zu begegnen, ist in Indien
besonders ausgeprägt. Bestimmte Bevölkerungsgruppen
setzten hier große Energien daran, in einem westlichen
Land – auch in Deutschland – dauerhaft Fuß zu fassen.
Drucksache 15/5975 – 192 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Eine nicht unerhebliche Zahl schreckt dabei nicht davor
zurück, kriminelle Methoden (…) einzusetzen.“
Kritik übte die Botschaft auch an der eingeführten „Ver-
pflichtung, die Ausländerbehörde bei jedem Antrag auf
längerfristigen Aufenthalt einzuschalten“ sowie der
neuen Vorschrift, „jede Ablehnung eines Visums zur Fa-
milienzusammenführung zu begründen.“ Schließlich be-
mängelte die Auslandsvertretung auch die Regelungen
bezüglich der finanziellen Absicherung des Aufenthaltes
von Reisenden in Deutschland.
Auf diesen Bericht reagierte die Zentrale mit Drahterlass
vom 27. März 2000, in dem die Zentrale die Kritikpunkte
des Berichtes aufgreift und den Erlass erläutert.
dd) Bericht der Botschaft in Daressalam und
Reaktion des Auswärtigen Amts hierauf
Im April 2000 wandte sich die Botschaft in Daressalam
mit mehreren Fragen zum Erlass vom 3. März 2000 an
das Auswärtige Amt. In ihrem Bericht vom 3. April 2000
(Dokument Nr. 160) bat die Botschaft um Klarstellung zu
einer Reihe von Punkten:
„(…) Um Visaerteilung weiterhin auf der Grundlage
sämtlicher Regelungen ordnungsgemäß durchführen zu
können, ist Kenntnis unerlässlich, in welchem Verhältnis
Regelung des Bezugsomnez zur geltenden Erlasslage und
zu der GKI steht. Botschaft bittet daher um Mitteilung,
welche Regelungen oder Teile der GKI durch Bezugsom-
nez [Erlass vom 3. März] aufgehoben sind.“
Des Weiteren informierte die Botschaft die Zentrale da-
rüber, dass die hiesigen Botschaften der Schengenpartner
in diesem Jahr keine Änderungen ihrer Visaerteilungspra-
xis mitgeteilt hätten. Um eine uneinheitliche Visapolitik
der Schengenpartner zu vermeiden bitte die Botschaft um
Mitteilung, ob die neuen Regelungen mit den Schengen-
partnern abgestimmt seien oder würden, gegebenenfalls
wie die Schengenpartner sich dazu geäußert hätten und ob
und in welchem Rahmen Schengenpartner vor Ort zu in-
formieren seien.
Wie einem handschriftlichen Vermerk des Zeugen
Dr. Stephan Grabherr auf dem Bericht der Botschaft vom
3. April 2000 zu entnehmen ist, hatte das Auswärtige
Amt aufgrund des Berichtes gegenüber der Botschaft am
19. April 2000 telefonisch klargestellt, dass die GKI und
das deutsche Ausländerrecht der unverrückbare Rahmen
sei, in dem sich die Visumerteilung zu bewegen habe. Er-
messenspielräume innerhalb dieses Rahmens seien je-
doch auszuschöpfen. Im Übrigen würden die Schengen-
partner noch informiert werden. Der Erlass diene zudem
– z. B. im Hinblick auf die dortigen Ausführungen zur
Finanzierung – der Entlastung der Auslandsvertretungen
und sei auch mit dem BMI abgestimmt.
ee) Bericht der Botschaft in Chisinau und
Reaktion des Auswärtigen Amts hierauf
Mit Bezug auf den Erlass vom 3. März 2000 beklagte
sich die Botschaft Chisinau gegenüber dem Auswärtigen
Amt in einem Bericht vom 4. Mai 2000 (Dokument
Nr. 161). Die desaströse wirtschaftliche Situation im
Land habe zu einem „Massenexodus“ geführt. Beliebtes
Ziel sei dabei auch die Bundesrepublik Deutschland. Die
hiesige Visapolitik müsse sich an diesen Gegebenheiten
orientieren, weshalb nicht allein auf den Einzelfall abge-
stellt werden könne. Vielmehr müsse bei den Entschei-
dungen über die Visumerteilung das soziale und wirt-
schaftliche Umfeld vor Ort berücksichtigt werden. Weiter
führt der Bericht aus:
„Die Erteilung von Visa bewegt sich im Spannungsfeld
dieser Zustände und den Weisungen des Herrn Bundes-
ministers. Die Ablehnungsquote liegt derzeit bei ca.
20 v. H.. Vergegenwärtigt man sich jedoch die o. g. Fak-
ten, beweist sie bereits beträchtliche Großzügigkeit. Eine
Visapolitik, die noch stärker an der Maxime ,in dubio pro
libertate‘ ausgerichtet ist, brächte für den mit der Prüfung
von Visaanträgen beauftragten Kollegen beträchtliche
Konflikte mit sich.
Mit vom Zeugen Bernd Westphal gezeichneten Erlass
vom 16. Mai 2000 an die Botschaften in Moldawien und
Armenien nahm die Zentrale Stellung zum Drahtbericht
der Botschaft in Chisinau (sowie zu einem weiteren – in
den Akten nicht aufgefundenen Drahtbericht der Bot-
schaft in Eriwan vom 16. Mai 2000). Nachrichtlich er-
ging der Erlass ferner an die Botschaften in Almaty
(Kasachstan), Aschgabat (Turkmenistan), Baku (Aser-
baidschan), Bischkek (Kirgisien), Duschanbe (Tadschi-
kistan), Kiew und Minsk.
Zur Klarstellung der nach Ansicht der Zentrale miss-
verständlichen Berichte der Botschaften in Chisinau und
Eriwan führte der Erlass aus:
„1. Die Entscheidung über einen Visumantrag setzt nach
dem deutschen Ausländerrecht und der Gemeinsamen
Konsularischen Instruktion eine sorgfältige Prüfung des
Einzelfalls (…) voraus.
2. Der Erlass zur Visumpraxis vom 3. März 2000 geht im
Einklang mit dem deutschen Ausländergesetz (§ 7
Absatz 1 und Absatz 2) und den Vereinbarungen der an
den Schengen-Acquis gebundenen EU-Partner von einer
abgestuften Prüfung der Rückkehrbereitschaft bei der Er-
teilung von Besuchsvisa aus. Dabei ist zuerst das Vorlie-
gen eines Regelversagungsgrundes zu prüfen.
Liegt kein Regelversagungsgrund vor, hat die Auslands-
vertretung gebundenes Ermessen, das verfassungs- und
völkerrechtliche Wertungen (z. B: Artikel 6 Grundge-
setz, Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeit) zu respektie-
ren hat.
Wenn sich im Rahmen der Ermessensprüfung nach
pflichtgemäßer Abwägung und Gesamtwürdigung des
Einzelfalls die tatsächlichen Umstände, die für und gegen
eine Erteilung des Besuchsvisums sprechen, die Waage
halten, gilt in dubio pro libertate – im Zweifel für die Rei-
sefreiheit.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 193 – Drucksache 15/5975
In den Bezugsdrahtberichten aus Chisinau und Eriwan
wurden leider die abgestuften Prüfungskriterien nicht
scharf genug voneinander getrennt.“
ff) Bericht der Botschaft in Lagos
In einem Bericht der Botschaft in Lagos vom 24. August
2000 (Dokument Nr. 162) nahm diese in Bezug auf den
Runderlass vom 3. März 2000 im Hinblick auf die dorti-
gen Regelungen zu Besuchervisa wie folgt Stellung:
„Bei der Erteilung von Besuchsvisa führt der Bezugser-
lass nur in Ausnahmefällen zu einer erleichterten Ertei-
lung eines Visums, da sich im Regelfall die Umstände,
die für und gegen einer Erteilung des Besuchsvisums
sprechen, nicht die Waage halten, so dass für die Anwen-
dung des im Bezugserlass formulierten Grundsatzes ,Im
Zweifel für die Reisefreiheit‘ nicht allzu oft Raum bleibt.
(…)
Im Zusammenhang mit Besuchen der Kernfamilie oder
enger Familienangehöriger bestehen hier Zweifel, ob es
sachgerecht ist, geringere Anforderungen an die Verwur-
zelung der Antragstellerinnen und Antragsteller im Hei-
matland zu stellen. Es besteht h. E. unter Berücksichti-
gung der nigerianischen Gesellschaftsstruktur und der aus
ihr für die Mitglieder der Großfamilie erwachsenden Ver-
pflichtungen nämlich die Gefahr, dass Familienangehö-
rige versuchen werden, Angehörige dauerhaft nach
Deutschland zu holen (…).“
gg) Berichte der Botschaft in Bukarest und
Reaktionen des Auswärtigen Amts
hierauf
In einem Bericht vom 6. November 2000 (Dokument
Nr. 89) informierte die Botschaft die Zentrale über einen
Anstieg der Visumzahlen im Zeitraum Januar bis Oktober
2000 im Vergleich zum Vorjahr um 44 Prozent und be-
nannte die möglichen Ursachen hierfür.
Neben einer generell höheren Reiselust der Rumänen, die
sich auch in höheren Antragszahlen anderer EU-Vertre-
tungen wiederspiegele, lägen die Gründe im Umgang mit
dem CdT und in einer deutschen Politik der Reisefreund-
lichkeit. Auch hätten zwei EU-Staaten die Visumvergabe
an Privatreisende eingestellt:
„(…) Zwei EU-Staaten haben sich von der Visumvergabe
an private Reisende in Rumänien zumindest teilweise
verabschiedet: Italien und Österreich.“
An den deutschen Vertretungen werde aufgrund der Poli-
tik der Reisefreundlichkeit die Entscheidung über den
Antrag im Zweifel zugunsten des Reisenden getroffen,
während die meisten anderen EU-Staaten weiter an dem
Prinzip festhielten, dass es Sache des Antragstellers sei,
seine lauteren Absichten zur Überzeugung des Entschei-
ders glaubhaft zu machen. Die erleichterte Visavergabe
spreche sich schnell herum und ermuntere so zu Anträgen
gerade bei einer deutschen Vertretung.
Zu diesem Bericht der Botschaft in Bukarest erklärte der
Zeuge Bernd Westphal, dass das Auswärtige Amt auch
dieser Meldung – wie allen Meldungen – nachgegangen
sei. Die erhöhte Anzahl der Antragsstellungen erkläre
sich damit, dass Deutschland auch für Rumänien ein be-
gehrtes Reiseziel sei. Im Übrigen seien auch nicht alle
Feststellungen einer Botschaft richtig. Auch die Mitar-
beiter in Bukarest seien Menschen, die sich irren könn-
ten.
In einem Einzelerlass an die Botschaft in Bukarest vom
13. Dezember 2000 (Dokument Nr. 163) wird zum
Thema „Politik der Reisefreundlichkeit“ ausgeführt:
„Die Visumpraxis des Auswärtigen Amtes in der Fassung
des Erlasses vom 03.03.2000 führt nicht automatisch zur
Entscheidung im Zweifel zugunsten des Reisenden.
Die im Erlass vorgesehene Zweifel-Entscheidung wird
immer nur dann relevant, wenn sich die Gründe für die
Ablehnung des Antrags und die Gründe, die für die Ertei-
lung des Visums sprechen, genau die Waage halten. Die-
ser Fall wird deswegen eher selten auftauchen und kann
für sich genommen keine signifikant erhöhten Antrag-
stellerzahlen hervorrufen. Falls diese Regelung bei den
Antragstellern so (miss-)verstanden werden sollte, könnte
die Entscheidungspraxis der Botschaft (d. h. bei Vorlie-
gen der Regelversagungsgründe kein Visum) diesen Ein-
druck korrigieren.“
In einem weiteren Bericht vom 29. Dezember 2000 (Do-
kument Nr. 164) machte die Botschaft in Bukarest unter
anderem eine großzügigere Visumerteilung der Vertre-
tung, die sich herumspreche, für die gestiegenen Antrags-
zahlen verantwortlich.
Hinzu komme, dass die Botschaften anderer Schengen-
staaten die Visaerteilung immer restriktiver handhaben
würden. So verweigere die italiensche Botschaft de facto
die Ausgabe von Visa, da sie auf Weisung des italieni-
schen Innenministeriums die Prüfung intensiviert und
verschärft habe. Ebenso legten – angeblich auf entspre-
chende Weisung ihrer Zentralen – die französische, belgi-
sche und niederländische Vertretung verschärfte Prü-
fungsmaßstäbe an. Schließlich gäbe es, bedingt durch
Personalmangel, seit Frühjahr 2000 lange Wartezeiten bei
der österreichischen Botschaft. Vor diesem Hintergrund
resümierte die Botschaft:
„Wir haben die politische Entscheidung der Zentrale, die
Reisevorhaben von Rumänien nach D so weit wie mög-
lich zu erleichtern und zu beschleunigen, umgesetzt und
durch unser kundenfreundliches und reiseförderndes Vor-
gehen bei gleichzeitig gegensätzlichen Tendenzen ande-
rer Schengen-Staaten zusätzliche Antragsteller angezo-
gen.“
hh) Bericht der Botschaft in Rabat und
Reaktion des Auswärtigen Amts hierauf
Durch einen Bericht der Botschaft in Rabat vom
3. Oktober 2000 (Dokument Nr. 165) wurde das Auswär-
tige Amt darüber informiert, dass die Botschaft infolge
des Erlasses vom 3. März 2000 ca. 50 Prozent mehr
Drucksache 15/5975 – 194 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Schengenvisa ausgestellt habe. Als Hauptgrund hierfür
gab die Auslandsvertretung die besonders intensive Ver-
hältnismäßigkeitsprüfung bei Besuchen enger Verwandter
in Deutschland an, die häufig den Ausschlag für eine po-
sitive Visumentscheidung gegeben hätte.
Vor diesem Hintergrund hätten einige Schengenpartner
vor Ort mit Unverständnis auf die Ergebnisse der modifi-
zierten Visumpraxis des Auswärtigen Amts reagiert:
„Im Rahmen der Vorstellung der Visa-Zahlen in der
Schengenrunde gab diese Steigerungsrate Anlass zu
Nachfragen an Verfasser, der neue Weisungslage erläu-
terte. Daraufhin erhob sich massive Kritik. Partner fühl-
ten sich durch die Bundesregierung nicht hinreichend
vorab konsultiert. Vor allem Frankreich, die Niederlande
und Spanien warnten vor Auswirkungen auf die eigene
Visums- und Zuwanderungspolitik.“
Der Bericht der Botschaft in Rabat führte dazu, dass man
den zuständigen Referatsleiter 514/508, den Zeugen
Westphal, um eine Stellungnahme in der Direktorenrunde
vom 4. Oktober 2000 bat.
In einem Vermerk für Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger
ebenfalls vom 4. Oktober 2000 (Dokument Nr. 163)
führte der Zeuge Bernd Westphal aus, dass mit den neuen
Regeln nicht in das gemeinsame Visaregime der Schen-
genstaaten eingegriffen werde, sondern nur Anweisungen
zur Nutzung des ausländerrechtlichen Ermessens- und
Beurteilungsspielraums bei der Bearbeitung von Visum-
anträgen gegeben würden.
Ferner heißt es in dem Vermerk:
„In den Sitzungen der Ratsarbeitsgruppe Visa in Brüssel
haben wir dennoch unsere Partner mündlich und, sofern
sie über deutsche Sprachkenntnisse verfügen, auch durch
Übergabe eines detaillierten Sachstandes über die neuen
Maßnahmen unterrichtet, darunter unsere französischen,
italienischen und spanischen Kollegen. Von keiner Seite
(Brüssel bzw. Hauptstädte) wurde uns bisher vorgewor-
fen, mit den neuen Regeln den Schengenaquis verletzt zu
haben.“
Abgesehen davon, heißt es in dem Vermerk weiter, gebe
es keinerlei Belege für die Behauptung der Botschaft,
dass Weisungen aus dem Runderlass vom 3. März 2000
zu dem berichteten Anstieg der erteilten Visa um
50 Prozent geführt haben. Es sei insofern
„(…) bedauerlich, dass sie ihre bloße Vermutung im
Kreis der Schengenpartner vor Ort als Tatsache ausgege-
ben hat. (…) Selbst wenn man eine Kausalität zwischen
Umsetzung des Runderlasses und Anstieg der erteilten
Visa bejaht, wären deutsche Sicherheitsinteressen und die
unserer Schengenpartner nur negativ berührt, wenn die
mit diesen Besuchsvisa nach neuer Erteilungspraxis in
den Schengenraum eingereisten Personen das ihnen ent-
gegengebrachte Vertrauen einer regelgerechten Ein- und
Ausreise in großem Umfang missbraucht hätten. Den
Auslandsvertretungen und der Zentrale liegen bis heute
aber keine Hinweise unserer Innenbehörden bzw. von Be-
hörden unserer Schengenpartner vor, dass ab 01.04.2000
die missbräuchliche Einreise von Drittstaatlern unter Ver-
wendung eines deutschen Schengenvisums zugenommen
habe.“
In seiner Vernehmung vor dem Ausschuss führte der
Zeuge Bernd Westphal ferner aus:
„Für den Anstieg war nach unserer Einschätzung der Zen-
trale insbesondere der Wegfall von weiteren Visastellen
in Marokko verantwortlich. Die Visastelle Rabat wurde in
dieser Zeit die alleinige Visastelle für alle marokkani-
schen Staatsangehörigen. Das hat schon zu einem Anstieg
geführt.“
c) Regionalseminare
Wie aus einem Schreiben des Leiters der Rechtsabteilung
– Dr. Gerhard Westdickenberg – an den Botschafter in
Kiew vom 5. Juli 2000 hervorgeht, hatte Bundesminister
Joseph Fischer bei der Festlegung der Weisung zur neuen
Visumpraxis zugleich
„(…) über die Einberufung von Regionalseminaren als
zentrales Element für die Optimierung des Visumsverfah-
rens entschieden. Den mit der Bearbeitung von Visuman-
trägen befassten Kolleginnen und Kollegen an den Aus-
landsvertretungen soll Hilfestellung gewährt werden, wie
sie am besten im Spannungsfeld von Reisefreiheit und
Unterbindung illegaler Einreisen ihre Entscheidung unter
Beachtung des geltenden Rechts und der Weisungen der
Zentrale treffen können.“
In einer Staatssekretärsvorlage vom 12. April 2000 – mit
der über die Planung der Regionalseminare und RK-
Seminare informiert werden sollte –, heißt es unter der
Überschrift „Ziele der Aus- und Fortbildung im Visum-
verfahren“:
„Die Bediensteten sollen fähig sein, im schwierigen
Spannungsfeld der Gewährung von Reisefreiheit einer-
seits und Unterbindung illegaler Einreise andererseits ihre
Entscheidungen im Visaverfahren unter Beachtung des
geltenden Rechts einschließlich der Weisungen des Aus-
wärtigen Amtes zu treffen.
Ausländer- und Asylrecht sind seit jeher wichtige The-
men der Aus- und Fortbildung (…). Dabei war und ist es
stets ein besonderes Anliegen, sowohl umfassende, fun-
dierte und praxisorientierte Rechtskenntnisse einschließ-
lich der einschlägigen Grundrechte als auch die erforder-
lichen psychologisch-kommunikativen Fähigkeiten zu
vermitteln, um die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter best-
möglich auf dieses für das Ansehen der Bundesrepublik
Deutschland im Ausland entscheidende Arbeitsgebiet
vorzubereiten. Eine Auftrennung der Lehrinhalte zwi-
schen ,rein rechtlichen‘ Themen und solchen, die die not-
wendige soziale Kompetenz für eine künftige Tätigkeit in
diesem Arbeitsbereich betreffen, ist nicht möglich und
wäre auch nicht sinnvoll.
Die kürzlich verfügten Änderungen in der Handhabung
der ausländerrechtlichen Bestimmungen machen es erfor-
derlich, möglichst viele auf diesem Gebiet tätige Mitar-
beiterinnen und Mitarbeiter schnell und effizient in die
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 195 – Drucksache 15/5975
neue Praxis einzuweisen. Dieses Fortbildungsziel soll im
Wesentlichen durch drei Arten von Veranstaltungen er-
reicht werden:
– Regionalseminare von 2 ½ Tagen Dauer (beginnend
im laufenden Jahr in Kiew für den Bereich GUS; in
New Delhi/Peking für den Bereich Süd- und Ostasien;
in Accra für den Bereich Sub-Sahara); im Folgejahr an
noch festzulegenden Orten für die Bereiche Balkan,
Nordafrika/Naher Osten und ggf. weitere zu definie-
rende geografische Bereiche, in denen die Visaertei-
lung mit besonderen Problemen verbunden ist);
– auf die neue Visumpraxis hin orientierten RK-Semi-
nare;
– in die Ausbildung des gehobenen und mittleren Diens-
tes zu integrierende Veranstaltungen mit praktischen
Übungen zum Visumverfahren.“
Als Zielgruppe für die Regionalseminare nennt die
Staatssekretärsvorlage die Referenten aus dem Rechts-
und Konsularbereich sowie diejenigen Entsandten, die
über die Erteilung von Visa abschließend entschieden, in
der Regel somit die Visastellenleiter. Die Organisation
der Seminare und Festlegung der Seminarinhalte obliege
dabei der Aus- und Fortbildungsstätte des AA sowie dem
Referat 514 gemeinsam.
Das erste der geplanten Regionalseminare fand wie vor-
gesehen – vom 30. Juni bis 3. Juli 2000 – in Kiew statt.
Mit Schreiben vom 30. Mai 2000 war die Botschaft in der
ukrainischen Hauptstadt hierüber vom Auswärtigen Amt
informiert worden. Ziel des Regionalseminares sei es, so
das Schreiben, den Mitarbeitern der Konsulardienststel-
len Gelegenheit zu geben,
„(…) im Dialog mit der Zentrale die praktische Umset-
zung der neuen Erlasslage zu erörtern.“
Ferner heißt es in dem Schreiben:
„Wir möchten diese Seminarreihe gerne in Kiew begin-
nen, und zwar in der Zeit vom 1. bis 3. Juli 2000. Das Re-
gionalseminar richtet sich an die Leiter der RK-Referate
und an entsandte Bedienstete, die über die Erteilung von
Visa abschließend entscheiden (in der Regel Leiter der
Visastelle). Außer den zwei Mitarbeiterinnen und Mitar-
beitern Ihrer Botschaft sollen Angehörige sämtlicher
deutscher Auslandsvertretungen in den GUS-Staaten an
dem Regionalseminar in Kiew teilnehmen.“
Zu diesem Zweck waren die deutschen Vertretungen in
den GUS-Staaten mit Erlass vom 19. Juni 2000 über das
stattfindende Regionalseminar in Kiew benachrichtigt
worden. Hauptzweck des Seminars, so führte der Erlass
aus,
„(…) ist die Erarbeitung von praktischen Lösungen für
Visaanträge unter Nutzung der neuen Visumpraxis, wie
sie vom BM verfügt worden ist. Deshalb werden die Ver-
tretungen gebeten, solche Aktenvorgänge vorzubereiten
und mitzubringen, die Anlass für kritische Berichterstat-
tung zur neuen Visumpraxis gegeben haben. Vertretungen
werden gebeten, auf dem Seminar ihre spezifischen Pro-
bleme mit der neuen Visumpraxis darzulegen. In Arbeits-
gruppen sollen unter Anleitung der Seminarleitung Lö-
sungsvorschläge für diese Probleme erarbeitet und
anschließend diskutiert werden. Ref. 514 erhofft sich von
einem solchen workshop-artigen Vorgehen ein umfassen-
des feedback der Auslandsvertretungen zur neuen Vi-
sumpraxis.“
Nach Abschluss des Regionalseminars in Kiew erstellte
das Referat 514 zur Unterrichtung des Staatssekretärs am
6. Juli 2000 eine Vorlage über die dort erzielten Ergeb-
nisse. Zusammenfassend hält die Vorlage dabei fest, dass
das erste Seminar zur Erläuterung des Grundsatzerlasses
vom 3. März 2000 zur Visumpraxis die gesteckten Ziele
erreicht und die Erwartungen der Teilnehmer grundsätz-
lich erfüllt habe. Nähere Ausführungen zum Inhalt der
Vorlage sind dem Teil D Abschnitt V Nr. 3 Buchstabe b
Doppelbuchstabe aa zu entnehmen.
Eine Zusammenfassung des Berichts über diese Regio-
nalkonferenz war nach dessen eigenem Bekunden Staats-
minister Dr. Ludger Volmer zur Kenntnis gebracht wor-
den. Hinsichtlich des Inhalts des Berichtes führte er aus:
„Dort steht unter anderem drin, dass sich Moskau außer-
ordentlich lobend über die sich entwickelnde Visapraxis
geäußert habe – lobend. Es gab also keine, auch von Mos-
kau aus keine einschlägige Kritik mehr, die auf den We-
senskern dieses Erlasses abgezielt hat.“
Weitere Regionalseminare veranstaltete das Auswärtige
Amt in Accra (2000), Neu-Delhi (2001) und Peking
(2001).
10. Schreiben des Bundesministers Otto
Schily an Bundesminister Joseph Fischer
vom 21. März 2001 nach der
Pressekonferenz von Staatsminister
Dr. Ludger Volmer
vom 13. März 2001 und Reaktionen
a) Pressekonferenz vom 13. März 2001
Ein Jahr nach dem Staatsminister Dr. Ludger Volmer den
Runderlass vom 3. März 2000 in einer Pressekonferenz
der Öffentlichkeit vorgestellt hatte, zog er in einer zwei-
ten Pressekonferenz ein Resümee zu den bisherigen Er-
fahrungen mit den neuen Regelungen zur Visumertei-
lungspraxis.
Der Zeuge Dr. Ludger Volmer führte hierzu in seiner Ein-
vernahme aus:
„Anfang 2001, ein Jahr nach Einführung der Visareform,
bot es sich an, wiederum eine kleine Pressekonferenz zu
machen, um auszuwerten, was denn daraus geworden
war. Um diese Pressekonferenz vorzubereiten, hat das
Auswärtige Amt, die Zentrale in Berlin, Auslandsvertre-
tungen angeschrieben, um dort zu erfahren, ob es noch
besondere Probleme gebe. Es gab offensichtlich keine.
Jedenfalls kamen keine Rückmeldungen, die Probleme
angezeigt haben.“
Staatsminister Dr. Ludger Volmer wurden vom Refe-
rat 514 mit Vorlage vom 6. März 2001 Unterlagen für den
Drucksache 15/5975 – 196 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Pressetermin zur Verfügung gestellt. In einer Kurzzusam-
menfassung heißt es dort:
„Ein Jahr verbesserte Visumpraxis bedeutet
– mehr Integration für in Deutschland auf Dauer woh-
nende Ausländer, weil Besuche von Mitgliedern der
Kernfamilie leichter möglich sind; Vermeidung des
Gefühls, Ausländer oder Deutscher 2. Klasse zu sein.
– Beruhigung bei Beschwerden gegen Auslandsvertre-
tungen und gegen Auswärtiges Amt, weil präzisere
Regeln (Kernfamilie, Vermutung für Rückkehrbereit-
schaft, Vertrauensschutz), die berechenbare Linie bei
schwierigen Einzelfällen vorgeben und Chance der le-
galen Einreise eröffnen wollen.
– Mehr erteilte Visa im Jahr 2000 (15 %) und häufiger
vergleichsweise Lösung (12 %) von Streitverfahren
vor den Verwaltungsgerichten
– Mehr Bürgernähe, z. B. bei Entscheidungen über Fa-
milienzusammenführung nach Deutschland, weil Re-
gel gilt, dass Auslandsvertretung Visum erteilen soll,
wenn Ausländerbehörde zugestimmt hat.
– Mehr Transparenz, weil bei erster Ablehnung eines
Visums zur Familienzusammenführung (nicht: Be-
suchsvisums) tragende Gründe der Ablehnung ge-
nannt werden.“
In einer weiteren Unterlage zur Pressekonferenz heißt es
unter der Überschrift „Ein Jahr Visareform und Asyllage-
berichte“ (Dokument Nr. 166):
– „Die Auslandsvertretungen sind gesetzlich verpflich-
tet, bei der Entscheidung über Visumanträge zwischen
dem persönlichen Interesse des Antragstellers und
dem öffentlichen Interesse abzuwägen. Mit der neuen
Visumpraxis wurde dieser Abwägungsvorgang präzi-
siert. Die Konsularbeamten sind in höherem Maße als
früher gefordert, der Verhältnismäßigkeit der für und
gegen eine Visumgewährung sprechenden Gründe ein
stärkeres Gewicht beizumessen. Führten früher bei-
spielsweise schon geringe Zweifel am Reisezweck
oder an der Ernsthaftigkeit einer familiären Beziehung
(insb. Ehe) zur Versagung des Visums, müssen heute
die Gründe schon eine gewisse Substanz aufweisen;
der Konsularbeamte nimmt heute eine Gesamtschau in
einem Maße vor, zu der er vorher nicht rechtlich ver-
pflichtet war. Restzweifel, die weder die Auslandsver-
tretungen noch der Visumsbewerber aufklären kön-
nen, wirken nicht mehr gegen den Antragsteller.“
Ferner wird ausgeführt:
– „Im Vergleich zu 1999 wurden 13 Prozent mehr
Visumsanträge bearbeitet und 15 Prozent mehr Visa
erteilt. An einigen Auslandsvertretungen sind die Stei-
gerungsraten besonders beeindruckend. Unsere welt-
weit größte Visumstelle in Kiew mit fast 220 000 Vis-
avorgängen erlebte eine Steigerungsrate von 42 Pro-
zent. Die fünftgrößte Visumstelle in Bukarest mit circa
110 000 Visavorgängen musste gar eine Steigerungs-
rate von 44 Prozent hinnehmen. Insgesamt kann fest-
gestellt werden: Die zehn größten Auslandsvertretun-
gen erlebten im Vorjahr alle eine weltweit
überdurchschnittliche Steigerungsrate ihrer Arbeitsbe-
lastung.“
Als Ursachen für die Steigerung der Visumzahlen werden
im genannten Papier aufgeführt:
– „In China z. B. erhalten Reisewillige – im Vergleich
zu früher – in der Regel einen Reisepass, der sie zu
Reisen in das Ausland berechtigt;
– Die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage in großen
Teilen Asiens und den GUS-Staaten führt zu verstärk-
ter Reisetätigkeit;
– Die Expo-2000 brachte viele Ausländer nach Deutsch-
land;
– Die Green-Card-Initiative der Bundesregierung und
die neue Ausländerpolitik machen Deutschland auch
für Arbeitsmigration zunehmend interessanter;
– Die neue Visumpraxis des Auswärtigen Amtes ermög-
licht es Ausländern, insbesondere Familienbesuchsrei-
sen in den Fällen zu realisieren, die früher zur Ableh-
nung geführt hatten.“
Auf die Steigerungsraten angesprochen, erläuterte der
Zeuge Bernd Westphal vor dem Ausschuss, dass es hier-
für ein ganzes Bündel von Ursachen gebe. Die wichtigste
sei allerdings seines Erachtens die Motivlage und persön-
liche Befindlichkeit der Antragsteller gewesen. Ende der
neunziger Jahre hätten sich Russland und fast alle GUS-
Staaten in einer Wirtschaftskrise befunden. Die Men-
schen seien dementsprechend auf ihre finanzielle Situa-
tion bedacht gewesen und hätten sich Reisen ins Ausland
immer weniger leisten können. Nachdem eine Gesundung
der Wirtschaftslage Russlands und der anderen GUS-
Staaten eingetreten sei, hätten die Menschen wieder über
mehr Mittel verfügt und ihre Reisewünsche daher wieder
realisieren können.
Ausweislich der Presseberichterstattung vom folgenden
Tag führte Staatsminister Dr. Ludger Volmer auf der
Pressekonferenz aus, dass die Bundesregierung in be-
wusster Abkehr von der „Abschottungspolitik“ der alten
Bundesregierung die Visavergabe „liberaler“ gestalten
wolle.
Im „TAGESSPIEGEL“ vom 9. März 2001 wurde diesbe-
züglich unter der Überschrift „Vergabe von deutschen
Visa soll liberaler werden – Außen-Staatssekretär
Volmer: Im Zweifel für die Reisefreiheit“ berichtet:
„Das Auswärtige Amt will das Verfahren für die Vergabe
von Einreisevisa liberaler gestalten. Eine entsprechende
Weisung sei bereits an die deutschen Auslandsvertretun-
gen erteilt worden (…). Dies sei eine Abkehr von der Po-
litik der früheren unionsgeführten Bundesregierung, unter
der das Verhindern illegaler Einreise sehr stark im Vor-
dergrund gestanden habe. Zwar sei dies auch weiterhin
das Ziel der Bundesregierung, stellte der Grünen-Politi-
ker dar. Künftig solle aber „im Zweifelsfall für die Reise-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 197 – Drucksache 15/5975
freiheit entschieden werden und nicht für die Abschot-
tung.“
Die „Frankfurter Rundschau“ meldete zum selben
Thema:
„Deutsche Botschaften und Konsulate sollen die Ertei-
lung von Einreisevisa nicht mehr als Instrument der Ab-
schottungspolitik benutzen. Das sehen die neuen Richtli-
nien des Auswärtigen Amtes vor. (…) Mit politisch
gefärbten Asyllageberichten und restriktiven Visa-Ent-
scheidungen, so die Kritik von Fischers Staatssekretär,
habe Deutschland versucht, sich gegen Besucher aus dem
Ausland abzuschotten. Regierungsvertreter hätten bei den
deutschen Auslandsvertretungen darauf gedrungen, ,mög-
lichst viele Leute draußen zu halten‘ und Visa-Anträge
,möglichst negativ zu entscheiden‘.“
Die „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ schließlich berich-
tete am 13. März 2000 unter der Überschrift „Vertrauens-
schutz für Visa-Antragsteller“:
„Das Auswärtige Amt hat die Bearbeitungsrichtlinien bei
der Visa-Erteilung geändert und die Überarbeitung der so
genannten ,Länderberichte‘ abgeschlossen, die als Ent-
scheidungshilfen bei Asylanträgen gelten. Der Staatsmi-
nister im Auswärtigen Amt Volmer sagte am Dienstag,
damit sollten politische Vorgaben der alten Bundesregie-
rung getilgt werden. Die seien restriktiv gewesen, um
möglichst viele ausländische Antragsteller aus der Bun-
desrepublik „draußen zu halten“. Volmer gab an, bei der
Erteilung von Besuchervisa gelte künftig „Vertrauens-
schutz“ für jene Antragsteller, die zuvor schon Visa für
die Bundesrepublik erhalten hätten und ohne Beanstan-
dung rechtzeitig wieder in ihre Heimat gereist seien.“
Mit der zweiten Pressekonferenz, so der Zeuge
Dr. Ludger Volmer vor dem Ausschuss, sei das Thema
Visareform für ihn abgeschlossen gewesen:
„Das hat was mit meinem Selbstverständnis zu tun. Als
Staatsminister war ich nicht für die Rechts- und Dienst-
aufsicht, für die alltägliche Verwaltungspraxis und wie sie
sich entwickelt, zuständig.“
b) Schreiben des Bundesministers Otto
Schily an Bundesminister Joseph Fischer
vom 21. März 2001
In Reaktion auf die Pressekonferenz des Staatsministers
Dr. Ludger Volmer vom 21. März 2001 erhielt Bundes-
minister des Auswärtigen, Joseph Fischer, erneut ein
Schreiben des Bundesministers des Innern, Otto Schily.
In dem Brief vom 21. März 2001 (Dokument Nr. 167)
zeigte sich Bundesminister Otto Schily „verwundert“ dar-
über, dass das BMI wiederum – wie schon ein Jahr zuvor
– nicht im Voraus informiert und bei der Vorbereitung der
Texte, die Gegenstand der Pressekonferenz waren, nicht
beteiligt wurde. Weiter heißt es in dem Schreiben:
„Das ist schon deshalb nicht akzeptabel, weil Herr Staats-
minister Dr. Volmer – zu Recht – besonders darauf hin-
wies, dass es sich hier um Themenbereiche an der
Schnittstelle von Innen- und Außenpolitik handle.
Ich halte es bei diesen Themenbereichen für erforder-
lich, dass eine sorgfältige Abstimmung unter unseren
beiden Ressorts gewährleistet ist. Gegenüber der Öffent-
lichkeit muss der Eindruck vermieden werden, dass in
Fragen der Visa-Politik und bei den so genannten Lage-
berichten die Ressorts unterschiedliche Positionen ver-
treten. Daher bitte ich Sie, bei künftigen Veranstaltun-
gen dieser Art dafür zu sorgen, dass das BMI rechtzeitig
beteiligt wird.“
Dem Schreiben vorausgegangen war eine im BMI gefer-
tigte Ministervorlage vom 14. März 2001, in der zur Pres-
sekonferenz wie folgt Stellung genommen wird:
„Zum Verlauf der Pressekonferenz wird auf den beigefüg-
ten Vermerk verwiesen, danach wurden zumindest fach-
lich keine Positionen vertreten, gegen die das BMI Ein-
wände erheben müsste.“
Insgesamt beschränkte sich damit das Schreiben des Bun-
desministers Otto Schily auf die Beschwerde über die
Nichtbeteiligung des BMI.
Bundesminister Joseph Fischer beschränkte sich in sei-
nem Antwortschreiben vom 10. April 2001 (Dokument
Nr. 168) im Wesentlichen auf einen Satz:
„Ihre Anmerkungen zur Vorstellung unserer Erfahrungen
ein Jahr nach Einführung der neuen Erteilungspraxis von
Visa sehe ich durch unser Gespräch vom 14. März 2001
ausgeräumt.“
11. Aufhebung des Erlasses vom 3. März 2000
durch den Erlass vom 26. Oktober 2000
Mit Runderlass vom 26. Oktober 2004 wurde der Rund-
erlass vom 3. März 2000 aufgehoben. Im selben Erlass
wurde das Visumverfahren der Auslandsvertretungen neu
geregelt.
VIII. Der Erlass „Visumverfahren der Auslands-
vertretungen“ des Auswärtigen Amts
vom 26. Oktober 2004
Am 26. Oktober 2004 erging ein „Grundsatzerlass“ (Do-
kument Nr. 51) des Auswärtigen Amts an alle deutschen
diplomatischen und berufskonsularischen Auslandsver-
tretungen. Der Erlass wird in der Öffentlichkeit zum Teil
auch als „Chrobog-Erlass“ – nach dem gleichnamigen
Staatssekretär im Auswärtigen Amt – bezeichnet.
1. Der Regelungsgehalt des Erlasses
Durch den „Grundsatzerlass“ vom 26. Oktober 2004
wurde das Visumverfahren aller deutschen Auslandsver-
tretungen neu geregelt. Anlass hierfür war – ausweislich
der einleitenden Bemerkungen des Erlasses – das neue
Zuwanderungsgesetz, das zum 1. Januar 2005 in Kraft
treten sollte. Gleichwohl sollten bereits zum jetzigen
Zeitpunkt die Erlasse vom 3. März 2000, 9. Oktober
2000, 16. Januar 2004, 30. Juni 2004 sowie Teile des Er-
lasses vom 27. Mai 2003 aufgehoben werden.
Drucksache 15/5975 – 198 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Zusätzlich wird angekündigt, dass ein Visahandbuch als
Anleitung für die praktische Durchführung in Bälde
folge, damit in Zukunft alle bisherigen Erlasse zu Einzel-
fragen im Bereich „Ausländerrecht/Visumerteilung“ auf-
gehoben werden könnten. Darüber hinaus weise man da-
rauf hin, dass im Entwurf der Durchführungsverordnung
zum Zuwanderungsgesetz die Problematik der so genann-
ten Vieleinlader, die zu Schleusungszwecken als Ver-
pflichtungsgeber auftreten, Berücksichtigung gefunden
habe. So sei vorgesehen, dass in die Visadatei der Aus-
landsvertretungen bei Vorlage von Verpflichtungserklä-
rungen Name und Anschrift der bei der Beantragung be-
nannten Referenzperson im Inland aufgenommen werden
dürften.
Daneben wird darauf hingewiesen, dass der rechtliche
Rahmen für die Visumerteilung das deutsche Ausländer-
recht, das Schengener Durchführungsübereinkommen
(SDÜ) und die Gemeinsame Konsularische Instruktion
(GKI) seien und die Sicherheitsbelange der Bundes-
republik Deutschland sowie der Schengenpartner im
Visumverfahren weiterhin wesentlich an Bedeutung ge-
wonnen hätten. Darüber hinaus spielten aber ebenso all-
gemeine politische Interessen Deutschlands eine wichtige
Rolle im Visumverfahren. Das gelte nicht nur für den
wirtschaftlichen, kulturellen oder wissenschaftlichen Be-
reich, sondern auch für zwischenmenschliche Begegnun-
gen sowie humanitäre Verpflichtungen, das heißt für eine
Vielzahl unterschiedlichster Gesichtspunkte, die in der
Summe nur einen Schluss zuließen:
„(…) wir müssen unser Visumverfahren – unter Berück-
sichtigung der Sicherheitsbelange – als weltoffene
Dienstleistung gestalten, wenn wir unseren humanitären
und politischen Ansprüchen gerecht werden wollen, nicht
als ein Instrument zur Abschottung unseres Landes von
der Außenwelt. Dies schlägt sich zum Beispiel in Erleich-
terungen für Bona-fide-Geschäftsleute, Wissenschaftler,
Studierende und andere Personengruppen nieder, an de-
ren Einreise uns besonders gelegen ist.“
Im Folgenden wird die im Erlass enthaltene Weisung für
die Prüfung von Anträgen auf Erteilung von Schengen-
visa für Aufenthalte bis zu drei Monaten ohne Aufnahme
einer Erwerbstätigkeit – so genannte Touristenvisa –
wortgetreu wiedergegeben:
„2.1 Allgemeine Voraussetzungen für die Visumertei-
lung
Voraussetzung für eine Visumerteilung nach Art. 15
SDÜ i. V. m. Art. 10, Art. 5 Abs. 1 SDÜ sowie der GKI
ist zunächst, dass der Drittausländer im Besitz eines gül-
tigen Grenzübertrittspapiers ist, er Dokumente vorlegen
kann, die seinen Aufenthaltszweck und die Umstände
seines Aufenthalts sowie eine hinreichende Reisekran-
kenversicherung belegen, und er über ausreichende Mit-
tel zur Bestreitung des Lebensunterhalts für die Dauer
des Aufenthalts sowie für die Rückreise in den Her-
kunftsstaat verfügt. Außerdem darf der Drittausländer
nicht zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein oder
eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die nationale
Sicherheit oder die internationalen Beziehungen eines
Staates darstellen.
2.2 Zwingende Versagungsgründe
Die beiden letztgenannten (negativen) Voraussetzungen
tragen den oben beschriebenen, besonderen Sicherheits-
belangen Rechnung. Sind sie nicht erfüllt, liegen absolute
Versagungsgründe vor. Vor jeder Visumerteilung ist daher
zunächst zu prüfen, ob eine Einreiseverweigerung in
Deutschland oder in einem anderen Schengen-Staat be-
steht (Art. 5 Abs. 1 d), Art. 96 SDÜ). Dies erfolgt durch
die automatisierte Abfrage des Schengener Informations-
systems (SIS) und des Ausländerzentralregisters (AZR)
beim BVA in Köln. Besteht eine solche Einreisesperre, ist
der Antrag auf Erteilung des Schengen-Visums in jedem
Fall abzulehnen.
Wie schon nach der geltenden Rechtslage (§ 8 Abs. 1
Nr. 5 AuslG) ist darüber hinaus auch nach der neuen
Rechtslage (§§ 5 Abs. 4, 54 Nr. 5, 5a AufenthG) ein An-
trag auf Erteilung eines Visums zwingend dann abzuleh-
nen, wenn der Antragsteller Verbindungen zum internati-
onalen Terrorismus unterhält.
2.3 Der Regelversagungsgrund
§ 7 Abs. 2 AuslG bzw. § 5 Abs. 1 AufenthG bestimmen
die Voraussetzungen, die für die Erteilung eines Visums
in der Regel erforderlich sind.
Bei deren Nichtvorliegen ist das Visum daher in der Re-
gel zu versagen. Ermessen und damit eine Visumerteilung
ist in diesen Fällen nur eröffnet, wenn besondere Um-
stände vorliegen, die eine Ausnahme vom Regelversa-
gungsgrund rechtfertigen. Bei Schengen-Visa kommt
eine Ausnahme lediglich unter den engen Voraussetzun-
gen des Art. 5 Abs. 2 SDÜ (und selbst dann nur unter Be-
schränkung auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik
Deutschland), bei nationalen Visa nur in besonderen Aus-
nahmefällen in Frage.
2.3.1 Vorliegen von Ausweisungsgründen
Ein Visum ist in der Regel zu versagen, wenn Auswei-
sungsgründe vorliegen. Dazu gehören nach §§ 7 Abs. 2
Nr. 1, 46 Nr. 1 AuslG bzw. §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 55 Abs. 2
Nr. 1 AufenthG auch falsche oder unvollständige Anga-
ben im Visumverfahren bzw. die Vorlage gefälschter Un-
terlagen. Auf die Pflicht der Auslandsvertretungen, den
Antragsteller über diese Rechtsfolge zu informieren
(RE v. 13.01.2004, Gz. 508-516.20 SB 13), wird verwie-
sen.
2.3.2 Finanzierung
Wie bereits ausgeführt, muss der Drittausländer nach
Art. 5 Abs. 1 c) SDÜ die Dokumente vorlegen können,
die seinen Aufenthaltszweck und die Umstände seines
Aufenthalts belegen, und darüber hinaus nachweisen,
dass er über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Le-
bensunterhalts für die Dauer des Aufenthalts sowie für
die Rückreise in den Herkunftsstaat verfügt. Nach § 7
Abs. 2 Nr. 2 AuslG bzw. § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG liegt
ein Regelversagungsgrund dann vor, wenn der Lebens-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 199 – Drucksache 15/5975
unterhalt des Ausländers nicht gesichert ist. Der Grund-
satz, wonach jeder Reisende die finanziellen Mittel für
seine Reise selbst nachweisen kann, wird bekräftigt. Der
Antragsteller, der die Kosten für die Reise und den Auf-
enthalt nicht selbst tragen kann, hat gemäß § 84 AuslG
die Möglichkeit, eine Verpflichtungserklärung eines
Dritten auf bundeseinheitlichem Vordruck vorzulegen.
Dieser kann, muss aber nicht mit dem Einlader iden-
tisch sein. Soweit eine Verpflichtungserklärung von der
Ausländerbehörde entgegengenommen wurde, hat die
Prüfung der finanziellen Bonität des Einladenden durch
die Ausländerbehörde zu erfolgen. Geht aus der Ver-
pflichtungserklärung hervor, dass die Bonität nicht ge-
prüft wurde (z. B. beglaubigt die Ausländerbehörde nur
die Unterschrift des sich Verpflichtenden), so ist der
Nachweis der Finanzierung der Reise nicht erbracht und
muss in diesem Fall durch Vorlage ergänzender Unterla-
gen seitens des Antragstellers erfolgen. Hinsichtlich der
wichtigsten Grundsätze des ausländerrechtlichen Instru-
ments der Verpflichtungserklärung und der Verfahrens-
vorschriften für die ausnahmsweise Entgegennahme in
der Auslandsvertretung wird auf Punkt 5 des
RE v. 17.04.2001, Gz.: 508 (514) – 516.20/20 hingewie-
sen. Formlose Verpflichtungserklärungen von bekannten
deutschen Firmen können im bisherigen Rahmen weiter
anerkannt werden.
2.3.3 Reisekrankenversicherung
Durch Ratsentscheidung (2004/17/EG) vom 22.12.2003
wurde schengen-weit eine Reisekrankenversicherung als
zusätzliche Voraussetzung für die Visumerteilung einge-
führt. Die unter NL-Ratspräsidentschaft in der Rats-AG
Visa hierzu verabschiedeten Anwendungshinweise sind
zu beachten, um eine einheitliche Praxis unter den Schen-
gen-Partnern sicherzustellen.
Reiseschutzversicherungen werden im Visumverfahren
nur noch als Krankenversicherungen anerkannt, soweit
sie die Voraussetzungen einer schengenweit gültigen
Reisekrankenversicherung erfüllen. Sollte eine Reise-
schutzversicherung auch die Übernahme der Kosten ei-
ner behördlich angeordneten Rückführung beinhalten,
berührt dies die Erforderlichkeit der Vorlage einer Ver-
pflichtungserklärung nicht. Die Auslandsvertretungen
werden daher gebeten, Reiseschutzversicherungen im
Visumverfahren nur noch als Krankenversicherungen an-
zuerkennen, wenn die nach der RE v. 17.05.2004, Gz.
508-516.20/9-2 erforderlichen Voraussetzungen erfüllt
sind.
2.3.4 Reisezweck/Rückkehrbereitschaft
Nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG bzw. § 5 Abs. 1 Nr. 3 Auf-
enthG besteht ein grundlegendes öffentliches Interesse
der Bundesrepublik Deutschland daran, dass sich Einreise
und Aufenthalt in geregelten Bahnen vollziehen. Dazu
gehört die Beachtung der Einreisebestimmungen. Die
Reisezweckprüfung stellt dabei ein wichtiges Element zur
Verhinderung der illegalen Einwanderung und zur Wah-
rung der inneren Sicherheit dar. Die Rückkehrbereitschaft
ist eine zusätzliche und von der Reisezweckprüfung
grundsätzlich unabhängige Prüfungsvoraussetzung und
dient insbesondere der Verhinderung der illegalen Ein-
wanderung.
Eine Interessengefährdung der Bundesrepublik Deutsch-
land und der an den Schengen-Acquis gebundenen EU-
Partner liegt insbesondere dann vor, wenn die Zweifel am
angegebenen Einreisezweck und der Rückkehrbereit-
schaft ein solches Gewicht erreicht haben, dass die Wahr-
scheinlichkeit einer Umgehung von Einreisebestimmun-
gen bzw. des längerfristigen oder dauerhaften Verbleibs
im Bundesgebiet höher einzuschätzen ist als die Wahr-
scheinlichkeit der Einreise und des Aufenthaltes zum an-
gegebenen Zweck (Besuch) bzw. der Rückkehr.
2.4 Pflichtgemäße Ermessensausübung in den übrigen
Fällen
Liegt – wie in den meisten Fällen – kein Regelversa-
gungsgrund vor, sondern räumt das Gesetz der Aus-
landsvertretung bei ihrer Entscheidung Ermessen ein, so
hat sie hiervon pflichtgemäß Gebrauch zu machen. In
Verwaltungsstreitverfahren lassen es die Gerichte in vie-
len Fällen dahingestellt, ob ein Regelversagungsgrund
vorliegt, und stellen auf die pflichtgemäße Ermessen-
sausübung ab. Dessen sollten sich die Vertretungen bei
der Abfassung von Remonstrationsbescheiden bewußt
sein.
Bei der Ermessensausübung sind folgende Grundsätze zu
beachten: Da der Auslandsvertretung Ermessen einge-
räumt ist, muss sie auch tatsächlich von der Befugnis zur
Ermessensausübung Gebrauch machen, d. h. es müssen
hinreichende Erwägungen über die zu treffende Entschei-
dung auf der Grundlage aller wesentlichen Tatsachen an-
gestellt werden. Außerdem muss sich die Auslandsvertre-
tung an die Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens
halten. Die Auslandsvertretung muss eine Rechtsfolge
wählen, die in dem ihr durch das Gesetz eingeräumten
Entscheidungsspielraum vorgesehen ist. Schließlich muss
sich die Ermessensausübung an den Zweck der gesetzli-
chen Ermächtigung halten.
Statistiken aus dem Bereich der illegalen Einwanderung
belegen, dass am häufigsten Visa für einen kurzfristigen
Aufenthalt verwendet werden, um vermeintlich legal in
das Hoheitsgebiet der Schengen-Partner einzureisen und
anschließend, nachdem deren Gültigkeitsdauer abgelau-
fen ist, unterzutauchen. Diese Erkenntnis hat u. a. auch
zur Änderung des Teils V Nummer 3 der GKI durch die
Entscheidung des Rates v. 22. Dezember 2003 geführt (s.
hierzu RE v. 27.01.2004, Gz. 508-516.20/9-2). In dieser
Entscheidung heißt es:
„Für die Einschätzung des Migrationsrisikos liegt die Be-
wertung in der alleinigen Verantwortung der Auslands-
vertretung. Bei der Prüfung des Visumantrags ist festzu-
stellen, ob der Antragsteller die Absicht hat, in das
Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten mit Hilfe eines Tou-
ristik-, Studien-, Geschäfts- bzw. zu Familienbesuchs-
zwecken ausgestellten Visums einzuwandern und sich
dort niederzulassen. Besondere Aufmerksamkeit ist u. a.
auf ,Personenkreise mit erhöhtem Risikofaktor‘, Arbeits-
Drucksache 15/5975 – 200 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
lose und Personen, die nicht über geregelte Einkünfte ver-
fügen, zu richten.
In diesem Zusammenhang ist das Gespräch mit dem An-
tragsteller von entscheidender Bedeutung, um den Zweck
der Reise in Erfahrung zu bringen. Außerdem können zu-
sätzliche Belege angefordert werden, die im Rahmen der
örtlichen konsularischen Zusammenarbeit möglicher-
weise vereinbart werden.
Die Auslandsvertretung muss auch die Möglichkeiten
nutzen, die die Zusammenarbeit der konsularischen Ver-
tretungen vor Ort bietet, um ihre Fähigkeit zur Aufde-
ckung ge- und verfälschter Dokumente, die im Rahmen
bestimmter Visumanträge vorgelegt werden, zu verbes-
sern. Bestehen insbesondere Zweifel bezüglich der Echt-
heit der Dokumente und der vorgelegten Belege, auch
hinsichtlich ihres Wahrheitsgehalts, sowie bezüglich der
Glaubwürdigkeit der Äußerungen während des Ge-
sprächs, wird die Auslandsvertretung von der Erteilung
eines Visums absehen.“
Bei der Ermessensausübung sind diese Vorgaben daher zu
berücksichtigen. Belege zum Nachweis der Rückkehrbe-
reitschaft können bspw. Bescheinigungen über beste-
hende Arbeitsverhältnisse oder über Grundvermögen im
Heimatland sein.
Darüber hinaus sind u. a. normative Vorgaben des Grund-
gesetzes ebenso wie politische Interessen der Bundesre-
publik Deutschland zu beachten.
In diese Abwägung können ferner auch humanitäre Erwä-
gungen und andere Kriterien einfließen, wie z. B. Vorauf-
enthalte des Antragstellers im Schengen-Raum oder die
Tatsache, dass der in Aussicht genommene Aufenthalt ei-
nem Besuch der Kernfamilie im Bundesgebiet dienen soll
(Beispiele nicht abschließend).
Von einer fehlenden Rückkehrbereitschaf kann z. B.
dann ausgegangen werden, wenn der Antragsteller aus-
weislich einer AZR-Eintragung bereits erfolglos ein
Asylverfahren betrieben hat. Auf die Erleichterungen für
Bona-fide-Reisende (flexible Visumerteilung v. a. für
Geschäftsleute), die auch bei der Ermessensausübung zu
berücksichtigen sind, wird verwiesen (RE v. 27.05.2003,
Gz. 508-516.20).
Die Ermessensausübung einschließlich der in die Abwä-
gung einbezogenen wesentlichen Tatsachen ist aktenkun-
dig festzuhalten.
2.5 Darlegungs- und Nachweispflicht des Antragstel-
lers
Sowohl das europäische als auch das nationale Recht ge-
hen davon aus, dass der Ausländer die Voraussetzungen
für die Visumerteilung darlegen und belegen muss (Art. 5
Abs. 1 c) SDÜ, Ziff. V. 1.4. GKI, § 70 AuslG bzw. § 82
AufenthG).
Art und Umfang der zu fordernden Belege hängen u. a.
von dem möglichen Risiko einer illegalen Einwanderung
und den örtlichen Gegebenheiten ab. Kommen die Mitar-
beiter der Visastelle nach der Bewertung der Plausibilität
insbesondere des Reisezwecks und der Bewertung der
eingereichten Nachweise zu dem Schluss, dass die Visum-
erteilungsvoraussetzungen nicht festgestellt werden kön-
nen, können zunächst weitere Nachweise vom Antrag-
steller angefordert werden. Kann oder will er diese nicht
beibringen, ist der Visumantrag abzulehnen.
Auch für bona-fide-Reisende muss das Vorliegen der Vi-
sumerteilungsvoraussetzungen positiv festgestellt wer-
den. Aufgrund der Bekanntheit dieser Personen können
jedoch an den Umfang der Nachweispflicht geringere An-
forderungen gestellt werden. (…)
4. Beratung im Visumverfahren
Mit der Ablehnung eines Visums wehren die Auslands-
vertretungen Versuche der illegalen Zuwanderung ab. Mit
der Visumerteilung fördern sie Reise und Begegnung in
Deutschland. Es gehört deshalb zu den Aufgaben der
Auslandsvertretungen, die Antragsteller über die Voraus-
setzungen der Visumerteilung zu beraten und auf sach-
dienliche Anträge hinzuwirken.
Die an die Antragsteller gestellten Anforderungen zum
Nachweis und zur Glaubhaftmachung ihres Antrages
müssen transparent und allgemein zugänglich sein (z. B.
aktualisierte Merkblätter, Informationen auf der Home-
page einer Auslandsvertretung, regelmäßige Gespräche
mit Presseorganen).“
2. Entstehungsgeschichte des Erlasses
Wie im Rahmen der Einleitung des Erlasses ausgeführt,
wurde am 5. August 2004 nach mehrjähriger parlamenta-
rischer Befassung das neue Zuwanderungsgesetz verkün-
det, das zum 1. Januar 2005 in Kraft trat. Damit erfolge
nunmehr erstmals eine umfassende Neuregelung des gel-
tenden Ausländerrechts hin zu einem modernen Zuwan-
derungsrecht, von dem unter anderem auch das bisherige
Visumverfahren betroffen sei. Vor diesem gesetzgeberi-
schen Hintergrund sei es sinnvoll, das bislang geltende
Visumverfahren insgesamt zu reformieren und auf eine
neue Grundlage zu stellen. Der Zeuge Matthias von Kum-
mer fasste dies in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss
mit den Worten zusammen:
„Der Chrobog-Erlass ist sozusagen das Ergebnis einer
Fortschreibung, bestimmt einmal durch das Terrorismus-
bekämpfungsgesetz und dann eben auch durch das Zu-
wanderungsgesetz, das ja das ganze Ausländergesetz ver-
ändert hat, neue Aufenthaltstitel geschaffen hat usw. Da
sahen wir die Notwendigkeit, das Ganze noch einmal neu
zu formulieren. Ich denke mal, dass die Veränderungen
durch die beiden Gesetze, die ich nannte, da auch deutlich
ihren Niederschlag finden und jetzt einfach die Realität
widerspiegeln.“
Des Weiteren schilderte der Zeuge Matthias von Kummer
die Entwurfsphase des Erlasses vom 26. Oktober 2004:
So habe es am 8. September 2004 im Auswärtigen Amt
eine Abteilungsvorlage an den Staatssekretär Jürgen
Chrobog mit dem Entwurf für einen neuen Grundsatzer-
lass zum Visumverfahren gegeben. Auf dieser Grundlage
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 201 – Drucksache 15/5975
sei daraufhin am 15. September 2004 eine Referatsvor-
lage an Bundesminister Joseph Fischer mit dem Vor-
schlag ergangen, Grundsätze des Visumverfahrens neu zu
regeln.
Diese Vorlage habe nach den Worten des Zeugen
Matthias von Kummer folgenden Inhalt gehabt:
„[Die] Aufhebung des so genannten Volmer-Erlasses,
also des Erlasses vom 03.03.2000. Fortschreibung und
Zusammenfassung der insbesondere durch Terrorismus-
bekämpfungsgesetz veranlassten Änderung in der Erlass-
lage.“
Bundesminister Joseph Fischer habe die Vorlage dann am
30. September 2004 gebilligt.
Schließlich sei nach vorheriger Abstimmung mit dem
BMI am 26. Oktober 2004 der Grundsatzrunderlass zum
Visumverfahren ergangen, durch den unter anderem der
Erlass vom 3. März 2000 aufgehoben worden sei.
Der Zeuge Matthias von Kummer bestätigte im An-
schluss an diesen kurzen chronologischen Abriss, dass es
eines so umfangreichen Grundsatzerlass bedurft habe,
weil das Terrorismusbekämpfungsgesetz und die verän-
derte sicherheitspolitische Lage zahlreiche Fortschreibun-
gen der bislang geltenden Erlasslage unumgänglich ge-
macht hätten. Darüber hinaus sei mit Blick auf das
Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes zum 1. Januar
2005 mit dem Aufenthaltsgesetz und der Aufenthaltsver-
ordnung eine weitere grundsätzliche Novellierung inner-
halb des Visaverfahrens unabdingbar geworden.
Dem pflichtete auch Bundesminister Fischer während
seiner Befragung durch den Ausschuss mit den Worten
bei:
„Es gab verschiedene Veränderungen, ohne jeden Zweifel
bedingt durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz. Wir
hätten uns diesen Erlass etwas früher gewünscht. Aber
das Zuwanderungsgesetz blieb ja dann im Verfahren im
Bundesrat stecken.
Unser Ziel war, dies zum Anlass zu nehmen, um hier ei-
nen neuen Allgemeinerlass Fischer II [– den Erlass vom
26. Oktober 2004 –] zu formulieren.“
3. Beteiligung des BMI am Erlass
vom 26. Oktober 2004
Dem Erlass vom 26. Oktober 2004 zufolge war die Wei-
sung mit dem Bundesministerium des Innern zuvor abge-
stimmt worden:
„Erlass ist mit BMI abgestimmt.“
Der Zeuge Matthias von Kummer legte diesbezüglich dar,
dass eine kritische, aber konstruktive Kommunikation
zwischen den Bundesministerien schon während der Ent-
wurfsphase der Weisung stattgefunden habe und so im
Vorfeld grundsätzliche Divergenzen hätten ausgeräumt
werden können:
„Die Zufriedenheit des BMI ist sehr schwer herzustel-
len.(…)
Aber seien Sie versichert: Wir haben diesen Erlass mit
dem BMI abgestimmt. Abstimmung heißt ja nicht, dass
wir ihn dem BMI zeigen und die nicken vielleicht freund-
lich oder weniger freundlich, sondern da gibt es selbstver-
ständlich auch eine Diskussion. Wir tauschen uns aus. Es
gibt auch Anregungen des BMI, Dinge möglicherweise
anders zu formulieren. Es wird jährlich hundertfach prak-
tiziert, dass wir natürlich Anregungen des BMI überneh-
men, genau wie das BMI Anregungen von uns über-
nimmt, selbstverständlich.“
Die Kritikpunkte des Bundesministeriums des Innern
dazu wurden in zwei Vorlagen vom 8. Oktober 2004 und
20. Oktober 2004 an Bundesminister Otto Schily darge-
stellt. Das Ergebnis der Verhandlungen zwischen dem
Bundesministerium des Innern und dem Auswärtigen
Amt, die auf Staatssekretärsebene geführt wurden, ist in
einem Vermerk vom 28. Oktober 2004 festgehalten. Die-
ser Vermerk wurde auf Weisung des Abteilungsleiters
M. des Bundesministeriums des Innern für eine Rück-
sprache bei Bundesminister Otto Schily diktiert. Darin
heißt es, dass die Kernpunkte der Kritik des BMI teil-
weise durchgesetzt werden konnten.
Auch Bundesminister Otto Schily wurde zur Zusammen-
arbeit zwischen den Bundesministerien und zur Einfluss-
nahme auf dort verfasste Weisungen befragt. Er bestä-
tigte, dass in Bezug auf den Erlass vom 26. Oktober 2004
eine Abstimmung mit dem AA stattgefunden habe. Das
BMI habe jedoch schon bei den Entwurfserarbeitungen
nicht gänzlich Einvernehmen gezeigt. Das AA habe die
daraufhin vom BMI verfassten Empfehlungen aber entge-
gen genommen und zum Teil berücksichtigt. Bundes-
minister Otto Schily fügte allerdings hinzu, dass aufgrund
der jedem Ministerium zustehenden Eigenverantwortlich-
keit im Allgemeinen Klarheit darüber bestehe, dass nicht
jegliche Kritik anderer Ressorts übernommen werden
müsste:
„Selbst da haben wir allerdings – auch da könnte ich jetzt
sagen: Nachträglich wäre es mir lieber gewesen, man
hätte alle Empfehlungen von unserer Seite übernommen.
Aber da gibt es auch eine Eigenverantwortlichkeit und Ei-
genzuständigkeit des Auswärtigen Amtes. Da ich nicht
die Fachaufsicht über das Bundesministerium des Aus-
wärtigen habe, sind meine Möglichkeiten, das durchzu-
setzen, natürlich auch begrenzt; denn mit Recht sagt der
Außenminister: Das ist meine Zuständigkeit; da nehme
ich Empfehlungen gerne an oder auch nicht an, so wie ich
das in meinem Verantwortungsbereich für richtig halte. –
Ich darf noch einmal an die Erläuterung von Roman Her-
zog im Grundgesetzkommentar erinnern, dass jedes Mi-
nisterium die ihm obliegenden Aufgaben eigenverant-
wortlich regelt. Davon hat auch der durchaus
selbstbewusste Außenminister Joschka Fischer Gebrauch
gemacht.“
Auch hinsichtlich der endgültigen Erlassfassung habe das
BMI in Teilen zwar noch Klarstellungsbedarf aber nicht
Drucksache 15/5975 – 202 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
die Gefahr der Verletzung nationaler oder internationaler
Rechtspflichten der Bundesrepublik Deutschland gese-
hen. So sei letztlich von weiterer Kritik Abstand genom-
men worden, zumal die Einhaltung des rechtlichen Rah-
mens für den Erlass vom Auswärtigem Amt ausdrücklich
zugesichert worden sei.
4. Reaktion auf den Erlass
vom 26. Oktober 2004
Im Rahmen seiner Vernehmung wurde Bundesminister
Joseph Fischer vom Ausschuss die Frage unterbreitet, ob
er Kenntnis davon habe, wie sich der Erlass vom 26. Ok-
tober 2004 in der Praxis bewährt habe und ob durch die-
sen Grundsatzerlass vorhandene Probleme bei der Visa-
vergabe, mit denen insbesondere die deutschen
Auslandsvertretungen in Mittel- und Osteuropa zu kämp-
fen gehabt hätten, gemindert oder gar beseitigt werden
konnten. Er gab zur Antwort, dass – Rückmeldungen der
Auslandsvertretungen zufolge – mit dem Erlass gerade in
Brennpunkten wie Kiew gegen Ursachen des Visamiss-
brauchs angegangen worden und eine Wiederholung die-
ser Vorfälle nicht zu befürchten sei. Dennoch sehe er die
Visaerteilung als permanentes Problemfeld, das der fort-
währenden Beobachtung der Umstände vor Ort und der
Anpassung an diese bedürfe. Die Regierung sei sich be-
wusst, dass auch durch eine neue Weisungslage Probleme
nicht restlos beseitigt werden könnten:
„Wenn Sie so wollen, sind die Instrumente, die zu Kiew
geführt haben, abgestellt. Womit wir es heute zu tun ha-
ben, sind die aktuellen Probleme, die in einer Visaertei-
lungssituation niemals auszuräumen sind, vor allen Din-
gen in schwierigen Umfeldern nicht. Aber sozusagen
entlang des Informationsstranges werden sie kurzfristig
gemeldet. Es gibt keine Ausschläge in den Statistiken, die
auch nur annähernd an Kiew heranführen. Aber worauf
ich schon hinweisen möchte, ist, dass allein die Nach-
richt, dass es einen neuen Erlass gibt, natürlich in man-
chen unserer Nachbarstaaten zu einer gewissen Aufmerk-
samkeit geführt hat, um es einmal milde zu formulieren.
In den russischen Medien war dies eine ganz entschei-
dende Frage. Auch mit Russland, auch auf oberster
Ebene, ob europäisch-russische Konsultationen mit dem
Präsidenten, ist die Frage der Reisefreiheit eine Frage, die
ganz oben angesiedelt ist. Wir bekommen ja auch mit,
welche Bedeutung unsere Wirtschaftsbeziehungen in die-
sem Zusammenhang haben.
Das sind die Fragen. Aber im Sinne, wie Sie gefragt ha-
ben, ob es hier irgendwelche Praktikabilitätsdefizite in
Größenordnungen gibt, wie wir sie in der Vergangenheit
hatten: Nein, das ist mir nicht bekannt.“
5. Rechtliche Bewertung des Erlasses
Den rechtlichen Rahmen für die Erteilung von Visa durch
die Auslandsvertretungen stellen für die Bundesrepublik
Deutschland als Schengenpartner – wie auch im Erlass
vom 26. Oktober 2004 einleitend ausgeführt – das deut-
sche Ausländerrecht, das Schengener Durchführungs-
übereinkommen (SDÜ) und die Gemeinsamen Konsulari-
schen (GKI) dar.
Im Hinblick auf den Erlass vom 26. Oktober 2004 wurde
die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens von einigen
kritischen Stimmen angezweifelt. So stellte der Abge-
ordnete im Europäischen Parlament Dr. Joachim
Wuermeling (CDU/CSU) eine schriftliche Anfrage an
die Europäische Kommission, ob Deutschland unter an-
derem durch den Erlass vom 24. Oktober 2004 den
Schengenbesitzstand verletzt habe.
Die schriftliche Antwort erging am 4. August 2004 durch
den EU-Kommissar für Justiz und Inneres. In der Ant-
wort heißt es:
„Die Prüfung des ,Grundsatzrunderlasses‘ vom 26. Ok-
tober 2004, der den Erlass vom 3. März 2000 ersetzt hat,
sowie der beiden anderen vor 2004 ergangenen Teil-
runderlasse in Bezug auf die Reiseversicherung, führt zu
der Schlussfolgerung, dass die durch die vorangegange-
nen Erlasse verursachten Verstöße gegen die GKI besei-
tigt worden sind. Diese Schlussfolgerung gilt allerdings
nur vorbehaltlich, dass der Kommission alle relevanten
Erlasse mitgeteilt worden sind. Es wäre jedoch nützlich,
einige redaktionelle Klarstellungen zu dem einen oder an-
deren Punkt des Erlasses vom 26. Oktober 2004 anzu-
bringen (z. B. bezüglich der Konsequenzen, die aus un-
vollständigen oder falschen Dokumenten zu ziehen sind).
Die Kommission steht mit den deutschen Behörden dies-
bezüglich in Kontakt.“
D. Die Visumerteilungspraxis an der
deutschen Botschaft in Kiew
I. Einführung
Vor dem Hintergrund der Urteilsbegründung im so ge-
nannten Kölner „Schleuser-Prozess“ (vgl. oben Teil B
Abschnitt I) rückten besonders die möglichen Auswir-
kungen der Erlass- und Weisungslage auf die Praxis der
Visumerteilung an der deutschen Botschaft in Kiew in
den Blick des öffentlichen Interesses.
Die im Auswärtigen Amt erlassenen Anordnungen – so
das Gericht, das auch Zeugen der Botschaft in Kiew und
der Zentrale des Auswärtigen Amts gehört hatte – hätten
gerade in der Ukraine die massenhafte Erschleichung von
Visa gefördert. Die „veränderte großzügige Visumverga-
bepraxis“ durch die deutsche Botschaft in Kiew in den
Jahren 2001 und 2002 habe dort zu „chaotischen Zustän-
den“ geführt.
Obwohl den zuständigen Stellen bekannt gewesen sei,
dass wegen des nicht zu bewältigenden Massenandrangs
von Antragstellern an der Botschaft in Kiew bereits aus
Zeitgründen keine genaue Prüfung der Visumanträge
habe stattfinden können, seien dennoch keinerlei Maß-
nahmen zur Erhaltung wenigstens eines Minimums an
Prüfungsdichte und -tiefe getroffen worden.
Insofern beschäftigte sich der Untersuchungsausschuss
intensiv mit der Frage, ob durch die Visumerteilungspra-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 203 – Drucksache 15/5975
xis der deutschen Auslandsvertretung in Kiew gegen gel-
tendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde.
II. Vorgehensweise des
Ausschusses
Zur Klärung der Vorgänge an der Botschaft in Kiew wur-
den schwerpunktmäßig die vom Ausschuss beigezogenen
Akten der Abteilung 5 des Auswärtigen Amts (Rechtsab-
teilung) und dabei insbesondere die Akten des Refera-
tes 508 (früher: 514), das für Ausländerrecht einschließ-
lich Asylrecht, Visumrecht und Ausländerpolitik zustän-
dig ist, die Akten des Referates 509, dem Referat für
Visumrecht bzw. für Einzelfragen und Verwaltungsstreit-
verfahren in Visumangelegenheiten, sowie die entspre-
chenden Akten der deutschen Botschaft in Kiew einer in-
tensiven Auswertung unterzogen.
Gesichtet wurden darüber hinaus auch die durch den Aus-
schuss angeforderten Akten des Bundesgrenzschutzes
und des Bundeskriminalamtes, soweit sie Informationen
über die Vorgänge an der deutschen Botschaft in Kiew
enthielten.
Aufgrund der durch die Auswertung gewonnenen Er-
kenntnisse wurden in der weiteren Folge vor allem Zeu-
gen aus der Botschaft zur Vernehmung durch den Aus-
schuss geladen. Dabei beschränkte sich der Ausschuss
nicht nur auf eine Ausleuchtung des Geschehens in den
Jahren 1998 bis 2004, sondern bezog – mit Blick auf Zif-
fer II. des Untersuchungsauftrages – auch frühere Vor-
gänge in die Beweisaufnahme ein.
Zur Praxis der Visumerteilung an der Botschaft in Kiew
hörte der Ausschuss zunächst sowohl den ehemaligen
deutschen Botschafter, Dr. Eberhard Heyken, der von
März 1996 bis August 2000 in Kiew tätig war, als auch
seinen direkten Nachfolger, den amtierenden Botschafter
Dietmar Gerhard Stüdemann.
Darüber hinaus wurden die Leiter des Rechts- und Kon-
sularreferates der deutschen Botschaft, Nikolai
von Schoepff (tätig von Juni 1993 bis Juli 1996),
Dr. Oliver Schnakenberg (Juli 1996 bis September 1999),
Dr. Martin Schäfer (November 1999 bis Juni 2002) und
dessen derzeit amtierender Nachfolger Roland Schißau
sowie Klara Hoppmann (Leiterin der Visastelle von Au-
gust 1998 bis Ende Juli 2002) und ihre auch derzeit noch
in Kiew tätige Nachfolgerin Regina Mittner-Robinson be-
fragt.
Zudem lud der Ausschuss den Leiter einer im Jahr 2000
durch das Auswärtige Amt durchgeführten Sonderinspek-
tion an der deutschen Botschaft in Kiew, Dr. Axel Weis-
haupt, ebenso wie den seit Mai 2001 in Kiew tätigen Ver-
bindungsbeamten des Bundesgrenzschutzes, Claus-Peter
Leber, und Beamte des Bundeskriminalamtes, die vor al-
lem zur Zusammenarbeit der Botschaft in Kiew mit den
Sicherheitsbehörden befragt werden sollten, zur Zeugen-
einvernahme.
III. Die Entwicklung der Visumerteilungs-
zahlen an der deutschen Botschaft
in Kiew von 1990 bis 2004
Zur Verdeutlichung der Entwicklung der Visumertei-
lungszahlen an der deutschen Botschaft in Kiew stellte
das Auswärtige Amt dem Untersuchungsausschuss auf
der Grundlage des Beweisbeschlusses 15-58 eine Über-
sicht zur Verfügung, in der die Anzahl der unter anderem
auch bei der deutschen Botschaft in Kiew in den Jahren
1990 bis 2004 gestellten, zurückgewiesenen und abge-
lehnten Anträge auf Erteilung eines Visums zusammen-
gestellt erfasst worden waren (Dokument Nr. 169).
Anzahl und Schicksal der an der Visastelle in Kiew bear-
beiteten Visumanträge lassen sich der Tabelle auf
Seite 202 entnehmen.
Während unter zurückgewiesenen Visumanträgen in die-
sem Zusammenhang üblicherweise nicht angenommene
Anträge – etwa wegen fehlender Unterlagen – zu verste-
hen sind, werden unter der Kategorie „abgelehnt“ formale
Ablehnungen von ordnungsgemäß gestellten Anträgen er-
fasst.
Die Anzahl der erteilten Visa an der Botschaft in Kiew er-
reichte nach dieser Statistik im Jahr 2001 mit ca.
297 000 ihren höchsten Stand. Danach entwickelten sich
die Zahlen wieder rückläufig und lagen im Jahr 2003 mit
rund 135 000 erteilten Visa bereits unter dem Niveau des
Jahres 1994, in dem erstmalig etwa 157 000 Visum-
anträge positiv beschieden worden waren.
Gleichzeitig stieg auch die Ablehnungsquote stark an.
Während sie im Jahr 1991 mit 0,5 Prozent am niedrigsten
war und – nach einem zwischenzeitlichen Höchststand
von 11,7 Prozent im Jahr 1996 – im Jahr 1998 wiederum
bei unter 1 Prozent lag, stieg sie bis zum Jahr 2002 auf
11,4 Prozent und im Jahr 2003 auf schließlich 19,3 Pro-
zent an, wo sie sich auch im Jahr 2004 hielt (siehe Abbil-
dung Seite 202).
Zur Erläuterung der vorgelegten Zahlen wies das
Auswärtige Amt darauf hin, dass eine systematische
Visumstatistik erst seit 1998 geführt werde. Man sei da-
her gezwungen gewesen, die Zahlen für den Zeitraum vor
1998 den jährlich erstellten Geschäftsberichten der Aus-
landsvertretungen zu entnehmen.
Zudem habe man an den Auslandsvertretungen ein der
Antragsprüfung vorgeschaltetes Beratungsverfahren ein-
geführt, so dass nunmehr unvollständige und daher zu-
rückzuweisende Anträge nicht mehr statistisch erfasst
werden würden.
Neben der dem Ausschuss vom Auswärtigen Amt auf der
Grundlage des Beweisbeschlusses übermittelten Zahlen
zur Visumerteilung an der Botschaft in Kiew zwischen
1990 und 2004 finden sich auch eine Reihe weiterer sta-
tistischer Einzellisten in den Akten. Die absoluten Zahlen
variieren dabei zum Teil marginal; die prozentualen Ten-
denzen sind jedoch im Wesentlichen identisch.
Drucksache 15/5975 – 204 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Jahr Anträge Visa erteilt Prozent
Ablehnungen
und Zurückwei-
sungen
Prozent
1990 22 197 21 930 98,8 267 1,2
1991 61 169 60 854 99,5 315 0,5
1992 90 395 89 408 98,9 987 1,1
1993 126 342 123 942 98,1 2 400 1,9
1994 168 737 157 337 93,2 11 400 6,8
1995 114 959 102 559 89,2 12 400 10,8
1996 100 421 88 642 88,3 11 779 11,7
1997 116 273 108 768 93,5 7 505 6,5
1998 134 969 133 420 98,9 1 549 1,1
1999 152 436 148 628 97,5 3 808 2,5
2000 217 287 211 072 97,1 6 215 2,9
2001 329 258 297 391 90,3 31 867 9,7
2002 268 164 234 262 87,4 33 902 12,6
2003 167 294 135 007 80,7 32 287 19,3
2004 153 210 123 437 80,6 29 773 19,4
Visum erte ilung Kiew
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
In den Jahren
Anträge Visa erteilt Ablehnungen und Zurückw eisungen gesamt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 205 – Drucksache 15/5975
IV. Die tatsächliche Situation der deutschen
Botschaft in Kiew bis 1998
Bereits Mitte der 90er Jahre kam es an der deutschen Bot-
schaft in Kiew erstmalig zu einem Anwuchs der Visum-
erteilungszahlen auf jährlich über 150 000. Nach Auskunft
des ehemaligen Leiters der Rechts- und Konsularabtei-
lung an der deutschen Botschaft in Kiew, Nikolai von
Schoepff, in seiner Vernehmung durch den Ausschuss
soll es dabei schon damals in erheblichem Maße zur Er-
schleichung von Visa gekommen sein. Neben den Berei-
chen „Touristenvisa“ und „Aussiedler“ habe dies vor al-
lem die Gruppe der Kontingentflüchtlinge betroffen.
Nikolai von Schoepff, der zwischen 1993 und 1996 in
Kiew tätig war, konnte sich zwar nicht mehr daran erin-
nern, wie zu seiner Amtszeit die Visumstatistik in Kiew
geführt worden war. Er stellte jedoch die statistischen An-
gaben des Auswärtigen Amts grundsätzlich infrage und
stützte sich dabei im Wesentlichen auf einen Vermerk des
damaligen deutschen Botschafters in der Ukraine, Arnot,
aus November 1994, wonach die Botschaft in Kiew zwi-
schen 15 000 und 20 000 Visa monatlich erteile. In einem
weiteren Schreiben, das ihm zwar nicht vorliege, an das
er sich aber erinnere, sei sogar von jährlich bis zu
250 000 erteilten Visa in Spitzenzeiten die Rede.
Auch nach seiner Auffassung seien die Zahlen sogar eher
steigend gewesen. Dafür spreche insbesondere, dass man
während seiner Amtszeit die Anzahl der Ortskräfte habe
erhöhen müssen.
1. Strukturelle Probleme zwischen 1993
und 1996
Für die Zustände an der deutschen Botschaft in Kiew
während seiner Amtszeit machte der Zeuge überwiegend
strukturelle Gründe verantwortlich:
a) Räumliche Ausstattung
Als eine der ersten Ursachen benannte Nikolai von
Schoepff zum einen die aus seiner Sicht völlig unzurei-
chende räumliche Ausstattung der zweitgrößten Visas-
telle der Welt, die sich damals in zwei Räumen von je 15
bzw. 19 Quadratmetern befunden und lediglich über drei
Schalter verfügt habe. Nicht einmal 2 Quadratmeter hät-
ten so jedem Mitarbeiter zur Verfügung gestanden. Auch
die Aufnahmestelle für das Verfahren für Kontingent-
flüchtlinge sei völlig notdürftig in einem einfachen Con-
tainer ohne Heizung, ohne Toilettenanlage und vor allem
ohne Sicherheitsschalter untergebracht gewesen; zudem
seien die Sicherheitsvorrichtungen gegen Einbruch und
Diebstahl unzureichend gewesen. Die Arbeitsstelle für
Aussiedler sei in einer nicht näher bewachten Privatwoh-
nung ungefähr 500 Meter von der Botschaft entfernt un-
tergebracht worden, in der auch amtliche Dokumente und
Siegel verwahrt worden seien. Der Zeuge führte dazu aus:
„Ich habe mich mit den beiden Sachbearbeitern, die dort
tätig waren, unterhalten. Die sagten, ihrem Eindruck nach
(…) konnte der KGB in der Form des SBU jederzeit ein-
dringen.“
In diesem Zusammenhang kritisierte Nikolai von
Schoepff, der selber immer in unmittelbarer Nähe zur
Visastelle untergebracht war, vor allem ein aus seiner
Sicht gegenüber diesen Zuständen demonstriertes gewis-
ses politisches Desinteresse des Auswärtigen Amts unter
Leitung des damaligen Bundesminister des Auswärtigen,
Dr. Klaus Kinkel, der seiner Erinnerung nach die Bot-
schaft – ebenso wie seine Staatssekretäre – kein einziges
Mal in dieser Zeit besucht habe, obwohl die Zentrale so-
wohl vonseiten der Botschaft als insbesondere auch vom
Botschafter selber wiederholt auf die Missstände hinge-
wiesen worden sei.
Lediglich der damalige Leiter des Referates 514
(heute 508) im Auswärtigen Amt habe sich bemüht – dies
zeige ein Vermerk vom 10. Oktober 1995 (Dokument
Nr. 170) –, nach einer Dienstreise in die Ukraine auf die
besondere Situation in Kiew hinzuweisen:
„Wir sind zurzeit wohl die westlichste Botschaft in Kiew,
die sowohl hinsichtlich des Botschaftsgebäudes wie auch
der Unterkunft für den Botschafter am schlechtesten un-
tergebracht ist. Die räumliche Enge der Visumstelle ist
unzumutbar. Nur Dank des Einsatzes aller Mitarbeiter
und Dank ihrer guten Zusammenarbeit kann der Visum-
betrieb reibungslos aufrechterhalten werden. Das bauli-
che und innere Bild der Botschaft Kiew, in die die Visum-
stelle auf engstem Raum eingepfercht ist, ist keine
Visitenkarte für Deutschland.“
Letztlich seien aber alle Versuche erfolglos geblieben, die
räumliche Situation auch durch hochrangige Interventio-
nen, etwa gegenüber dem damaligen Bundesminister der
Finanzen Dr. Theodor Waigel (CSU) anlässlich seiner
Besichtigung der Visastelle in Kiew im Januar 1995 oder
gegenüber dem Staatssekretär im Bundesministerium des
Innern a. D. Prof. Dr. Kurt Schelter und dem Vizepräsi-
denten des BKA Bernhard Falk während ihres Besuchs in
Kiew im Mai 1996, entscheidend zu verbessern.
b) Personelle Situation
Als zweiten strukturellen Mangel benannte der Zeuge
Nikolai von Schoepff die aus seiner Sicht ebenfalls völlig
unzureichende personelle Ausstattung des Konsulats. So
sei zu seinem Dienstantritt in Kiew im Juni 1993 nur ein
entsandter Beamter des mittleren Dienstes, ein so genann-
ter Entscheider, für die Visumvergabe zuständig und
gleichzeitig für die Führung der damals sieben ebenfalls
dort tätigen so genannten Ortskräfte verantwortlich gewe-
sen.
Diese Ortskräfte, die im Visumverfahren überwiegend
zur Entgegennahme von Anträgen sowie zur Befragung
der Antragsteller bezüglich der Antragsvoraussetzungen
bzw. über die Beweggründe der Reise eingesetzt würden,
seien von der damaligen ukrainischen Diplomatenbetreu-
ungsagentur, das heißt von staatlicher Seite, gestellt wor-
den. Man sei daher davon ausgegangen, dass sie sich voll-
ständig in der Hand des Sicherheitsdienstes SBU
befanden.
Nachdem in Absprache mit dem Botschafter Ende 1993
schrittweise fast alle Ortskräfte entlassen worden seien,
Drucksache 15/5975 – 206 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
habe man diese Vermutung auch bestätigt gesehen, weil
plötzlich zwei der ehemaligen Mitarbeiter hochrangige
Posten im ukrainischen Außenministerium bekleidet hät-
ten.
Vor diesem Hintergrund wurde etwa mit Schreiben vom
26. November 1993 gegenüber der Zentrale mehr Perso-
nal eingefordert. So habe man die Anzahl der nunmehr
selbst ausgewählten Ortskräfte im Visabereich der Bot-
schaft von ursprünglich sieben bis zehn auf 14 Mitarbei-
ter im Jahr 1994 bzw. 20 im Jahr 1995 und schließlich im
Jahr 1996 auf insgesamt 25 Personen steigern können.
Gleiches gelte auch für die Entscheider, deren Zahl suk-
zessive von einem Mitarbeiter auf insgesamt vier ent-
sandte Konsularbeamte angewachsen sei.
Gleichwohl habe aufgrund der großen Antragszahlen die
Ermessensentscheidung letztlich in der Hand der die In-
terviews führenden Ukrainer gelegen und nicht in der
Hand deutscher Konsularbeamter.
„Der Deutsche kann überhaupt nicht mehr nachvollzie-
hen, was Stunden vorher am Schalter besprochen worden
ist, und (…) muss für bare Münze nehmen, was die ukrai-
nische Ortskraft so oder so aufgeschrieben hat.“
c) Mafiose Strukturen
Ein weiterer struktureller Mangel, der die Erschleichung
von Visa an der deutschen Botschaft begünstigt habe, sei,
so Nikolai von Schoepff, die „sehr schwierige Lage auf
der Straße“ und die damit verbundene strukturierte Ein-
flussnahme durch die organisierte Kriminalität gewesen.
Zur Visastelle sei nur gekommen, wen die dortige „Ma-
fia“ durchgelassen habe. Auch hierüber sei fortlaufend –
aber letztlich wiederum ergebnislos – berichtet worden.
So etwa anlässlich des Besuchs des ukrainischen Staats-
präsidenten in Bonn am 26. Juni 1995 (Dokument
Nr. 171):
„Die Arbeit der Visastelle der Botschaft wird in den letz-
ten Monaten wieder verstärkt von Vertretern der ukraini-
schen Mafia bedroht, die rund um die Botschaft postiert
sind. Diese ca. 50 jungen Männer verlangen von ukraini-
schen Visa-Petenten Standgebühren in der Visastelle von
bis zu 200 US-Dollar. Auch versuchen sie, Leute zu
schleusen, indem sie Petenten, die bezahlt haben, vordere
Plätze in der Visa-Schlange vermitteln. Die ukrainisch-
deutschen Ortskräfte, die vor der Botschaft Dienst tun,
werden zunehmend von diesen Banden unter Druck ge-
setzt. (…)
Botschaft bittet, die Sicherheitslage vor der Botschaft
auch im Rahmen des Staatsbesuchs von Präsident
Kutschma in Bonn anzusprechen. Botschaft bittet weiter-
hin, die Sicherheitslage auch vor der Botschaft aktiv in
die Zusammenarbeit im Rahmen des Abkommens zur Be-
kämpfung der organisierten Kriminalität vom Februar
1995 einzubeziehen. Botschaft bittet, dass im Rahmen
des bilateralen Abkommens, jeweils kurzfristig, bei-
spielsweise für zwei Wochen, Beamte der Bundesgrenz-
schutzdirektion oder des Bundeskriminalamtes nach
Kiew abgeordnet werden, um die Ortskräfte vor Ort zu
unterstützen und eine Einflussnahme der Mafia zu verhin-
dern. Die schwierige Lage vor der Botschaft schadet der
Reputation unseres Staates und muss unbedingt und ent-
schieden verbessert werden.“
Im Umfeld der Visastelle sei es sogar zu Schießereien ge-
kommen. Hierüber berichtete der Zeuge Nikolai von
Schoepff dem Auswärtigen Amt in einem Bericht vom
17. Februar 1994 (Dokument Nr. 172):
„Am 16. Februar hat am frühen Nachmittag etwa 100 m
vom Kanzleigebäude der Botschaft entfernt in der Uliza
Tschkalowa eine Schießerei zwischen zwei rivalisieren-
den Mafiabanden stattgefunden, bei dem ein ukrainischer
Staatsbürger zu Tode kam. Eine Auseinandersetzung zwi-
schen Kriminellen hatte bereits eine Woche zuvor auf ei-
nem Hinterhof zu einem Toten geführt. Botschaft sieht
engen Zusammenhang zwischen diesen Morden und den
in der Ul. Tschkalowa in der Nähe des Kanzleigebäudes
bzw. der Botschaftsbaracke postierten jungen Mafiamit-
gliedern, die versuchen, ukrainische bzw. deutsche Bür-
ger beim Betreten des Botschaftsgeländes zu behindern.“
Im Kampf gegen die Schlangen vor der Botschaft, vor der
sich zu jener Zeit jeden Tag zwischen 2 000 und
3 000 Personen versammelt hätten, habe man daraufhin
erfolgreich versucht, jeden Antrag bereits bei der ersten
Vorsprache entgegenzunehmen und damit Wartezeit für
die Antragsteller zu vermeiden, um der Mafia vor Ort jeg-
liche Einflussmöglichkeit zu entziehen. Erst anschließend
sollten die Anträge abgelehnt werden. Damit sei auch die
nach seiner Erinnerung große Anzahl von Anträgen in
seiner Amtszeit sowie eine entsprechend hohe Ableh-
nungsquote von teilweise bis zu 60 Prozent zu erklären.
Aber auch die ukrainischen Ortskräfte, die ihrerseits über
keinen diplomatischen Schutz verfügten, seien dem mas-
siven Druck ausgesetzt gewesen:
„Mir haben Ortskräfte berichtet, dass der SBU abends zu
ihnen nach Hause gegangen ist, an die Tür geklopft, ge-
schlagen und sie unter Druck gesetzt hat (…).“
Dabei sei es auch zu einigen Korruptionsfällen gekom-
men.
d) Visumpolitik des Auswärtigen Amts
unter Leitung des damaligen
Bundesministers Dr. Klaus Kinkel
Als letzten strukturellen Mangel kritisierte der Zeuge
Nikolai von Schoepff schließlich die aus seiner Sicht
„nicht realitätsorientierte Visumpolitik“ des Auswärtigen
Amts im Bereich Touristenvisa in den Jahren seiner Tä-
tigkeit dort. Angesichts der schwierigen Verhältnisse vor
Ort wurde nicht etwa restriktiveres Vorgehen gefordert,
sondern man habe – ganz im Gegenteil – Ermessensent-
scheidungen in jenen Jahren noch weiter eingeschränkt
und damit Missbrauch gefördert.
Dies habe dazu geführt, dass letztlich „der normale Pro-
fessor aus Lemberg“ oder im Kultur- und Sportbereich tä-
tige Personen nicht mehr in der von der Mafia kontrollier-
ten Visaschlange erschienen seien. Hierzu der Zeuge
Nikolai von Schoepff wörtlich:
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 207 – Drucksache 15/5975
„[Die Situation Mitte der 90er Jahre] war inhuman gegen-
über den Antragstellern. Darüber brauche ich nicht groß
nachzudenken: 2.000 Mann auf der Straße – keine Toi-
lette, gar nichts – in der Hand der Mafia. (…) Eine Visa-
stelle, die sozusagen nicht geeignet war, in irgendeiner
Form Touristenvisa auszugeben, und wo sie dann diese
Erlasse haben, die uns gedrängt haben, doch Touristen-
visa auszustellen (…).“
Der Zeuge zitierte in diesem Zusammenhang auch einen
Erlass des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 1994 (Doku-
ment Nr. 173), der dies verdeutlichen sollte. Dieser sei
zwar lediglich an die Botschaft in Kiew gerichtet gewe-
sen, mache jedoch einen regelrecht grundsätzlichen
Eindruck, zumal dort auch die Neufassung der Visa-
Merkblätter, die die Visastelle an Antragsteller zur Be-
schleunigung des Verfahrens ausgibt, gefordert werde.
Dort heißt es in einer Passage, die durchaus eine gewisse
Ähnlichkeit mit dem heute häufig kritisierten Grundsatz
„in dubio pro libertate – Im Zweifel für die Reisefreiheit“
aufzuweisen vermag:
„Unsere Visumpolitik steht unter dem Motto ,soviel Rei-
sefreiheit wie möglich; soviel Kontrolle wie nötig‘. In
diesem Rahmen ist jede Auslandsvertretung aufgerufen,
in Kenntnis der örtlichen Lage grundsätzlich selbst zu
entscheiden und ihr Ermessen bei der Prüfung von
Visumanträgen voll auszuschöpfen. Hierzu gehört vor al-
lem die Prüfung der Rückkehrbereitschaft. Es sollte da-
bei der Grundsatz gelten: ,Im Zweifel für den Antrag-
steller‘. Lediglich bei begründetem Zweifel sollen Visa
versagt werden. Geringe Verdachtsmomente alleine sind
nicht ausreichend. Vielmehr müsste sich der Verdacht
verdichten und plausibel begründet werden können. Ziel
unserer Visumpolitik bleibt die Förderung des Reise-
und Besucherverkehrs gerade auch aus den neuen, unab-
hängigen Staaten.“
Die Zentrale weise darüber hinaus im weiteren Verlauf
des Dokuments, so Nikolai von Schoepff, strenge Vorga-
ben der Visastelle, die den Ortskräften für die Prüfung des
Reisezwecks und der Rückkehrbereitschaft der Antrag-
steller bis dato von ihm an die Hand gegeben worden wa-
ren, wie etwa die Beschränkung einer Einladung auf
höchstens zwei ukrainische Gäste, die Begrenzung der
Reisedauer bei Unklarheiten bezüglich der Bonität des
Einladers oder die Forderung nach Kopien des Passes, als
zu schematisch und nicht angebracht zurück:
„Wichtig ist die flexible und auf den konkreten Einzelfall
zugeschnittene Anwendung der rechtlichen Bestimmun-
gen. Sie sollen nicht schematisch in jedem Fall angewen-
det werden. Vielmehr ist ihre Notwendigkeit in jedem
Einzelfall sorgfältig zu prüfen (…).“
Diesem Erlass war am 18. April 1994 ein Telefonat des
Zeugen Nikolai von Schoepff mit dem damaligen Refe-
ratsleiter 514 im Auswärtigen Amt vorausgegangen. Dort
habe dieser ausweislich eines Berichtes der Botschaft
vom 5. Mai 1994 (Dokument Nr. 174) an die Zentrale er-
klärt,
„(…) dass es die Politik von 514 wäre, lieber einen ,Ukra-
iner mehr auf Besuch in Deutschland zu haben als einen
zu wenig‘.“
Auch im Zusammenhang mit der sich merkbar häufenden
Einladung junger Frauen durch Import-Export-Firmen im
Jahr 1994 sei die Praxis der Botschaft, Anträge immer
pauschal abzulehnen, da – wie mit Bericht vom 13. De-
zember 1994 (Dokument Nr. 175) übermittelt – stets
junge, nicht alte Frauen, die zudem nicht der deutschen
Sprache mächtig waren, von Männern, die ihrerseits we-
der ukrainisch noch russisch sprachen, eingeladen wor-
den seien, vom Auswärtigen Amt kritisiert worden. So
heiße es bereits kurz zuvor in einem Erlass vom 29. No-
vember 1994 (Dokument Nr. 176), den er für schieren
„Wahnsinn“ gehalten habe:
„Eine pauschale Ablehnung der Visumanträge junger
Mädchen und Männer, die auf Einladung von Import-Ex-
port-Firmen in die Bundesrepublik Deutschland reisen
wollen, ist problematisch und sollte deshalb nicht erfol-
gen. Es ist darauf zu achten, dass Ablehnungsgründe, die
sich durch eine Einzelfallprüfung ergeben, in einem Ver-
waltungsgerichtsverfahren Bestand haben. Bei pauscha-
len Ablehnungen ist dies nicht sichergestellt.
Sollte eine Import-Export Firma auffallend häufig junge
Frauen und Männer einladen, ist hierüber zu berichten.
AA wird unter Einschaltung der zuständigen Innenbehör-
den diese Firmen auf den Verdacht des Mädchenhandels
bzw. der Einschleusung hin überprüfen lassen. Gewon-
nene Erkenntnisse werden der Vertretung mitgeteilt, so-
dass eventuell vor Ort geeignete Schritte im Zusammen-
hang mit der Visumerteilung eingeleitet werden können.“
Daraus eventuell eine Forderung nach einer jeweils indi-
viduellen und nicht bloß pauschalen Begründung abzulei-
ten, sei falsch, da bei Ablehnung eines Visumantrags in
der Regel ohnehin nie eine Begründung erfolge, sondern
lediglich im Falle einer Remonstration.
An dieser Einschätzung habe auch ein weiterer Draht-
erlass vom 29. November 1994 (Dokument Nr. 177)
nichts ändern können, der zur Bekämpfung illegaler Ein-
reise Folgendes angeregt hatte:
„Eine strenge Prüfung bei bestimmten Risikogruppen
(z. B. im Bereich Menschenhandel, Prostitution) stellt ein
weiteres wichtiges Element dar, die illegale Einwande-
rung einzudämmen.“
Gleiches gelte für den Leitfaden zur Visumerteilung
durch die deutschen Auslandsvertretungen vom 20. Au-
gust 1993 (Dokument Nr. 134). Dort heißt es:
„Ein Visum wird demnach nicht erteilt, (…) wenn die
Vertretung den Eindruck gewinnt, dass der Antragsteller
den Besuch zu einem anderen Zweck, als beantragt, nut-
zen will. (…) Vor Visumerteilung macht sich daher die
Vertretung ein Bild von der Person des Antragstellers, um
zu einer positiven Prognose über die Rückkehrwilligkeit
zu kommen. Dabei spielt insbesondere die feste Verwur-
zelung im Heimatland (…) eine Rolle. (…)
Drucksache 15/5975 – 208 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Bei der Entscheidung, ob ein Visum erteilt wird, sind die
Vertretungen angewiesen, von ihrem Ermessen positiv
zugunsten der Antragsteller Gebrauch zu machen. Die ge-
setzlichen Auflagen bei der Prüfung müssen eingehalten
werden.“
So sei das Auswärtige Amt mit einer einfachen Prüfung
nicht zufrieden gewesen, sondern habe vielmehr gerichts-
feste Beweise gefordert. Dies sei aber insbesondere mit
den ukrainischen Ortskräften alleine nicht leistbar gewe-
sen, sondern hätte staatsanwaltschaftliche Ermittlungen
in Deutschland erfordert, so die Botschaft im Bericht vom
13. Dezember 1994.
Der Zeuge sah sich in seiner Auffassung auch durch das
Schreiben des damaligen Bundesministers des Innern,
Manfred Kanther, an Bundesminister des Auswärtigen,
Dr. Klaus Kinkel, vom 19. September 1994 bestätigt, in
dem dieser nach Zeitungsberichten dem Auswärtigen
Amt vorgeworfen habe, „in eklatanter Weise gegen Si-
cherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland zu
verstoßen“. Dies habe er – der Zeuge Nikolai von
Schoepff – auch in einem provokanten Schreiben an die
Zentrale vom 12. Oktober 1994 (Dokument Nr. 178), das
vom damaligen Botschafter unterschrieben worden sei,
zum Ausdruck bringen wollen:
„Botschaft wäre auch interessiert zu erfahren, ob die auf
Wunsch des Auswärtigen Amtes praktizierte liberalere
Visapolitik der Botschaft, u. a. Zulassung von Faxeinla-
dungen, sowie Anwendung des vom Amt gewünschten
Grundsatzes für die Visaabfertigung – ,im Zweifel für den
Antragsteller‘ trotz schwieriger Überprüfungsmöglich-
keiten für die Botschaft – sich in den letzten Monaten in
einer Erhöhung der Asylanträge von Touristen aus der
Ukraine widerspiegelt.“
Nach alledem sei zusätzlich durch die Schaffung von
Ausnahmetatbeständen durch das Auswärtige Amt, die
noch weiter in die Ermessensspielräume eingegriffen hät-
ten, die Visumvergabe nicht nur lediglich liberaler, son-
dern noch großzügiger gestaltet worden.
aa) Erleichterungen für Messebesucher
So hätten etwa beginnend im Jahr 1994 insbesondere die
Geschäftsführungen der deutschen Messegesellschaften
für die Besucher ihrer Veranstaltungen aus Wirtschafts-
förderungsgründen Visumerleichterungen erbeten und
Ausnahmen vom Einladungserfordernis nach § 84 AuslG
gefordert.
Obgleich die Botschaft dies zunächst verweigert habe,
seien 1994 oder 1995 nach seiner Erinnerung entweder
ein grundlegender Erlass oder mehrere Einzelerlasse der
Zentrale ergangen, wonach bei Vorlage eines Messe-
Vouchers ohne entsprechende Kostenübernahmeerklä-
rung und Vorlage von Reiseunterlagen die Erteilung eines
Visums ermöglicht worden sei.
bb) Erleichterungen für Pauschalreisende
Auch das vom Auswärtigen Amt vorgesehene Verfahren
für die Visumvergabe an Pauschalreisende, das als weite-
rer großer Ausnahmebereich für eine Visumerteilung le-
diglich den Nachweis eines ausreichenden Versicherungs-
schutzes verlangt habe, verhinderte nach Ansicht des
Zeugen Nikolai von Schoepff darüber hinaus eine sinn-
volle Einzelprüfung und habe zudem praktisch den § 84
AuslG außer Kraft gesetzt. So sei die Botschaft durch
Plurez vom 8. Februar 1993 (Dokument Nr. 179) wie
folgt angewiesen worden:
„Die Einführung von Verpflichtungserklärungen nach
§ 84 AuslG gemäß Bezug-Plurez hat hier zu zahlreichen
Anfragen und Beschwerden auch aus dem parlamenta-
rischen Bereich geführt. AA und Auslandsvertretungen
sehen sich konfrontiert mit der Abwägung zwischen Rei-
sefreiheit und der Verhinderung illegalen Aufenthalts.
Problematik wurde erneut mit BMI mit folgendem Ergeb-
nis erörtert: BMI stimmt nunmehr der Erteilung von Auf-
enthaltsgenehmigungen für Pauschalreisende grundsätz-
lich zu. Visa können ohne Auflagen gemäß § 14 AuslG,
insbesondere ohne Verpflichtungserklärung gemäß § 84
AuslG erteilt werden. (…)
Vertretungen werden gebeten, bei Touristen, die über ei-
nen Reiseveranstalter Pauschalreisen – Unterkunft, bei
derartigen Reisen übliche Verpflegung, Hin- und Rück-
fahrt/-flug – gebucht und den Nachweis über die Voraus-
zahlungen erbracht haben – hier wird um sorgfältige
Prüfung gebeten –, von der Vorlage einer Verpflichtungs-
erklärung (…) abzusehen. Nachgewiesen werden muss
jedoch ausreichender Versicherungsschutz.“
Die Passage
„Erleichterungen entbinden Vertretungen jedoch nicht
von sorgfältiger Beobachtung der Entwicklung und Be-
richterstattung über Missbrauch, sobald dieser bekannt
wird. Insbesondere wird um sorgfältige Prüfung der Seri-
osität der Reiseunternehmen und der Rückkehrwilligkeit
der Reisenden gebeten.“
habe man anhand der geschilderten Realität vor Ort inter-
pretieren müssen. Insbesondere die Überprüfung der
Seriosität eines Unternehmens in Deutschland durch die
Botschaft in Kiew habe sich vor dem Hintergrund des be-
schriebenen Personalbestandes grundsätzlich als proble-
matisch erwiesen.
So sei immer besonders kritisch gewesen, dass es zu die-
ser Zeit in Deutschland möglich war, ein Reisebüro mit
einer schlichten Gewerbeanmeldung zu gründen. Daher
habe man in Kiew bei Reisebüros immer einen GmbH-
Mantel mit einem nachweisbaren Eigenkapital von min-
destens 50 000 DM gefordert, auf das man im Miss-
brauchsfall habe zurückgreifen können. Zudem habe man
vonseiten der Botschaft über die Ausstellung von Sam-
melvisa versucht, Reisegruppen während der Reise zu-
sammenzuhalten und dadurch etwaigen Missbrauch ein-
zudämmen. Doch auch hier seien die Vorgaben der
Botschaft trotz der Situation vor Ort vom Auswärtigen
Amt als zu schematisch kritisiert worden.
Als Voraussetzung für die Erteilung von Sammelvisa
hatte das Auswärtige Amt in einem Erlass vom 24. Mai
1993 (Dokument Nr. 180) zuvor schon eine Überprüfung
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 209 – Drucksache 15/5975
der Seriosität von Reiseunternehmen gefordert, die sich
aufgrund der Arbeitsbedingungen für die Botschaft aus
Sicht des Zeugen als nicht möglich erwies:
„(…) Deshalb ist die Ausstellung von Sammelvisa an
Teilnehmer von Pauschalreisen mit listenmäßiger Antrag-
stellung durch Reiseunternehmen nicht unproblematisch.
In diesen Fällen darf die Ausstellung von Sammelvisa
nicht dazu führen, dass eine Einzelfallprüfung nicht mehr
stattfindet. Die Auslandsvertretungen müssen sich auf je-
den Fall über die Seriosität des Reiseunternehmens verge-
wissern und zumindest stichprobenartig – und wann im-
mer dies nötig erscheint – die Rückkehrwilligkeit der
Reisenden überprüfen. (…)
Nur wenn dieses selbst entsprechende Prüfungen im Hin-
blick auf die Glaubwürdigkeit der Reiseteilnehmer vor-
nimmt und garantiert, dass deren Lebensunterhalt im
Bundesgebiet gesichert ist (…), kommt die Erteilung von
Sammelvisa in Betracht.“
Durch Schreiben des Auswärtigen Amts vom 21. Juni
1994 (Dokument Nr. 181) sei die Situation – nach An-
sicht des Zeugen Nikolai von Schoepff – dann sogar der
völligen Willkür überlassen worden, weil der Botschaft
die Erteilung von Sammelvisa untersagt worden sei. In
Zusammenhang mit einem auf Wunsch des Auswärtigen
Amts durch das BMI erstellten Bericht über die Erkennt-
nisse der Länder zur Rückkehrbereitschaft von Visuman-
tragstellern werden dort unterschiedliche Vorschläge zur
Verbesserung der Kontrolle gemacht. Neben der Hinterle-
gung einer Kaution, die der Zeuge jedoch mangels Rück-
kehranreiz als ungeeignet qualifizierte, weil sie nur als si-
chere Verwahrungsmöglichkeit für „unsauberes“ Geld
gedient habe und häufig verfallen sei, und der Prüfung
der Rückkehrwilligkeit seien Sammelvisa für Staatsange-
hörige aus der GUS zu vermeiden. Zur Begründung wird
ausgeführt:
„Rückreise ist von Reiseunternehmen oft überhaupt nicht
vorgesehen, gemeinsame Reise endet sofort hinter der
Grenze; die dann getrennt weiterreisenden Touristen le-
gen den Ausländerämtern Kopien der Sammelvisa vor.“
Er habe, sagte Nikolai von Schoepff in seiner Einver-
nahme vor dem Ausschuss, dieses Schreiben, das nur mit
den Worten „Zur Unterrichtung“ überschrieben ist, immer
als Folgeerlass zum ohnehin schon äußerst liberalen und
aus seiner Sicht nicht zu verantwortenden Erlass vom
8. Februar 1993 gesehen, der dadurch noch weiter aufge-
weicht worden sei. Die Passage „Vermeidung von Sam-
melvisa für Staatsangehörige“ habe eindeutig Weisungs-
charakter. Im Übrigen werde das unsauber formulierte
Schreiben sogar selbst am Ende als „Runderlass“, der
grundlegenden Form eines Erlasses, qualifiziert. Nach
Ansicht des Zeugen zeige dies „die schlampige Art, wie
in der Zentrale gearbeitet worden ist“.
Letztlich sei dieser Erlass, dessen Formulierung aus sei-
ner Sicht „reiner Irrsinn“ gewesen sei, jedoch nur exem-
plarisch für andere.
cc) Erleichterungen bei Vorlage einer
Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG
Am meisten habe jedoch während seiner Dienstzeit, so
der Zeuge Nikolai von Schoepff, die Möglichkeit der
Vorlage von Proforma-Einladungen nach § 84 AuslG die
Visavergabe ungünstig beeinflusst, weil sie vermutlich
– man habe das damals nicht klar erkennen können –
ohne wirkliche Überprüfung der Bonität des Einladenden
ausgesprochen worden seien.
So habe insbesondere das Ausländeramt Berlin seiner Er-
innerung nach Sozialhilfeempfängern bis zu zehn Einla-
dungen pro Tag ausgestellt, ohne deren Bonität zu prüfen.
Im Gespräch oder im Interview mit Antragstellern, die
eine solche Einladung vorgelegt hätten, sei dann heraus-
gekommen, dass überhaupt keine Verbindung zu dem
Einladenden bestehe.
Diese Vorgänge habe man dann auch dem Bundesminis-
terium des Innern unter dem damaligen Bundesminister
Manfred Kanther gemeldet, ohne darauf eine Antwort
erhalten zu haben. Stattdessen sei im Rahmen eines Pro-
jektes zur Kooperation in der Bekämpfung organisierter
Kriminalität sogar die Technologie der Schengenvisa
– Materialien für die Erstellung von Visaetiketten – an
die hoch korrupte ukrainische Regierung verkauft wor-
den.
Der Botschaft selber sei es im Übrigen verwehrt gewesen,
die Bonität der Gastgeber selber zu prüfen. So habe es in
einem Erlass zur Visumerteilung vom 29. Dezember 1995
(Dokument Nr. 182) geheißen:
„Zwar ist bekannt, dass die Ausländerbehörden die Boni-
tät der Gastgeber nicht immer bereits anlässlich der amtli-
chen Beglaubigung der Unterschrift prüfen oder über die
durchgeführte Prüfung einen Vermerk auf der Verpflich-
tungserklärung anbringen. Gleichwohl kann die Aus-
landsvertretung aus datenschutzrechtlichen Erwägungen
die Visaerteilung nicht im Regelfall von der Vorlage der-
artiger Nachweise abhängig machen. Es wird deshalb ge-
beten, vom Gastgeber Verdienstnachweise, Bankbeschei-
nigungen u. ä. nur dann zu fordern, wenn im Verlauf der
Einzelfallprüfung begründete Zweifel an der Solvenz ent-
stehen, die sich auf andere Weise nicht ausräumen las-
sen.“
Auch die vermehrte fakultative Befragung der Auslän-
derbehörden sei damals auf Bedenken gestoßen. Aus-
weislich des Erlasses vom 23. Februar 1994 (Dokument
Nr. 183) seien diese vielmehr auf Einzelfälle zu be-
schränken und als Entscheidungshilfe nur dann einzuho-
len, wenn anderenfalls über den Visumantrag nicht sach-
gerecht entschieden werden könne. Dabei seien die den
Zweifel begründenden Umstände konkret auf den Ein-
zelfall bezogen darzustellen und mitzuteilen, welche Er-
mittlungen oder Überprüfungen durchgeführt werden
sollen. Die Vertretungen hätten grundsätzlich selbst über
ihre Visumanträge zu entscheiden und die Verantwor-
tung nicht grundlos auf die Ausländerbehörden zu über-
tragen.
Drucksache 15/5975 – 210 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Anders als die Verpflichtungserklärungen habe zu seiner
Amtszeit das Carnet de Touriste (CdT) des ADAC, das
die Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG ersetzen
sollte, kaum eine Rolle gespielt. Lediglich im Januar
1996 sei er durch die Zentrale angewiesen worden, eine
Gruppe von fünf bis sieben leitenden Wirtschaftsführern
großer ukrainischer Staatsunternehmen mit einem CdT
reisen zu lassen.
2. Die Übergabe der Rechts- und Konsular-
abteilung in Kiew 1996
Mitte 1996 verließ der Zeuge Nikolai von Schoepff die
Botschaft in Kiew nach rund dreijähriger Amtszeit und
übergab die Leitung der Rechts- und Konsularabteilung
an seinen Nachfolger, den Juristen Dr. Oliver Schnaken-
berg.
Im – aus seiner Sicht rein formellen – Abschlussbericht
vom 30. Juli 1996 (Dokument Nr. 184), den er nach einer
schweren Krankheit verfasst habe, berichtete der Zeuge
Nikolai von Schoepff über die seinerzeitige Situation vor
Ort und die zwischenzeitlich erzielten Veränderungen. So
sei nunmehr endlich ein Umzug der unter der schwierigen
räumlichen Ausstattung leidenden Rechts- und Konsular-
abteilung geplant:
„Durch den Umzug in das RK-Fertighaus spätestens zum
März nächsten Jahres wird es möglich sein, der drängen-
den Nachfrage, insbesondere im Bereich Visa und
Jüdische Emigration, durch verbesserte Abfertigungs-
möglichkeiten Herr zu werden. Die Nachfrage in beiden
Arbeitsbereichen ist besonders groß.“
Darüber hinaus habe man durch entsprechende Bericht-
erstattung und dank der Unterstützung des Auswärtigen
Amts – wie dargestellt – den Personalbestand im RK-Be-
reich erheblich verbessern können, sodass die sich täglich
vor der Kanzlei einfindenden Antragsteller hätten zügig
bedient werden können. Da man darüber hinaus auch
Ausnahmetatbestände in der Regel nicht mehr zugelassen
habe, seien über einen langen Zeitraum hinweg – Winter
1993 bis Sommer 1994 und Herbst 1994 bis Sommer
1995 – keine Warteschlangen mehr zu verzeichnen gewe-
sen. Das nach wie vor bestehende Problem der fehlenden
Kontrolle über die Situation auf der Straße könne man je-
doch nur durch Entsendung von Mitarbeitern des Bundes-
grenzschutzes erfolgreich angehen.
Der Bericht habe letztlich dazu gedient, einerseits einen
Schlussstrich unter die harte Arbeit zu ziehen und ande-
rerseits vor allem dem damaligen Leiter des Refera-
tes 514 nach dessen Meinungsumschwung anlässlich
seiner Kiew-Reise den Rücken zu stärken. Strukturelle
Verbesserung habe es in seiner Amtszeit aber tatsächlich
nicht gegeben.
„Ich wollte sozusagen, nachdem schon ein anderer Kol-
lege dort war, dem ich die Sachen übergeben hatte, dieses
Kapitel für mich abschließen, weil ich insgesamt den Ein-
druck hatte, dass unsere Bemühungen und so irgendwo
geteilt wurden, dass es aber (…) in den drei Jahren, in de-
nen ich da war, keine wirklich strukturellen Veränderun-
gen gab.“
3. Die Veränderungen der tatsächlichen
Gegebenheiten in Kiew ab 1996
Der Zeuge Dr. Oliver Schnakenberg, der bis Sommer
1999 als Leiter der Rechts- und Konsularabteilung in
Kiew tätig war, erklärte vor dem Ausschuss, er sei sich
der besonderen Situation, die ihn im Zentrum eines Span-
nungsfeldes komplexer Kräfte, Interessen und Einfluss-
faktoren erwartet habe, von Beginn an bewusst gewesen.
Im Rahmen vorbereitender Gespräche habe sein Vorgän-
ger, Nikolai von Schoepff, der den Posten in einer sehr
schwierigen Phase aufgebaut habe, ihn bereits auf die
auch fachlich schwierige Aufgabe, die ihn erwartete, vor-
bereitet, sodass er entsprechend alarmiert und sensibili-
siert gewesen sei.
Insbesondere habe Nikolai von Schoepff ihn auf die Ge-
fahr der Bestechlichkeit hingewiesen, die bereits zur Ent-
lassung von zwei ukrainischen Mitarbeitern der Botschaft
geführt hatte. Daher habe er auch aus den Erfahrungen
seines Vorgängers gelernt und das Phänomen der Korrup-
tion mit besonderer Aufmerksamkeit beobachtet und
nicht gezögert, Mitarbeitern, die etwa außerhalb des
Dienstes in einer Visumsache angesprochen wurden und
dies nicht sofort meldeten, möglicherweise auch auf Ver-
dacht hin fristlos zu kündigen und sie aus der Visastelle
zu entfernen.
Dr. Oliver Schnakenberg bestätigte die unzumutbaren Be-
dingungen, unter denen insbesondere die Arbeit der Vi-
sastelle stattgefunden habe.
„Stellte das Massengeschäft ohnehin schon höchste An-
forderungen an die physische und psychische Verfassung
meiner Mitarbeiter, dann waren die Umstände ihrer Tätig-
keiten eine zusätzliche Belastung. Fürsorge für die Kolle-
gen, Fürsorge aber auch für die Antragsteller und zusätz-
lich das Ziel größerer Kontrolle und Korruptionsvorsorge
geboten mir daher, mich mit allen Kräften für den raschen
Umzug meiner Abteilung in ein funktionsgerechtes und
sichereres Gebäude einzusetzen.“
Dieser dringend geforderte Umzug der Rechts- und Kon-
sularabteilung fand schließlich Anfang Februar 1997
statt. Mit der Aufnahme des Dienstbetriebes am 3. Fe-
bruar 1997 bei Unterbringung sämtlicher Mitarbeiter – zu
dieser Zeit vier entsandte Beamte und 18 Ortskräfte – un-
ter einem Dach und entsprechend hohen Aufnahmekapa-
zitäten für die Besucher auf dem Gelände, um sie der Ein-
flussnahme durch die Mafia zu entziehen, hätten zu
diesem Zeitpunkt hier erstmalig mit einer deutschen Be-
hörde halbwegs vergleichbare Arbeitsbedingungen ge-
herrscht, so der Zeuge Dr. Oliver Schnakenberg vor dem
Ausschuss. Gleichzeitig habe das Bundeskriminalamt in
Kiew ein Verbindungsbüro mit einem Entsandten eröffnet
und durch eine enge und konstruktive Zusammenarbeit
damit zunächst ebenfalls zu einer verbesserten Situation
beigetragen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 211 – Drucksache 15/5975
Dennoch habe er in zahlreichen Berichten und auch in ei-
ner Personalversammlung in der Visastelle mit dem Bun-
desminister des Auswärtigen, Dr. Klaus Kinkel, im Juli
1997 davor gewarnt, dass das Ausländerrecht leer laufe,
wenn – bei weiterhin tendenziell steigenden Antragszah-
len – die personelle, organisatorische und technische
Ausstattung unverändert bleibe, weil so die Prüfstandards
nicht eingehalten werden könnten.
Das Auswärtige Amt habe auf zusätzliche Personalforde-
rungen jedoch nur mit gut gemeinten, häufig bürokrati-
schen Ratschlägen und Vorschlägen zur Effizienzsteige-
rung reagiert.
Auch der Forderung nach einem Personalmix aus erfahre-
nen und jüngeren Beamten habe man in der Zentrale hilflos
gegenübergestanden. Man könne, so habe die Personal-
abteilung immer versichert, für die Ukraine aus Gründen
des schlechten, durch die Sowjetvergangenheit geprägten
Images und der Ereignisse in Tschernobyl keine älteren,
erfahrenen Beamten für Kiew gewinnen.
Obwohl aus seiner Sicht sowohl die Zusammenarbeit mit
dem bis Ende August 2000 amtierenden Botschafter
Dr. Eberhard Heyken, der allerdings – auch aufgrund der
räumlichen Trennung von der Visastelle – auf die Pro-
bleme der Visumerteilung nicht so fokussiert gewesen
sei, als auch mit den jeweiligen Leiterinnen der Visastelle
vertrauensvoll, unkontrovers und harmonisch gewesen
sei und man sich über die allgemeine Linie und über die
Einschätzung des Migrationsrisikos immer habe einig
werden können, habe diese nicht hinreichende Personalsi-
tuation schließlich dazu geführt, dass auch der Fertigbau
sich letztlich als zu klein erwiesen habe, sodass im Au-
ßenbereich die Warteschlangen wieder angewachsen
seien.
Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch, dass
die Anzahl der erteilten Visa, nachdem sie zum Ende der
Dienstzeit des Zeugen Nikolai von Schoepff im Jahre
1996 noch auf unter 90 000 Stück gesunken war, in der
Amtszeit des Zeugen Dr. Oliver Schnakenberg um mehr
als 50 Prozent auf knapp 150 000 anstieg.
Parallel dazu sank die Anzahl der abgelehnten und zu-
rückgewiesenen Anträge von 11,7 Prozent im Jahre 1993
auf 1,2 Prozent im Jahre 1998 bzw. 2,5 Prozent im Jahr
1999 (siehe Abbildung unten).
Auf die mehrfache Nachfrage des Ausschusses, wie es in
seiner Amtszeit – und vor dem Wechsel der Bundesregie-
rung im Jahre 1998 – zu dieser signifikanten Senkung der
Ablehnungsquote von 11,7 Prozent am Ende der Amts-
zeit des Zeugen Nikolai von Schoepff auf marginale
1,2 Prozent bei gleichzeitig enormer Steigerung der Zahl
der tatsächlich erteilten Visa habe kommen können, be-
kundete der Zeuge Dr. Oliver Schnakenberg in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss, er könne sich diese ge-
ringe Ablehnungsquote „wirklich nicht erklären“.
Aus seiner Sicht sei aber nicht etwa eine abnehmende
Prüfdichte oder die Vorgabe einer niedrigeren Ableh-
nungsquote der Grund für die zu seiner Amtszeit steigen-
den Visumzahlen gewesen. Im Gegenteil: Man habe unter
extremem Arbeitseinsatz immer das Möglichste getan,
um den Missbrauch in Schach zu halten, und sei vielmehr
für eine zu restriktive Praxis gescholten worden.
Ablehnungen und Zurückweisungen von Visaanträgen in Kiew
1,9
6,8 6,5
2,9
12,6
1,2
0,5
1,1
11,7
10,8
1,1
2,5
9,7
19,3
19,4
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
I n d e n J a h r e n
Ablehnungen und Zurückweisungen insgesamt in %
Drucksache 15/5975 – 212 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
So habe auch der Abbau von Warteschlangen kein von
der Botschaft angestrebtes Ziel im Rahmen der Antrags-
prüfung dargestellt. Vielmehr habe man als größte EU-
Vertretung in Kiew mit insgesamt elf Visaschaltern und
damit einer entsprechend großen Annahmekapazität
zwangsläufig über eine besondere Attraktivität verfügt,
sodass jede Maßnahme zur Verbesserung der Umstände
der Visaerteilung die Anziehungskraft auf die Reisewilli-
gen zwangsläufig noch gesteigert habe:
„Vielleicht könnte man provokativ formulieren, dass der
Versuch, die Warteschlangen abzubauen, gar nicht gelin-
gen konnte, weil er im Erfolgsfall nur neue Besucher an-
locken würde, die von den Warteschlangen vorher abge-
schreckt wurden.“
Auch die Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt habe
sich nach Aussage des Zeugen Dr. Oliver Schnakenberg
in seiner Amtszeit im Allgemeinen frei von Bestrebungen
der Zentrale gestaltet, die Praxis der Visumerteilung in
eine liberalere Richtung zu beeinflussen. So habe er nicht
den Eindruck gehabt, durch die Zentrale zu einer unver-
nünftigen, inhumanen, Missbrauch fördernden Praxis ge-
drängt worden zu sein. Vielmehr hätten sowohl Botschaft
wie Auswärtiges Amt im Grundsatz die gleiche Linie ver-
treten, was die Ermöglichung von mehr Freizügigkeit bei
gleichzeitiger Wahrung der Kriterien des Ausländerrechts
angehe. Daher sei den Entscheidern weder vom Auswär-
tigen Amt noch von der Botschaft selbst eine etwaige Ab-
lehnungsquote vorgegeben worden.
Man habe jedoch vor Ort deutlicher als in Deutschland
gesehen, auf welche Abwege gute Absichten führen kön-
nen. Dennoch habe sich die Praxis der Visumerteilung in
Kiew zwischen 1996 und 1999, also unter zwei verschie-
denen Regierungen, stets in voller Übereinstimmung in-
nerhalb der Vorgaben des Auswärtigen Amts und des
Ausländerrechtes bewegt.
So habe die Visastelle im Zielkonflikt zwischen Reise-
freiheit auf der einen und der Sicherheit vor illegaler Zu-
wanderung auf der anderen Seite ständig versucht,
„(…) im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens die
Schraube weder zu stark anzuziehen noch zu stark zu lo-
ckern.“
Auch die Zusammenarbeit mit den anderen Schengen-
Partnern vor Ort sei gut und konstruktiv gewesen. So
habe man sich beispielsweise mit den Leitern der Konsu-
larabteilungen der EU-Botschaften etwa monatlich in
Kiew getroffen, um Meinungen und Erfahrungen zum
Zwecke der Harmonisierung – etwa zur Verhinderung des
„Visashoppings“ – auszutauschen.
Mit dem Bundesministerium des Innern bzw. seinen nach-
geordneten Behörden habe, so der Zeuge Dr. Oliver
Schnakenberg vor dem Ausschuss, zu seiner Amtszeit da-
gegen keine institutionalisierte Kommunikation existiert.
Auch sei von dort nie Kritik an einer zu großzügigen Vi-
sumerteilung geübt worden. Vielmehr habe der persönli-
che Kontakt auf Arbeitsebene und insbesondere die di-
rekte Verbindung der jeweiligen Visastellenleiterinnen
zur Grenzschutzdirektion Koblenz und zu den Bundes-
grenzschutzämtern Berlin-Schönefeld und Frankfurt
(Oder), die bereits über besondere Ermittlungsgruppen
zur illegalen Migration verfügt hätten, dominiert. Der
Bundesgrenzschutz, der in seinen Lageberichten der
Ukraine als Herkunftsland illegaler Einwanderung nur
geringe Bedeutung beigemessen habe, sei daher letztlich
die einzige Erkenntnisquelle zur Aufdeckung von Miss-
brauch gewesen.
Daher habe sich die Botschaft etwa auf der Botschafter-
konferenz 1998 für die Schaffung eines zentralen An-
sprechpartners bei den Innenbehörden ausgesprochen.
V. Die Auswirkungen der Erlass- und
Weisungslage in Kiew seit 1998
Nach Klärung der tatsächlichen Gegebenheiten an der
deutschen Botschaft in Kiew ging der Untersuchungsaus-
schuss der Frage nach, welche Auswirkungen die Erlass-
und Weisungslage auf die Visumerteilungspraxis in Kiew
hatte.
1. Die Entwicklung des Reisebüroverfahrens
Dabei konzentrierte sich der Ausschuss zunächst auf das
so genannte Reisebüroverfahren, das von der Botschaft in
Kiew auf eigenen Wunsch eingeführt worden sei, wie die
Zeugin Susanne Fries-Gaier vor dem Ausschuss aus-
drücklich betonte.
Das Reisebüroverfahren war – als Unterfall der Sonder-
regelungen für Bona-fide-Antragsteller in der Gemeinsa-
men Konsularischen Instruktion (GKI) – seit jeher
Bestandteil der Visumpraxis deutscher Auslandsvertre-
tungen. Weitere konkretisierende Regelungen hierzu wur-
den dann Ende 2002 in die GKI aufgenommen. Danach
ist für Reisegruppen aus visumpflichtigen Ländern bei
der Visumerteilung eine Ausnahme von der gemein-
schaftsrechtlich vorgesehenen persönlichen Vorsprache in
der Auslandsvertretung vorgesehen.
Das Verfahren wird von deutschen Auslandsvertretungen
dort angewendet, wo es aufgrund der örtlichen Gegeben-
heiten sinnvoll erscheint. Da es den Visabewerbern die
oft weite Anreise zur Auslandsvertretung und das Warten
auf das Gespräch mit dem zuständigen Mitarbeiter der
Visastelle erspart, ist das Verfahren insbesondere für
potenzielle Antragsteller in Flächenstaaten, wie z. B. der
Ukraine, attraktiv, weil damit auch Staatsangehörigen aus
entlegenen Landesteilen die Möglichkeit eröffnet wird,
ohne weite Anreisen ein Visum zu erhalten.
a) Problemaufriss
Im Reisebüroverfahren soll durch die Zusammenarbeit
mit vertrauenswürdigen Organisationen die persönliche
Vorsprache von Antragstellern bei der Auslandsvertre-
tung entbehrlich werden. Bei der Auslandsvertretung ak-
kreditierte Reisebüros nehmen dabei die Visumanträge
entgegen und legen diese der Botschaft oder dem Gene-
ralkonsulat dann gesammelt vor. Die Prüfung der Anträge
und die Entscheidung über die Visumerteilung verbleibt
bei der Auslandsvertretung.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 213 – Drucksache 15/5975
Die Akkreditierung der Reisebüros erfolgte bis zum In-
Kraft-Treten der Regelungen in der GKI anhand der Vor-
schriften über die so genannten Bona-fide-Personen-
kreise, wie sie etwa im Erlass des Auswärtigen Amts vom
21. April 1997 (Dokument Nr. 185) zu finden sind. Da-
nach sollten in enger Absprache mit den Wirtschafts-
diensten solche Unternehmen in eine entsprechende
Bona-fide-Liste aufgenommen werden, die der Botschaft
zweifelsfrei als seriös bekannt waren, um einen Miss-
brauch des Visums mit ausreichender Wahrscheinlichkeit
auszuschließen.
Die Bona-fide-Eigenschaft konnte in diesem Zusammen-
hang z. B. einer deutschen Filiale, einer Repräsentanz
oder Tochterfirma, aber auch einem der Auslandsvertre-
tung bzw. der Auslandshandelskammer oder dem Dele-
gierten der deutschen Wirtschaft bekannten Unternehmen
des Gastlandes zugesprochen werden. Die Bona-fide-
Eigenschaft des Antragstellers leitete sich dann grund-
sätzlich aus der des entsendenden Unternehmens ab. So-
fern diese zweifelsfrei festgestellt sei, gelte u. a.:
„Von der Vorlage von Belegen zum Nachweis des Auf-
enthaltszwecks und der Aufenthaltsumstände sollte abge-
sehen werden.“
Die deutsche Botschaft in Kiew stellte jedoch – wie u. a.
auch der grenzpolizeiliche Verbindungsbeamte in Kiew,
der Zeuge Claus Peter Leber, zu berichten wusste – in
Abweichung von den eindeutigen Vorgaben der GKI
keine Liste mit seriösen Reisebüros zusammen, sondern
eine Liste mit Reisebüros, die bereits durch polizeiliche
Ermittlungen oder durch Vorlage falscher Dokumente in
Erscheinung getreten waren. Sie sei dabei die einzige
Vertretung gewesen, die eine solche Negativliste geführt
habe, bestätigte auch der Zeuge Dr. Axel Weishaupt
– Leiter einer Sonderinspektion des Auswärtigen Amts an
der Botschaft in Kiew im Jahr 2000 – im Rahmen seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss.
Hierzu führte die Zeugin Klara Hoppmann, von August
1998 bis Juli 2002 Leiterin der deutschen Visastelle in
Kiew, näher aus:
„Wir haben quasi keine Liste über Bona-fide-Reisebüros
geführt, sondern – im umgekehrten Fall – eine Negativ-
liste. Wir haben also eine Liste der Reisebüros geführt,
die negativ aufgefallen sind. Ansonsten haben wir zu-
nächst gesagt: Jedes Reisebüro hat einen Vertrauensvor-
schuss und kann zunächst erst einmal Anträge stellen.“
Zu diesem Zweck seien durch Schleuserorganisationen in
Deutschland und der Ukraine ganze Netzwerke von
Scheinreisebüros gegründet worden, die in wechselnder
Zusammensetzung bei verschiedenen Schengen-Bot-
schaften Visa erschlichen hätten, ergänzte Bundesminis-
ter Otto Schily im Rahmen seiner Zeugeneinvernahme
vor dem Ausschuss. Über Annoncen in Tageszeitungen
und das Internet sei dann unter dem Vorwand, legale
Arbeitsstellen zu vermitteln, für Schleusungen und die
damit zusammenhängende Logistik wie Pass- und Visum-
beschaffung bis hin zur Vermittlung von Wohngelegen-
heiten geworben worden.
Vonseiten der Reisebüros habe die Botschaft dabei unter
immensem Druck gestanden, berichtete der Zeuge
Dr. Martin Schäfer, Leiter Rechts- und Konsularabteilung
Kiew zwischen November 1999 und Juni 2002, in seiner
Vernehmung. So hätten ihn in der fraglichen Zeit häufig
Vertreter deutscher Reisebüros attackiert, die die gleichen
Privilegien wie bereits zugelassene Veranstalter begehrt
und sogar mit Klage gedroht hätten.
Daher hielt es die Zeugin Klara Hoppmann auf Vorhalt
auch für durchaus möglich, dass die Botschaft zwischen-
zeitlich mit mehr als 250 Reisebüros zusammengearbeitet
habe.
Warum an der Botschaft allerdings keine Bona-fide-, son-
dern eine Negativliste geführt worden sei, konnte die
Zeugin Klara Hoppmann dagegen nicht sagen. Sie
schloss aber nicht aus, dass sie sich diesbezüglich – wa-
rum auch immer – in einer Beweispflicht gegenüber den
Interessenten gesehen habe.
b) Auswirkungen auf die Situation vor Ort
und Reaktionen des Auswärtigen Amts
Im Jahre 2001 verdichteten sich die ersten Hinweise da-
rauf, dass das Reisebüroverfahren an der Botschaft Kiew
den Anforderungen nicht genügte.
So übersandte das BMI dem zuständigen Fachreferat im
Auswärtigen Amt mit Schreiben vom 28. März 2001 ei-
nen Bericht der Grenzschutzdirektion Koblenz vom
28. Februar 2001 (Dokument Nr. 186), der eine Auswer-
tung von Erkenntnissen über Erschleichung, Missbrauch
und fehlerhafte Ausstellung von Visa im Jahre 2000 ent-
hielt. Auslöser des Berichtes seien Informationen gewe-
sen, so der Zeuge Ludwig Rippert von der Grenzschutzdi-
rektion Koblenz hierzu vor dem Ausschuss, wonach
insbesondere Italien auf Anträge mit falschem Reise-
zweck hin Schengenvisa erteilt haben sollte.
Unter anderem wird vor dem Hintergrund eines im Auf-
trag der Staatsanwaltschaft Dresden geführten Ermitt-
lungsverfahrens geschildert, wie mithilfe des Reisebüro-
verfahrens an der deutschen Botschaft in Kiew Visa
erschlichen wurden. Ferner hätten im Jahre 2000 nach In-
formationen der französischen Grenzpolizei zur so ge-
nannten scheinlegalen Einreise von Angehörigen osteuro-
päischer Staaten von insgesamt 2 009 Personen, die von
spanischen Grenzbehörden an der spanisch-französischen
Grenze zurückgewiesen worden seien, gut die Hälfte zu-
vor ein Visum durch deutsche Auslandsvertretungen er-
halten. Dabei sei vor allem auch die deutsche Botschaft in
Kiew besonders in Erscheinung getreten.
Deutlich werde aber vor allem, dass sich die Visumverga-
bepraxis der Schengenstaaten völlig uneinheitlich dar-
stelle und unterschiedlichen Prüfungsmaßstäben unter-
liege,
„(…) wodurch den Antragstellern das Gegeneinanderaus-
spielen mit der Tendenz zur schnellsten und unbürokra-
tischsten Visumerlangung erleichtert wird.“
In der darauf folgenden Besprechung zwischen Vertretern
des Bundesministeriums des Innern, des Bundesgrenz-
Drucksache 15/5975 – 214 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
schutzes und der Grenzschutzdirektion sowie einem
Vertreter des Auswärtigen Amts am 3. April 2001 im
Bundesministerium des Innern bestand allerdings aus-
weislich des Ergebnisprotokolls vom gleichen Tag (Do-
kument Nr. 187) im Wesentlichen Einvernehmen darüber,
dass bei der Bewertung der festgestellten Mängel auch
die Anzahl der jährlich ausgestellten Schengenvisa – so
allein im Jahre 2000 für Deutschland insgesamt 2,6 Milli-
onen – zu berücksichtigen sei. Ein Mitarbeiter des Bun-
desministeriums des Innern habe jedoch gleichwohl ange-
boten, das Thema „Missbrauch von Schengenvisa“ an
den Vertreter der spanischen EU-Ratspräsidentschaft her-
anzutragen.
Im Übrigen bestehe gegebenenfalls auch die Möglichkeit,
gemeinsame Schengen-Inspektionsreisen zu den Vertre-
tungen der EU-Staaten durchzuführen.
Eine solche – allerdings informelle – Inspektionsreise un-
ternahm die Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ vom 31. Mai bis
1. Juni 2001 nach Kiew. Ausweislich eines dazu von ei-
nem Mitarbeiter des Referates 508 im Auswärtigen Amt
verfassten Vermerkes vom 5. Juni 2001 (Dokument
Nr. 188) war das Reisebüroverfahren an den Auslands-
vertretungen der Schengenstaaten vor Ort wichtiger Bera-
tungsgegenstand. So wurde festgestellt, dass bis auf die
Vertretungen der Länder Schweden, Großbritannien und
Belgien alle übrigen in Kiew vertretenen Visastellen mit
Reisebüros zusammenarbeiten. Dabei handele es sich in
der Regel um akkreditierte ukrainische Firmen, die eine
feste Kooperation mit einem in der Union ansässigen Rei-
sebüro nachweisen könnten. Die Intensität der Prüfung
von Unterlagen der Antragsteller gestalte sich jedoch
höchst unterschiedlich:
„Während einige Mitgliedstaaten auch in den Fällen, in
denen Reisebüros das Recht haben, Anträge zu übermit-
teln, die persönliche Vorsprache eines jeden Reisenden
verlangen, verzichten andere Mitgliedstaaten zwar auf die
persönliche Vorsprache, verlangen aber dennoch die glei-
che umfangreiche Dokumentation wie bei Individualrei-
sen. (…) Festgestellt werden kann (…), dass außer
Deutschland sämtliche Mitgliedstaaten, die mit Reisebü-
ros zusammenarbeiten, von den reisenden Antragstellern
den Nachweis einer festen Arbeitsstelle in der Ukraine
verlangen.“
Es solle daher überlegt werden, ob nicht auch die deut-
sche Visastelle nicht nur von den Reisebüros, sondern
auch von den einzelnen Antragstellern zusätzliche Doku-
mente verlangen sollte, die – zumindest stichproben-
weise – überprüft werden könnten.
Mit Erlass des Auswärtigen Amts vom 2. Juli 2001 (Do-
kument Nr. 189) wurde die Botschaft in Kiew daher ange-
wiesen, die Prüfungsdichte im Reisebüroverfahren zu er-
höhen. Von Antragstellern, die über bei der Botschaft
akkreditierte Reisebüros mit bevorrechtigtem Zugang
Visumanträge stellten, sollte danach zukünftig neben dem
Antrag und dem Reisedokument ebenfalls der Nachweis
eines bestehenden Beschäftigungsverhältnisses bzw. – bei
Personen ohne regelmäßigem Arbeitseinkommen – sons-
tige Nachweise, die geeignet seien, die Rückkehrbereit-
schaft zu dokumentieren, beigebracht werden. Das Beste-
hen eines Beschäftigungsverhältnisses sollte dabei auch
stichprobenartig überprüft werden.
c) Aussetzung des Reisebüroverfahrens
zum 1. Oktober 2001
Nach einem daraufhin rege geführten Mailverkehr zwi-
schen der deutschen Botschaft in Kiew und der Zentrale
zur Neufassung der an der Botschaft verwendeten „Merk-
blätter zur Visumerteilung für Reisegruppen“ entschied
sich das Auswärtige Amt schließlich, die deutsche Aus-
landsvertretung in Kiew mit Erlass vom 3. August 2001
(Dokument Nr. 190) anzuweisen, ab dem 1. Oktober
2001 die persönliche Vorsprache der Antragsteller im
Rahmen des Reisebüroverfahrens wieder einzuführen.
Ferner sollten nunmehr Visumanträge, die von ukraini-
schen Reiseagenturen eingereicht würden, nur noch im
Rahmen eines Terminvergabesystems entgegengenom-
men werden. Die Botschaft sollte hierfür in Abstimmung
mit den anderen Schengen-Vertretungen diejenigen ukrai-
nischen Reisebüroagenturen auswählen, die die Bona-fide-
Voraussetzungen nach der Gemeinsamen Konsularischen
Instruktion für die Teilnahme am bevorrechtigten Termin-
vergabesystem erfüllten.
Des Weiteren wurde die Botschaft in Kiew im Rahmen
dieses Erlasses angewiesen, von den Visumantragstellern
Nachweise über die Zahlung des Reisepreises anzufor-
dern und die Höhe der Reisekosten mit dem Einkommen
des Antragstellers zu vergleichen. Nur für eine Über-
gangszeit könne die Botschaft weiterhin auf eine persön-
liche Vorsprache der Antragsteller verzichten und gege-
benenfalls eine Kontingentierung von Visumanträgen pro
Reisebüroagentur im Rahmen der von der Botschaft ein-
zuschätzenden Kapazitäten vornehmen.
Mit Schreiben vom 2. August 2001 (Dokument Nr. 191)
versuchte das Auswärtige Amt den Verbänden der Touris-
muswirtschaft die Vorzüge der ab dem 1. Oktober 2001
geltenden Regelungen näher zu bringen. Danach werde
im Interesse der seriösen Reiseunternehmen, die mit
ebenso seriösen Partnern in der Ukraine kooperierten, ein
Verfahren eröffnet, welches eine effiziente Antragsüber-
prüfung für Gruppenreisen ermögliche:
„Die ukrainischen Kooperationspartner deutscher Rei-
seunternehmen erhalten die Möglichkeit, für sämtliche
Reiseteilnehmer an einem einzigen Termin die persönli-
che Vorsprache zu vereinbaren; an diesem Termin wird
nur einmal der Reisezweck und die Umstände der Reise
für alle Gruppenmitglieder geprüft. (…) Dieses Privileg
setzt aber, ebenso wie der Verzicht auf die persönliche
Vorsprache, voraus, dass ein Teil der Prüfungsaufgaben
hinsichtlich der Bonität der Reisenden durch das Reise-
büro übernommen wird. Es werden deswegen nur solche
Reisebüros die bevorrechtigte Terminvereinbarung erhal-
ten, die dafür garantieren, dass sie Reisen nur an einen
Kundenkreis verkaufen, der sowohl die nötige Gewähr-
leistung für eine rechtzeitige Rückkehr als auch dafür bie-
tet, dass während des Aufenthalts im Gebiet der Schenge-
ner Staaten keine Mittel für den Lebensunterhalt durch
die öffentliche Hand aufgewendet werden müssen. Die
deutschen Reiseveranstalter werden daher dringlichst ge-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 215 – Drucksache 15/5975
beten, nur mit solchen ukrainischen Kooperationspart-
nern zusammenzuarbeiten, die diese Gewähr bieten kön-
nen.“
Damit habe die Botschaft das Reisebüroverfahren unter
der Maßgabe der persönlichen Vorsprache der Antragstel-
ler und der intensiveren Überprüfung der Verwurzelung
im Heimatland auch noch im Jahre 2002 fortgeführt,
wusste die Zeugin Klara Hoppmann vor dem Ausschuss
zu berichten – allerdings mit Ablehnungsquoten von
ca. 80 Prozent. Da daraufhin jedoch erstaunlich wenig
Kritik aus der Reisebürolandschaft geübt worden sei,
habe dies die Botschaft dann auch in ihrer Auffassung be-
stätigt, dass die getroffenen Maßnahmen richtig gewesen
seien.
d) Auswirkungen der Aussetzung auf die
Situation vor Ort und Reaktionen
Trotz der Änderungen verringerte sich in der Folgezeit
die Anzahl der Visumantragsteller nicht. Zudem berichte-
ten sowohl Bundesgrenzschutz wie Bundeskriminalamt
(näheres dazu unter F.) von einer zunehmenden Häufung
von Missbrauchsfällen unter Vorlage von Reiseschutzver-
sicherungen. So lieferte auch ein Folgebericht zum BGS-
Bericht vom 28. Februar 2001 – datiert vom 14. Februar
2002 (Dokument Nr. 192) – erste Hinweise darauf, dass
sich mit der Einstellung des Reisebüroverfahrens neue
Probleme ergaben. Dort heißt es:
„Auffällig war nach zwischenzeitlich rückläufiger Ten-
denz ein erneuter Anstieg in den Monaten November und
Dezember 2001. Gründe für diese Entwicklung könnten
darin gegeben sein, dass sich das ,polizeiliche Gegen-
über‘ zeitnah auf die ab dem 1. Oktober 2001 modifi-
zierte Visumserteilungspraxis eingestellt und diesbezüg-
lich neue Modi operandi entwickelt hat.“
Zu den Auswirkungen der Reiseschutzversicherungen auf
die Visumerteilungspraxis an der deutschen Botschaft in
Kiew wird daher im Folgenden unter 3. näher eingegan-
gen werden.
Zuvor sollen allerdings – um den Komplex „Bona-fide-
Antragsteller“ abzuschließen – noch die durch den Aus-
schuss festgestellten sonstigen Auffälligkeiten im Zusam-
menhang mit weiteren Organisationen, die ebenso wie
Reisebüros von der Botschaft als besonders vertrauens-
würdig eingestuft und daher auf der entsprechenden
Bona-fide-Liste geführt worden waren, dargestellt wer-
den.
2. Umgang mit sonstigen Bona-fide-
Antragstellern
Wie bereits erläutert, stellt das Reisebüroverfahren ledig-
lich einen Unterfall der Sonderregelungen für Bona-fide-
Antragsteller dar. Grundsätzlich können daher die Aus-
landsvertretungen nicht nur bei Reisenden, die ihre An-
tragsunterlagen über ein bei der Botschaft akkreditiertes
Reisebüro vorlegen, sondern auch bei sonstigen Personen
– etwa Geschäftsreisenden – von der persönlichen Vor-
sprache absehen, sofern sie der Auslandsvertretung als
besonders vertrauenswürdig bekannt sind. Durch den be-
reits dargestellten Erlass vom 21. April 1997 (Dokument
Nr. 185) konnte zudem – zumindest zeitweilig – auf die
Vorlage weiterer antragsbegründender Unterlagen ver-
zichtet werden.
Auch diesbezüglich habe die Botschaft eine entspre-
chende Liste geführt, wusste der Zeuge Dr. Martin
Schäfer vor dem Ausschuss zu berichten, auf der nach
entsprechender Prüfung – in der Regel deutsche – Unter-
nehmen vermerkt worden seien, die des öfteren Ge-
schäftspartner oder Kunden nach Deutschland eingeladen
hätten. Wie groß diese Liste gewesen sei, könne er dage-
gen nicht sagen; der Anteil der in diesem Zusammenhang
erteilten Visa habe sich jedoch als nicht übermäßig hoch
dargestellt.
Beispielsweise seien in unregelmäßigen Abständen
Gruppen von Tänzerinnen und Tänzern durch den Vorsit-
zenden eines Internationalen Tanzsportverbandes zu
Tanzwettbewerben nach Deutschland eingeladen worden,
berichtete die Zeugin Klara Hoppmann in ihrer Verneh-
mung vor dem Ausschuss. Ihr seien im Rahmen der ers-
ten Vorsprache des Antragstellers bei der Botschaft auch
entsprechende Broschüren vorgelegt worden, aus denen
sich ergeben habe, dass es sich um internationale Veran-
staltungen handele. Daher habe die Botschaft auch den
Zutritt zum so genannten VIP-Schalter, dem Schalter
Nr. 3, ermöglicht, der jederzeit eine bevorrechtigte Vor-
sprache in der Visastelle gewährte. Gleiches sei etwa
auch dem ukrainischen Außenministerium für die Einrei-
chung von Visumanträgen zugestanden worden.
In weiterer Folge habe die Botschaft die persönliche Vor-
sprache der Antragsteller jedoch wieder eingeführt – ver-
anlasst durch negative Rückmeldungen von Bundes-
grenzschutz und Ausländerbehörden, wonach einige
Tänzerinnen die vorgegebene Aufenthaltsdauer über-
schritten hätten.
Mit Schreiben vom 8. Juli 2004 bat die Staatsanwalt-
schaft Heidelberg den Leiter der Rechts- und Konsularab-
teilung, Roland Schißau, um Hilfe im Zusammenhang mit
einem Ermittlungsverfahren gegen den damaligen Präsi-
denten des ukrainischen Tanzsportverbandes UDSA, dem
vorgeworfen wurde, im Zeitraum von Januar 2000 bis
Juni 2002 unter Ausnutzung seiner Stellung als Tanz-
sportfunktionär ausreisewilligen ukrainischen Staatsange-
hörigen gegen Bezahlung Aufenthaltsgenehmigungen
durch unzutreffende Angaben gegenüber der visumertei-
lenden deutschen Botschaft in Kiew beschafft zu haben.
Der bereits erwähnte Vorsitzende des Internationalen
Tanzsportverbandes in Deutschland habe dafür in Aus-
übung eines gemeinsamen Tatplanes die erforderlichen
Einladungsschreiben an die Botschaft übersandt, in denen
er Ukrainer zu nicht existierenden Tanzsportturnieren in
Deutschland eingeladen und bewusst wahrheitswidrig an-
gegeben habe, die eingeladenen Personen seien Tänzer.
Zu diesem Themenkomplex befragte der Zeuge Roland
Schißau daraufhin die zuständigen Mitarbeiter der
Visastelle.
Drucksache 15/5975 – 216 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Ausweislich der durch den Zeugen Roland Schißau
hierzu verfassten Vermerke bekundete danach die Leite-
rin der Visastelle in Kiew und Nachfolgerin der Zeugin
Klara Hoppmann, Regina Mittner-Robinson, ihr seien die
Namen der verdächtigen Personen, gegen die ermittelt
werde, bereits recht bald nach Aufnahme ihrer Tätigkeit
in der Visastelle in Kiew im August 2002 aufgefallen,
weil sie im Rahmen der Visumanträge für „Tänzer“ im-
mer wieder aufgetaucht seien. Daher habe sie den starken
Verdacht gehabt, dass es sich lediglich um einen Vorwand
handele, Visa zu erschleichen, und kurzfristig verfügt, für
„Tänzergruppen“ keine Besuchsvisa mehr zu erteilen, um
das erkannte Missbrauchspotential zu minimieren.
Befragt dazu, wie sich die Bearbeitung von Tänzervisa
bei der Übernahme ihres Amtes dargestellt habe, be-
merkte die Zeugin Regina Mittner-Robinson laut Ver-
merk:
„(…) dass mein Eindruck der war, dass Tänzervisa immer
„Chefsache“ gewesen seien, also von meiner Amtsvor-
gängerin Frau Hoppmann selber entschieden wurden.
(…) Letztlich stellte sich mir die Entgegennahme von Vi-
saanträgen am Sonderschalter Nr. 3 als unübersichtlich
dar. [Einer der Beschuldigten] hatte dort in der Vergan-
genheit nach meinem Eindruck das Recht jederzeitigen
Zutritts und damit die Möglichkeit, eine zeitlich bevor-
zugte Bearbeitung von Visaanträgen zu erwirken.“
Sie habe daher veranlasst, dass die Praxis des Zutritts
zum Sonderschalter Nr. 3 insgesamt sehr viel strenger ge-
handhabt worden sei und dass – anders als zuvor – die
eingesetzten ukrainischen Ortskräfte auch am Sonder-
schalter Nr. 3 ebenso wie an anderen Schaltern einer Ro-
tation unterfielen.
Auch eine unter Frau Klara Hoppmann als stellvertre-
tende Visastellenleiterin eingesetzte Mitarbeiterin habe
laut der Vermerke bestätigt, dass lediglich sie selber und
Frau Klara Hoppmann die Entscheidung über die vorge-
legten Visaanträge getroffen hätten.
Sie könne sich ebenfalls erinnern, dass aufgrund der im-
mer stärker wachsenden Zahl von „Tänzern“, die im er-
leichterten Verfahren Visaanträge eingereicht hätten, die
persönliche Vorsprache der Antragsteller wieder einge-
führt worden sei. Dies müsse etwa im Frühsommer 2002
– zum Ende ihrer Tätigkeit in der Visastelle – gewesen
sein. Zur Einführung einer Rotation unter den Ortskräften
befragt, habe sie angegeben, dass es zwar schon vorher
eine solche an den von der Botschaft eingerichteten Son-
derschaltern gegeben habe; diese habe jedoch ausschließ-
lich innerhalb einer Kerngruppe von insgesamt ca. vier
Mitarbeiterinnen stattgefunden, wobei sich insbesondere
zwei von ihnen mit den „Tänzergruppen“ beschäftigt hät-
ten. Insgesamt habe sie bei Aufnahme ihrer Tätigkeit
überrascht,
„(…) dass es überhaupt ein Verfahren gab, dass es größe-
ren Gruppen ermöglichte, auf so einfache Weise – ohne
Vorsprache der Antragsteller und ohne Vorlage von wei-
teren Unterlagen, aus denen sich Angaben zur materiellen
und familiären Verwurzelung entnehmen ließen – ein
deutsches Schengen-Visum zu erlangen.“
Das ihr von Klara Hoppmann hierzu u. a. entgegengehal-
tene Argument, sowohl der besagte Vorsitzende des Inter-
nationalen Tanzsportverbandes in Deutschland als auch
der ukrainische Tanzsportverband UDSA seien seriös,
habe sie dann schließlich akzeptiert und für eine weitere
Auseinandersetzung mit dieser grundsätzlichen Ausrich-
tung später nicht mehr die Zeit gefunden.
Klara Hoppmann bestritt vor dem Ausschuss indes, selber
in größerem Umfang Anträge bearbeitet zu haben. Sie
habe im Ausnahmefall nur dann geprüft, wenn ihre Ver-
treterin im Urlaub gewesen sei. Von einer „Chefsache“
könne daher nicht die Rede sein. Sie selber habe auch erst
im Rahmen der Akteneinsicht zur Vorbereitung ihrer
Aussage im Ausschuss von den Ermittlungen Kenntnis
erhalten. Zum damaligen Zeitpunkt sei ihr das Ausmaß in
keiner Weise bewusst oder bekannt gewesen.
Noch Anfang Dezember des Jahres 2002 wurde der
Visastellenleiterin ein weiterer Fall bekannt, in dem ein
Firmenvertreter eines als seriös bekannten deutschen Un-
ternehmens mehr als 780 Visa über einen ebenfalls bevor-
rechtigten Schalterzugang der Visastelle in Kiew ohne
persönliche Vorsprache der Antragsteller erhalten habe,
obwohl zuvor insgesamt lediglich 50 Personen offiziell
durch das Unternehmen eingeladen worden seien.
Das Auswärtige Amt bat daraufhin um eine Auflistung
der von der Botschaft noch als vertrauenswürdig akkredi-
tierten Unternehmen. Die Anzahl von über 260 Unterneh-
men überraschte die Zentrale jedoch. Mit Erlass vom
12. Dezember 2002 (Dokument Nr. 193) wies sie die Bot-
schaft daher an,
„(…) die Bona-fide-Liste insbesondere unter Einbezie-
hung der Wirtschaftsabteilung der Botschaft kritisch zu
überprüfen und zu aktualisieren.“
Dies habe unter Einhaltung der in der GKI genannten
Voraussetzungen zu erfolgen, die nicht zuletzt aufgrund
des Besuchs der EU-Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ im Mai/
Juni 2001 in Kiew und der in diesem Zusammenhang
festgestellten, nicht ordnungsgemäßen Anwendung der
gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Visum-
erteilung durch Bona-fide-Organisationen ergänzt und
konkretisiert worden seien.
3. Schwierigkeiten mit Reiseschutz-
versicherungen bzw. mit pauschalierten
Verpflichtungserklärungen
Nachdem – wie oben im Teil C Abschnitt IV ausführlich
dargestellt – die vermehrte Vorlage von in Deutschland
abgegebenen Verpflichtungserklärungen ohne entspre-
chende Bonitätsprüfungen der Ausländerbehörden zu er-
heblichen Konflikten im Visumverfahren geführt hatte
und den Auslandsvertretungen durch Erlass vom 2. Sep-
tember 1999 zudem eine Überprüfung in Eigenregie
grundsätzlich verwehrt wurde, schien die Einführung der
Reiseschutzversicherungen, wie etwa des Carnet de Tou-
riste (CdT), zunächst ein Ausweg aus dem Dilemma zu
sein.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 217 – Drucksache 15/5975
a) Einführung des Carnet de Touriste
In der Ukraine wurde das bis dato nur in Rumänien, Bul-
garien und in den baltischen Staaten vertriebene CdT mit
Abgabe einer pauschalen Verpflichtungserklärung des
ADAC gegenüber der deutschen Botschaft in Kiew am
12. Mai 1997 (Dokument Nr. 194) eingeführt. Der Absatz
erfolgte über den dortigen Automobilclub „112 Ukraine“,
einem Kooperationspartner des ADAC.
Das Auswärtige Amt hatte das neue Produkt der Bot-
schaft in Kiew mit Erlass vom 23. April 1997 (Dokument
Nr. 195) zuvor bereits ausführlich erläutert. Danach
werde im ausdrücklichen Einvernehmen mit dem Bun-
desministerium des Innern nunmehr das CdT nicht nur als
Nachweis ausreichenden Krankenversicherungsschutzes,
sondern vielmehr auch als pauschale Einladungs- und
Verpflichtungserklärung nach § 84 Abs. 1 AuslG und da-
mit als Versicherung zur Übernahme ggf. entstehender
Aufenthalts- und Rückführungskosten anerkannt.
Allerdings begründe das CdT weder einen Rechts-
anspruch auf Erteilung eines Visums noch auf eine um-
fassende Sonderbehandlung. Es stelle vielmehr eine An-
tragsunterlage unter vielen anderen dar, die ein Petent zur
Visumerteilung vorlegen könne; die ausländerrechtliche
Prüfung, das heißt insbesondere die Prüfung der Finan-
zierung des Lebensunterhalts und der Rückkehrbereit-
schaft sowie die AZR/SIS-Abfrage, entfielen dadurch
nicht. Auch am Prinzip der persönlichen Vorsprache
werde grundsätzlich festgehalten.
Vorab hatte der Zeuge Dr. Oliver Schnakenberg – nach-
dem ihm das Carnet auch durch Mitarbeiter des ADAC
und des ÖAMTC vor Ort vorgestellt worden war und er
als Botschaftsvertreter an einer Pressekonferenz des
ADAC zum CdT am 27. März 1997 teilgenommen hatte
– die Zentrale in einem Bericht vom 1. April 1997 auf die
Missbrauchsanfälligkeit des Instrumentes hingewiesen
(Dokument Nr. 196):
„Im Unterschied zur offensiven Unterstützung nach Au-
ßen besteht hier Sorge, dass das an sich gut gemeinte Pro-
dukt durch die Geschäftsstellen des hiesigen Automobil-
klubs (mit dem der ADAC und die Botschaft noch kaum
Erfahrung haben), die Erwerber und auch Dritte miss-
braucht werden kann.“
Insbesondere vor dem Hintergrund gegebenenfalls not-
wendiger Remonstrationsbescheide bzw. entsprechender
Klageerwiderungen werde ein wichtiges Erkenntnismittel
zur Überprüfung der Seriosität der Antragsteller aus der
Hand gegeben:
„Mit dem Wegfall der Einladung ist ferner ein Verlust an
Erkenntnismitteln für die Prüfung der Rückkehr-
bereitschaft verbunden. (…) Überdies hat der Club be-
reits jetzt Wünsche nach privilegierter Abfertigung geäu-
ßert.“
Da das Verfahren aber letztlich zwischen Auswärtigem
Amt (AA), Bundesministerium des Innern (BMI) und
ADAC abgestimmt worden sei und noch ausreichend
Spielraum für eine Ausgestaltung bestanden hätte, habe
er seine Bedenken, die er als Praktiker vor Ort deutlicher
gesehen habe als die Zentrale, zunächst bis zum Beweis
des Gegenteils zurückgestellt.
Zudem habe er ausführlich mit den Mitarbeitern des
Clubs über eine notwendige Vorprüfung potentieller Kun-
den hinsichtlich ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit, der
Rückkehrbereitschaft und des jeweiligen Reisezwecks
gesprochen.
aa) Probleme nach Einführung des CdT
und Reaktionen
Bereits im Herbst 1997 sah der Zeuge Dr. Oliver
Schnakenberg seine Befürchtungen durch erste Hinweise
auf vermehrten Missbrauch des Carnets durch Reisebü-
ros, mit denen die Zusammenarbeit erst Anfang 1995 ein-
gestellt worden war, bestätigt.
So hätten die Unternehmen begonnen, die Carnets zu
überhöhten Preisen, verknüpft mit dem festen Verspre-
chen auf Visumerteilung, zu vertreiben, was bei einer
wachsenden Personenzahl – unterstützt durch entspre-
chende Werbung – die Erwartung geweckt habe, unter
Umgehung der üblichen Voraussetzungen in das Bundes-
gebiet einreisen zu können.
Auffallend viele Inhaber des Carnets hätten entweder be-
reits in der nahen Vergangenheit einen Visumantrag bei
der Botschaft gestellt, der abgelehnt worden sei, oder er-
folglos Anträge bei den Botschaften anderen Schengen-
Partner eingereicht.
Diesen Sachverhalt habe die Botschaft, die insbesondere
durch entsprechende Aussagen von Carnetinhabern alar-
miert worden war, durch verdeckte Anrufe von Mitarbei-
tern der Visastelle auch verifizieren können. Mit dem
durch die eigenen Ermittlungen erlangten Beweismaterial
sei anschließend der ukrainische Automobilclub konfron-
tiert worden.
Dessen Mitarbeiter hätten eingeräumt, den ständigen An-
stieg der Carnet-Erwerber nicht mehr bewältigen zu kön-
nen. Man sei daher ohne Wissen der Botschaft dazu über-
gegangen, das Carnet auf Anforderung auch in den
Räumlichkeiten von mittlerweile über 30 Kiewer Reise-
büros zu verkaufen, obwohl sich der Klub nach eigenen
Angaben außerstande gesehen habe, eine Aussage über
deren Seriosität zu treffen.
bb) Aussetzung der Akzeptanz des CdT mit
Erlass vom 8. Oktober 1997 und die
Wiedereinsetzung zum 23. Oktober 1997
Das Auswärtige Amt reagierte auf die in diesem Zusam-
menhang verfassten Missbrauchsberichte der Botschaft
vom 1. und 7. Oktober 1997 mit Erlass vom 8. Oktober
1997 (Dokument Nr. 68) und setzte den Vertrieb des Car-
nets und die Akzeptanz als pauschale Verpflichtungs-
erklärung zum 9. Oktober 1997 vorübergehend aus.
In einer Besprechung am 15. Oktober 1997 mit Vertretern
des BMI einerseits und Verantwortlichen von ADAC und
ÖAMTC andererseits konnte man sich jedoch darauf eini-
gen, den Informationsaustausch zwischen Partnerclub
Drucksache 15/5975 – 218 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
und Visastelle unter Einbeziehung eines botschaftseige-
nen Sprachmittlers zu intensivieren und zukünftig über
jede Änderung der Vertriebspraxis unverzüglich zu be-
richten. Sofern sich die Zusammenarbeit mit dem Club
verbessere, beständen auch seitens des Auswärtigen Amts
keinerlei Bedenken, CdT-Inhabern einen erleichterten Zu-
gang zur Visastelle über den Schalter für Geschäftsleute
zu gewähren. Da darüber hinaus unter anderem zugesi-
chert worden sei, dass der Vertrieb des Carnets nur noch
durch Mitarbeiter des Clubs über die Geschäftsstelle des
Clubs in Kiew bzw. über in Abstimmung mit der Bot-
schaft für vertrauenswürdig erklärte Reisebüros „unter
dem Dach der Geschäftsstelle“ erfolgen sollte, wurde der
Vertrieb des Carnets mit Erlass vom 17. Oktober 1997
(Dokument Nr. 69) ab dem 23. Oktober 1997 – also nur
zwei Wochen nach seiner Aussetzung – wieder aufge-
nommen.
Damit diente das CdT erneut wiederum nicht nur als
Nachweis eines ausreichenden Krankenversicherungs-
schutzes, sondern beinhaltete weiterhin die vom ADAC
ausgesprochene Verpflichtungserklärung nach § 84
Abs. 1 AuslG.
cc) Weitere Entwicklungen
Daraufhin habe sich der ukrainische Partnerclub des
ADAC auch erheblich kooperativer gezeigt und Wünsche
der Botschaft schneller umgesetzt. So habe man im
Herbst 1997 vonseiten der Botschaft nach Diskussionen
mit dem Club erreichen können, dass der Vertrieb des
Carnets zur Verhinderung von Missbrauch trotz großen
Andrangs zunächst kontingentiert worden sei – nach un-
terschiedlichen Aussagen vor dem Ausschuss auf 80 bzw.
auf bis zu 120 Bewerber täglich. Auch die Geschäfts-
stelle, die wohl aufgrund der Einnahmen sehr bald durch
großzügige neue Räumlichkeiten ersetzt worden sei, habe
man zudem in regelmäßigen Abständen durch Mitarbeiter
der Visastelle inspizieren lassen. Im Gegenzug habe man
dann zur Privilegierung bestimmte Schalter nur für Car-
netinhaber freigegeben.
Dennoch traten auch im weiteren Verlauf Probleme im
Zusammenhang mit dem CdT auf: So äußerte Klara
Hoppmann, die Visastellenleiterin, in einem Schreiben
vom 27. Oktober 1998 (Dokument Nr. 70) Zweifel an der
Zuverlässigkeit des Dokuments. Da in der Ukraine Be-
scheinigungen aller Art käuflich zu erwerben seien, stelle
sich die Frage, wie die Antragsteller ihren Lebensunter-
halt in Deutschland finanzierten. In dem Schreiben heißt
es:
„Sich häufende Rückfragen der deutschen Grenzbehör-
den bestätigen den Verdacht, dass viele Antragsteller ih-
ren Aufenthalt in Deutschland durch Schwarzarbeit finan-
zieren. Des Weiteren zeigen auch die gerade bei diesem
Personenkreis sich häufenden Eintragungen im AZR,
dass die Aufenthaltsdauer des erteilten Visums häufig
überschritten wird.“
Die österreichische Botschaft, die als einziger Schengen-
partner das Carnet ebenfalls akzeptiere, aber die gleichen
Probleme feststelle, habe daraufhin zusätzlich zum CdT
die Vorlage einer bezahlten Hotelbuchung verlangt und
damit Erfolg gehabt. Daher regte auch Klara Hoppmann
folgendes an:
„Zur ordnungsgemäßen ausländerrechtlichen Prüfung
und zur Vermeidung von Visumsmissbrauch schlägt die
Botschaft vor, die Vorlage einer bezahlten Hotelbuchung
aus Deutschland zu verlangen.“
Obgleich die Interessenlage der österreichischen Bot-
schaft eine andere gewesen sei, weil sie an der Förderung
des Carnets als kleine Auslandsvertretung mangels ent-
sprechender Überprüfungsmöglichkeit der Inhaber kein
Interesse gehabt habe, glaubte auch der Zeuge Dr. Oliver
Schnakenberg hierin zumindest eine Möglichkeit gefun-
den zu haben, die Missbrauchsgefahr zu verringern.
Das Auswärtige Amt ließ die Frage jedoch zunächst of-
fen. Laut Erlass vom 12. November 1998 (Dokument
Nr. 71) müsse vielmehr vor Einführung einer regelmäßi-
gen Vorlage bezahlter Hotelbuchungen bei der Visum-
erteilung noch eine weitere Prüfung und Abstimmung der
Schengen-Partner vor Ort erfolgen. Im Übrigen zeigte
sich die Zentrale skeptisch:
„Zum einen ist fraglich, ob mit der regelmäßigen Vorlage
einer bezahlten Hotelbuchung Missbrauch im Visumver-
fahren tatsächlich wirksam begegnet werden kann. Wie
die Botschaft selbst schreibt, hätten Nachfragen bei dorti-
gen Reisebüros ergeben, dass es ,problemlos möglich
sei‘, eine solche Bestätigung aus Deutschland für be-
zahlte Hotelbuchungen zu erhalten. Ferner können Reisen
nach Deutschland unterschiedliche Zwecke haben. Bei
allgemeinen Tourismusreisen wird man vom Antragstel-
ler in der Regel eine Hotelbuchung verlangen können.
Anders sieht es bei Verwandtenbesuchen oder Geschäfts-
reisen aus. Wer hier glaubhaft angibt, private Unterkunft
in Deutschland zu haben, kann nicht schematisch auf die
Vorlage einer Hotelbuchung, die mit erheblichen Kosten
verbunden ist, verwiesen werden. Hier muss regelmäßig
auch die schriftliche Einladung eines in Deutschland le-
benden Gastgebers als ausreichend akzeptiert werden.
Bei Personen mit gutem Ruf kann sogar auf diesen Nach-
weis verzichtet werden (…).“
Im Mai 1999 berichtete die Zeugin Klara Hoppmann dem
Auswärtigen Amt schließlich über Kapazitätsprobleme.
So steige die Anzahl der Visumantragsteller durch
Carnetinhaber trotz abgesprochener Kontingentierung
durch den ukrainischen Automobilclub wieder, sodass
teilweise mehr als 600 Antragsteller täglich unter Vorlage
eines CdT ein Visum begehrten. Man habe daher Zweifel,
dass sich der ukrainische Automobilclub jederzeit an die
getroffenen Vereinbarungen halte.
dd) Der Erlass vom 15. Oktober 1999 und die
Reaktion der Botschaft
Gleichwohl wurde der Vorschlag der Botschaft zur Ein-
forderung von Hotelbuchungen endgültig zum Ende des
Jahres 1999 abgelehnt. So erging – wie oben im Teil C
Abschnitt V bereits ausführlich dargestellt – mit Erlass
des Auswärtigen Amts vom 15. Oktober 1999 (Doku-
ment Nr. 81) u. a. an die Auslandsvertretung in Kiew die
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 219 – Drucksache 15/5975
Anweisung, bei Vorlage eines CdT im Rahmen des Vi-
sumverfahrens für einen Kurzzeitaufenthalt in der Regel
auf die Forderung von weiteren Unterlagen zum Zweck
der Reise (z. B. Hotelbuchung), zur Finanzierung (ein-
schließlich des Krankheitsfalles) sowie im Regelfall auf
weitere Nachweise zur Rückkehrbereitschaft zu verzich-
ten.
Daraufhin verfasste die Zeugin Klara Hoppmann am
16. Dezember 1999 einen Bericht an das Auswärtige Amt
(Dokument Nr. 86), in dem sie über weitere Probleme mit
Carnetantragstellern berichtete:
„Im Interview wird immer wieder deutlich, dass sie ver-
suchen, durch eine vorgefertigte Geschichte eine positive
Entscheidung über den Visumantrag zu bewirken. Die
Geschichten ähneln sich dermaßen und die Antragsteller
sind nicht in der Lage, auf Nachfragen zu antworten, so-
dass der Verdacht nahe liegt, dass vor dem Botschaftsge-
bäude diese Geschichte käuflich zu erwerben ist.“
So gebe beispielsweise ein Antragsteller vor, in Deutsch-
land ein Auto zu kaufen, obwohl er nicht im Besitz einer
gültigen Fahrerlaubnis sei.
„Merkwürdig ist nur, dass eben dieser Freund die Über-
führung noch für 10 weitere Personen in einem Zeitraum
von 10 Tagen übernimmt. Die Adresse des sogenannten
Freundes wird ebenfalls vor der Botschaft gehandelt.“
Da der Reisezweck bei vielen Antragstellern unklar
bleibe und sich überdies Anfragen von Ausländerbehör-
den und dem Bundesgrenzschutz im Zusammenhang mit
dem illegalen Aufenthalt und Schwarzarbeit von CdT-In-
habern häuften, sehe sich die Botschaft trotz des Erlasses
gezwungen, weitere Nachweise zum beabsichtigten Auf-
enthalt in Deutschland von den Antragstellern zu verlan-
gen:
„Bei Autokauf wird die Vorlage des Führerscheins ver-
langt, bei Besuch eine Einladung der zu besuchenden Per-
son (diese muss selbstverständlich keine Verpflichtungs-
erklärung beinhalten, da diese ja durch das Carnet
abgedeckt ist) und bei rein touristischen Aufenthalten
eine bestätigte Hotelbuchung aus Deutschland.“
Sofern nicht eine gegenteilige Weisung ergehe, werde die
Botschaft dieses Verfahren fortsetzen.
Das Auswärtige Amt reagierte hierauf mit Erlass vom
23. Dezember 1999 (Dokument Nr. 87) und wies die Bot-
schaft an, von der geschilderten Änderung des Verfahrens
bei der Visumerteilung in Zusammenhang mit dem CdT
Abstand zu nehmen und laut offizieller Weisungslage zu
verfahren. Weiter heißt es dort:
„Richtig ist, dass bei offensichtlich falschen Angaben des
Visumantragstellers (z. B. Autokauf ohne Führerschein)
eine Visumerteilung auch bei Vorlage des CdT verweigert
werden sollte. Es ist jedoch nicht sinnvoll, zusätzlich zum
CdT eine Einladung oder die Bestätigung einer Hotelbu-
chung zu verlangen, wenn der Reisezweck plausibel dar-
gelegt wird (z. B. touristischer Aufenthalt).“
Im Übrigen wurde die Botschaft gebeten, eine statistische
Auflistung über erkannten Visamissbrauch durch Carnet-
inhaber vorzulegen.
Daraufhin teilte die Botschaft dem Auswärtigen Amt mit
Schreiben vom 24. Januar 2000 (Dokument Nr. 197) mit,
dass sie durch Beamte des Bundesgrenzschutzes darüber
unterrichtet worden sei, dass allein in den Monaten Okto-
ber bis Dezember 1999 über den Flughafen Berlin-
Schönefeld insgesamt 332 ukrainische Staatsangehörige
per Luftweg in die Ukraine abgeschoben wurden, von de-
nen 125 ihr Visum nach Vorlage eines CdT erhalten hät-
ten. Dies werde auch durch andere Hinweise bestätigt,
wonach es gerade Carnetinhaber seien, die die Aufent-
haltsvorschriften in der Bundesrepublik Deutschland ver-
letzten, etwa durch das Überschreiten der Aufenthalts-
dauer oder durch eine Arbeitsaufnahme. Die Botschaft sei
daher der Auffassung,
„(…) dass dem offenbar verbreiteten Missbrauch des
„Carnet de Touriste“ nur durch eine Abschaffung dieses
Systems des Visaerwerbs in der Ukraine oder durch eine
echte Bonitätsprüfung der Antragsteller seitens des ukrai-
nischen Automobilclubs begegnet werden kann. Letzteres
dürfte erst dann ernsthaft in Angriff genommen werden,
wenn der ukrainische Automobilclub durch den ADAC
an den Kosten der Abschiebung beteiligt würde.“
Kurz zuvor, am 20. Dezember 1999, hatte der seit Anfang
November 1999 als Leiter der Rechts- und Konsularabtei-
lung Kiew tätige Dr. Martin Schäfer im Rahmen eines
Tätigkeitsberichts das Auswärtige Amt zudem auf einen
starken Anstieg der Arbeitsbelastung innerhalb des
Rechts- und Konsularreferates aufmerksam gemacht (Do-
kument Nr. 198). Besonders bemerkenswert sei die Ent-
wicklung seit September 1999: So sinke die Anzahl der
erteilten Sichtvermerke – anders als in den Vorjahren – im
Herbst und Winter nicht, sondern bleibe konstant hoch.
Gegenüber dem Vorjahr 1998 seien im September
22,2 Prozent, im Oktober 29,2 Prozent und im November
1999 sogar 58,9 Prozent mehr Visa erteilt worden. Auch
im Dezember müsse mit einer dem November vergleich-
baren Steigerung gerechnet werden.
Dies liege, so der Zeuge Dr. Martin Schäfer in seinem
Bericht, zum einen an der sich seit Jahren kontinuierlich
verschlechternden wirtschaftlichen und sozialen Lage
großer Teile der ukrainischen Bevölkerung, die sie nach
Mitteln und Wegen der Ausreise suchen lasse. Zudem
nehme durch die vermehrte Ausreise von Spätaussied-
lern und jüdischen Emigranten der Umfang der Kon-
takte zwischen Menschen aus beiden Staaten ständig zu.
Ferner hätten Schengenpartner, wie die Niederlande und
Österreich, zum Teil drastisch die Zahl der erteilten Visa
eingeschränkt. Diese Tatsache und die hohe Funktionali-
tät des neuen Konsulatsgebäudes hätten darüber hinaus
zu einer größeren Nachfrage an der deutschen Botschaft
geführt.
Die der Botschaft zur Verfügung stehenden personellen,
materiellen und räumlichen Kapazitäten seien dabei
weitgehend ausgeschöpft. Man werde zwar versuchen,
den auch für das Jahr 2000 zu erwartenden Anstieg des
Drucksache 15/5975 – 220 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Arbeitsanfalls und besonders der Visumantragsteller Herr
zu werden; ohne – vom Auswärtigen Amt zu bewilli-
gende – zusätzliche Mittel zur Verbesserung der personel-
len und materiellen sowie gegebenenfalls der räumlichen
Ausstattung werde es der Botschaft jedoch schwer fallen,
dem Arbeitsanfall angemessen zu begegnen.
Zur Verbesserung der Effektivität und Effizienz der Pass-
und Visastelle denke die Botschaft mittlerweile auch über
die kurzfristige Einführung eines Terminvergabesystems
nach.
ee) Planungen zur Einführung eines
Terminvergabesystems
Über die Einzelheiten des geplanten Terminvergabesys-
tems informierte die Botschaft das Auswärtige Amt de-
tailliert in einem Bericht vom 12. Januar 2000 (Dokument
Nr. 199). Anders als in den Bereichen „Geschäftsreisen“,
„Carnet-Antragsteller“ und „offizielle Besucher“, deren
täglicher Besucherandrang die Visastelle bewältigen
könne, solle im Bereich „Besuchsreisen“ die bislang
durch persönliche Vorsprache erfolgende Terminvergabe,
die dazu führe, dass Antragsteller neben der eigentlichen
Abgabe des Visumantrages und der Abholung ihres Pas-
ses noch ein drittes Mal die Visastelle aufsuchen müssten,
nunmehr durch den Post- oder Faxweg ersetzt werden.
Die Botschaft verspreche sich hiervon, dem seit Septem-
ber 1999 zu verzeichnenden enormen Anstieg der Visum-
zahlen wirksam zu begegnen und die Bearbeitungszeit
der Anträge herabzusetzen.
Verwendet werden solle ein entsprechendes Formular, das
den Antragstellern auf Nachfrage übersandt oder bei Vor-
sprache ausgehändigt werde. Dieses sei wiederum ausge-
füllt an die Botschaft zu übersenden oder zu faxen. Auf
dem gleichen Übermittlungsweg erfolge dann die Ter-
minbestätigung durch die Botschaft.
Für das Vorhaben benötige die Botschaft, so der Zeuge
Dr. Eberhard Heyken in seinem Bericht, neben einem
weiteren Faxanschluss jedoch mindestens zwei zusätzli-
che Ortskräfte. Mit drei Ortskräften sehe man sich dage-
gen sogar in der Lage, die Bearbeitungszeit von fünf auf
drei Werktage zu reduzieren. Da die Arbeitsbelastung
eine kritische Grenze erreicht habe, bitte man um Geneh-
migung der dargestellten organisatorischen und personel-
len Vorschläge.
Auf den Bericht und die Bitte um Weisung reagierte die
Zentrale mit Erlass vom 27. April 2000 (Dokument
Nr. 200), nachdem die Botschaft in Kiew die Situation
per Mail am 24. März 2000 nochmals bekräftigt und auf
den saisonbedingten enormen Anstieg der Antragsteller-
zahl im März 2000 verwiesen hatte. Laut Erlass lasse die
äußerst angespannte Haushaltslage personelle Verstär-
kungen nur noch dann zu, wenn anderenorts entspre-
chende Einsparungen vorgenommen würden. Solche
Einsparpotentiale seien jedoch nicht in Sicht.
„Vor diesem Hintergrund kann auch dem von der Bot-
schaft vorgeschlagenen Terminvergabesystem, welches
zusätzliches Personal erfordert, nicht zugestimmt werden.
Der entscheidende Nachteil von Terminvergaben ist, dass
wertvolle Personalressourcen mit der Organisation der
Warteschlange beschäftigt werden und somit für die Be-
arbeitung des eigentlichen Geschäftsanfalls nicht mehr
zur Verfügung stehen.“
Einem Terminvergabesystem könne daher vom Auswärti-
gen Amt nur zugestimmt werden, sofern es sich mit den
vorhandenen Personal- und Gerätekapazitäten der Vertre-
tung realisieren lasse, keine zusätzlichen Kosten verursa-
che und für die Antragsteller keine weitere Verlängerung
der Wartezeit bedeute.
Aufgrund der besonderen Belastungen der Visastelle in
Kiew, die das Auswärtige Amt nicht verkenne, würden
der Botschaft jedoch zur saisonalen Verstärkung Mittel
im Gegenwert von insgesamt acht Personenmonaten zu-
gewiesen. Ein darüber hinausgehender personeller Aus-
bau sei angesichts der gegenwärtigen Sparzwänge dage-
gen nicht möglich.
Gleichwohl wandte sich Botschafter Dr. Eberhard
Heyken mit Schreiben vom 28. April 2000 nochmals an
den Leiter der Zentralabteilung im Auswärtige Amt mit
der Bitte, die getroffene Entscheidung zu überdenken und
die beantragten Stellen zu bewilligen, da anderenfalls un-
haltbare Zustände aufgrund der seit September 1999 zu
verzeichnenden Zuwachsraten der Visumzahlen von 20
bis 30 Prozent gegenüber dem jeweiligen Vorjahreszeit-
raum zu befürchten seien. Doch auch dieses Petitum
wurde durch die Zentrale mit Schreiben vom 18. Mai
2000 abschlägig beschieden.
b) Der Erlass vom 3. März 2000
Zuvor hatte das Auswärtige Amt mit dem bereits oben im
Teil C./VII. dargestellten Runderlass vom 3. März 2000
(Dokument Nr. 9), der schon von seiner äußeren Form her
aus Sicht der Botschaft in Kiew den Eindruck einer wich-
tigen Neuorientierung des Visumverfahrens vermittelt
habe, allen Auslandsvertretungen grundsätzliche Direkti-
ven für die Visavergabe erteilt.
Danach sollten im Bereich „Besuchsvisa“ für die Prüfung
der Rückkehrbereitschaft abgestufte Kriterien gelten und
Zweifel am angegebenen Einreisezweck und an der
Rückkehrbereitschaft erst dann zur Versagung des
Visums führen, wenn „die Wahrscheinlichkeit einer Um-
gehung von Einreisebestimmungen bzw. des längerfristi-
gen oder dauerhaften Verbleibs im Bundesgebiet wesent-
lich höher einzuschätzen ist als die Wahrscheinlichkeit
der Einreise und des Aufenthalts zum angegebenen
Zweck (Besuch) bzw. der Rückkehr“. Wenn sich jedoch
nach pflichtgemäßer Abwägung und Gesamtwürdigung
des Einzelfalls die tatsächlichen Umstände, die für und
gegen eine Erteilung des Besuchsvisums sprechen, die
Waage hielten, gelte der Grundsatz „in dubio pro liber-
tate – im Zweifel für die Reisefreiheit“.
Im Übrigen stellte der Erlass weitere Maßnahmen zur
Verbesserung des Visumverfahrens in Aussicht: Neben
einer Intensivierung der Aus- und Fortbildung für die Be-
schäftigten der Visastellen solle im Rahmen von Regio-
nalseminaren für die Bediensteten unter Beteiligung von
Vertretern der Beauftragten der Bundesregierung für Aus-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 221 – Drucksache 15/5975
länderfragen das gemeinsame Ziel verfolgt werden, die
Visumpraxis im Spannungsfeld zwischen der Gewährleis-
tung von Reisefreiheit einerseits und der Unterbindung il-
legaler Einreise andererseits weiter zu überprüfen und
letztlich zu optimieren.
aa) Das Regionalseminar in Kiew im Juli 2000
Das erste der im Erlass angekündigten Regionalseminare,
das vor allem auch der Einführung der Auslandsvertre-
tungen in die neue Handhabung der ausländerrechtlichen
Bestimmungen und Weisungen der Zentrale diente, fand
für den Bereich der GUS-Staaten in Kiew in der Zeit vom
1. bis 3. Juli 2000 statt. Von Seiten der deutschen Bot-
schaft in Kiew nahmen daran u. a. der Leiter der Rechts-
und Konsularabteilung, Dr. Martin Schäfer, und Klara
Hoppmann als Leiterin der Visastelle teil.
Ausweislich eines Schreibens des Leiters der Rechtsab-
teilung im Auswärtigen Amt, Dr. Gerhard Westdickenberg,
an die Botschaft Kiew vom 5. Juli 2000 (Dokument
Nr. 201), mit dem er sich nachträglich für die Organisa-
tion der Veranstaltung bedankte, habe das Seminar zu
dem erhofften Dialog zwischen den Mitarbeitern in den
Visastellen und der Zentrale geführt. Gerade Kolleginnen
und Kollegen aus Kiew hätten durch engagierte Beiträge
die Diskussion maßgeblich beeinflusst.
Schon zuvor habe man sich bereits informell in Telefona-
ten gegenüber dem Auswärtigen Amt kritisch zum Erlass
vom 3. März 2000 geäußert, so der Zeuge Dr. Martin
Schäfer vor dem Ausschuss. Insbesondere die Zweckmä-
ßigkeit des Erlasses sei vor dem Hintergrund der Verhält-
nisse in der Ukraine angezweifelt worden, da dessen Aus-
legung es mit sich brachte,
„(…) in jedem einzelnen Fall, in dem wir eine Ablehnung
eines Visumantrages vornehmen wollten, konkrete, auf
den Einzelfall und auf den konkreten Antragsteller bezo-
gene Informationen zu haben, die uns erst dann in die
Lage versetzten, diesen Visaantrag ablehnen zu dürfen.“
Somit habe der Erlass nach Bekundungen der Zeugen
Dietmar Gerhard Stüdemann und Klara Hoppmann vor
dem Ausschuss zwar nicht vom Wortlaut her, aber doch
de facto zu einer „Beweislastumkehr“ bei der Prüfung der
Anträge geführt:
„Es war die Interpretation, die wir in Kiew in der tägli-
chen Arbeit ständig verwandt haben.“
Das Auswärtige Amt habe daraufhin jedoch lediglich auf
das Regionalseminar verwiesen, wo sich der Botschaft
die Möglichkeit biete, bestehende Fragen, Zweifel und
Schwierigkeiten zu thematisieren.
Laut Staatssekretärsvorlage des Referates 514 im Aus-
wärtigen Amt vom 6. Juli 2000 (Dokument Nr. 202) habe
man während des Seminars dann auch entschieden dazu
beitragen können, noch ungeklärte Fragen, Missverständ-
nisse und grundsätzliche Vorbehalte gegen einzelne Re-
gelungen des Erlasses zu beseitigen. Das gelte nicht nur
für die grundlegende Philosophie des Erlasses, sondern
auch für die ausgewogene und abgestufte Balance bei der
Prüfung ausländerrechtlicher Voraussetzungen eines
Visumantrages und vor allem für den im Runderlass auf-
gestellten Grundsatz „in dubio pro libertate“. So habe
man ebenso verdeutlichen können, dass die zentrale Ziel-
setzung des Erlasses die Eröffnung legaler Reisemöglich-
keiten sei und nicht etwa eine schematische Senkung der
ohnehin niedrigen Ablehnungsquoten.
Hierzu sei allerdings durch die Auslandsvertretungen an-
gemerkt worden, dass die Visumstellen ohne angemes-
sene Personal- und Sachausstattung nicht in dem ge-
wünschten Umfang beraten und legale Einreise zulassen
könnten. Insbesondere die Botschaft in Kiew habe noch-
mals die durch die Zentrale nicht ermöglichte Einstellung
von Ortskräften zur Einrichtung eines Terminvergabesys-
tems beklagt.
Insgesamt, bemerkte der Zeuge Dr. Martin Schäfer, habe
sich die Botschaft auf dem Seminar jedoch von der Zen-
trale nicht verstanden gefühlt. So sei die mit der Veranstal-
tung verbundene Hoffnung, die Kollegen des Auswärtigen
Amts mit den Problemen vor Ort vertraut zu machen und
für die Umstände zu sensibilisieren, nicht erfüllt worden.
Auch die Zeugin Klara Hoppmann bekundete vor dem
Ausschuss, dass die Bedenken der Botschaft in Kiew
durch das Regionalseminar letztlich nicht ausgeräumt
worden seien. Daher habe man die dort vorgenommenen
Erläuterungen der Zentrale zur Interpretation des Erlasses
vielmehr als Weisung des Auswärtigen Amts begriffen.
bb) Kiew-Besuch von Bundesminister
Joseph Fischer
Kurz vor dem Regionalseminar hatte Bundesminister
Joseph Fischer, der sich bereits im April 1999 in Kiew zu
einem kurzen Besuch anlässlich des Kosovokonfliktes
aufgehalten hatte, am 23. Juni 2000 erstmalig selber die
deutsche Botschaft besichtigen können. Grund seiner
Reise vom 22. bis 23. Juni 2000 seien bilaterale politische
Gespräche mit der ukrainischen Regierung gewesen, in
denen es unter anderem um die Schließung des Atom-
kraftwerkes Tschernobyl gegangen sei. Ob auch das
Thema „Förderung der Reisefreiheit“ auf der Tagesord-
nung gestanden habe, konnte der Zeuge Dr. Eberhard
Heyken nicht sagen. Dagegen sei die bisherige Visumer-
teilungspraxis der Botschaft als rein internes Problem
kein Thema gewesen.
Anders als im Programmablauf zunächst geplant, hatte
Bundesminister Joseph Fischer nach Abschluss der offizi-
ellen Termine trotz eines außerordentlich engen Zeitplans
die Gelegenheit genutzt, nach einer Besichtigung des
Konsulatsgebäudes den neuen Botschafter Dietmar
Gerhard Stüdemann, Nachfolger des Zeugen Dr. Eberhard
Heyken, in einer Personalversammlung der Botschafts-
mitarbeiter allen Mitarbeitern vorzustellen. Dass diese in
der Halle der Visastelle stattgefunden habe, sei laut Aus-
sage des Zeugen Dr. Martin Schäfer kein Zufall gewesen,
„(…) weil wir tatsächlich den Wunsch und das Ziel hat-
ten, dem Minister die Verhältnisse einmal zu zeigen; aber
der Anlass war gewissermaßen, dass der Wartesaal der
Visastelle der unter den damaligen Bedingungen einzige
nutzbare Raum war, in dem mehr als 100 Mitarbeiter der
Botschaft Platz fanden (…).“
Drucksache 15/5975 – 222 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
An diesem Tag seien wie immer riesige Menschenmen-
gen vor dem Konsulatsgebäude versammelt gewesen, so-
dass sich die Kolonne des Bundesministers des Auswärti-
gen zunächst einen Weg durch die Straßen habe bahnen
müssen, so der Zeuge Dr. Martin Schäfer in seiner Ver-
nehmung. Vor der Visastelle habe er den Bundesminister
dann zusammen mit dem Botschafter Dr. Eberhard
Heyken begrüßt und ihn anschließend in das Visagebäude
zur Versammlung begleitet, wo Bundesminister Joseph
Fischer sich jedoch nicht länger als zehn bis 15 Minuten
aufgehalten habe.
Auf dem Weg zum Flughafen, auf dem ihn Dr. Eberhard
Heyken noch begleitet hatte, habe sich der Bundesminis-
ter seiner persönlichen Eindrücke der Verhältnisse nach-
denklich gezeigt und der Botschaft schließlich personelle
Verstärkung zugesagt sowie sein Büro telefonisch ange-
wiesen, man möge auf die Wünsche, Bedürfnisse und
Notwendigkeiten der Botschaft in Kiew in Zukunft einge-
hen.
Ob dem Bundesminister im Rahmen seines Besuchs aller-
dings berichtet worden sei, dass die Erlasslage zu
Schwierigkeiten bei der Visumprüfung führe, konnten
weder der Zeuge Dr. Eberhard Heyken noch Dr. Martin
Schäfer bestätigen. Dagegen betonte der Zeuge Dietmar
Gerhard Stüdemann, der zu dieser Zeit als Leiter des poli-
tischen Referates im Auswärtigen Amt an der Reise des
Bundesministers teilgenommen hatte, dass über die Er-
lasslage mit Sicherheit nicht gesprochen worden sei. Viel-
mehr habe man lediglich Überlegungen zur Verbesserung
der Kapazitäten, also zum Aufwuchs des Personals und
zur Verbesserung der Schaltersituation, angestellt.
cc) Berichte der Botschaft
Schon zuvor hatte die Botschaft in einem Bericht vom
5. Juni 2000 (Dokument Nr. 203) auf die angespannte
personelle Situation der Visastelle Kiew verwiesen. Dies
dürfte laut Aussage des Büroleiters von Bundesminister
des Auswärtigen, Joseph Fischer, vermutlich Auslöser für
die Empfehlung gewesen sein, die Botschaft in Kiew und
insbesondere die Visastelle im Rahmen seines Staatsbe-
suchs in der Ukraine zu besichtigen.
Laut Bericht könne angesichts der überproportionalen
Steigerung der Antragszahlen von über 25 Prozent im
Vergleich zum Vorjahr ohne den Einsatz zusätzlicher per-
soneller, räumlicher und materieller Ressourcen ein deut-
schen Vorstellungen genügender Umgang mit den An-
tragstellern nicht mehr gewährleistet werden. Vor allem
die täglichen Warteschlangen vor dem Konsulatsgebäude
und die Wartezeiten bis zur Abgabe der Anträge ließen
die – ausweislich des Erlasses vom 3. März 2000 ge-
wollte – Darstellung Deutschlands als ein ausländer-,
reise- und gastfreundliches Land oft genug wie ein hohles
Versprechen erscheinen. So müsse ein ukrainischer Tou-
rist mittlerweile sechs Wochen warten, bis er seinen An-
trag in der Botschaft abgeben könne, obwohl sämtliche
Schalter zu 100 Prozent genutzt und häufig Überstunden
angeordnet würden. Damit müsse zwangsläufig die Inten-
sität der Prüfung durch die Entscheider reduziert werden.
Weiter heißt es in dem Bericht, der überschrieben ist mit
den Worten „Bitte Herrn Staatssekretär vorlegen:“
„Die Umsetzung der Runderlasse zur Visaerteilung an der
Botschaft Kiew hat bereits im März 2000 zu einer weite-
ren Verringerung der Ablehnungen geführt; die Quote
liegt seither unter 2 %; zuvor belief sie sich auf über 3 %.
Nichtsdestotrotz weckt das Schlagwort „Im Zweifel für
die Reisefreiheit“ angesichts der (…) beschriebenen Ver-
hältnisse bei (…) Antragsteller falsche Erwartungen: (…)
es kann Monate dauern, bevor der eigene Antrag bearbei-
tet wird.“
Ohne die angesprochenen substantiell verbesserten perso-
nellen, räumlichen und materiellen Ressourcen könne es
der Botschaft nicht gelingen, den unbefriedigenden und
teilweise unzumutbaren Zuständen wirksam zu begegnen.
Zu diesem Zeitpunkt habe die Botschaft – so der Zeuge
Dr. Eberhard Heyken vor dem Ausschuss – keine An-
haltspunkte für einen überproportionalen Anstieg von
Missbrauchsfällen gehabt. Er habe mit seinem Schreiben
lediglich ausdrücken wollen, dass mit der vorliegenden
Ausstattung nicht das Maß an Gründlichkeit zur Prüfung
der Anträge gewährleistet gewesen sei, das jeden Zweifel
an Missbrauch ausgeschlossen hätte. Obwohl man mit
dem Erlass vom 3. März 2000 nicht zufrieden gewesen
sei, weil es für die unter hohem Zeitdruck arbeitenden
Bediensteten nunmehr verführerischer gewesen sei, den
Entscheidungsprozess positiv zu beenden, habe man ihn
als unabänderliche politische Vorgabe der Zentrale ange-
sehen und daher hauptsächlich versucht, die Kapazitäten
der Botschaft auszubauen, um die ungeheure Nachfrage
zu bewältigen. Insoweit habe man nicht versucht, darauf
zu drängen, dass der Runderlass wieder abgeschafft
werde.
In einem Bericht vom 2. August 2000 (Dokument
Nr. 204) wiederholte Dr. Eberhard Heyken nochmals ein-
dringlich seine Forderung nach Bereitstellung hinreichen-
der Ressourcen, nachdem ausweislich eines Vermerks
vom 22. Juni 2000 die Anzahl der täglichen Besucher der
Visastelle in Kiew auf nunmehr bis zu 2 000 Menschen
gestiegen sei und sich die Wartezeit bis zur Antragsab-
gabe für private Reisen in weniger als drei Wochen von
bisher sechs auf neun Wochen verlängert habe. Insbeson-
dere die Zunahme persönlicher Kontakte, bedingt durch
hohe Auswanderungszahlen, habe dazu geführt, dass die
deutsche Botschaft mittlerweile über 70 Prozent der ins-
gesamt in Kiew ausgestellten Schengenvisa erteile.
Obwohl die Wartezeiten zum Teil erheblich länger als an
anderen Schengenvertretungen in Kiew seien, zögen die
an der deutschen Botschaft bereitstehenden Kapazitäten
zusätzliche Antragsteller an. Im Übrigen
„(…) liegt die Ablehnungsquote an der Deutschen Bot-
schaft mit unter 2 % seit März 2000 (neuer Runderlass)
dramatisch unterhalb derer der anderen Schengen-Vertre-
tungen (zum Vergleich: F – 23 %, NL – 22 %).“
Gleichwohl vertrete die Botschaft aber die neue Praxis
der Visumerteilung in der Schengen-Runde aktiv und of-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 223 – Drucksache 15/5975
fensiv, obschon sich dort die kritischen und zweifelnden
Stimmen über die „neue Großzügigkeit“ mehrten.
So informierte die Botschaft das Auswärtige Amt auch
am 17. November 2000 (Dokument Nr. 205) über die im
Rahmen der monatlichen Schengenrunden der Konsular-
abteilungsleiter geübte Kritik Italiens, der Niederlande,
Belgiens und Portugals an der vor Ort in Kiew gehand-
habten unterschiedlichen Ausführungspraxis der Visum-
erteilung und insbesondere an der liberalen deutschen
Visumpolitik. Zunehmend beantragten danach beispiels-
weise in Belgien ukrainische Staatsangehörige Asyl, die
zuvor mit einem Visum der deutschen Botschaft in Kiew
eingereist seien.
Bereits mit Bericht vom 5. Mai 2000 (Dokument Nr. 206)
hatte die Botschaft dem Auswärtigen Amt von ersten
Hinweisen auf Missbrauchsfälle speziell durch Carnet-
inhaber berichtet. So hätten von Dezember 1999 bis Mai
2000 mehr als 50 Ukrainer in Belgien Asyl beantragt, de-
nen zuvor unter Vorlage eines CdT ein Visum der deut-
schen Botschaft Kiew erteilt worden sei. Die Botschaft
halte diese Entwicklung für sehr bedenklich.
Zur damaligen Visumpolitik und -praxis der anderen
Schengenpartner vor Ort in Kiew befragt, gab der Zeuge
Dr. Martin Schäfer vor dem Ausschuss an, dass diese un-
ter den einzelnen Mitgliedstaaten nicht harmonisiert ge-
wesen sei und daher weit auseinander geklafft habe.
So hätten in seiner Amtszeit nach seinem Eindruck die
anderen Mitgliedstaaten anders als Deutschland, das zu
dieser Zeit über die liberalsten Regelungen verfügt habe,
die Visumpraxis eher verschärft, aber dabei überwiegend
auch über wesentlich kleinere Visastellen mit entspre-
chend geringeren Antragstellerzahlen verfügt, wie etwa
Portugal, das keine eigene Visastelle gehabt und daher die
deutsche Botschaft jeweils um die formale Visumertei-
lung ersucht habe. Die Prüfung der Anträge sei dann nach
denselben Kriterien erfolgt, die auch für Visumanträge
der deutschen Botschaft gegolten hätten, ergänzte der
Zeuge Dietmar Gerhard Stüdemann.
dd) Botschafterkonferenz im September 2000
Auch auf der Botschafterkonferenz im Jahr 2000, die
vom 5. bis 6. September 2000 in Berlin stattfand und an
der erstmalig alle Botschafter des deutschen auswärtigen
Dienstes teilnehmen konnten, hatte der Zeuge
Dr. Eberhard Heyken – trotz seiner Pensionierung zum
1. September 2000 – auf Einladung des Auswärtigen
Amts noch einmal die Gelegenheit genutzt, im Rahmen
einer von ihm betreuten Diskussionsrunde zum Thema
„Internationale Migration und deutsches Ausländerrecht“
die Zustände in Kiew eindringlich zu schildern.
In Abstimmung mit dem Vorsitzenden der Runde, dem
Leiter der Rechtsabteilung im Auswärtigen Amt,
Dr. Gerhard Westdickenberg, vertrat er dort u. a. die
These, dass die Bundesregierung – auch unterhalb der
Gesetzgebungsebene – innerhalb des ihr eröffneten Er-
messensspielraums durch Erlasse die Gelegenheit nutze,
die Visumpolitik der Auslandsvertretungen zu beeinflus-
sen. Das Ziel einer offenen und liberalen Einreisepolitik
könne jedoch nur gewährleistet werden, wenn den Bot-
schaften dafür entsprechende Kapazitäten zur Verfügung
stünden.
Dabei habe er sich – so der Zeuge Dr. Eberhard Heyken
in seiner Vernehmung vor dem Ausschuss – nur abstrakt
mit der möglichen Ausgestaltung des Ermessensspiel-
raums durch die Bundesregierung auseinander gesetzt
und nicht mit der Frage, ob die zu diesem Zeitpunkt gül-
tige Visumpraxis des Auswärtigen Amts etwa mit gelten-
dem Schengen-Recht vereinbar sei, da man diese Rechts-
frage in Kiew auch nie selber geprüft habe; dies hatte
zuvor der Zeuge Dr. Martin Schäfer vor dem Ausschuss
bereits bestätigt.
Grundlage für die Darstellungen Dr. Eberhard Heykens,
die in die Diskussion einführen sollten, war ein Thesen-
papier (Dokument Nr. 207), das zuvor durch den Leiter
des RK-Referates der Botschaft in Kiew, Dr. Martin
Schäfer, erstellt worden sei und dem Ausschuss nach des-
sen Vernehmung zur Verfügung gestellt wurde. Inwieweit
Dr. Eberhard Heyken den Text auf der Konferenz aller-
dings verlesen habe, war Dr. Martin Schäfer nicht be-
kannt.
Auch die Frage, ob die Ergebnisse der Diskussionsrunde
im Rahmen der abschließenden Plenarrunde vorgetragen
oder als Protokoll Bundesminister des Auswärtigen,
Joseph Fischer, vorgelegt wurden, konnte weder der
Zeuge Dr. Martin Schäfer noch Dr. Eberhard Heyken be-
antworten.
ee) Die Sonderinspektion an der Botschaft
im Jahr 2000
Die stetig wachsende Anzahl beantragter Visa und die
daraus resultierenden Wartezeiten der Antragsteller, erste
Vorwürfe wegen eventuell missbräuchlicher Visumertei-
lungen bzw. Hinweise auf Korruption sowie letztlich der
Besuch von Bundesminister des Auswärtigen, Joseph
Fischer, im Juni 2000, der Weisung erteilt hatte, an der
Botschaft in Kiew für Abhilfe zu sorgen, führten dort
schließlich vom 26. September bis 6. Oktober 2000 zu ei-
ner Sonderinspektion durch das Auswärtige Amt. An die-
ser nahm auf Einladung des Auswärtigen Amts neben
dem Inspekteur Dr. Axel Weishaupt und einer Beamtin
des Bundeskriminalamtes vom 25. bis 28. September
2000 auch Polizeihauptkommissar Wanken von der
Grenzschutzdirektion Koblenz teil.
Dabei wurde festgestellt, dass die Botschaft den Ansturm
der Antragsteller fast nicht mehr bewältigen konnte. Eine
effiziente und sorgfältige Prüfung der vorgelegten Visum-
anträge sei daher, so Polizeihauptkommissar Wanken in
seinem Bericht vom 27. Oktober 2000 (Dokument
Nr. 208), mit dem zur Verfügung stehenden Personal
kaum mehr möglich. Auch Dr. Axel Weishaupt bestätigte
in seiner Aussage vor dem Ausschuss, dass sich die Zeit,
die den Ortskräften und Entscheidern in Kiew für die
Durchführung von Interviews bzw. für die Prüfung der
Anträge zur Verfügung stand, in der Vergangenheit im-
mer weiter verringert habe. Die Folge hieraus sei eine Re-
duzierung der Prüfdichte gewesen, was Fehler begünstigt
Drucksache 15/5975 – 224 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
und damit letztlich in einer Kettenreaktion zu noch mehr
Antragstellern geführt habe. Um die Prüfdichte zu erhö-
hen, so der Sonderinspekteur,
„(…) hätten wir das Doppelte an Personal gebraucht. Un-
ter den Umständen haben die – meines Erachtens jeden-
falls – getan, was sie konnten.“
Ferner habe nach Aussagen des Zeugen Dr. Axel
Weishaupt auch der Umgang mit dem CdT an der Bot-
schaft in Kiew Probleme bereitet, da sich die Antragsprü-
fung bei dessen Vorlage lediglich auf eine Kontrolle der
Übereinstimmung von Pass und Carnet beschränkt habe.
Angesichts bereits vorliegender Berichte über von in
Deutschland aufgegriffenen oder abgeschobenen ukraini-
schen Staatsangehörigen, die zu einem großen Teil ihr Vi-
sum unter Vorlage eines CdT erhalten hätten, habe er es
schlichtweg für falsch gehalten, dass von der Botschaft
zusätzlich vorgeschlagene Kontrollmaßnahmen, wie die
Vorlage von bestätigten und bezahlten Hotelbuchungen,
durch die Zentrale unterbunden worden seien. Dies hätten
insbesondere die Mitarbeiter der Visastelle als höchst un-
befriedigend empfunden, sich aber dennoch widerstre-
bend den Weisungen der Zentrale unterworfen.
Auch Polizeihauptkommissar Wanken führte in seinem
Bericht vom 27. Oktober 2000 aus, dass nach seinem Ein-
druck „in Anbetracht der angespannten Situation in der
Botschaft bei den Entscheidern partiell mangelnde Moti-
vation und eine gewisse Resignation“ festzustellen sei.
Zurückgeführt werden könne dies u. a. auf den Erlass des
Auswärtigen Amts vom 3. März 2000, mit dem das Aus-
wärtige Amt die Auslandsvertretungen angewiesen habe,
„(…) bei der Erteilung von Visa die bestehenden Ermes-
sens- und Beurteilungsspielräume jeweils zu Gunsten des
Antragstellers auszuschöpfen.“
Insbesondere habe der Erlass angesichts des großen Ar-
beitsdrucks den Bediensteten zum Teil ihre Motivation
genommen, Anträge sorgfältig zu prüfen und Zweifeln
gegebenenfalls gründlich nachzugehen, erklärte auch der
Zeuge Dr. Eberhard Heyken in seiner Aussage vor dem
Untersuchungsausschuss. Jedenfalls habe die Sonderin-
spektion nach Auskunft der Zeugin Klara Hoppmann
nicht die Interpretation der Erlasse durch die Visastelle
gerügt. Daher habe man davon ausgehen müssen, dass
diese zutreffend gewesen sei.
Angesichts der geschilderten Zustände in der Visastelle
seien daraufhin der Zentrale im Abschlussbericht Vor-
schläge für eine bessere Organisation – etwa durch die
Einführung eines neuen, von der Botschaft bereits vorge-
schlagenen Terminvergabesystems – zum Abbau der
Warteschlangen und der damit verbundenen Wartezeiten
für Antragsteller unterbreitet worden.
Zudem habe der Zeuge Dr. Axel Weishaupt vor allem
aufgrund des durch die Schengenpartner vor Ort gezeig-
ten Unverständnisses über die in Kiew zu verzeichnende
niedrige Ablehnungsquote von 2 Prozent ein Gespräch
über die erzielten Erkenntnisse der Inspektionsreise mit
den Verantwortlichen im Auswärtigen Amt gesucht.
Ausweislich eines internen Schreibens des Referates 514
im Auswärtigen Amt vom 2. November 2000 (Dokument
Nr. 209) könne aus dieser niedrigen Ablehnungsquote je-
doch nicht der Schluss gezogen werden, die Prüfungspra-
xis der Vertretungen sei unzureichend bzw. die Auslän-
derpolitik der Bundesregierung sei die Hauptursache für
die vielen Antragsteller. Vielmehr habe das Auswärtige
Amt in konkreter Umsetzung der Ausländerpolitik der
Bundesregierung und unter Beachtung der Maßgaben des
Schengener Durchführungsübereinkommens und der Ge-
meinsamen Konsularischen Instruktion den Auslandsver-
tretungen Handreichungen gegeben, wie sie ihr Ermessen
in bestimmten Fällen ausüben sollten. Überdies gebe der
Erlass vom 3. März 2000 lediglich die Rechtsprechung
der vergangenen Jahre wieder und stütze sich auf die All-
gemeine Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz.
Auch die anfängliche Skepsis des Bundesministeriums
des Innern sei daher nach ausführlicher Erläuterung der
Intentionen des Erlasses breiter Zustimmung gewichen.
Im Übrigen sei es – soweit dies wenige Monate nach dem
Erlass beurteilt werden könne – ausweislich des Schrei-
bens:
„(…) nicht zu einer erhöhten und ungeregelten Einreise
von Drittausländern nach Deutschland oder in andere EU-
Mitgliedstaaten gekommen. Wie der Inspektionsbericht
Kiew zu Recht (…) festhält, lag die Ablehnungsquote der
Botschaft Kiew schon 1999 bei nur 2 % (also vor der Gel-
tung des Runderlasses vom 3. März 2000); im Jahr 1998
(also noch vor der Umsetzung der neuen Ausländerpolitik
der Bundesregierung, z. B. durch die verbesserte Vi-
sumpraxis!) lag die Ablehnungsquote bei nur 1 %.“
Im Übrigen seien auch die wichtigsten Partnerländer der
Bundesrepublik Deutschland unmittelbar nach dem
Runderlass vom 3. März 2000 ausführlich über dessen In-
halt unterrichtet worden. Obwohl etwa die Botschaft in
Kiew über lokal geäußerte Kritik berichtet habe, die sogar
in Brüssel vorgetragen werden solle, sei die deutsche De-
legation weder offiziell noch inoffiziell im Rahmen der
zuständigen Ratsarbeitsgruppe „Visa“ kritisch auf ihre
Visumspraxis angesprochen worden. Die hohe Zahl der
Antragsteller resultiere vielmehr aus den vielfältigen fa-
miliären und geschäftlichen Beziehungen zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Ukraine. Überdies
weise die deutsche Statistik nicht nur die Schengenvisa,
sondern auch Visa zur Familienzusammenführung und
die Visaerteilung an deutsche Aussiedler sowie an Perso-
nen, die im Rahmen der jüdischen Zuwanderung nach
Deutschland kämen, aus.
Darüber hinaus stelle der Inspektionsbericht das Visum-
verfahren bei Vorlage eines Carnet de Touriste nicht zu-
treffend dar – so das interne Schreiben des Auswärtigen
Amts – und berücksichtige insbesondere nicht, dass das
Verfahren mit dem Bundesministerium des Innern abge-
stimmt worden sei.
Zwar seien mit Erlass vom 15. Oktober 1999 nach Ab-
stimmung mit dem BMI Erleichterungen im Visumver-
fahren bei Vorlage eines Carnets eingeführt worden; auf
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 225 – Drucksache 15/5975
die nach der GKI vorgesehene persönliche Vorsprache
werde jedoch ausdrücklich nicht verzichtet.
Hierzu antwortete der Zeuge Dr. Axel Weishaupt mit
Schreiben vom 10. November 2000 (Dokument Nr. 210),
dass die Darstellung der Rechtslage nichts an der Tatsa-
che ändere, dass sich vor Ort in Kiew eine extrem starke
Diskrepanz zwischen der Ablehnungsquote der deutschen
Botschaft in Höhe von 2 Prozent und der Ablehnungs-
quote etwa der französischen Botschaft mit 38 Prozent
oder der niederländischen Vertretung mit 80 Prozent er-
gebe. Auch mache der Hinweis, dass das CdT-Verfahren
mit dem BMI abgestimmt sei, dieses nicht unangreifbar.
Angesichts der mit Bericht der Botschaft vom 24. Januar
2000 dargestellten nachweislichen Missbrauchsfälle
durch Carnet-Inhaber müsse das Verfahren vielmehr
grundsätzlich überprüft werden. Abschließend führt er
aus:
„Es sei hier wiederholt, dass die Carnet-Praxis weder von
der Botschaft Kiew (…) noch von den begleitenden Be-
amten des BKA und BGS noch von der Sonderinspektion
nachvollzogen werden kann. Um es einmal deutlich zu
sagen: Falls aus irgendeinem Grund, z. B. Presseberichte,
nachträgliche Untersuchungen o. ä. die Praxis der Visaer-
teilung aufgrund des Carnets als falsch und schädlich an-
gesehen wird und dann Verantwortliche gesucht werden,
kann keiner sagen, dass die Sonderinspektion nicht deut-
lich und ausdrücklich gewarnt hat.“
ff) Reaktionen des Auswärtigen Amts
Trotz der Meinungsverschiedenheiten über einzelne In-
halte des Inspektionsberichtes wurde das dort angeregte
Terminvergabesystem kurz darauf an der Botschaft in
Kiew in Form eines bereits an der ukrainischen US-Bot-
schaft praktizierten Briefkastensystems eingeführt, nach-
dem mit Bericht vom 11. Dezember 2000 (Dokument
Nr. 211) auch der neue Botschafter Dietmar Gerhard
Stüdemann nochmals bekräftigt hatte, dass angesichts der
räumlichen Engpässe in und am Gebäude, der extrem
hohen und weiter fast exponentiell steigenden Zahl der
Antragsteller und der zu beobachtenden Mängel in der
materiellen und personellen Ausstattung das bisher prak-
tizierte Verfahren endgültig an seine Grenzen gestoßen
sei. Danach mussten Antragsteller nunmehr weder zur
Terminvergabe noch zur Antragstellung in der Botschaft
persönlich vorsprechen, sondern konnten ihre Antragsun-
terlagen mitsamt den Anlagen und der Visumgebühr in ei-
nen Briefkasten an der Botschaft werfen oder per Post
übersenden. Die ursprüngliche Anzahl von drei persönli-
chen Vorsprachen reduzierte sich damit auf nur noch eine.
Zudem wurde auf Veranlassung von Bundesminister des
Auswärtigen, Joseph Fischer, die personelle Ausstattung
der Botschaft durch die Ende des Jahres 2000 erfolgte
Entsendung zweier zusätzlicher Entscheider nach Kiew
und durch die Einstellung weiterer Ortskräfte insoweit
verbessert, als Mitte 2001 schließlich insgesamt sechs
Entscheider und rund 50 Ortskräfte in der Visastelle be-
schäftigt waren. Möglich geworden sei diese Maßnahme
laut Aussage der Zeugin Klara Hoppmann insbesondere
durch den Auszug der übrigen Rechts- und Konsularmit-
arbeiter im Frühjahr 2001 und die damit verbundene Ent-
spannung der räumlichen Situation.
Dank des zusätzlichen Personals sei es dann ab April
2001 auch mit Hilfe des Terminvergabesystems gelungen,
die Schlangen vor der Visastelle abzubauen und die War-
tezeiten für die Antragsteller zu reduzieren, so der Zeuge
Dr. Martin Schäfer in seiner Aussage vor dem Ausschuss.
Darüber hinaus suchte das Auswärtige Amt angesichts
der Berichterstattungen über möglicherweise missbräuch-
liche Verwendungen des CdT nochmals das Gespräch mit
dem ADAC und dem Bundesministerium des Innern. Da-
nach erging am 16. Januar 2001 ein Erlass des Auswärti-
gen Amts (Dokument Nr. 212), der im Ergebnis festhielt,
dass die vorliegenden Erkenntnisse beider Ressorts und
des ADAC über Täuschungen bei der Visumantragstel-
lung mit Hilfe des CdT nicht mit der Berichterstattung
der Auslandsvertretungen übereinstimmten. So belegten
die Statistiken des ADAC bei im Jahr 1999 verkauften
49 924 CdT insgesamt 131 Schadensfälle, in denen der
ADAC für Krankenbehandlung- oder Abschiebekosten in
Anspruch genommen worden sei. Zwischen Januar und
Oktober 2000 stünden dagegen 49 833 verkauften Visa
lediglich 90 Regressfälle gegenüber. Zudem lägen weder
dem Auswärtigen Amt noch dem BMI Beschwerden sei-
tens der zuständigen und zunächst kostenbelasteten In-
nenbehörden der Länder oder anderer Schengenpartner
vor. Dies überrasche umso mehr, als seit Mitte 2000
durch einen entsprechenden Zusatz auf der Visumetikette
auf das Vorliegen eines CdT hingewiesen werde.
Daher solle am Instrument des Carnet de Touriste weiter
festgehalten werden. Unter Hinweis auf die Gültigkeit
des Erlasses vom 15. Oktober 1999 stellte die Zentrale
daher nochmals klar:
„[Das] CdT begründet keinen Rechtsanspruch auf Ertei-
lung eines Visums, ist aber ein wesentliches antragsbe-
gründendes Dokument. Bestehen keine offensichtlichen
Zweifel am Zweck der Reise, an der Finanzierung oder
der Rückkehrbereitschaft (dies ist in jedem Einzelfall zu
prüfen, o. g. Zweifel sind nicht pauschal zu bejahen), ist
in der Regel auf die Vorlage weiterer Unterlagen zu ver-
zichten.“
Auch die persönliche Vorsprache der Antragsteller sei
grundsätzlich zu fordern, da bei dieser Gelegenheit Zwei-
fel an Reiseziel und Reisezweck auf ihre Relevanz über-
prüft werden könnten.
Auch das Bundeskriminalamt reagierte mit Schreiben
vom 2. Mai 2001 (Dokument Nr. 213) an das Bundes-
ministerium des Innern auf die Sonderinspektion in Kiew,
an der – wie berichtet – auch eine Beamtin des BKA teil-
genommen hatte, und die dort vermeintlich festgestellten
Auffälligkeiten in Zusammenhang mit der Visumertei-
lung nach Vorlage eines Carnet de Touriste. Danach sei
die CdT-Praxis nach Einschätzung des BKA auch in Be-
zug auf die Visumvergabepraxis der anderen Schengen-
Partner als sehr kritisch zu beurteilen:
„Das CdT ist im Zusammenhang mit dem Problemfeld
„Visaerschleichung“ zu betrachten, welche nach derzeiti-
Drucksache 15/5975 – 226 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
gen Erkenntnissen die effizienteste Form der Schleu-
sungskriminalität darstellt. Neben der Visaerschleichung
unter Vorlage gefälschter Unterlagen zur Visabeantra-
gung eröffnet sich hier für den Antragsteller die Möglich-
keit zu einer von Behördenseite nahezu unkontrollierten
Einreise. Bei derzeitiger Verfahrensweise hebelt das CdT
die Kontrollfunktion der Mitarbeiter an den betreffenden
Visaabteilungen aus.“
Allerdings lägen Erkenntnisse zum Umfang des Miss-
brauchs nur punktuell vor. Eine gesicherte und belegbare
Aussage sei daher nicht möglich. Gleichwohl stelle sich
aber die Frage, ob das Instrument des CdT, dessen Anteil
an der Botschaft in Kiew laut Mitteilung des BKA-Ver-
bindungsbeamten vor Ort durch eine Kontingentierung
auf täglich 80 Stück nur etwa 10 Prozent aller im Jahr
2000 insgesamt erteilten Visa ausmache, in der gegen-
wärtigen Form beibehalten werden könne.
Daraufhin wurde am 21. Mai 2001 eine Besprechung mit
Vertretern des Bundeskriminalamtes, des Bundesministe-
riums des Innern, des Auswärtigen Amts und des ADAC
bzw. ÖAMTC anberaumt, deren Ergebnis das Auswärtige
Amt den Auslandsvertretungen mit Erlass vom 22. Mai
2001 (Dokument Nr. 11) übermittelte. Darin betonte die
Zentrale noch einmal die Bedeutung des Carnet de Tou-
riste im Visumverfahren, das nach einhelliger Auffassung
ein gutes Mittel zur finanziellen Absicherung des Reise-
wunsches sei. Gleichwohl müssten die Auslandsvertre-
tungen in einem persönlichen Gespräch den Reisezweck
und die Rückkehrwilligkeit der Antragsteller prüfen. So-
fern danach keine offensichtlichen Zweifel am Zweck der
Reise oder der Rückkehrbereitschaft bestünden, was in
jedem Einzelfall zu untersuchen sei und nicht bloß pau-
schal bejaht werden dürfe, solle auf die Vorlage weiterer
Unterlagen verzichtet werden.
Sofern die Vertretungen jedoch nachweislich Erkennt-
nisse hinsichtlich missbräuchlichen Vertriebs oder Ge-
brauchs des CdT erlangten, werde um umgehenden Be-
richt an das Auswärtige Amt gebeten.
c) Einführung des Reiseschutzpasses
der Reise-Schutz AG im Mai 2001
Trotz der Berichterstattungen und Diskussionen wurden
nunmehr auch andere Reiseschutzversicherungen im Vi-
sumverfahren als Nachweis ausreichender Finanzmittel
akzeptiert. So wurde unter anderem nach Abstimmung
mit dem Bundesministerium des Innern mit Erlass vom
2. Mai 2001 (Dokument Nr. 106) in Kiew der Reise-
schutzpass des Weinsberger Unternehmens „Reise-Schutz
AG“ eingeführt, der nun genauso wie das Carnet nicht
nur als Nachweis ausreichenden Krankenversicherungs-
schutzes sondern auch als pauschale Einladungs- und
Verpflichtungserklärung nach den §§ 82, 84 AuslG und
damit als Versicherung zur Übernahme ggf. entstehender
Aufenthalts- und Rückführungskosten gelten sollte. Die
Botschaft wurde daher angewiesen, bei Vorlage des Rei-
seschutzpasses im Visumverfahren in gleicher Weise zu
verfahren wie bei Vorlage eines CdT.
Der Reiseschutzpass, mit dem das Unternehmen insbe-
sondere Privat-, Dienst- und Geschäftsreisende anspre-
chen wollte, werde im Gegensatz zum Carnet allerdings
nicht im Ausland vertrieben, sondern über verschiedene
Reisebüros und die Industrie- und Handelskammern in
Deutschland.
Dies habe, so der Zeuge Dr. Martin Schäfer, auch der Ge-
schäftsführer der Reise-Schutz AG ihm gegenüber bestä-
tigt, dabei allerdings behauptet, der Vertrieb über Reise-
büros sei nicht sein eigentliches Ziel.
Kurz darauf wurde die Botschaft in Kiew mit Erlass des
Auswärtigen Amts vom 2. Juli 2001 (Dokument Nr. 189)
angewiesen, von Antragstellern, die über ein bei der Bot-
schaft akkreditiertes Reisebüro ihr Visum beantragten,
unter anderem ein „Reiseversicherungsdokument nach
dem Erlass vom 2. Mai 2001“ zu verlangen. Dadurch
kam es jedoch zu Irritationen: So teilte die Botschaft in
Kiew mit, im Visumverfahren ab dem 16. Juli 2001
grundsätzlich nur noch Visaanträge ukrainischer Reise-
gruppen anzunehmen, die unter Vorlage eines Reise-
schutzpasses der Reise-Schutz AG vorgelegt würden.
Aufgrund etlicher Beschwerden klärte das Auswärtige
Amt allerdings mit Erlass vom 10. Juli 2001 (Dokument
Nr. 214) die Botschaft über ihren Irrtum auf und erläu-
terte, dass der Nachweis der Krankenversicherung und
Finanzierung der Reise natürlich nicht nur durch den Rei-
seschutzpass der Reise-Schutz AG, sondern weiterhin
selbstverständlich auch durch ein CdT des ADAC er-
bracht werden könne.
aa) Erfahrungen mit dem neuen Instrument
Mit der Einführung des Reiseschutzpasses habe sich die
Situation in Kiew besonders problematisch entwickelt.
Zu den Gründen führte der Zeuge Dr. Martin Schäfer vor
dem Ausschuss aus:
„Wir hatten das Problem, dass ab dem Mai 2001 sich
zwei Problemkategorien überschnitten, nämlich das Pro-
blem im Reisebüroverfahren allgemein mit dem Problem
der Reiseschutzpässe (…).“
Um der Situation Herr zu werden, habe man daher ver-
sucht, eine Rückkehrkontrolle gegenüber den Reisebüros
zu etablieren. Hierfür sollten die Veranstalter nach Ab-
schluss der Reise Passkopien der Reisenden vorlegen.
Das Verfahren sei jedoch letztlich kurz nach seiner Ein-
führung gescheitert: Zum einen wegen eines großen An-
teils gefälschter Ein- und Ausreisestempel und zum ande-
ren, weil die deutschen Grenzbehörden es ohnehin in
vielen Fällen versäumten, Stempel in den Pässen anzu-
bringen.
Auch der Geschäftsführer der Reise-Schutz AG berich-
tete im August 2001 per Mail (Dokument Nr. 215) über
erste Probleme beim Vertrieb seiner Reiseschutzversiche-
rungen. So seien in Kiew Reiseschutzpässe durch einen
Geschäftspartner der Reise-Schutz AG illegal zu über-
höhten Preisen vertrieben worden. Im Übrigen fehle dem
Unternehmen ein entsprechendes Vertriebsnetz im Aus-
land, mit dem die sichere Übermittlung der Versiche-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 227 – Drucksache 15/5975
rungsscheine und eine wirksame Vorkontrolle der Antrag-
steller gewährleistet werden könnten.
Angesichts dessen sowie aufgrund der weiteren Klagen
der Auslandsvertretungen über Missbrauch bzw. Miss-
brauchsgefahr des CdT stellte das Auswärtige Amt erste
Überlegungen an, den im Erlass vom 15. Oktober 1999
für den Regelfall vorgesehenen Verzicht auf weitere
Nachweise zum Reisezweck und zur Rückkehrbereit-
schaft fallen zu lassen.
Vielmehr sollten sowohl das CdT als auch der Reise-
schutzpass im Ausland zukünftig über vertrauenswürdige
Reisebüros vertrieben werden können, dabei aber ledig-
lich als Finanzierungsnachweis nach den §§ 82, 84 AuslG
gelten. Alle sonstigen Nachweise zur Rückkehrwilligkeit
und zum Reisezweck seien nunmehr wieder zu erbringen
und eine persönliche Vorsprache Pflicht.
Über dieses Vorhaben unterrichtete die Zentrale im Vor-
feld der beabsichtigten Neuregelung unter anderem die
Auslandsvertretung in Kiew und bat um eine Stellung-
nahme zu den angestellten Überlegungen. Mit Schreiben
vom 14. September 2001 (Dokument Nr. 216) teilte die
Leiterin der Visastelle, Klara Hoppmann, daraufhin mit,
man halte den Vertrieb der Reiseschutzpässe über ukraini-
sche Reisebüros insgesamt für nicht praktikabel. Hierzu
führte sie erläuternd aus:
„Der Reisebüromarkt ist dermaßen im Fluss, dass es un-
seres Erachtens unmöglich ist, hier seriöse Partner auszu-
wählen. Dies ist in keinster Weise vergleichbar mit dem
ADAC, wo der Vertrieb über den hiesigen Automobilclub
erfolgt. Dieser Club besteht seit einigen Jahren, die leiten-
den Personen wechseln nicht ständig, die Räumlichkeiten
sind uns bekannt und wir haben einen gewissen Überblick
über die dortige Arbeit.“
Zudem seien bislang insgesamt keine sehr guten Erfah-
rungen mit dem Reiseschutzpass gemacht worden. Auch
die Antragsteller berichteten von einem blühenden Markt
mit den Papieren. Einige hätten sogar 500 DM für einen
Reiseschutzpass bezahlt.
bb) Der Erlass vom 29. Januar 2002
und seine Reaktionen
Gleichwohl traten die angestrebten Änderungen für Rei-
seschutzversicherungen mit Erlass des Auswärtigen Amts
vom 29. Januar 2002 (Dokument Nr. 10) in Kraft. Unter
Aufhebung der Erlasse vom 15. Oktober 1999 und vom
2. Mai 2001 galten danach die nunmehr weltweit
akzeptierten Reiseschutzversicherungen, die auch im
Ausland vertrieben werden durften, nur noch als Finan-
zierungsnachweis nach den §§ 82, 84 AuslG, bei deren
Verwendung die Auslandsvertretungen im Übrigen auf
die Vorlage weiterer bzw. ergänzender Finanzierungs-
nachweise verzichten sollten. Davon unbenommen be-
stehe jedoch die Pflicht zur Überprüfung der sonstigen
Voraussetzungen der Visumerteilung – wie Rückkehrbe-
reitschaft oder Verwurzelung im Heimatland – nach Maß-
gabe der allgemeinen Runderlasse wie des Erlasses vom
3. März 2000 und unter Beachtung des Grundsatzes der
persönlichen Vorsprache.
Noch am selben Tag hätten daraufhin plötzlich 600 zu-
sätzliche Personen vor der Botschaft gestanden, die unter
Vorlage eines Reiseschutzpasses ein Visum begehrten, so
der Zeuge Dr. Martin Schäfer in seiner Vernehmung vor
dem Ausschuss. Da er dies als ein erstes Indiz dafür ge-
wertet habe, dass mit dem Erlass eine zusätzliche Nach-
frage auch bei Gruppen entstanden sei, die über keinerlei
Anknüpfungspunkt in Deutschland verfügten und mit ih-
rer Reise vermutlich nicht nur lediglich touristische Zwe-
cke verfolgten, habe er noch am gleichen Tag versucht,
auf telefonischen Weg die sofortige Aussetzung des Ver-
fahrens zu erreichen. Da dies vergeblich gewesen sei,
habe er dem Auswärtigen Amt über die Auswirkungen
des Erlasses und insbesondere den daraufhin verzeichne-
ten rasanten Anstieg der Zahl der Antragsteller mit Reise-
schutzpässen am 18. Februar 2002 (Dokument Nr. 113)
berichtet:
„Die Botschaft Kiew wird gegenwärtig – zeitgleich mit
dem Eintreffen des Bezugserlasses und offensichtlich
durch diesen ausgelöst – von Antragstellern mit Reise-
schutzpässen geradezu überrollt. Während noch im Ja-
nuar ca. 25 % der Antragsteller im allgemeinen Termin-
vergabeverfahren (200 von 800) mit Reiseschutzpässen
vorsprachen, hat sich deren Zahl absolut verdreifacht. Es
waren Anfang Februar bereits 70 %. (…)
Botschaft musste am 7. Februar „Notbremse“ ziehen, da
mehrere Hundert Antragsteller mit Kopien von immer
gleichen Blanko-Reiseschutzpässen Termine erhalten
wollten. Offensichtlich ist die Versicherung selbst von der
zusätzlichen Nachfrage nach Reiseschutzpässen über-
rascht worden und kann gegenwärtig nicht genügend Ex-
emplare in die Ukraine liefern. Es ist nur eine Frage der
Zeit, bis auch diese Nachfrage befriedigt werden wird.
All das zeigt, dass durch die Freigabe der Vertriebswege
für den Reiseschutzpass eine erneut dramatische Steige-
rung der Nachfrage nach deutschen Schengenvisa gerech-
net werden muss, der die Botschaft trotz aller Maßnah-
men zur Verbesserung von Arbeitsproduktivität und
Angebotsqualität nicht mehr Herr werden dürfte.“
Auch variierten die Preise für die Reiseschutzpässe er-
heblich: Antragsteller hätten nunmehr von Preisen bis zu
1 000 US-Dollar berichtet. Im Übrigen hätten sich in nur
wenigen Tagen nach In-Kraft-Treten des Erlasses schlag-
artig das Antragstellerprofil und die Antragstellerzusam-
mensetzung verändert. So befürchte man,
„(…) dass unter denjenigen, die nach den Bedingungen
des Bezugserlasses erleichterten Zugang zu einem deut-
schen Schengen-Visum erhalten, ein deutlich überpropor-
tionaler Anteil von ,schwarzen Schafen‘ sein wird. Die
Prüfung der Voraussetzungen der Visumerteilung wird er-
schwert, da leicht eine Legende zum Reisezweck erfun-
den werden kann (hundertfach: ,Besichtigung des Kölner
Doms‘), die mit den der Botschaft zur Verfügung stehen-
den Mitteln nicht widerlegt werden kann, da lediglich ab-
strakte Zweifel, nicht aber konkrete Anhaltspunkte für
eine Täuschung oder einen Missbrauch ermittelt werden
können.“
Drucksache 15/5975 – 228 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Es sei daher konkret zu befürchten, dass die Botschaft
nicht in der Lage sein werde, zwischen redlichen Antrag-
stellern und solchen zu unterscheiden, die Reiseschutz-
versicherungen dazu nutzten, sich mit dem Anschein der
Legalität in den Schengenraum zu begeben. Um einen
Kollaps der Visastelle zu verhindern und der illegalen
Migration keinen Vorschub zu leisten, sehe die Botschaft
daher die Notwendigkeit, mit sofortiger Wirkung analog
zum CdT die Anzahl der täglichen Antragsteller mit Rei-
seschutzpässen zu begrenzen und bei der Vorlage von
Reiseschutzversicherungen generell zusätzliche Doku-
mente zur Prüfung der Voraussetzungen der Visumertei-
lung, wie etwa Arbeitsbescheinigungen, zu verlangen.
Des Weiteren rege man an, auf den Reiseschutzpass einen
festen Preis oder mindestens eine Preisspanne drucken zu
lassen, um Missbrauch und Wucher zu unterbinden. Da-
rüber hinaus seien klare Vorgaben für die Organisation
des Vertriebs der zugelassenen Versicherungsunterneh-
men mit entsprechenden Kontroll- und Lizenzentzugs-
möglichkeiten unabdingbar.
Die Botschaft habe zu dieser Zeit am Rande ihrer Kapazi-
täten gearbeitet, ergänzte der Zeuge Dietmar Gerhard
Stüdemann vor dem Ausschuss, da eine ordnungsgemäße
Prüfung ohne eine vorliegende Verpflichtungserklärung
sehr aufwändig gewesen sei.
Die Zentrale reagierte auf den Bericht aus Kiew jedoch
mit Unverständnis. So könne – ausweislich eines hierzu
geführten internen Schriftwechsels – insbesondere nicht
nachvollzogen werden, warum die Botschaft überhaupt
Kopien von Reiseschutzpässen akzeptiere. Auch die ge-
äußerte Bitte, zusätzlich Arbeitsbescheinigungen zu ver-
langen, sei nicht zu verstehen, da deren Vorlage ohnehin
bereits möglich sei, allerdings nicht zum Nachweis der
Finanzierung der Reise, sondern als Dokumentation der
Rückkehrwilligkeit der Antragsteller.
Mit Erlass vom 26. Februar 2002 (Dokument Nr. 114)
wurde daher gegenüber der Botschaft in Kiew nochmals
ausdrücklich hervorgehoben, dass Reiseschutzversiche-
rungen im Visumverfahren ausschließlich als Finanzie-
rungsnachweis anzusehen und zu behandeln seien. Die
Visumerteilung sei nicht lediglich „Formsache“: Visum-
anträge, die durch Inhaber von Reiseschutzversicherun-
gen vorgelegt würden, könnten und sollten bei Nicht-
erfüllung der übrigen visumrechtlichen Erfordernisse
abgelehnt werden. Zur Prüfung dieser Erfordernisse
könne auch die Vorlage weiterer antragsbegründender
Unterlagen, die den Reisezweck und die Rückkehrwillig-
keit dokumentierten, verlangt werden. Dabei werde aber
nicht einer generellen Verpflichtung zur Vorlage von be-
zahlten Hotelreservierungen oder formloser Einladungen
zugestimmt, da dies der Ermöglichung von Kurzzeitauf-
enthalten auch ohne bisherigen Anknüpfungspunkt in
Deutschland zuwiderlaufe. Insbesondere aber die Vorlage
von Arbeitsbescheinigungen – wie von Kiew vorgeschla-
gen – sei in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden.
Zudem ergebe sich auch eindeutig aus dem Erlass vom
29. Januar 2002, der im Übrigen eng mit dem BMI abge-
stimmt worden sei, dass Kopien von Reiseschutzpässen
nicht anerkannt werden könnten und ihre Verwendung da-
her einen klaren Missbrauch darstelle.
Allerdings gebe die von der Botschaft beobachtete Unre-
gelmäßigkeit bei der Preisgestaltung der Reiseschutz-
pässe Anlass zur Besorgnis. Eine Rücksprache mit dem
BMI habe jedoch ergeben, dass die Anbieter der Reise-
schutzversicherungen nicht zum Preisaufdruck verpflich-
tet werden könnten. Der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG sei jedoch dringend gebeten worden, dafür zu
sorgen, dass derartige Praktiken eingestellt würden.
Zur Bewältigung des momentan zu verzeichnenden An-
drangs könne somit vermutlich nur die von der Botschaft
vorgeschlagene und dem Erlass nicht entgegenstehende
Kontingentierung der Reiseschutzpässe beitragen.
Noch am gleichen Tag verfasste eine Mitarbeiterin der
Visastelle der Botschaft in Kiew eine Mail an das Aus-
wärtige Amt, um ihren Unmut zu äußern. Darin führt sie
aus:
„Ich kann mich des Eindrucks nicht erwehren, dass Sie
und Ihre Kollegen in Berlin häufig der Ansicht sind, dass
wir als Sachbearbeiter der Visastelle Kiew zusätzliche
Unterlagen anfordern, um die Kundschaft (Reisewillige
und Gastgeber) zu schikanieren. Seien Sie versichert,
dass dem nicht so ist. (…) Die Nachforderung der Unter-
lagen verursacht zusätzliche Arbeit und Verzögerung der
Bearbeitung. Allerdings werden diese Nachteile in Kauf
genommen, um der Visaerschleichung und der damit ver-
bundenen illegalen Tätigkeit der Beschaffung von ge-
oder verfälschten Unterlagen Einhalt zu gebieten. Auch
wenn wir uns darüber im Klaren sind, dass uns viele Fäl-
schungen nicht auffallen, sollten uns durch das Auswär-
tige Amt keine Steine in den Weg gelegt werden, wenn
wir versuchen, unsere Arbeit gründlich und gut zu ma-
chen. Sollte die Zentrale es vorziehen, hier Sachbearbei-
ter sitzen zu haben, die ohne Prüfung der Anträge die
Kreuzchen an der richtigen Stelle machen und somit dem
Antrag stattgeben, wäre ein Ersatz der Kolleginnen und
Kollegen durch programmierte Roboter ohne die Fähig-
keit des selbständigen Denkens und der daraus resultie-
renden Ermessensausübung in Erwägung zu ziehen.
Überspitzt könnte man auch sagen, dass durch das Ver-
halten des AA hier der Eindruck entstehen könnte, dass
von dort passive Beihilfe zur Visaerschleichung geleistet
wird.“
Gleichwohl führte die Botschaft Kiew zur vorgeschlage-
nen Kontingentierung am 28. Februar 2002 ein Gespräch
mit dem Inhaber der Reise-Schutz AG, das sich nach Aus-
sage des Zeugen Dr. Martin Schäfer außerordentlich kon-
fliktreich gestaltet habe. Von den dort erzielten Ergebnis-
sen berichtete die Botschaft der Zentrale am 4. März 2002
(Dokument Nr. 217) ebenso wie von einer dramatischen
Verschlechterung der Zustände in Kiew, die sich nunmehr
noch chaotischer und unkontrollierbarer als im Vorbericht
vom 18. Februar 2002 geschildert darstellten:
„Zustände vor den Toren der Visastelle der Botschaft
Kiew drohen angesichts des täglichen Ansturms von bis
zu 2.000 Antragstellern (normales Antragsverfahren und
Reiseschutzpassinhaber) zu eskalieren. Wird nicht unver-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 229 – Drucksache 15/5975
züglich Abhilfe geschaffen, so drohen nicht nur die unzu-
mutbaren Verhältnisse aus der Zeit vor der Einführung
des Terminvergabesystems im April 2001 zurückzukeh-
ren, sondern kann ich auch nicht mehr für die Sicherheit
des Personals der Botschaft Verantwortung übernehmen.
Nur unter Zuhilfenahme eines massiv verstärkten ukraini-
schen Polizeiaufgebotes mit schwerer Bewaffnung ge-
linge es, eine bescheidene Ordnung zu halten. Näher führt
der Bericht dazu aus:
„Handgreiflichkeiten zwischen Ordnungskräften und An-
tragstellern sowie der Antragsteller untereinander sind an
der Tagesordnung. Stimmung unter zurückgewiesenen
RSP-Antragstellern ist stark gereizt und nur mit Mühe zu
beherrschen. UKR-Miliz untersagt zurückgewiesenen
Antragstellern zeitweise den Aufenthalt auf der Straße
vor der Visastelle, um nicht mehr kontrollierbare Kollek-
tivhandlungen unmöglich zu machen. Mafiose Strukturen
haben sich in kürzester Zeit des Schlangenmanagements
bemächtigt und verlangen bis zu 50 US-$ für einen „si-
cheren Platz“ innerhalb des täglichen Kontingents. Dut-
zende Personen campieren nachts vor der Botschaft in der
(häufig vergeblichen) Hoffnung, auf diese Weise zu den
ersten in der Schlange zu gehören.“
Angesichts von mittlerweile bis zu 600 Antragstellern
täglich, die unter Vorlage eines Reiseschutzpasses der
Firma Reise-Schutz AG ein Visum begehrten, habe man
zwischenzeitlich ein ausführliches Gespräch mit dem Ge-
schäftsführer des Unternehmens geführt. Dabei sei dieser
auch über die Bearbeitungskapazitäten der Botschaft und
deren Grenzen unterrichtet und eindringlich gebeten wor-
den, die Zahl der täglich in der Ukraine ausgegebenen
Reiseschutzpässe zu limitieren. Daraufhin habe er jedoch
erklärt, dass eine grundsätzliche Begrenzung der Zahl der
ausgegebenen Reiseschutzpässe weder möglich noch von
ihm gewollt sei und habe sich lediglich zu einem Auf-
druck einer unverbindlichen Preisempfehlung auf den
Reiseschutzpässen bereit gezeigt. Daher scheine es gebo-
ten, dass das Auswärtige Amt der Reise-Schutz AG klare
Vorgaben mache.
Ergänzend bat der Zeuge Dr. Martin Schäfer mit Bericht
vom 5. März 2002 (Dokument Nr. 218) um Weisung, wie
vor dem Hintergrund des Erlasses vom 3. März 2000 das
eingeräumte Ermessen bei der Erteilung von Besuchsvisa
auszuüben sei, wenn aufgrund von Erfahrungen erhebli-
che allgemeine Zweifel an der Rückkehrwilligkeit der
Antragsteller bestünden oder konkrete, allerdings nicht
objektiv nachweisbare Anhaltspunkte hinzuträten, wie
etwa ein im Rahmen der persönlichen Vorsprache nur all-
gemein formulierter, hundertfach wiederholter, aber nicht
zu widerlegender Reisezweck. Auch sei fraglich, wie ent-
schieden werden müsse, wenn die Botschaft angesichts
ihrer Erfahrungen davon überzeugt sei, dass der überwie-
gende Teil der gegenwärtig mit einem Reiseschutzpass
vorsprechenden Antragsteller falsche Angaben über den
Reisezweck machte und zudem vielfach nicht rückkehr-
willig sei.
In diesen Fällen habe sich die Botschaft – vor dem Hin-
tergrund der Erörterungen auf dem Regionalseminar in
Kiew im Juli 2000 und der dort trotz erheblicher Beden-
ken der Auslandsvertretungen nach ausführlicher und kon-
troverser Diskussion vorgenommenen Konkretisierungen
und Präzisierungen – bislang außerstande gesehen,
Visumanträge abzulehnen, da zwar ihrer Überzeugung
nach eine hinreichende Wahrscheinlichkeit mangelnder
Rückkehrwilligkeit gegeben sei, aber es nicht gelinge,
diesen Verdacht mit konkreten und individuell nachweis-
baren Anhaltspunkten zu belegen.
Allerdings sei man der Ansicht:
„(…) dass eine Ablehnung von Anträgen auch dann den
Anforderungen an die pflichtgemäße Ausübung des Er-
messens (…) entspricht, wenn sich auf der Grundlage ob-
jektiv belegbarer allgemein-abstrakter Anhaltspunkte und
angesichts des Eindrucks aus antragsbegründenden Un-
terlagen und persönlicher Vorsprache, jedoch ohne nach-
weisbare konkretindividuelle Anhaltspunkte in einer Ge-
samtwürdigung eine negative Prognose im Hinblick auf
den Reisezweck und die Rückkehrwilligkeit und damit
eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für einen Miss-
brauch ergibt.“
Diese Rechtsauffassung bekräftigte das Auswärtige Amt
mit Erlass vom 19. März 2002 (Dokument Nr. 219). Da-
bei sei jedoch Folgendes zu beachten:
„Grundsätzlich darf ein Visumantrag nur bei Vorliegen
gerichtsverwertbarerer Nachweise abgelehnt werden. Die
Rechtsprechung berücksichtigt bei der Überprüfung der
von der Auslandsvertretung vorzunehmenden Beurtei-
lung immer auch den angestrebten Einreisezweck: Da-
nach liegt der auf einer Interessenabwägung beruhende
Prüfungsmaßstab bei einer Ersteinreise/touristischen
Reise naturgemäß höher als z. B. bei einem Besuch von
Mitgliedern der Kernfamilie oder bei Folgereisen nach re-
gelgerechter Rückkehr. Während in den erstgenannten
Fällen erhebliche allgemeine Zweifel am Reisezweck
oder der Rückkehrwilligkeit, für die in der Person des
Antragstellers konkrete Hinweise vorliegen müssen, für
die Annahme einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit der
fehlenden Rückkehrbereitschaft ausreichen, müssen der-
artige Zweifel in den letztgenannten Fällen auch unter
dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit Bestand ha-
ben.“
Bei Vorlage einer Reiseschutzversicherung verbleibe
dabei gemäß Erlass vom 29. Januar 2002 – anders als bis-
lang geregelt – die volle Prüfhoheit hinsichtlich der Erfül-
lung der ausländer- und visumrechtlichen Voraussetzun-
gen bei den Auslandsvertretungen. Dabei müsse jedoch
Folgendes beachtet werden:
„Die Tatsache allein, dass ein ausländischer Vertriebspart-
ner der Reiseschutzversicherung möglicherweise nicht
das Vertrauen der örtlichen Auslandsvertretung genießt,
rechtfertigt (…) keine Ablehnung.“
Zur im Bericht vom 4. März 2002 angeregten Form der
Kontingentierung äußert sich die Zentrale jedoch kritisch.
Die von der Botschaft angeregte Verpflichtung der Reise-
Schutz AG zur Kontingentierung der Ausgabe von
Reiseschutzpässen verbunden mit der Vorgabe zur
Drucksache 15/5975 – 230 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Durchführung einer Vorprüfung der Antragsteller komme
aus verschiedenen Gründen nicht in Betracht. So liege
das Hauptproblem nicht etwa in der vor Ort eröffneten
Möglichkeit des Erwerbs eines Finanzierungsnachweises
für eine Reise nach Deutschland, sondern in der ange-
sichts des Auswanderungsdrucks in der Ukraine hohen
Anzahl potentieller Visumantragsteller. Im Übrigen
könne eine Vorkontrolle die erforderliche Überprüfung
durch die Botschaft auch in keinem Fall ersetzen oder gar
zur Vorbedingung gemacht werden.
Darüber hinaus bestünden zwischen den Anbietern von
Reiseschutzversicherungen und dem Auswärtigen Amt
keinerlei rechtliche Bindungen. Man gehe jedoch davon
aus, dass sich die Reise-Schutz AG – ebenso wie der
ADAC – auch ohne Verpflichtung an einer Kontingentie-
rung durch die Botschaft orientieren werde.
Zur Verbesserung der geschilderten Situation werde die
Botschaft gleichwohl gebeten, die ausländer- und visum-
rechtliche Prüfung zukünftig im Visumverfahren vorzu-
ziehen. Dabei sei:
„(…) bei Antragstellern, die von sich aus keinen Nach-
weis über eine Finanzierung gem. §§ 82, 84 AuslG (d. h.
Verpflichtungserklärung oder Nachweis ausreichender ei-
gener Mittel bzw. bei Bona-fide-Kunden) vorlegen, die
Prüfung der übrigen visumrechtlichen Erfordernisse (d. h.
Klärung von Reisezweck, Rückkehrbereitschaft und Ver-
wurzelung im Heimatland im Rahmen einer persönlichen
Vorsprache) dem Erwerb einer RSV vorzuschalten. Eine
RSV soll danach erst dann verlangt werden, wenn die
Prüfung der übrigen visumrechtlichen Erfordernisse mit
positivem Ergebnis abgeschlossen worden ist.“
Um der Gefahr von Rückdatierungen zu begegnen, soll-
ten daher nur solche Reiseschutzversicherungen als
Finanzierungsnachweis anerkannt werden, die nach dem
Datum der persönlichen Vorsprache bzw. der positiven
Entscheidung über den Visumantrag ausgestellt worden
seien.
Bis dahin werde die Anerkennung von Reiseschutzpässen
vorläufig ausgesetzt. Auch der ADAC habe zugesagt, zu-
nächst keine Reiseschutzversicherungen mehr für die
Ukraine auszustellen.
Dies habe an der Botschaft in Kiew große Erleichterung
hervorgerufen, so der Zeuge Dr. Martin Schäfer vor dem
Ausschuss.
cc) Einführung einer Kontingentierung
bzw. eines Terminvergabesystems
im April 2002
Mit Bericht vom 8. Mai 2002 (Dokument Nr. 220) infor-
mierte die Botschaft in Kiew die Zentrale schließlich über
die erfolgreiche Einführung eines neuen Terminvergabe-
systems für Inhaber von Reiseschutzpässen.
Gemäß Absprache zwischen Botschaft und Reise-Schutz
AG bestehe danach seit dem 22. April 2002 für deutsche
Reisebüros die Möglichkeit, per Onlinebuchung eines
Reiseschutzpasses einen Termin zur Vereinbarung der
persönlichen Vorsprache bei der Botschaft in Kiew zu er-
halten. Zudem sei beschlossen worden, dass von Montag
bis Donnerstag je 200 Termine und am Freitag 150 Ter-
mine vergeben werden könnten.
Die jeweilige Tagesliste werde der Botschaft von der
Reise-Schutz AG am Vortag übermittelt und liege am
Schalter bereit, sodass unmittelbar geprüft werden könne,
ob der Antragsteller einen echten oder gefälschten Reise-
schutzpass vorlege.
Aus Gründen der Gleichbehandlung habe man sich je-
doch gezwungen gesehen, so der Zeuge Dr. Martin
Schäfer vor dem Ausschuss, diese Kontingentierung auch
auf die Bewerber mit einem Carnet de Touriste des
ADAC auszuweiten, der damit ebenfalls 200 bzw. frei-
tags 150 Termine für seine Kunden beanspruchen konnte.
Die Botschaft zeigte sich dennoch mit der Entwicklung
sehr zufrieden. Wörtlich heißt es:
„Die Erfahrungen der letzten zwei Wochen haben gezeigt,
dass auch nur wirklich die Personen vorsprechen, die ei-
nen Termin zur Terminvergabe bei uns haben. Die Situa-
tion vor der Botschaft hat sich komplett beruhigt; wir ha-
ben durch o. a. Maßnahmen den Platzverkäufern (Mafia)
die Existenzgrundlage weggenommen.“
Von der allgemeinen Beruhigung der Situation an der
Botschaft konnte sich auch der Leiter des Referates 508,
Matthias von Kummer, und eine weitere Mitarbeiterin
des Auswärtigen Amts, die sich im Rahmen einer Dienst-
reise vom 22. bis 25. Mai 2002 an der Botschaft in Kiew
aufhielten, überzeugen. So berichtete der Zeuge Matthias
von Kummer vor dem Ausschuss von einer unter ande-
rem durch das eingeführte Terminvergabesystem erziel-
ten Normalisierung des allgemeinen Ablaufs an der Bot-
schaft. Gleichwohl sei aber nach wie vor die Anzahl der
eingereichten Anträge hoch gewesen.
dd) Ermittlungen gegen die Reise-Schutz AG
Am 27. Juni 2002 teilte der Geschäftsführer der Reise-
Schutz AG dem Auswärtigen Amt jedoch per Mail mit,
dass zwei Tage zuvor eine Durchsuchung seiner Privat-
und Geschäftsräume stattgefunden habe und gegen ihn
eine Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Bei-
hilfe zur bandenmäßigen Schleusung aus der Ukraine er-
öffnet worden sei.
Noch am selben Tag wies der Zeuge Matthias von
Kummer daraufhin die Botschaft in Kiew telefonisch an,
Reiseschutzpässe der Reise-Schutz AG, die nach dem
27. Juni 2002 ausgestellt worden seien, im Visumverfah-
ren nicht mehr zu akzeptieren, was in einer schriftlichen
Weisung vom 28. Juni 2002 nochmals bekräftigt wurde.
Reiseschutzpässe, die früher datiert seien, könnten da-
nach nur noch dann akzeptiert werden, wenn durch den
Antragsteller im Rahmen einer persönlichen Vorsprache
ein ordnungsgemäßer Reisezweck durch Vorlage zusätzli-
cher Unterlagen und Nachweise glaubhaft dargelegt
werde.
Zweifel an der Seriosität des Inhabers der Reise-Schutz
AG habe er schon früher gehabt, berichtete der Zeuge
Dr. Martin Schäfer vor dem Ausschuss. Allerdings hätten
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 231 – Drucksache 15/5975
lediglich vage Informationen über entsprechende Verbin-
dungen des Unternehmens zu Schleusergruppierungen
vorgelegen. Im Grunde seien dies aber nur Vermutungen
gewesen, deren Richtigkeit nicht festgestanden habe, so-
dass ein schriftlicher Bericht an das Auswärtige Amt
nicht denkbar gewesen sei.
d) Einführung des Travel Voucher
und des Travel Care Passes
Wie im Erlass vom 29. Januar 2002 bereits angekündigt,
drängten nach der Reise-Schutz AG im weiteren Verlauf
auch andere Unternehmen mit Konkurrenzprodukten auf
den Markt.
Mit Erlass vom 25. April 2002 (Dokument Nr. 221) wur-
den danach zunächst die Auslandsvertretungen gebeten,
im Visumverfahren neben den bisherigen Reiseschutzver-
sicherungen ab dem 15. Mai 2002 auch den Travel Vou-
cher der Firma Itres GmbH als Finanzierungsnachweis
gemäß den §§ 82, 84 AuslG anzuerkennen.
Nachdem die Botschaft in Kiew dem Auswärtigen Amt
jedoch am 2. Juli 2002 (Dokument Nr. 222) mitgeteilt
hatte, dass eine Überprüfung des Geschäftsführers der
Itres GmbH durch den BKA-Verbindungsbeamten auf-
grund diverser Ermittlungsverfahren Zweifel an seiner
Eignung als Partner im Reiseschutzversicherungs-Verfah-
ren ergeben habe, wurden die Auslandsvertretungen nach
Abstimmung mit dem Bundesministerium des Innern be-
reits mit Erlass vom 20. September 2002 angewiesen,
Travel Voucher der Firma Itres bis auf weiteres nicht
mehr als Finanzierungsnachweis nach den §§ 82, 84
AuslG anzuerkennen, da die erforderliche Seriosität des
Anbieters nicht gewährleistet zu sein scheine.
Aber schon kurz darauf, und zwar mit Erlass vom
1. Oktober 2002, bat das Auswärtige Amt die Auslands-
vertretungen wiederum, ab dem 20. Oktober 2002 eine
weitere Reiseschutzversicherung, den Travel Care Pass
der HanseMerkur Reisesversicherungs AG, als finanzielle
Absicherung und Verpflichtungserklärung nach den
§§ 82, 84 AuslG im Visumverfahren anzuerkennen.
Gleichzeitig betonte das AA nochmals ausdrücklich, dass
durch die Vorlage von Reiseschutzversicherungen weder
die Prüfung des Reisezwecks noch der für die Beurteilung
der Rückkehrbereitschaft maßgeblichen Verwurzelung im
Heimatland entbehrlich werde. So sollten insbesondere
zur Prüfung des Reisezwecks oder der Finanzierung des
Aufenthalts weitere Unterlagen von den Antragstellern
angefordert werden.
Auch der Vertrieb des Travel Care Passes lief nicht pro-
blemlos. So berichtete die seit Sommer 2002 in Kiew neu
eingesetzte so genannte Schleusungsbeauftragte, die den
Kontakt der Botschaft zu den Sicherheitsbehörden pfle-
gen sollte, dem Auswärtigen Amt bereits Anfang Novem-
ber 2002 von den beiden Vereinen „Fun Fabrik e. V.“ und
„privater Freizeitclub e. V.“, deren Vorstand verstärkt
Einladungen nach Deutschland für einen vermeintlichen
„kulturellen Austausch“ ausspreche und dabei grundsätz-
lich für die Antragsteller Travel Care Pässe vorlege. Sie
vermute daher, dass er
„(…) über die HanseMerkur ein großes Geschäft wittert
und nun versucht, den Markt der ,nicht Bona-fide-Einla-
der‘ aus Deutschland über ein Versicherungspaket der
HanseMerkur abzugrasen.“
Mit Bericht vom 19. November 2002 (Dokument
Nr. 223) äußerte die Botschaft in Kiew daher grundsätzli-
che Bedenken am Instrument der Reiseschutzversiche-
rungen und bat um Prüfung einer generellen Aussetzung
des Verfahrens.
So stellten Reiseschutzversicherungen nach den bisheri-
gen Erfahrungen aus Sicht der Botschaft kein geeignetes
Mittel zur Erleichterung des legitimen Besuchsverkehrs
nach Deutschland dar. Insbesondere befinde sich der lo-
kale Vertrieb der Dokumente in Händen, die der Schleu-
sung und dem unerlaubten Aufenthalt im Schengenraum
Vorschub leisteten. Daran ändere auch die Überprüfung
der Anbieter bzw. Vertreiber in Deutschland und das stän-
dige Bemühen der Botschaft zur Optimierung ihrer Kon-
trollen und Abläufe nichts, da trotz größeren Personalein-
satzes der wohl zumeist unzutreffende Reisezweck
„Tourismus“, für den der größte Teil der Reiseschutzver-
sicherungen ausgestellt werde, häufig schwer zu widerle-
gen sei.
Angesichts der bekannt gewordenen Verbindungen der
möglichen lokalen Vertreiber der Travel Care Pässe zur
Firma Reise-Schutz AG, gegen die bereits ermittelt
werde, stehe zudem zu befürchten, dass sich die schlech-
ten Erfahrungen hier wiederholten.
Es gelte daher nach wie vor,
„(…) dass [das] RSV-Verfahren verglichen mit anderen
Antragsformen sowohl proportional als auch in absoluten
Zahlen einer der wichtigsten Kanäle für illegale Einreise
aus der UKR in den Schengen-Raum ist. (…)
Aus den vorgenannten Gründen hält Botschaft an [ihrem]
Votum fest, dass CdT und Travel Care Pass zum jetzigen
Zeitpunkt für die UKR nicht geeignet sind. Die UKR ist
nicht reif für dieses Produkt.“
Diese Auffassung wurde im Auswärtigen Amt jedoch
nicht geteilt. Vielmehr reagierte man auf den Bericht mit
Unverständnis. Wörtlich heißt es in einer Mail vom
19. November 2002 in diesem Zusammenhang:
„Wir müssen die Botschaft nochmals anweisen (zur Not
müssen wir den Leiter RK und die Leiterin der Visastelle
und wen sonst noch alles einbestellen), um ihnen zu sa-
gen, wie Visaanträge zu prüfen sind. Der Bericht lässt
Zweifel aufkommen, dass in Kiew Ahnung besteht, wie
man das macht.“
In einem daraufhin verfassten Erlass vom 22. November
2002 (Dokument Nr. 119) wurde den Auslandsvertretun-
gen daher mitgeteilt, dass am Prinzip der Reiseschutzver-
sicherungen als Surrogat der privaten Verpflichtungs-
erklärung nach den §§ 82, 84 AuslG festgehalten werde.
Zwar verkenne das Auswärtige Amt nicht den höheren
Prüfungsaufwand von Visumanträgen, denen Reise-
schutzversicherungen zugrunde lägen. Gerade hier müsse
jedoch die Prüfdichte und -tiefe erhöht werden. So sollten
Drucksache 15/5975 – 232 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Reiseschutzversicherungen eben nicht, wie im Bericht
der Botschaft Kiew dargestellt, den „legitimen Besucher-
verkehr nach Deutschland erleichtern“, sondern vielmehr
nur der öffentlichen Hand als Absicherung gegen Kosten
dienen, die durch den Besucher verursacht werden könn-
ten.
Auch liege die Last der Glaubhaftmachung einer touristi-
schen Reise allein beim Antragsteller und müsse nicht
erst durch die Vertretungen „widerlegt“ werden.
Die Botschaft in Kiew sah ihre zuvor geäußerten Beden-
ken zur Sicherheit der Vertriebswege des Travel Care
Passes jedoch im weiteren Verlauf bestätigt. Ausweislich
einer Mail der Botschaft vom 20. Januar 2003, habe eine
Überprüfung ergeben, dass bis zu diesem Zeitpunkt sämt-
liche unter Vorlage von Travel Care Pässen gestellten
55 Anträge hätten abgelehnt werden müssen. Als Ableh-
nungsgründe wurden Zweifel an der Rückkehrwilligkeit
und am Reisezweck sowie gefälschte Arbeits- und Hotel-
bescheinigungen benannt. Viele Antragstellerinnen
machten zudem einen sehr „horizontalen Eindruck“.
Auch die HanseMerkur berichtete dem Auswärtigen Amt
Ende Januar 2003, dass mehr als 90 Prozent der Visum-
anträge unter Vorlage eines Travel Care Passes durch die
Botschaft in Kiew abgelehnt werden würden, und er-
gänzte Anfang März 2003, dass nunmehr nicht nur die
Botschaft in Kiew sondern auch andere Auslandsvertre-
tungen Anträge mit Travel Care Pässen in großer Zahl ab-
lehnten.
e) Einstellung der Anerkennung der
Reiseschutzversicherungen als Surrogat
einer Verpflichtungserklärung mit Erlass
vom 28. März 2003
Nach intensiver Auseinandersetzung mit dem Bundes-
ministerium des Innern beendete das Auswärtige Amt an-
gesichts wiederholter Missbrauchsfälle mit Erlass vom
28. März 2003 (Dokument Nr. 102) schließlich endgültig
die bisher praktizierte Verfahrensweise und wies die Aus-
landsvertretungen an, Reiseschutzversicherungen künftig
nicht mehr als Surrogat einer Verpflichtungserklärung
nach den §§ 82, 84 AuslG im Visumverfahren anzuerken-
nen. Reiseschutzversicherungen dienten damit ab sofort
nicht mehr als Nachweis über die Haftung für den Le-
bensunterhalt, sodass die Auslandsvertretungen wieder
gebeten wurden, als Beleg über die Sicherung des Le-
bensunterhalts bei privaten Besuchs- oder Geschäftsrei-
sen grundsätzlich eine individualisierte Verpflichtungser-
klärung auf bundeseinheitlichem Formular zu verlangen.
4. Bewertung der Ereignisse in Kiew durch
das seit Mitte des Jahres 2002 tätige
Botschaftspersonal
Zuvor hatte es im Jahr 2002 größere personelle Verände-
rungen an der Botschaft in Kiew gegeben. So wechselte
zum einen der Zeuge Roland Schißau Anfang Juli 2002
als Nachfolger des Zeugen Dr. Martin Schäfer in das Amt
des Leiters des Rechts- und Konsularreferates der
Botschaft. Zum anderen übernahm Ende Juli 2002 die
Zeugin Regina Mittner-Robinson von der Zeugin Klara
Hoppmann die Leitung der Visastelle an der Botschaft in
Kiew. Gleichzeitig konnte die Anzahl der Visa-Entschei-
der an der Botschaft zwischen Juli und August 2002
durch zusätzliche Mittel aus dem Anti-Terror-Paket von
sechs auf insgesamt zehn Mitarbeiter gesteigert werden,
sodass die Botschaft sich daraufhin in der Lage sah, eine
so genannte Schleusungsbeauftragte zu ernennen. Diese
habe, führte der Zeuge Roland Schißau aus, die Aufgabe
gehabt, sich auf besonders schleusungsverdächtige Sach-
verhalte zu konzentrieren und dabei sowohl einen intensi-
ven Kontakt zu den Entscheidern als auch zu deutschen
Sicherheitsbehörden zu pflegen. Mit der erweiterten
Mannschaft sei man dann in weiterer Folge in der Lage
gewesen, einen neuen Blick auf alte Fragestellungen wer-
fen können.
So berichtete die Zeugin Regina Mittner-Robinson vor
dem Ausschuss, zum Dienstantritt an der Visastelle in
Kiew sei sie mit Zuständen konfrontiert worden, die sie
sich in dieser Form zuvor nicht habe vorstellen können
und die sie sich auch bis zum heutigen Tage nicht erklä-
ren könne. Ihr sei sofort klar gewesen,
„(…) dass die bisherige Visavergabe in der Form unge-
wöhnlich ist. Allein, wie die Anträge aussahen – ich
kenne aus meiner ganzen Dienstzeit Anträge; das ist ein
Packen von Dokumenten –: In Kiew war das also ledig-
lich ein Antragsformular mit irgendeinem Teil drin. Das
konnte der Reiseschutzpass oder eine Verpflichtungser-
klärung sein. Das war alles. Damit konnte man ein Visum
erhalten.“
Zudem sei ein Großteil der Visa ohne vorherige Vorspra-
che erteilt worden:
„Auch da war zu erkennen, dass das nicht so ganz mit
rechten Dingen zuging.“
Dieses Verfahren habe sie daraufhin praktisch vollständig
abgestellt, sodass nunmehr jeder Antragsteller, der keine
ordnungsgemäßen Vorreisen nachweisen könne, an der
Botschaft vorsprechen müsse.
Zudem seien die Mitarbeiter der Visastelle seit Oktober
2002 in Teams zusammengefasst worden, die sich jeweils
mit speziellen Kategorien von Visum- bzw. Reisezwe-
cken beschäftigten. Ziel der Maßnahme sei gewesen, dass
zwischen fünf und acht Personen im Rahmen des ihnen
zugewiesenen jeweiligen Visumtyps eine gewisse Exper-
tise entwickeln konnten, ergänzte der Zeuge Roland
Schißau vor dem Ausschuss.
Deren Bearbeitungskontingente, so berichtete die Zeugin
Regina Mittner-Robinson weiter, habe sie darüber hinaus
von 18 Anträgen auf zunächst zehn, später auf acht Stück
pro Stunde reduziert. Zuvor sei die Visastelle dagegen
schlicht „abgesoffen“:
„Die Kolleginnen und Kollegen hatten gar keine Zeit, ir-
gendwas zu prüfen. Ich meine, Sie können kein Interview
machen, wenn Sie in der Stunde, wie das damals war,
18 Kunden annehmen.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 233 – Drucksache 15/5975
Auch die neu eingesetzte Schleusungsbeauftragte drückte
in einer Mail vom 16. Januar 2003 (Dokument Nr. 224)
ihr Befremden über die bisherige Praxis der Visavergabe
an der Botschaft in Kiew aus:
„Viele der Anträge, die ich bisher an Ermittler (insbes.
BGS) schicken musste, sind so stümperhaft bearbeitet,
dass man sich als Außenstehender wirklich an den Kopf
fassen muss. Beispiel: Groß in roter Farbe von der Schal-
terortskraft auf der ersten Seite des Antrags nach dem In-
terview vermerkt: ,Antragsteller kennt den Gastgeber
nicht, Reisezweck unklar, Gastgeber ist Vieleinlader, Ein-
ladung sieht nach Fälschung aus‘ (was sie dann tatsäch-
lich auch war!) etc. und gleich daneben das Zustim-
mungskreuz und die Paraphe des Bearbeiters. Oftmals ist
auch klar, dass in den Antrag noch nicht einmal hineinge-
schaut wurde.“
Der entscheidende Fehler der bisherig praktizierten An-
tragsprüfung sei gewesen:
„Es wurde nicht zwischen Finanzierung der Reise einer-
seits und Prüfung von Reisezweck und Rückkehrwillig-
keit andererseits unterschieden und beides unabhängig
voneinander geprüft. Möglicherweise hat hier die dama-
lige Erlasslage des AA dazu beigetragen, dass gewisse
Dinge falsch verstanden oder ausgelegt wurden. Tatsache
ist jedoch, dass jeder ordentliche Konsularbeamte im
Ausländerrecht gelernt hat, wie ein Antrag ordentlich zu
prüfen ist, egal wie kulant oder restriktiv die Erlasslage
des AA gerade ist.“
Abschließend heißt es dort, man könne sich auch nicht
hinter der Politik des Auswärtigen Amts verstecken;
„Tatsache ist (…), dass es nur in Kiew zu diesem massen-
haften Ansturm von RSP- und CdT-Kunden kam, eben
weil hier ein Schlupfloch in einer falsch verstandenen
Visapolitik gefunden worden war. Insofern haben wir uns
den Schlamassel AUSSCHLIEßLICH selbst zuzuschrei-
ben.
Es tut mir leid, wenn ich hiermit manchen meiner Kolle-
gen zu nahe trete. Wenn ich aber sehe, was tagtäglich bei
mir zusammenläuft, und wie viel Zeit, Energie und Perso-
nal in Deutschland bei Ausländerbehörden und BGS mit-
tlerweile aufgewendet werden muss, um diesem Sumpf
wieder Herr zu werden, nur weil hier die primär verant-
wortlichen drei Leute (Botschafter, RK-Referent und
Visastellen-Leiterin) nicht ordentlich ihre Aufgaben
wahrgenommen haben, fällt mir ein Loyalitätsgefühl zu-
nehmend schwer.“
Auch das Auswärtige Amt bestätigte ausweislich eines
Vermerks vom 10. März 2003 (Dokument Nr. 225) die
Auffassung, dass an der Botschaft in Kiew Visumanträge
über einen längeren Zeitraum hinweg nicht mit der erfor-
derlichen Sorgfalt und unter Beachtung ausländerrechtli-
cher Vorschriften bearbeitet worden seien.
Nach Auswertung eines Großteils der durch die Botschaft
übersandten 950 kg Akten stehe fest, dass die Mehrzahl
der Anträge aus dem Jahr 2001 lediglich unter Vorlage
von Reiseschutzpässen bzw. CdT ohne weitere Doku-
mente zu Reisezweck, Finanzierung der Reise oder Ver-
wurzelung im Heimatland gestellt und die Visa auf der
Grundlage dieser unbefriedigenden Aktenlage erteilt wor-
den seien. Auf einer Vielzahl der Anträge sei im Übrigen
aufgrund vollständig fehlender Arbeitsvermerke nicht er-
kennbar, wer sie bearbeitet und letztlich genehmigt habe.
Erst im Laufe des Jahres 2002 sei die Qualität der Be-
arbeitung besser geworden.
Gegen den Vorwurf, die massenhafte amtlich beglaubigte
Schleusung gehe ausschließlich auf das Versagen einzel-
ner Botschaftsmitarbeiter zurück, wandte sich der Zeuge
Dietmar Gerhard Stüdemann jedoch in einem Bericht an
das Auswärtige Amt vom 8. Dezember 2004 (Dokument
Nr. 226). So seien die Probleme mit dem Visumverfahren
in Berlin aufgrund intensiver und wiederholter Bericht-
erstattung der Botschaft frühzeitig bekannt gewesen. Mit
unzureichenden Mitteln und Weisungen alleingelassen,
hätte die Botschaft unter Hinweis auf § 56 Bundesbeam-
tengesetz allenfalls den drastischsten Schritt ergreifen
können:
„Völlige Einstellung des Visumverfahrens entgegen der
Weisungslage, da ein Visumverfahren ohne Gefahren von
Rechtsverstößen nicht mehr zu realisieren war!“
Gleichwohl habe die Botschaft jedoch den – letztlich er-
folglosen – Versuch unternommen, die ausländerrechtli-
chen Vorgaben und Weisungen der Zentrale mit dem
„massenhaften Aufwuchs“ ukrainischer Antragsteller zu
vereinen.
Zur Bewertung der Vorgänge in Kiew durch die Schleu-
sungsbeauftragte vor dem Ausschuss befragt, antwortete
der Zeuge Dietmar Gerhard Stüdemann, dass es sich da-
bei lediglich um eine reine Post-festum-Sicht einer Mitar-
beiterin handele, die unter anderen Umständen, in einer
anderen Situation an der Botschaft gearbeitet habe. Daher
sei sie auch eigentlich nicht in der Lage gewesen, die da-
maligen Verhältnisse mit denen zu ihrer Zeit in Vergleich
zu setzen.
Bei diesen Ausführungen – so der Zeuge Roland Schißau
– müsse jedoch bedacht werden, dass der seit dem Jahr
2000 tätige Botschafter Dietmar Gerhard Stüdemann so-
wohl für die alte wie auch für die neue Visavergabepraxis
verantwortlich sei und damit auch eine gewisse Kontinui-
tät zu vertreten habe. Auch die Zeugin Regina Mittner-
Robinson bestätigte in ihrer Aussage vor dem Ausschuss,
man könne schlecht sagen, dass in Kiew in den Jahren
2000/2001 Fehler gemacht worden seien, ohne die früher
geleistete Arbeit gleichzeitig in Misskredit zu bringen –
dies sei eine Frage der Diplomatie.
So hatte sich auch Roland Schißau selber in einer Mail
von Januar 2003 diesbezüglich wie folgt geäußert:
„Für die Botschaft besteht (…) das Problem des Span-
nungsverhältnisses zwischen Loyalität zu den früher Ver-
antwortlichen und Nachweispflicht darüber, dass die Auf-
gaben jetzt in bestmöglicher Weise wahrgenommen
werden.“
Drucksache 15/5975 – 234 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Zudem heißt es dort:
„Nachdem ich ja im letzten Jahr die beiden einschlägigen
Akten Seite für Seite durchgelesen habe, bin ich der Mei-
nung, dass es (leider) Passagen gibt, die insofern gegen
die damaligen Verfasser und damit auch gegen die Bot-
schaft heute verwendet werden könnten, als dort eben
nicht stets und ständig das Problem von Botschaftsseite
deutlich als innerhalb der Weisungslage unlösbar darge-
stellt wurde. Und eine klare Weisung etwa des Inhaltes
,Prüfung in folgenden Fällen untersagt‘ findet sich dort
eben auch nicht.“
Allerdings hätten die neuen Mitarbeiter der Visastelle
auch in einigen Punkten durchaus die Arbeit ihrer Vor-
gänger fortgeführt. So sei selbstverständlich das neue
Terminvergabesystem, das unter Dr. Martin Schäfer ein-
gerichtet worden war und in gleicher Weise mittlerweile
auch an anderen Botschaften praktiziert werde, beibehal-
ten worden. Im Übrigen habe er die jeweiligen Neuerun-
gen zuvor immer sowohl mit dem Auswärtigen Amt als
auch mit Botschafter Dietmar Gerhard Stüdemann abge-
stimmt, führte Roland Schißau in seiner Zeugeneinver-
nahme vor dem Ausschuss aus. Der Botschafter habe dar-
auf jedoch – nach seiner Erinnerung – keine Reaktion,
d. h. weder eine positive noch letztlich eine negative, ge-
zeigt. In dieser Hinsicht sei ihm ein sehr weiter Gestal-
tungsspielraum gewährt worden. Mit dem Auswärtigen
Amt und insbesondere mit dem Zeugen Matthias von
Kummer habe er dagegen vor allem im ersten Jahr in re-
gelmäßigem telefonischen Kontakt gestanden und damit
schließlich die „prozesshaften“ Veränderungen in Kiew
erreicht.
5. Weitere Entwicklungen in Kiew und
Verbesserungsvorschläge der Botschaft
Die Situation in Kiew beruhigte sich zwar im weiteren
Verlauf, blieb jedoch insgesamt schwierig.
So heißt es – vor dem Hintergrund der nach wie vor ho-
hen Ablehnungsquote – auch in einem Bericht des Zeu-
gen Roland Schißau vom 19. Juli 2004, die Zahl der An-
tragsteller mit unzulässigem Reisezweck bleibe konstant
hoch. Es sei davon auszugehen, dass es aus der Sicht ar-
beitswilliger Ukrainer lediglich darum gehe,
„(…) ein Schengen-Visum irgendwie zu erhalten, um
Zugang zum EU-weiten ,Markt‘ für Schwarzarbeit zu er-
halten. Nach von den hiesigen Schengen-Partnern geteil-
ter Annahme der Botschaft ist von einem ständigen
,Pool‘ von mehreren zehntausend Personen auszugehen,
die als Antragsteller zwischen den Schengen-Botschaf-
ten ,wandern‘ mit dem Ziel, ein Schengen-Visum beim
„schwächsten Glied in der Kette“ zu erlangen. Nach der
deutschen wurden auf diese Weise in den vergangenen
Jahren insbesondere die Botschaften Österreichs und
Griechenlands ,getestet‘. Gut organisierte Unterstützer-
strukturen stellen sich dabei auf jede Verfahrensände-
rung bei einer beliebigen Schengenbotschaft schnell
ein.“
Auch die Zeugin Regina Mittner-Robinson resümierte in
einem Vermerk Anfang 2004 (Dokument Nr. 227) – dazu
gedacht, den aus Haushaltsgründen geplanten Stellenkür-
zungen entgegenzuwirken -, trotz der erzielten Verbesse-
rungen sei der Anteil erschlichener Visa weiterhin groß.
Als problematisch stelle sich dabei nunmehr vor allem der
Bereich der Verpflichtungserklärungen dar, bei dem ge-
kaufte Gefälligkeitseinladungen an der Tagesordnung
seien, sowie der Bereich der Gruppenreisen, bei dem die
Prüfung der einzelnen Gruppenmitglieder mit ihren jewei-
ligen Absichten einen enormen Zeitaufwand erfordere.
Nach wie vor sei die Erhöhung der Prüfintensität, insbe-
sondere durch gezielte Interviewführung, daher das wich-
tigste Ziel der Botschaft. Angesichts der immer noch gro-
ßen Anzahl von Visumantragstellern könne zwar die bei
anderen Schengenpartnern praktizierte Interviewführung
durch entsandte Entscheider nicht umgesetzt werden. Mit
dem derzeitigen Personalbestand von insgesamt zehn ent-
sandten Beamten werde die Visastelle ihrem gesetzlichen
Auftrag gleichwohl gerecht, was auch der Zeuge Dietmar
Gerhard Stüdemann vor dem Ausschuss bestätigen
konnte.
Da eine Veränderung der Situation in der Ukraine nicht zu
erwarten sei, komme insbesondere der im Juni 2002
durch das Anti-Terror-Paket geschaffenen Stelle der
„Schleusungsbeauftragten“ weiterhin enorm wichtige Be-
deutung zu, heißt es in dem Vermerk weiter.
Daher habe – nach Aussage der Zeugin Regina Mittner-
Robinson – auch das von ihren Mitarbeitern vor dem Hin-
tergrund des Kölner Strafverfahrens verfasste Schreiben
vom 2. März 2004 (Dokument Nr. 228), wonach den Ent-
scheidern für eine Prüfung, Entscheidung und Ausferti-
gung der täglich ca. 180 bis 200 Visaanträge lediglich
2 Minuten zu Verfügung stünden und somit nicht nur ge-
gen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn sondern auch ge-
gen den gesetzlichen Prüfauftrag verstoßen werde, vor
dem Ausschuss nur eine rein formale Bedeutung gehabt.
Wörtlich hatte es dort geheißen:
„Vor dem Hintergrund des gerade abgeschlossenen Straf-
verfahrens in Köln (…) und der dadurch hervorgerufenen
negativen Medienberichterstattung in der dem BMI, dem
AA und ganz besonders der Botschaft in Kiew schwere
Vorwürfe in Bezug auf die Visaerteilungspraxis gemacht
werden, melden die Unterzeichner dieses Schreibens
gem. § 56 Abs. 2 BBG [Bundesbeamtengesetz] erhebli-
che Bedenken gegen die derzeitige Vertretungsregelung
und die damit verbundene Arbeitsbelastung an. (…)
Somit verbleiben für die Prüfung, die Entscheidung sowie
die rein manuelle Tätigkeit ca. 2 Minuten pro Antrag.
(…) Diese Anforderung an die Entscheider verstößt nicht
nur gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn sondern
auch gegen den gesetzlichen Prüfauftrag!“
Wäre dieses Schreiben nicht als reine Absicherung der
Mitarbeiter gedacht gewesen, hätte sie darauf entspre-
chende Maßnahmen ergreifen müssen und auch ergriffen.
So aber sei die Beschreibung „ein bisschen dramatischer
als die Situation selber“:
„Im Alltag kann ich Ihnen versichern, dass wir wirklich
ein ganz nettes Team sind. Keiner bei uns ersäuft mehr in
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 235 – Drucksache 15/5975
Kisten, sondern man guckt: ,Wer macht was?‘ und man
nimmt den Kollegen auch was ab.“
Die Überlastung, die dort beschrieben werde, existiere in
dieser Form nicht. Vielmehr habe man die Situation mit
Unterstützung des Auswärtigen Amts und insbesondere
des Zeugen Matthias von Kummer mittlerweile in den
Griff bekommen.
Dies konnte insbesondere vor dem Hintergrund der im
Jahr 2005 zu beobachtenden rückläufigen Ablehnungs-
quote von nunmehr noch 11 Prozent – ein Zeichen dafür,
dass sich der Anteil der missbräuchlichen Absichten zu-
mindest unter den Kunden an der Botschaft in Kiew ver-
ringert habe – auch der Zeuge Roland Schißau bestätigen.
Er stellte daher auch mit Schreiben vom 4. März 2004
(Dokument Nr. 229) gegenüber den entsprechenden Mit-
arbeitern fest, dass der Eindruck, in Kiew würde gegen
zwingende Erfordernisse verstoßen, nicht geteilt und so-
wohl die Fürsorgepflicht als auch der Prüfauftrag nach
wie vor gewahrt werde. Er habe sogar im Anschluss an
den Briefwechsel noch einmal das Gespräch mit den Kol-
legen gesucht, so Roland Schißau, in dem diese ihm be-
stätigt hätten, dass das Schreiben tatsächlich lediglich ih-
rer formalen Absicherung gedient habe.
Der Zeuge Matthias von Kummer konnte darüber hinaus
in seiner Aussage vor dem Ausschuss bestätigen, dass es
– sofern die das Interview führende Ortskraft die Formu-
lare ordentlich vorbereite – durchaus möglich sei, die
Entscheidung über die Visumvergabe innerhalb weniger
Minuten zu treffen, was die Zeugen Regina Mittner-
Robinson und Roland Schißau bestätigen konnten.
Im Übrigen werde die Prüfung der Anträge durch die
mittlerweile zulässige Einladerdatei erleichtert, wusste
der Zeuge Dietmar Gerhard Stüdemann zu berichten, da
die Botschaft nunmehr auch in der Lage sei, Vieleinlader
in Zusammenarbeit mit den Innenbehörden zu identifizie-
ren. Allerdings könne man das System noch nicht als per-
fekt bezeichnen, ergänzte die Zeugin Regina Mittner-
Robinson, da es bedauerlicherweise nicht über eine auto-
matisierte Warnfunktion verfüge, sodass die Mitarbeiter
jeweils explizit nach entsprechenden Datensätzen suchen
müssten.
Zur weiteren Optimierung der Visumerteilungspraxis
regte Botschafter Dietmar Gerhard Stüdemann darüber hi-
naus an, zukünftig stärker auf die regionalen Besonderhei-
ten der Auslandsvertretungen etwa durch länderspezifi-
sche Erlasse oder durch entsprechende Regelungen auf der
Grundlage allgemeiner Erlasse einzugehen. Die Botschaf-
ten sollten in diesem Zusammenhang auch stärker in die
Erarbeitung der Erlasse involviert werden. Für die Ukraine
biete sich im Übrigen auch die bislang aus finanziellen
Gründen nicht mögliche Einrichtung von Außenstellen an.
VI. Die Zusammenarbeit der Auslands-
vertretung in Kiew mit den
Sicherheitsbehörden
Angesichts eines Erlasses des Auswärtigen Amts vom
24. Januar 2003 (Dokument Nr. 12) wurde im Ausschuss
schließlich auch die Frage nach der Zusammenarbeit der
Auslandsvertretung in Kiew mit den Sicherheitsbehörden
thematisiert. Mit diesem Erlass wird u. a. die deutsche
Botschaft in Kiew bis auf weiteres gebeten, angesichts
häufiger Anfragen innerdeutscher Polizei- und Grenz-
schutzbehörden zu Antragstellern oder Einladern eine Be-
antwortung zunächst über das Auswärtige Amt vorzuneh-
men. Auch hätten Angehörige anderer Behörden, z. B.
des Bundeskriminalamtes und des Bundesgrenzschutzes,
nicht automatisch Zugriff auf die in der Visadatei gespei-
cherten Daten oder auf Antragsformulare. Dies setze nach
dem Gesetz über das Ausländerzentralregister ein Ersu-
chen in jedem Einzelfall voraus.
Ausweislich eines Vermerks des Auswärtigen Amts vom
10. März 2003 (Dokument Nr. 225) war die Vorgabe der
Übermittlung von Anfragen der Polizei oder des Bundes-
grenzschutzes jedoch nur versuchsweise für einen be-
grenzten Zeitraum geplant. Da aus der weiteren Durch-
sicht von Akten keine neuen Erkenntnisse zu erwarten
seien, wurde daher angeregt, den Erlass vom 24. Januar
2003 wieder aufzuheben.
Schon zuvor hatte es in einem Erlass des Auswärtigen
Amts vom 22. Mai 2001 (Dokument Nr. 11) geheißen:
„In diesem Zusammenhang wird noch einmal darauf hin-
gewiesen, dass die Korrespondenz zwischen Auslands-
vertretung und Auswärtigem Amt in dieser Angelegen-
heit nicht unmittelbar an nachgeordnete Behörden des
BMI (BKA, GSD u. a.) zu senden. Die Weiterleitung er-
folgt durch das Auswärtige Amt.“
Diese Regelung entspricht insofern § 26 Abs. 2 der Ge-
meinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien,
wonach die Zusammenarbeit mit den deutschen Vertre-
tungen im Ausland im Grundsatz durch das Auswärtige
Amt vermittelt wird.
Nach Aussagen des Zeugen Dr. Martin Schäfer habe man
sich in Kiew jedoch immer für berechtigt gehalten, in der
von den Strafverfolgungsbehörden gewünschten Form
zusammenzuarbeiten, sodass nicht der geringste Grund
bestehe, der Botschaft diesbezüglich einen Vorwurf zu
machen. Zudem habe sich etwa die Zusammenarbeit mit
dem Bundesgrenzschutz ohnehin nach der Entsendever-
einbarung zwischen Auswärtigem Amt und dem Bundes-
ministerium des Innern gerichtet, die im Detail aufliste,
welche Aufgaben der grenzpolizeiliche Verbindungsbe-
amte habe. Auch danach seien generell sämtliche Be-
richte der Auslandsvertretung, denen grundsätzliche Be-
deutung zukomme, nur mit Billigung des Botschafters
bzw. seines Stellvertreters an die Zentrale im Auswärti-
gen Amt zu richten, was auch der Zeuge Dietmar Gerhard
Stüdemann bekräftigte. Im Übrigen halte er diese Verfah-
ren auch für völlig legitim und etabliert, sodass es sich
nur um ein Missverständnis handeln könne, wenn in die-
sem Zusammenhang von einem „Maulkorberlass“ ge-
sprochen werde.
Dies bestätigte der Zeuge Claus Peter Leber, der im Mai
2001 seinen in Kiew neu geschaffenen Dienstposten als
grenzpolizeilicher Verbindungsbeamter angetreten hatte
und bis heute in Kiew tätig ist.
Drucksache 15/5975 – 236 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Der Zeuge Claus Peter Leber sei in seiner Amtszeit,
führte Dr. Martin Schäfer aus, eine große Hilfe und Stütze
der Botschaft geworden. So habe er insbesondere den
Kommunikationskontakt zu den Dienststellen des Bun-
desgrenzschutzes organisiert und kanalisiert. Zuvor habe
man sich in Fällen, in denen es einer Inlandsaufklärung
bedurft hätte, immer selber an die zuständigen Stellen,
wie Ausländerbehörden, Bundesgrenzschutz oder örtliche
Polizeibehörden, gewandt, von dort aber in der Regel ent-
weder keine Antwort oder eine Antwort bekommen, die
nicht weitergeholfen habe, was gegenüber Vertretern des
Bundesministeriums des Innern bzw. der nachgeordneten
Behörden auch immer kritisiert worden sei.
Letztlich habe sich seine Aufgabe aber auf Beratung und
Information der Visastelle über laufende Ermittlungsver-
fahren oder sonstige Erkenntnisse der Sicherheitsbehör-
den beschränkt, so der Zeuge Claus Peter Leber vor dem
Ausschuss. Die Erlasslage betreffe ihn daher auch nicht
primär und sei ihm auch nicht immer oder teilweise nur
vom Hörensagen bekannt gewesen. Seine Hauptaufgabe
habe dagegen eher präventiven Charakter und bestehe zu-
allererst in der Sammlung, Bewertung und Analyse von
Informationen in der Ukraine im Aufgabenbereich der
Grenzpolizei, der Bahnpolizei oder der Luftsicherheit so-
wie in der Kontaktpflege zu den ukrainischen Behörden.
Daneben beobachte er jedoch auch die Migrationslage in
der Ukraine, über die er auch regelmäßig im Rahmen von
Quartalsberichten gegenüber der Grenzschutzdirektion
informiere.
Aus seiner Sicht sei die Zusammenarbeit mit der Bot-
schaft im Laufe der Jahre ebenfalls immer besser gewor-
den, sodass sämtliche Anfragen und Wünsche, die er per-
sönlich an die Visastelle richte, auch stets beantwortet
bzw. erfüllt würden. Zudem gebe es ein- bis zweimal in
der Woche eine Besprechung in der Visastelle bzw. regel-
mäßige Frührunden in der Botschaft, an denen er ebenso
für gewöhnlich teilnehme.
Im Übrigen sei ihm auch kein Fall bekannt, in dem es mit
dem Botschafter zu Unstimmigkeiten oder Streit über
Formulierungen in Berichten an die Grenzschutzdirek-
tion, die ihm aufgrund der Ressortvereinbarung natürlich
vorab zur Kenntnis gelangt seien, gegeben habe.
Eine gute Zusammenarbeit bestätigten neben den Zeugen
Regina Mittner-Robinson und Roland Schißau auch die
Zeugin Klara Hoppmann vor dem Ausschuss. Sowohl mit
dem grenzpolizeilichen Verbindungsbeamten als auch mit
den Verbindungsbeamten des BKA habe ein täglicher
Austausch stattgefunden, der sich auch durch die in Rede
stehenden Erlasse des Auswärtigen Amts nicht verändert
habe. Insbesondere sei die Visumerteilung in den Jahren
2001 und 2002 in vielen Fällen sogar auf ausdrücklichen
Wunsch der Ermittlungsbehörden erfolgt, um die Draht-
zieher illegaler Machenschaften in Deutschland dingfest
zu machen. Diesbezüglich habe sie zwar keine konkrete
Größenvorstellung, aber:
„(…) es hat sich auf jeden Fall nicht nur um 100 oder
200 Visa gehandelt, sondern das ging schon in die Tau-
sende, weil sich das zum Teil über längere Zeiträume hin-
weg zog.“
Gleiches wusste auch der Zeuge Dietmar Gerhard
Stüdemann zu berichten, der in diesem Zusammenhang
von mehr als 1 000 Anträgen sprach, die in Zusammenar-
beit mit den Sicherheitsbehörden positiv beschieden wor-
den seien. Allerding habe die Botschaft dabei selber keine
Kenntnis über die zuvor durch die Sicherheitsbehörden
zum Visamissbrauch in Kiew verfassten Berichte und
Erkenntnisse gehabt, was die Zeugin Regina Mittner-
Robinson bestätigen konnte.
Darüber hinaus beklagte auch die Zeugin Klara
Hoppmann eindringlich das Fehlen einer zentralen Koor-
dinierungsstelle für den Informationsaustausch zwischen
Auslandsvertretungen und Sicherheitsbehörden, da die
Botschaft selber nur sehr eingeschränkte Überprüfungs-
möglichkeiten kritischer Visasachverhalte gehabt habe.
Daher müssten grundsätzlich auch die Innenbehörden
stärker als bisher in der Pflicht stehen, resümierte der
Zeuge Dietmar Gerhard Stüdemann vor dem Ausschuss.
Es könne schließlich nicht sein, dass
„(…) die Visastelle einer Botschaft sozusagen als der
letzte Wall vor dem Abgrund für alle diese Überprüfun-
gen herhält.“
Neben den unmittelbaren Beteiligten der Visastelle äußer-
ten sich auch die verschiedenen Ermittler der Sicherheits-
behörden zur Zusammenarbeit mit der Botschaft. So resü-
mierte der Zeuge Oliver Runte vom Bundesgrenzschutz
vor dem Ausschuss, die Zusammenarbeit habe sich im-
mer problem- und reibungslos, also durchweg positiv ge-
staltet. Antworten auf Anfragen seien immer recht schnell
und kaum mit zeitlichem Verzug erfolgt, da die Botschaft
in dieser Hinsicht gut und entgegenkommend gearbeitet
habe. Daher sei auch richtig, führte der Zeuge Albert
Märkl vom BKA aus, dass die Botschaft in Kiew eine der
Informationsquellen des BKA zur Visaerschleichung in
der Ukraine gewesen sei. So habe sie eine Liste von Per-
sonen und Firmen übergeben können, die zuvor als Viel-
einlader in Erscheinung getreten seien und bei denen eine
gewisse Missbrauchsvermutung bestanden habe.
Ebenso berichtete die Zeugin Bettina Ball von der Staats-
anwaltschaft in Dresden von der unproblematischen
Kooperation mit der Botschaft: Alle Unterlagen, die man
im Rahmen der Ermittlungen angefordert habe, seien im-
mer sofort zur Verfügung gestellt worden. Sie habe den
Eindruck gehabt, dass die Botschaft um Aufklärung be-
müht gewesen sei und die Aufklärung auch gewollte
habe.
Daneben habe die Botschaft in Kiew aber auch im Ermitt-
lungsverfahren gegen A. B. sehr intensiv mit den Kölner
Sicherheitsbehörden kooperiert, betonte der Zeuge
Roland Schißau. So habe man in Vorbereitung dieses Ver-
fahrens die unglaubliche Zahl von 24 000 Visaanträgen
an die dortige Staatsanwaltschaft in Kopie übersandt.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 237 – Drucksache 15/5975
VII. Zusammenfassung der Ursachen für
die in Kiew aufgetretenen Probleme
Zusammenfassend hat der Ausschuss festgestellt, dass
neben dem bereits ausführlich dargestellten möglichen
Einfluss der Erlasslage und der Rezeption dieser Erlasse
durch die Mitarbeiter der Rechts- und Konsularabteilung
an der deutschen Botschaft in Kiew insbesondere die
missbrauchsanfälligen Instrumente „Reisebüroverfah-
ren“ und „Reiseschutzversicherungen“ sowie die teil-
weise aufgetretenen Verständnisprobleme der Mitarbeiter
der Visastelle in Kiew bei der Anwendung dieser Instru-
mente als wichtige Ursachen für die problematischen Ent-
wicklungen in Kiew zu benennen sind.
Für die enorme Flut von Visumantragstellern und die da-
mit verbunden Missbrauchgefahren wurden in der
Beweisaufnahme vor dem Ausschuss jedoch – unter Hin-
weis auf die schwierige Situation in der Ukraine, die da-
mit verbundene Armut und die individuelle Perspektivlo-
sigkeit in großen Teilen der Bevölkerung – durch die
Zeugen auch häufig die Attraktivität Deutschlands als
„stärkste, größte Wirtschaftsnation in Europa“ als Ursa-
che benannt. So fasste beispielsweise Botschafter
Dr. Eberhard Heyken vor dem Ausschuss seine Eindrücke
wie folgt zusammen:
„Natürlich muss man auch ein nicht anerkennenswertes,
gleichwohl starkes Motiv für den Wunsch nach Visa
ebenfalls nennen. Hier ging es darum, auf jede mögliche
Weise Geld zu verdienen, auch mit unlauteren oder straf-
baren Mitteln. Ich denke vor allem an Schwarzarbeit und
Prostitution. Deutschland besaß eine magnetische Anzie-
hungskraft, was angesichts des gewaltigen Unterschiedes
im Lebensstandard nicht verwunderte. Es existierte ein
abgestuftes Wohlstandsgefälle von West nach Ost. Da-
mals herrschte noch kein Visumzwang zwischen der Uk-
raine und Polen. Ich erinnere mich, dass viele Ukrainer in
Polen unter oft kümmerlichsten Verhältnissen arbeiteten
und nicht selten ausgebeutet wurden. Man nahm eben
vieles in Kauf, um weiter im Westen, in Deutschland oder
in anderen Ländern des Schengen-Raumes, zu Geld zu
kommen. Oft war es die soziale Notlage, die die Men-
schen veranlasste, in den Westen zu streben.“
Dies sei dann vielfach von mafiosen Strukturen ausge-
nutzt worden:
„Daneben gab es Fälle von schwerer Kriminalität von Leu-
ten, die diese Notlage durch gewerbsmäßiges Einschleu-
sen oder in sonstiger Weise auszuschlachten versuchten.“
Dabei müsse aber auch immer bedacht werden, so der
Zeuge Dietmar Gerhard Stüdemann vor dem Ausschuss,
dass die überwältigende Mehrheit der Menschen wieder
in die Ukraine zurückgekehrt sei.
Die von den westlichen Industriestaaten ausgehende wirt-
schaftliche Anreizwirkung, die Aussicht auf Beschäfti-
gung und die damit verbundene Erwartung eines höheren
Lebensstandards sei dabei – hier waren sich die Zeugen
Dr. Eberhard Heyken und Dietmar Gerhard Stüdemann
vor dem Ausschuss einig – durch die Praxis der nachträg-
lichen Legalisierung illegaler Aufenthalte, wie sie bei-
spielsweise in Portugal und Spanien bei Nachweis eines
Arbeitsverhältnisses praktiziert worden sei, enorm ver-
stärkt worden.
Darüber hinaus gebe es in der Ukraine sehr viel intensi-
vere Beziehungen zur Bundesrepublik Deutschland als zu
fast allen anderen Schengenstaaten.
Dies betreffe nicht nur den politischen Bereich, sondern
auch den wissenschaftlichen Sektor sowie das humanitäre
und kirchliche Umfeld, ergänzte der Zeuge Dietmar
Gerhard Stüdemann im Rahmen seiner Befragung. So
gebe es in der Ukraine:
„(…) über 300 erfasste nichtstaatliche Organisationen,
die sich im Wesentlichen nur mit humanitären Fragen
– Städtepartnerschaft – beschäftigen. Das sind doch sehr
intensive Verbindungen, die die Zahl der Visaapplikanten
bei uns erklären, ohne diese nach ehrlichen und unehrli-
chen zu trennen.“
Gleiches gelte auch für die in den letzten Jahren intensi-
vierten persönlichen Beziehungen zwischen der Bundes-
republik Deutschland und der Ukraine.
So hätten jedes Jahr mehrere Tausend ukrainische Staats-
angehörige rechtmäßig ihren Wohnsitz in Deutschland
genommen, wusste der Zeuge Dr. Martin Schäfer vor
dem Ausschuss zu berichten. Alleine in seiner Amtszeit
hätten pro Jahr etwa 14 000 jüdische Emigranten nach
Deutschland übergesiedelt. Auch habe er insgesamt etwa
2 000 bis 3 000 deutsch-ukrainische Eheschließungen zu
verzeichnen gehabt, bei denen die Partner ebenso nach
Deutschland gezogen seien, wie in den Jahren 1999 und
2002 zwischen 3 000 und 4 000 Spätaussiedler.
Angesichts dieser engen Beziehung der Ukraine zu
Deutschland habe er es daher auch zu seiner Zeit als ganz
natürlich empfunden, dass die deutsche Botschaft in
Kiew insoweit die überwiegende Zahl der Schengenvisa
erteilte.
Einen Überblick über den signifikanten Anstieg der in der
Bundesrepublik Deutschland lebenden Bevölkerung
ukrainischer Herkunft von 1996 bis 2004 gibt auch das
Schaubild auf Seite 236.
Im Übrigen stelle die Anzahl von 200 000 Visa bei einer
Gesamtbevölkerungszahl von damals rund 49 Millionen
lediglich einen Anteil von 0,4 Prozent dar, den er insoweit
auch für nicht „verwerflich“ halte und von dem man daher
auch vor dem Hintergrund der in den letzten Monaten er-
zielten politischen Veränderungen in der Ukraine hoffen
sollte, dass er sich mit der Annäherung der beiden Staaten
auch in Zukunft weiter entwickele. Wörtlich sagte er:
„Für ein Land, dessen Grenzen von den deutschen nicht
mehr als 500 Kilometer entfernt sind, ist das kein hoher
Prozentsatz, sondern – ganz im Gegenteil – ein Prozent-
satz, von dem man hoffen sollte, dass er sich mit der An-
näherung der beiden Staaten, der Gesellschaften, der Men-
schen zueinander auch in Zukunft weiter höher entwickelt.
Was spricht dagegen, dass langfristig die Ukrainer zu uns
kommen? Ganz im Gegenteil: Die Ukrainer sind eine eu-
ropäische Nation, die in den letzten Monaten eine ganze
Reihe von Veränderungen auf die Beine gestellt haben. Da
sind 200 000 Visa für meine Begriffe, Herr Abgeordneter,
als absolute Zahl nichts Verwerfliches.“
Drucksache 15/5975 – 238 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
In D eut schland leb end e ausländ ische B evö lker ung ukr ainischer Her kunf t
Q uel le: S t at ist isches B und esamt
1992
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
Jahr
E. Die Visumerteilungspraxis an anderen
Auslandsvertretungen
I. Die Situation in Warschau
Ende der 80er Jahre
Im Rahmen seiner Untersuchungen zur Praxis der Visum-
vergabe an den deutschen Botschaften Osteuropas hat der
Ausschuss – insbesondere mit Blick auf Ziffer II. des Un-
tersuchungsauftrages – auch die Vorgänge an der deut-
schen Botschaft in Warschau Ende der 80er Jahre ermit-
telt.
Insbesondere der Zeuge Bundesminister Otto Schily wies
in seiner Vernehmung durch den Ausschuss wiederholt
auf die „Ähnlichkeiten der Probleme bei der Visaertei-
lung in Polen mit den späteren Problemen in der Ukraine“
hin.
Der Ausschuss hat hierzu folgende Feststellungen getrof-
fen:
1. Politische und gesellschaftliche Situation
in Polen Mitte der 80er Jahre
In der polnischen Nachkriegsgeschichte kam es mehrfach
zu Auswanderungswellen, die jeweils auf die staatlichen
Unterdrückungsmaßnahmen der Jahre 1956, 1968, 1970
und 1981 folgten. Während zunächst Frankreich, Groß-
britannien und die USA Ziele der polnischen Emigranten
waren, änderte sich dies in der zweiten Hälfte der 70er
Jahre und insbesondere seit der Verhängung des Kriegs-
rechts in Polen. Nunmehr rückten die Bundesrepublik
Deutschland und insbesondere West-Berlin verstärkt in
den Fokus. Neben der Unzufriedenheit mit den politi-
schen Bedingungen war der Hauptgrund für die Auswan-
derung die nach wie vor völlig unzureichende Wirt-
schafts- und Wohnungssituation.
2. Visaaufkommen ab Mitte der 80er Jahre
a) Anstieg der Visumzahlen
Ab Mitte der 80er Jahre kam es zu einem bedenklichen
Anstieg der Zahl der erteilten Visa.
In einem an das Auswärtige Amt gerichteten Schreiben
vom 11. Juli 1988 (Dokument Nr. 230) wies das BMI auf
das Problem der überlangen Wartezeiten und Warte-
schlangen an der deutschen Botschaft in Warschau hin.
Zugleich wurde in dem Schreiben betont, wie wichtig es
sei, bei Handhabung des Sichtvermerk-Verfahrens der
wichtigsten Funktion der Sichtvermerkspflicht gerecht zu
werden, „nämlich eine illegale Zuwanderung zu verhin-
dern und nur Bona-fide-Reisenden die Einreise ins Bun-
desgebiet zu ermöglichen“.
Das BMI stellte in diesem Zusammenhang fest:
„Die Zahl der Sichtvermerkserteilungen in Warschau im
Verhältnis zu dem für Sichtvermerksangelegenheiten ein-
gesetzten Personal belegt, dass diese Prüfung nicht in
[dem] gebotenem Umfang und nicht mit der erforderli-
chen Gründlichkeit vorgenommen werden kann.“
Anhand der Asylstatistik ließe sich feststellen, dass Polen
mittlerweile mit weitem Abstand das Hauptherkunftsland
von (unberechtigten) Asylbewerbern in Deutschland ge-
worden sei. Des Weiteren wurden in dem Schreiben ge-
rade im Hinblick auf die Erteilung von Sichtvermerken
für Aufenthalte von drei Monaten Bedenken erhoben,
weil im Allgemeinen nur erwerbslose Personen in der
Lage seien, sich für einen die Zeit von drei bis vier Wo-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 239 – Drucksache 15/5975
chen übersteigenden Zeitraum im Ausland aufzuhalten.
Insbesondere in diesen Fällen bestehe aber ein erhöhtes
Risiko illegaler Zuwanderung und illegaler Arbeitsauf-
nahme.
Um die Botschaft in gewissem Umfang zu entlasten,
stimmte das BMI einigen Ausnahmeregelungen bei der
Vergabe der Sichtvermerke zu. Unter anderem konnte die
Erteilung von Jahres-Sichtvermerken nach vorheriger
AZR-Abfrage, aber ohne Beteiligung der Ausländerbe-
hörde für mehrmalige Einreisen und eine Gesamtaufent-
haltsdauer von bis zu drei Monaten ohne Aufnahme einer
Erwerbstätigkeit für Bona-fide-Reisende aus den Berei-
chen der privaten und staatlichen Wirtschaft, der Kultur,
Wissenschaft, des Sports und der Kirchen erfolgen, wenn
nachgewiesen wurde oder die Botschaft Kenntnis besaß,
dass der Sichtvermerksbewerber in einem festen Beschäf-
tigungsverhältnis steht.
Das Auswärtige Amt bestätigte in seinem Antwortschrei-
ben vom 1. September 1988 (Dokument Nr. 231), es be-
stehe die Gefahr des Missbrauchs von Besuchervisa zur
Stellung von unbegründeten Asylanträgen und zur Auf-
nahme von Schwarzarbeit. Unter Berücksichtigung au-
ßenpolitischer Erwägungen wie dem Wunsch nach größt-
möglicher Reisefreiheit für beide Richtungen sowie der
Vermeidung eines Ansehensverlustes Deutschlands durch
lange Warteschlangen und Bearbeitungszeiten, aber auch
der Arbeitsüberlastung an der Botschaft in Warschau, sei
die Sichtvermerkspolitik gegenüber Polen gerechtfertigt.
In dem Schreiben heißt es dazu abschließend:
„Das Auswärtige Amt sieht sich angesichts dieser außen-
politischen Gründe sowie der enormen Zunahme von
Sichtvermerksanträgen und des wachsenden Rückstaus
(…) nicht in der Lage, eine Änderung der Sichtvermerks-
praxis ins Auge zu fassen.“
In einem vom Auswärtigen Amt an das Bayerische
Staatsministerium des Innern gerichteten Schreiben vom
9. Dezember 1988 (Dokument Nr. 232) heißt es im Zu-
sammenhang mit der Darlegung der von der Botschaft in
Warschau angewandten Grundsätze bei der Erteilung von
Besucher-Visa:
„Es ist nicht auszuschließen, dass diese Grundsätze wäh-
rend der Hauptreisesaison in Einzelfällen keine Beach-
tung gefunden haben. Ursache hierfür war der starke An-
stieg der Sichtvermerksanträge in der diesjährigen
Hauptreisesaison. Bei einer Belastung von täglich bis zu
1200 Anträgen pro Sichtvermerks-Bearbeiter lässt sich
dies nicht ganz vermeiden und auch nicht ausschließen,
dass in Einzelfällen eine im Reisepass befindliche Zu-
rückweisung übersehen wird.“
Mit Schreiben vom 14. Februar 1989 (Dokument Nr. 233)
unterrichtete das Ausländerrechtsreferat des BMI den da-
maligen Bundesminister des Innern, Dr. Friedrich
Zimmermann (CSU), über die Situation an der Visastelle
der deutschen Botschaft in Warschau. Darin hieß es, man
sei sich bewusst, dass der Sichtvermerkspraxis die grund-
legenden politischen Ziele einer Politik der Öffnung und
Aussöhnung gegenüber dem Osten sowie der uneinge-
schränkten Aufnahmegarantie für alle Deutschen vorge-
geben seien. Dies dürfe, so das BMI weiter, jedoch nicht
zu einer Sichtvermerkspraxis wie der gegenwärtigen füh-
ren, die einer „faktischen Aufhebung“ der Visumpflicht
gleichkomme.
Am 16. März 1989 übermittelte die deutsche Botschaft in
Warschau der Zentrale des AA Informationen, wonach
der Anstieg des Sichtvermerk-Aufkommens unvermin-
dert anhalte. Im Vergleich zum Monat Januar des Vorjah-
res sei für Januar 1989 eine Steigerungsrate von
75 Prozent für die Anzahl erteilter Sichtvermerke zu ver-
zeichnen, für Februar 1989 im Vergleich zum Vorjahres-
monat sogar eine Steigerung von 92 Prozent. Dies führe
zu einer Überbelastung der Bearbeitungskapazität und
daraus resultierend zur Bildung eines Rückstaus bei der
Bearbeitung sowie zur Entstehung von Warteschlangen.
Als Hauptursache für den Rückstau unbearbeiteter An-
träge benannte die Botschaft in einem Fernschreiben an
das AA vom 5. April 1989 die unzureichende Ausstattung
mit technischen Geräten für die AZR-Abfrage. Mittler-
weile belaufe sich die Zahl der unbearbeiteten Anträge
bereits auf ca. 30 000; im Vergleich zum März des Vor-
jahres sei das Sichtvermerks-Aufkommen um 136 Pro-
zent gestiegen. Laut Auskunft des „Schlangenkomitees“
belaufe sich die Zahl derer, die sich in Wartelisten einge-
tragen hätten, bereits auf rund 11 000 Visumantragsteller.
In einer Verbalnote an das polnische Ministerium für
Auswärtige Angelegenheiten bezeichnete die deutsche
Botschaft in Warschau die stark steigenden Visumzahlen
der letzten Jahre als Abbild des Normalisierungsprozes-
ses zwischen Deutschland und Polen sowohl auf wirt-
schaftlicher und kultureller als auch auf zwischenmensch-
licher Ebene. Zugleich wurde jedoch auch die Besorgnis
über einen größeren Missbrauch der erleichterten Reise-
möglichkeiten durch „Pseudo-Touristen“ zum Ausdruck
gebracht. Es seien immer häufiger Fälle zu verzeichnen,
dass Sichtvermerke der Botschaft auf unrechtmäßige
Weise erschlichen würden. Anschließend würden die Visa
dazu missbraucht, „in der Bundesrepublik Deutschland
einer illegalen Erwerbstätigkeit nachzugehen, Sozialhil-
feleistungen in Anspruch zu nehmen oder unter dem Vor-
wand, in Polen politischer Verfolgung ausgesetzt zu sein,
Daueraufenthalt zu nehmen“.
b) Verschärfung der Visumpraxis
aa) Beschluss des Bundeskabinetts vom
5. April 1989
Mit Blick auf die problematischen Zustände an der Bot-
schaft in Warschau beschloss das Bundeskabinett am
5. April 1989 eine Verschärfung der Visumvergabepraxis
zum 1. Mai des Jahres. Ziel des Beschlusses war es, den
Missbrauch von Sichtvermerken zum Zwecke illegaler
Arbeitsaufnahme oder des Stellens offensichtlich unbe-
gründeter Asylanträge zu verhindern. Vorgesehen war,
bei privaten Besuchsreisen eine Verifizierung durch den
Gastgeber und eine entsprechende Bescheinigung durch
die Ausländerbehörde sowie bei Touristenreisen einen
Devisennachweis zu fordern.
Drucksache 15/5975 – 240 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Gleichzeitig sollte die Botschaft in Warschau angehalten
werden, bei Touristenreisen zukünftig verstärkt die
„Rückkehrwilligkeit“ zu prüfen, weil von Seiten des BMI
die Befürchtung geäußert worden war, zahlreiche frühere
„Besucher“ würden nunmehr auf „Touristenreisen“ um-
steigen. Zwischen dem AA und dem BMI bestand dahin
gehend Einvernehmen, dass dies jedoch auch eine Perso-
nalverstärkung voraussetzen würde.
bb) Auswirkungen des Kabinettbeschlusses
In einem vom BMI an das AA gerichteten Schreiben vom
26. April 1989 wurde bekannt gegeben, dass die Zahl der
Zurückweisungen polnischer Staatsbürger, die über gül-
tige Sichtvermerke verfügten, im Jahr 1989 erheblich zu-
genommen habe.
Einem internen Bericht des AA zufolge betrug die durch-
schnittliche Zeit für eine vollständige Bearbeitung eines
Sichtvermerksantrags bei 40 eingesetzten Pass- und
Sichtvermerks-Hilfskräften zuzüglich vier Saisonkräften
vier Minuten und 40 Sekunden. Es wurde festgehalten:
„Die oben genannte Bearbeitungszeit ist für eine den An-
forderungen entsprechende Bearbeitung völlig ungenü-
gend.“
Am 8. Juni 1989 berichtete die Botschaft dem AA in
einem Fernschreiben, dass trotz restriktiverer Sichtver-
merk-Bestimmungen voraussichtlich mehr Visa ausge-
stellt würden als im Vorjahr. Zum jetzigen Zeitpunkt
könne noch nicht sicher beantwortet werden, ob die Än-
derungen der Praxis geeignet seien, den Missbrauch
durch Mala-fide-Antragsteller einzudämmen.
Bereits einen Tag zuvor, am 7. Juni 1989, bemerkte das
Fachreferat des BMI in einer Leitungsvorlage (Dokument
Nr. 234):
„Allgemein ist nach der Erörterung mit dem AA festzu-
stellen, dass die Botschaft das neue Verfahren lediglich
formal anwendet. Plausibilitätsabfragen, eingehende In-
terviews und dergleichen werden mangels ausreichendem
Personal und mangelnden Büroräumen nach wie vor nicht
vorgenommen.“
Daraufhin empfahl die Arbeitsebene des BMI dem da-
maligen Bundesminister des Innern, Dr. Wolfgang
Schäuble, der zwischenzeitlich das Amt übernommen
hatte, sich an Bundesminister des Auswärtigen, Hans-
Dietrich Genscher, zu wenden.
In seinem Antwortschreiben vom 22. September 1989
(Dokument Nr. 235) teilte der Bundesminister des Aus-
wärtigen, Hans-Dietrich Genscher, – unter Bezugnahme
auf das ihm vorliegende Datenmaterial sowie die gleich-
sam bei anderen westlichen Staaten feststellbaren Steige-
rungsraten bei der Zahl von Sichtvermerksanträgen polni-
scher Staatsangehöriger – Bundesminister Dr. Wolfgang
Schäuble mit, er halte eine Bewertung, ob die vom Kabi-
nett beschlossene Verschärfung der Visumvergabepraxis
tatsächlich zur Verhinderung unberechtigter Asylanträge
beigetragen habe, noch „für verfrüht“. Des Weiteren
führte er mit dem Hinweis auf den in Polen stattfindenden
historischen Wandlungsprozess aus:
„Die Einführung von weiteren visumsbeschränkenden
Maßnahmen würde von polnischer Seite gerade zum jet-
zigen Zeitpunkt als Widerspruch zu der früher zugesagten
Unterstützung des Öffnungsprozesses empfunden und öf-
fentlich stark kritisiert werden. Der steigende Reisever-
kehr zwischen beiden Staaten, den wir durch unsere Visa-
praxis fördern, hat einen großen Stellenwert für die
bilateralen Beziehungen gerade in der demokratischen
Erneuerung Polens.“
In einem an das AA gerichteten Schreiben vom
17. Oktober 1989 (Dokument Nr. 236) kritisierte das BMI
erneut die Sichtvermerkspolitik der deutschen Botschaft
in Warschau.
Zudem wertete man die als politische Geste angedachte
teilweise oder sogar vollständige Rücknahme des Kabi-
nettbeschlusses im Rahmen der bevorstehenden Reise des
Bundeskanzlers nach Polen als „zum jetzigen Zeitpunkt
denkbar ungeeignet“. Dies sei ein „völlig falsches Signal“.
In einem Folgeschreiben des BMI an das AA vom
14. Dezember 1989 (Dokument Nr. 237), das Bezug
nimmt auf einen vom AA erteilten Hinweis, wonach die
Botschaft keine Möglichkeit habe, die Erteilung neuer
Sichtvermerke wegen der Tatsache von Asylantragsab-
lehnungen oder Abschiebungen zu verweigern, wenn
diese Maßnahmen nach Ablauf von zwei Wochen noch
nicht im AZR gespeichert seien, heißt es:
„Sind diese gegenwärtig bestehenden und auch bei größ-
ten Anstrengungen nicht abänderbaren Zeitprobleme be-
kannt, darf dies nicht dazu führen, nunmehr jeden Sicht-
vermerksantrag positiv zu bescheiden.“
Zudem wird ausgeführt:
„Selbst das Ziel größtmöglicher Freizügigkeit für Reisen
polnischer Staatsangehöriger in die Bundesrepublik
Deutschland kann nicht bedeuten, eklatante Missbräuche
einer Aufenthaltserlaubnis tatenlos hinzunehmen. Dies ist
weder innen- noch außenpolitisch wünschenswert und
hinnehmbar.“
Trotz offensichtlich in Polen nicht mehr bestehender poli-
tischer Verfolgung, so der weitere Inhalt des Schreibens,
hätten in den ersten zehn Monaten des Jahres 1989 rund
24 000 polnische Staatsangehörige Asylanträge gestellt.
Wiederholt rückte zu dieser Zeit auch die sich in Berlin
(West) abzeichnende Problemsituation ins Blickfeld. Pol-
nische Staatsangehörige würden in Berlin mittlerweile die
drittgrößte Gruppierung ausländischer Staatsangehöriger
stellen. Mit Drahterlass vom 2. Mai 1989 wurde die deut-
sche Botschaft in Warschau darauf hingewiesen, dass der
Schwarzhandel durch polnische Staatsangehörige in Ber-
lin wieder angestiegen sei.
Es sei eine Ausdehnung auf weitere Stadtbezirke festzu-
stellen, die noch weiter zunehmen würde. Des Weiteren
war die Rede von „Käufen auf Bestellung“ und dem „Un-
wesen des Krempelmarktes mitten im Berliner Kulturzen-
trum“. Daher wurde die Botschaft gebeten, diese Proble-
matik erneut gegenüber der polnischen Regierung
anzusprechen und um Abhilfe mittels geeigneter Maß-
nahmen zu ersuchen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 241 – Drucksache 15/5975
c) Schrittweise Abschaffung der Visumpflicht
In einem Schreiben an das BMI vom 30. Januar 1990
(Dokument Nr. 238) teilte das Auswärtige Amt mit, die
deutsche Botschaft in Warschau habe – trotz der Ver-
schärfung bei der Visumvergabe im vorangegangenen
Jahr – aufgrund der stark gestiegenen Zahl der Anträge
rund 50 Prozent mehr Sichtvermerke als 1988 erteilt. Be-
sonders auffällig hieran sei, dass die Zahl der Touristen-
sichtvermerke seit der Neuregelung stark zugenommen
habe, was die Botschaft vor allem darauf zurückführe,
dass es für den Antragsteller leichter sei, den Devisen-
nachweis zu erbringen, als eine Besuchsbestätigung vor-
zuweisen.
Im Lichte dieser Entwicklung erklärte sich das BMI mit
dem Vorschlag des AA einverstanden, als ersten Schritt
für Reiseerleichterungen bei Touristenreisen von bis zu
drei Wochen künftig von einem Devisennachweis abzuse-
hen. In Bezug auf die weiter gehende Anregung des AA,
auch bei Kurzreisen die Sichtvermerk(SV)-Pflicht für be-
stimmte Personengruppen aufzuheben, sah das BMI vor
dem Hintergrund der offenen Diskussion im EG-Rahmen
über die Sichtvermerks-Politik gegenüber osteuropäi-
schen Reformstaaten zu diesem Zeitpunkt jedoch noch
keinen Spielraum.
Am 23. April 1990 übermittelte die Botschaft im Hin-
blick auf die Harmonisierung der Sichtvermerksbestim-
mungen der Bundesrepublik Deutschland mit der damali-
gen DDR ein Fernschreiben an das AA (Dokument
Nr. 239). Das Schreiben enthielt den Hinweis, dass sich
das Problem der hohen Anzahl polnischer Asylbewerber,
welches wiederholt als Hauptgrund für die Beibehaltung
der SV-Pflicht angeführt worden war, mit der bestehen-
den SV-Praxis nicht lösen lasse. In dem Schreiben wird
zudem ausgeführt:
„Unser Versuch, mit unseren SV-Bestimmungen wenigs-
tens den Zustrom polnischer Schwarzarbeiter einzudäm-
men, ist fehlgeschlagen. Angesichts der Höhe des SV-
Aufkommens ist die Botschaft hierfür sachlich und perso-
nell nicht adäquat ausgestattet.“
Weiter heißt es:
„Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die durch
die praktisch gegebene Reisefreiheit für Polen geschaffe-
nen Probleme letztlich nur durch entsprechende legisla-
tive und administrative Maßnahmen bei uns und nicht
durch Manipulationen mit den SV-Bestimmungen unter
Kontrolle gebracht werden können.“
Per Drahterlass wurde der Botschaft am 25. April 1990
bekannt gegeben, dass das BMI nunmehr der Abschaf-
fung des Devisennachweises für Touristenreisen von bis
zu 3 Wochen – einer Erleichterung bei der Visumvergabe,
um die der polnische Ministerpräsident Bundeskanzler
Dr. Helmut Kohl bereits während dessen Polen-Besuchs
im November 1989 gebeten hatte – zugestimmt habe. Be-
züglich des Besuchsbestätigungsverfahrens wurde die be-
stehende Regelung hingegen beibehalten.
d) Endgültige Abschaffung der Visumpflicht
In einem am 15. Mai 1990 mit dem damaligen Bundes-
minister des Innern, Dr. Wolfgang Schäuble, geführten
Gespräch gab der deutsche Botschafter in Warschau die
dringende Empfehlung, die Visumpflicht für Polen abzu-
schaffen. Er begründete dies zum einen damit, dass bei
dem derzeitigen Einreiseaufkommen von 1,5 Millionen
Personen im Jahr und einer bei 0,8 Prozent liegenden Ab-
lehnungsquote die Aufhebung der Visumspflicht in tat-
sächlicher Hinsicht keine Änderung zur Folge habe. Zum
anderen sei die Botschaft selbst bei großen Anstrengun-
gen dem Ansturm kaum gewachsen, weshalb es auf der
Straße zu „äußerst unerquicklichen Szenen“ kommen
würde. Dies könne sich niemand vorstellen, der nicht dort
gewesen sei.
Infolge der deutschen Einigung galt ab dem 3. Oktober
1990 für das vereinte Deutschland das bundesdeutsche
SV-Recht.
In der Folgezeit drängte Polen verstärkt auf eine baldige
Abschaffung der SV-Pflicht. Von polnischer Seite wurde
nun nicht mehr nur die Forderung nach einer SV-Befrei-
ung für bestimmte Personengruppen oder der Schaffung
eines visumfreien „Kleinen Grenzverkehrs“ erhoben.
Vielmehr stellte die SV-Frage ein zentrales politisches
Anliegen für die Vertiefung der bilateralen Beziehungen
dar. Vor dem Hintergrund der erfolgten Aufhebung der
SV-Pflicht gegenüber Reisenden aus Ungarn und der
CSFR (1. Mai bzw. 1. Juli 1990) entstand in Polen ein
Gefühl der Ungleichbehandlung und zudem die Befürch-
tung, die Oder-Neiße-Grenze könne zu einer neuen
Trennlinie in Europa mit der Ausgrenzung Polens von der
europäischen Zusammenarbeit werden.
Am 16. Oktober 1990 kamen die Fraktionen der CDU/
CSU und FDP überein, die Visumpflicht für polnische
Staatsangehörige für Reisen von bis zu drei Monaten
ohne Aufnahme einer Erwerbstätigkeit baldmöglichst
aufzuheben.
Polen schaffte bereits zum 1. Januar 1991 einseitig die
Visumpflicht für deutsche Staatsangehörige ab.
Nach mehreren, zum Teil schwierigen Beratungen kamen
die Schengenpartner überein, Polen als Voraussetzung für
die Visumabschaffung den Abschluss eines multilateralen
Rückübernahmeübereinkommens bezüglich illegal einge-
reister Staatsangehöriger vorzuschlagen. Am 14. Februar
1991 wurde der polnischen Seite ein entsprechender Ent-
wurf übergeben.
Am 29. März 1991 wurde in Brüssel das multilaterale
Rückübernahmeübereinkommen zwischen den Schen-
gen-Partnern und Polen unterzeichnet. Als Termin für die
Visumbefreiung wurde der 8. April 1991 festgesetzt.
3. Zusammenfassung
Bis zum Jahr 1991 unterhielt die deutsche Botschaft in
Warschau die weltweit größte deutsche Visastelle.
In der Reisesaison wurden bis zu 7 500 Visa pro Arbeits-
tag erteilt, die Ablehnungsquote lag teilweise bei unter
Drucksache 15/5975 – 242 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
1 Prozent. So gut wie alle Anträge wurden im Reisebüro-
verfahren eingereicht.
Die materielle Prüfung beschränkte sich aufgrund der An-
tragsflut und wegen der räumlichen Gegebenheiten in
Warschau auf die Abfrage des Ausländerzentralregisters
beim Bundesverwaltungsamt und in Einzelfällen auf die
Prüfung vorgelegter Unterlagen.
Ein nach den gesetzlichen Vorschriften zweckmäßiges
und von den Innenbehörden gewünschtes Interview mit
dem Antragsteller zur Prüfung der Rückkehrwilligkeit
und des Tragens der Kosten des Aufenthalts war nicht
möglich.
Im Zuge des Antragsaufkommens wurde der Personalbe-
stand der Visastelle deutlich verstärkt, so dass im Jahr
1990/1991 die Rechts- und Konsularabteilung der Botschaft
in Warschau, deren bei weitem personalintensivster Be-
standteil die Visastelle war, mit 106 Mitarbeitern besetzt
war, wovon 22 entsandt und 84 lokal eingestellt waren.
Nach der Wiedervereinigung Deutschlands und der damit
einhergehenden Geltung des bundesdeutschen SV-Rechts
für das gesamte deutsche Staatsgebiet stieg die Zahl der
Visumanträge weiter an. Die Schlange der Wartenden so-
wie die damit zusammenhängenden Probleme vergrößer-
ten sich.
Nach dem Rückgang der Zahl der Asylanträge seit dem
Jahre 1989 und verstärkt seit 1990 sowie nach dem sich
bei den Innenbehörden abzeichnenden Meinungswandel
sprachen insbesondere die politischen Aspekte – Vermei-
dung einer Ausgrenzung Polens im Verhältnis zu anderen
osteuropäischen Staaten und der aus der Aufhebung der
Visumpflicht resultierende „good will“ bei der Aussöh-
nung der beiden Staaten – neben den seit längerem beste-
henden Zweifeln am praktischen Nutzen des Verfahrens
für die endgültige Aufhebung der Visumpflicht.
II. Die Situation in Moskau
Im Rahmen seiner Untersuchungen über die Situation an
den deutschen Botschaften in den GUS-Staaten hat sich
der Untersuchungsausschuss auch mit der Visumvergabe-
praxis an der deutschen Botschaft in Moskau beschäftigt.
Zu diesem Komplex wurden der damalige Gesandte an
der deutschen Botschaft, Dr. Eberhard Heyken, sowie der
vormalige Botschafter Ernst Jörg von Studnitz durch den
Ausschuss als Zeugen vernommen.
Zusammenfassend hat der Ausschuss hierzu folgende
Feststellungen treffen können:
1. Visumvergabezahlen von 1990 bis 2004
Die statistischen Angaben zu Anzahl und Schicksal der
an der Visastelle in Moskau bearbeiteten Visumanträge
lassen sich den folgenden Schaubildern entnehmen:
Anträge
insgesamt davon erteilt %
davon
abgelehnt % zurückgewiesen %
1990 303 762 303 410 99,9 352 0,1 k.A.
1991 464 029 462 459 99,7 1 570 0,3 k.A.
1992 483 298 454 941 94,1 28 357 5,9 k.A.
1993 361 211 326 045 90,3 35 166 9,7 k.A.
1994 305 269 271 989 89,1 33 280 10,9 k.A.
1995 323 974 295 928 91,3 28 046 8,7 k.A.
1996 290 579 258 863 89,1 31.716 10,9 k.A.
1997 239 699 239 187 99,8 512 0,2 k.A.
1998 241 053 217 238 90,1 2 940 1,2 20 875 8,7
1999 198 358 180 979 91,2 4 651 2,3 12 728 6,4
2000 227 258 206 526 90,9 5 003 2,2 15 729 6,9
2001 256 915 231 649 90,2 6 035 2,3 19 231 7,5
2002 262 152 239 193 91,2 5 799 2,2 17 160 6,5
2003 244 549 230 661 94,3 9 730 4,0 4 158 1,7
2004 274 218 251 097 91,6 12 184 4,4 10 937 4,0
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04
Erteilungen Ablehnungen
2. Das Geschehen Anfang der 90er Jahre
a) Politische und gesellschaftliche Situation
Von 1989 bis zum Herbst 1994 war der Zeuge Dr. Eber-
hard Heyken Gesandter an der Botschaft in Moskau.
Befragt nach den damals vorherrschenden Verhältnissen,
erläuterte er während seiner Anhörung, den Konsularab-
teilungen der Botschaft und der Generalkonsulate seien in
jener Zeit Aufgaben in einer Größenordnung zugewach-
sen, für die sie nicht gerüstet gewesen seien. Als Grund
hierfür nannte er die Jahre des Umbruchs, der Perestroika,
in denen ab etwa 1987 schrittweise die behördlichen Ver-
bote und Behinderungen weggefallen seien. Darüber
hinaus sei die Ausreise von Deutschen im Rahmen der
Familienzusammenführung in „unvorstellbare Höhen“
Drucksache 15/5975 – 244 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
geschnellt. Im Jahre 1991 habe außerdem die Übersied-
lung von Juden nach Deutschland begonnen.
Weiteres Motiv für die Visaerlangung sei der Wunsch der
dort lebenden Menschen gewesen, auf jede mögliche
Weise, auch mit unlauteren oder strafbaren Mitteln, Geld
zu verdienen. Aufgrund des bestehenden Wohlstandsge-
fälles zwischen West und Ost und der im Vergleich zu
Deutschland gewaltigen Unterschiede im Lebensstandard
seien viele durch die dort herrschende soziale Notlage
veranlasst worden, in den Westen zu streben. Daneben
habe es schwere Fälle der Kriminalität von Personen ge-
geben, die diese Notlage durch gewerbsmäßiges Ein-
schleusen oder in sonstiger Weise auszuschlachten ver-
sucht hätten.
Weiterhin führte der Zeuge Dr. Eberhard Heyken aus, für
die Bundesrepublik Deutschland habe die allmähliche
Öffnung der Sowjetunion eine Chance bedeutet, die Ent-
fremdung zwischen Ost und West – auch vor dem Hinter-
grund der deutschen Verbrechen im Zweiten Weltkrieg –
zu überwinden und im Sinne der OSZE-Prinzipien, die
bis heute eine wichtige Richtschnur für die Zusammenar-
beit zwischen Ost und West seien, tätig zu werden. Man
habe zu dieser Zeit außerordentliche Anstrengungen un-
ternommen, dieser Aufgabe durch Personalverstärkung
und durch Bereitstellung von Ausrüstung, später auch
durch Einrichtung neuer Generalkonsulate, gerecht zu
werden. Trotz allem, so der Zeuge, habe stetig der Ein-
druck bestanden, die Lösung der Probleme werde diesen
ständig hinterherhinken und man werde nie ein befriedi-
gendes Ergebnis erzielen. Die problematischen Zustände
in und um die Visastellen stellten sich letztlich als be-
kannte Erscheinung dar, bezüglich derer über die Jahre
hinweg eine gewisse Gewöhnung eingetreten sei.
Diese Darstellung der Umstände jener Zeit bekräftigte im
Rahmen seiner Anhörung auch der Zeuge Ernst-Jörg von
Studnitz, der in der Zeit von 1995 bis 2002 als Botschaf-
ter in Moskau tätig war. Mit den Problemen, die in Osteu-
ropa und insbesondere auch an der deutschen Botschaft in
Moskau vorgelegen hätten, sei er aufgrund seiner Stel-
lung als Leiter der Unterabteilung Osteuropa in den Jah-
ren 1990 bis 1995 auch schon vor seiner Zeit in Moskau
vertraut gewesen.
Auch er führte aus, es habe den enormen Ansturm von
Visumantragstellern nicht erst seit dem Jahre 1998, son-
dern schon beginnend mit dem Fall des Eisernen Vor-
hangs 1990/1991 gegeben. Zu dieser Zeit habe es meh-
rere Monate in Anspruch genommen, bis Visa erteilt
werden konnten, was sich insbesondere für Geschäftsrei-
sende, aber auch für den kulturellen Austausch als untrag-
barer Zustand erwiesen habe. Letztlich habe dies dazu ge-
führt, dass jene, die nur als Touristen reisen wollten und
eigentlich begünstigt werden sollten, wiederum am längs-
ten hätten warten müssen. Das Problem habe insbeson-
dere darin bestanden, dass die Auslandsvertretungen auf
diese Entwicklung nicht vorbereitet gewesen seien; insbe-
sondere die Personal- und Sachausstattung nicht ausge-
reicht.
b) Situation an der Botschaft
In Moskau ist der Konsularbereich mit der Visastelle
nicht im Botschaftsgebäude untergebracht, sondern befin-
det sich rund acht Kilometer von der Hauptkanzlei ent-
fernt.
Am 26. Januar 1994 berichtete die Botschaft in Moskau
dem AA in einem Schreiben (Dokument Nr. 240) von der
bestehenden schwierigen Situation bei der Vergabe von
Visa für Privatpersonen bzw. zu Tourismuszwecken. Der
reguläre Tourismus sei infolge der mehrmonatigen Warte-
zeit „de facto zum Erliegen gekommen“.
c) Korruptionsvorwürfe in der Presse
Die „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ veröffentlichte am
5. März 1994 einen Bericht, wonach der Visaerlangung
ein wochenlanges zermürbendes Warten an der Botschaft
des jeweiligen Gastlandes vorausgehe, welches – Anga-
ben von Reisenden zufolge – jedoch durch Schmiergeld-
zahlungen an die russische Miliz umgangen werden
könne. Auch hätten, so der Bericht weiter, verhinderte
russische Reisende und ihre deutschen Gastgeber einen
zunehmend rüderen Umgangston in der offenbar überlas-
teten deutschen Botschaft bemerkt.
Vom AA daraufhin zur Stellungnahme aufgefordert, de-
mentierte die Botschaft mit Schreiben vom 17. März
1994 (Dokument Nr. 241) die in dem Artikel erhobenen
Vorwürfe. Es lägen keine Anhaltspunkte für die Beteili-
gung von Botschaftsangehörigen an Visageschäften vor.
Zudem basiere der Artikel nicht auf aktuellen und fun-
dierten Recherchen.
Daneben enthielt das Schreiben aber auch die Aussage, es
bestünden keine Wartezeiten bei der Visabeantragung für
Reisen aller Art.
3. Situation ab Mitte der 90er Jahre
a) Personalaustattung
Während seiner Anhörung vor dem Untersuchungsaus-
schuss führte der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz wieder-
holt aus, der Mangel bei der Personalausstattung sei ein
ständiger Kritikpunkt gewesen. Seitdem er im Jahre 1995
die Verantwortung in der Botschaft übernommen habe,
sei er deshalb immer wieder mit der Forderung nach mehr
Personal und Ausstattung an das AA herangetreten.
Trotz räumlicher Trennung der Hauptkanzlei von der
Rechts- und Konsularabteilung sei er infolge der wö-
chentlich abgehaltenen Sitzungen regelmäßig mit den
entsprechenden Fragen befasst gewesen. Zudem habe er
es stets so gehandhabt, wichtige Berichte persönlich zu
unterzeichnen.
In einem an das Auswärtige Amt gerichteten Schreiben
vom 15. Juli 1997 (Dokument Nr. 242) äußerte er sein
Bedauern darüber, „dass die Visastelle trotz äußerst ange-
spannter Personallage in diesem Jahr eine Kürzung der
Quote für Sommeraushilfskräfte von 50 Prozent hinneh-
men musste und dass weitere Kürzungen bei den entsand-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 245 – Drucksache 15/5975
ten Bediensteten der Visastelle angekündigt worden
sind“. In dem Schreiben heißt es weiter:
„Auch an der Botschaft in Moskau ist es aus personellen
Gründen unumgänglich, dass Ortskräfte die Visaerteilung
weitgehend selbständig übernehmen. Bei einer personel-
len Besetzung der Visastelle mit 7 Entsandten und
30 Ortskräften und einem jährlichen Visaaufkommen von
ca. 300.000 Visa ist es unmöglich, jeden Visaantrag von
entsandten Kräften prüfen und entscheiden zu lassen.
Wenn nun gar der Leiter der Visastelle oder der RK-Lei-
ter ausschließlich entscheidungsbefugt sein sollen (so RE
vom 2.7.1997, 514-516.20) würde dies bedeuten, daß
statt zur Zeit mehr als 1.000 Visaanträgen pro Tag nur
noch ein Bruchteil dieser Anträge bearbeitet werden
könnte. (…)“
Das AA begründete die beschlossenen Maßnahmen ge-
genüber der Botschaft in Moskau in einem Antwort-
schreiben vom 1. August 1997 damit, dass im Vergleich
der beiden letzten Erhebungszeiträume eine Abnahme des
Antragsaufkommens an der Botschaft um 13,6 Prozent
festgestellt worden sei, die mit einer erheblichen Zu-
nahme an den Generalkonsulaten Nowosibirsk und
Saratow korreliere. Gleichzeitig wies man darauf hin,
dass die abschließende Entscheidung über Visaanträge
den entsandten Mitarbeitern vorbehalten bleiben müsse.
In einem internen Schreiben des AA vom 2. Februar 1998
wurde festgestellt, dass Arbeitszeitrechnungen zufolge im
Großraumbüro der Visastelle mindestens ein Entscheider
zusätzlich erforderlich sei. Der Zeuge Ernst-Jörg von
Studnitz, der während seiner Vernehmung bekräftigte,
auch in Moskau habe es Warteschlangen gegeben, äußerte
im Hinblick darauf:
„Diese Warteschlangen waren eben Hunderte Wartende,
die sich da vor der Visastelle – im Winter bei Eis und
Schnee unter wirklich absolut unzumutbaren Umstän-
den – drängten. Das führte dazu, dass mafiose Struktu-
ren sich dort in die Ordnung einbrachten, indem die
dann also Warteschlangenplätze verkauften, für viel
Geld, mit der Folge, dass diejenigen, die nicht in der
Lage waren zu zahlen oder nicht meinten, zahlen zu
müssen, dann auf wundersame Weise immer weiter nach
hinten an das Ende der Schlange gedrängt wurden, weil
ständig neue Leute davor kamen.“
Weiterhin führte er aus, diesen Umstand habe man in der
Botschaft aufmerksam beobachtet, sei jedoch, da sich das
Geschehen auf dem Vorhof abgespielt habe, aufgrund der
fehlenden Ordnungsbefugnisse nicht in der Lage gewe-
sen, darauf einzuwirken.
b) Einführung eines neuen Terminvergabe-
systems
Mit einem an das Auswärtige Amt gerichteten Fern-
schreiben vom 26. Januar 1999 (Dokument Nr. 243) er-
bat die Botschaft in Moskau daraufhin die Zustimmung
zur Einführung eines neuen Terminvergabesystems. Ziel
dessen war es, die für die Antragsteller als unzumutbar
empfundenen Wartezeiten zu verringern und die vorhan-
denen personellen Kapazitäten in der Botschaft besser zu
nutzen. Gleichzeitig wollte man damit den regelmäßig
erhobenen Vorwürfen gegen die Botschaft – die angebli-
che Duldung von Mafia-Praktiken im Zusammenhang
mit der Warteschlange – begegnen. Das neue Konzept
sah vor, dass während der gesamten Dienstzeit Termine
für die spätere persönliche Vorsprache vergeben werden
sollten. Dadurch werde es ermöglicht, so der Vorschlag,
einerseits die Warteschlange mit all den dazugehörigen
Problemen zu vermeiden und andererseits jede persönli-
che Vorsprache so präzise zu terminieren, dass der je-
weilige Antragsteller nie länger als eine halbe Stunde
warten müsse.
Ende August 1999 kam es dann – zunächst nur probe-
weise – zur Einführung des Terminvergabesystems. Das
ursprünglich vorgelegte Konzept war dahin gehend ver-
einfacht worden, dass eine Terminvergabe ohne Vorprü-
fung und ohne Einbehaltung von Dokumenten vorgenom-
men wurde. Unter Ablichtung des Passes und der
Eintragung von Vergabenummern bestand nunmehr ei-
nerseits für den jeweiligen Antragsteller die Gewissheit,
zu dem vorgegebenen Termin auch gehört zu werden, an-
dererseits konnte ein Handel mit den Vergabenummern
effektiv verhindert werden.
In einem Bericht der Botschaft an das Auswärtige Amt
vom 27. September 1999 (Dokument Nr. 244) bezüglich
der ersten Erfahrungen im Umgang mit dem Terminver-
gabesystem äußerte man sich positiv: Die bisherige Situa-
tion, dass Antragsteller sich bereits in der Nacht und oft-
mals unter extremen Witterungsbedingungen vor der
Botschaft anstellten, um am nächsten Tag eingelassen zu
werden, sei nicht mehr festzustellen. Nunmehr betrage
die Wartezeit an den Terminvergabeschaltern ca. 15 Mi-
nuten, lediglich in den Morgenstunden liege sie aufgrund
des Andrangs bei ca. 1,5 Stunden. Die bisher systembe-
dingte und dem Ansehen der Bundesrepublik Deutsch-
land abträgliche Warteschlange vor dem Rechts- und
Konsulargebäude habe damit vermieden werden können.
Dies wiederum habe zur Folge, dass die Antragsteller
dort nicht mehr unter den Druck der Mafia gerieten, Geld
für einen Platz in der Warteschlange zu zahlen. Der Zeuge
Ernst-Jörg von Studnitz erklärte dementsprechend im
Rahmen seiner Anhörung:
„Das hat für uns eine enorme Entlastung jedenfalls an
diesem Druckpunkt „unangenehmes Bild auf der Straße“
gebracht, denn nun konnten wir ja sagen: Ihr könnt hin-
kommen, jederzeit, ihr kriegt einen Visumstermin und
dann könnt ihr anschließend kommen und euer Visum in
der notwendigen Zeit bearbeitet erhalten.“
c) Personalsituation nach Einführung
des Terminvergabesystems
Weiter erklärte der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz, die Be-
herrschung der Schlange der wartenden Antragsteller vor
der Botschaft mit Hilfe des neuen Terminvergabesystems
habe nicht zugleich auch einen Rückgang der Zahl der
Antragsteller selbst bedeutet. Diese Zahl sei zunächst ein-
mal konstant geblieben. Es seien deshalb auch bei Anwen-
Drucksache 15/5975 – 246 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
dung dieses Verfahrens immer wieder personelle Eng-
pässe aufgetreten, weil die Bediensteten – zumal, wenn
sie Familien hatten – oftmals in der Sommerzeit Urlaub
machen wollten, was dazu geführt habe, dass in der Zeit
des Hauptaufkommens des Visumverkehrs plötzlich Ur-
laubsvertretungen hätten eingesetzt werden müssen.
aa) Auswirkungen der Erlasslage
auf die Visumpraxis
Bezüglich des Erlasses vom 3. März 2000 führte der
Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz in seiner Befragung vor
dem Untersuchungsausschuss wiederholt aus, der Erlass
sei in der Botschaft in Moskau zunächst als eine Erleich-
terung für den Gesamtablauf und das Verfahren begrüßt
worden. Allerdings habe sich dann sehr schnell herausge-
stellt, „dass es so doch nicht ging“. Insbesondere der Mit-
arbeiter der Botschaft, Kristof, habe wiederholt darauf
hingewiesen, dass man von der „geforderten Prüfdichte
nicht Abstand nehmen [dürfe]“. In der Folge habe man
seitens der Botschaft gegen den Erlass remonstriert,
„(…) weil wir gesagt haben: So kann man den jedenfalls
wortwörtlich nicht anwenden, sondern man muss dieses
und jenes gleichwohl noch beachten.“
Dahingehend befragt, was aus seiner Sicht die Beweg-
gründe für die Einführung des Carnet de Touriste, des so
genannten Volmer-Erlasses sowie der Reiseschutzpässe
gewesen seien, führte der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz
aus:
„(…) Das war nicht der Zweck dieses Dokuments, nun zu
sagen: Wir brauchen die Bonität des Kunden nicht mehr
zu prüfen, ob er nicht vielleicht dann doch auf Dauer in
Deutschland bleiben will. Das ist – jedenfalls in unserer
Wertung in Moskau – nie der Zweck dieses Dokuments
gewesen.“
Auf weitere Nachfrage bestätigte der Zeuge Ernst-Jörg
von Studnitz, er habe das Carnet de Touriste tatsächlich
nur als eine Versicherung verstanden, aber eben nicht als
zusätzlichen Beweis für die Rückkehrbereitschaft und
den Reisezweck. Auch hätten CdT und Reiseschutzpass
immer nur die Kernfunktion „absicherung des Risikos für
den deutschen Staat“ gehabt. Im Zusammenhang mit dem
Erlass vom 3. März 2000 hätten sich die Probleme in
Moskau nicht in der Schärfe dargestellt wie vielleicht an
anderen Botschaften.
bb) Schriftwechsel in der Folgezeit
Am 23. März 2000 wies die Botschaft in einem an
Dr. Gerhard Westdickenberg adressierten Schreiben (Do-
kument Nr. 245) darauf hin, dass noch immer Unklarheit
darüber bestehe, „welche Verträge mit Ortskräften, vor al-
lem mit welcher Entlohnung, abgeschlossen werden kön-
nen“. Der Botschafter habe zudem
„(…) wenig Verständnis, dass trotz unserer dringenden
Bitten noch immer keine Entscheidung über die Zuwei-
sung der beantragten Quoten getroffen wurde, obwohl
das Amt genau weiß, dass wir den Massenandrang ab An-
fang Mai nur mit Sommeraushilfskräften bewältigen kön-
nen und deshalb spätestens ab Anfang April einstellen
müssen.“.
Weiter heißt es dort:
„Ich habe große Sorge, dass das inzwischen auch im Aus-
wärtigen Amt geschätzte Terminvergabesystem unter den
jetzigen Vorgaben nicht zu halten sein wird. Die Konse-
quenz wäre, dass die endlich überwundenen Beschwer-
den über das lang dauernde und von mafiosen Praktiken
belastete Visaerteilungsverfahren erneut aufbrechen. Ich
meine, wir sollten alles tun, das zu vermeiden. Ohne qua-
lifiziertes Personal ist die Aufgabe nicht zu lösen.“
Anlass des Schreibens waren Kündigungen der Tarifver-
träge für die deutschen Ortskräfte im Zusammenhang mit
der Umstellung des gesamten Vergütungssystems für Vor-
Ort-Kräfte, wonach zukünftig alle Kräfte nach einem ein-
heitlichen Vergütungssystem bezahlt werden sollten. In
der Konsequenz habe dies bedeutet, so der Zeuge Ernst-
Jörg von Studnitz, dass aufgrund der besonderen Situa-
tion in Moskau, wo unter den dort eingesetzten Ortskräf-
ten viele Deutsche aus der ehemaligen DDR gewesen
seien, diese im Zuge der Neuregelung der Vergütung das
gleiche Gehalt wie die russischen Ortskräfte erhalten soll-
ten.
Zuvor war jedoch zu dieser Problematik bereits in einem
Schreiben der Botschaft vom 1. März 2000 (Dokument
Nr. 246) an das AA darauf hingewiesen worden, dass sich
bei Anwendung der neuen Vergütung – aufgrund des vor-
zunehmenden Abzuges von deutschen Steuern und den
erforderlichen Sozialversicherungsbeiträgen in Russland
und Deutschland sowie den in Moskau zu zahlenden Prei-
sen zur Bestreitung des alltäglichen Lebens – kein „auch
nur minder qualifiziertes Personal“ mehr finden lassen
werde.
In diesem Schreiben wird dazu weiter ausgeführt, dass es
nicht in Betracht gezogen werden könne, diese Stellen
mit russischen Ortskräften zu besetzen. Die Korruptions-
anfälligkeit im Visabereich und die bestehenden Sicher-
heitsbedenken im Hinblick auf den erforderlichen Zugang
zum hausinternen Mail-System sprächen dagegen. An-
dernfalls wäre eine Gefährdung der Sicherheit der Bun-
desrepublik Deutschland nicht auszuschließen.
Wenige Wochen später wies die Botschaft in einem an
das Auswärtige Amt gerichteten Fernschreiben vom
28. März 2000 (Dokument Nr. 247) erneut darauf hin,
dass die Kündigung der Tarifverträge für Ortskräfte und
ein faktischer Einstellungsstopp die Botschaft schon im
April „vor bisher nicht gelöste Probleme“ stellen würde.
Man bedauerte ebenso, „dass bei der Neufassung des
Runderlasses die praktischen Erfahrungen der Vertretun-
gen kaum berücksichtigt wurden“. Mehrarbeit und Pro-
bleme im Visabereich seien die Folge.
Noch am selben Tag wurde die Botschaft in Moskau in ei-
ner E-Mail des Leiters des Referats 514, des Zeugen
Bernd Westphal, an seine beiden unmittelbaren Vorge-
setzten, die Zeugen Roland Lohkamp und Dr. Gerhard
Westdickenberg, als „Hort des Widerstandes“ bezeichnet
(Dokument Nr. 248).
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 247 – Drucksache 15/5975
Wörtlich heißt es in der E-Mail:
„Die Botschaft Moskau, insbesondere Herr Kristof, ent-
wickelt sich zum ,Hort des Widerstandes‘ gegen die Neu-
ordnung der Visumspraxis. Leider mit Methoden á la
Schily: Fundamentalkritik an Sinn und Zweck der Maß-
nahme wird nicht an Hand des RE und des erläuternden
Schreibens von D5, sondern mit Pressezitaten geübt (…).
Geradezu absurd ist der nicht näher begründete Pauschal-
vorwurf, die Weisungen würden ,z. T. der geltenden Auf-
gabenverteilung zwischen Auslandsvertretungen und
Ausländerbehörden widersprechen‘.“
Zur Entstehung und Bedeutung dieser durchaus unge-
wöhnlichen E-Mail äußerte sich deren Verfasser, der
Zeuge Bernd Westphal, auch in seiner Vernehmung vor
dem Ausschuss:
„Die Botschaft Moskau hatte während meiner Zeit im Re-
ferat die Hauptlast des deutschen Visumaufkommens in
Osteuropa zu tragen, und dies in dem schwierigen sozia-
len und wirtschaftlichen Umfeld von Russland im
Jahr 2000. Als Arbeitsplatz stand der Visumstelle nur
eine völlig unzulängliche Immobilie, die frühere DDR-
Botschaft, zur Verfügung. Das Auswärtige Amt hat der
Botschaft geholfen, wo immer es ging, aber nur in den
engen Grenzen der personellen und sachlichen Mittel
nach dem jeweiligen Haushaltsplan für das Auswärtige
Amt.
Es gab vor diesem Hintergrund verständlicherweise eine
latente Konfliktsituation mit der Botschaft Moskau. Be-
schwerden über angeblich unfreundliches Verhalten des
Personals und über angeblich verspätete Visumerteilung
an Personen aus dem Regierungs- und Wissenschaftssek-
tor trugen zur Missstimmung bei. Der Erlass vom 3. März
2000 erreichte die Botschaft also in einer denkbar un-
günstigen Situation: hohes Aufkommen an Antragstellern
und eine besonders dünne Personaldecke. Das Letztere
hatte mit der Umstellung von Tarifverträgen für Orts-
kräfte der Botschaft zu tun.
Der Erlass war für die Botschaft wie der Tropfen, der das
Fass zum Überlaufen bringt. Nur so ist für mich die
kämpferische Reaktion zu erklären. Mich selbst ärgerte
an der Kritik aus Moskau die Verdrehung des Inhalts und
des Wortlauts des Erlasses rund um die Formulierung ,in
dubio pro libertate‘ und die juristisch fragwürdige auslän-
derrechtliche Kritik an einzelnen Maßnahmen, die mich
stark an den Beschwerdekatalog in dem zweiten Schrei-
ben von Bundesminister Schily erinnerte.
Diese meine Einschätzung hatte ich in der internen Mail-
zuschrift vom 29. März 2000 an meine zwei unmittelba-
ren Vorgesetzten geäußert, die von der Zeitschrift ,Spie-
gel‘ dann willkürlich gekürzt wiedergegeben worden
ist.“
Am 5. Mai 2000 berichtete die Botschaft in Moskau zum
wiederholten Male, es stünden trotz aller Bemühungen
nicht in ausreichender Zahl Bewerber mit deutscher oder
EU-Staatsangehörigkeit zur Nachbesetzung ausscheiden-
der Stammkräfte zur Verfügung. Dies sei darauf zurück-
zuführen, dass diesen keine attraktive Entlohnung ange-
boten werde. Da zudem keine ausreichende Zahl von
Entsandten zugewiesen werde, müsse nunmehr – trotz be-
stehender Sicherheitsbedenken – der Einsatz von russi-
schen Ortskräften vorbereitet werden.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2000 (Dokument Nr. 249)
wandte sich Botschafter Ernst-Jörg von Studnitz ein wei-
teres Mal an MD Dr. Gerhard Westdickenberg und be-
mängelte die Personalausstattung an der Botschaft. Die
für Mitte Juli geplante Versetzung des Leiters des Groß-
raumbüros ohne Aussicht auf Nachbesetzung würde die
schon aktuell nicht mehr durchführbare vorgeschriebene
umfassende Prüfdichte weiter herabsetzen.
cc) Durchgeführte Maßnahmen
Der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz räumte in seiner Ver-
nehmung allerdings ein, es habe durchaus Reaktionen der
Zentrale auf die Bedenken gegeben, insbesondere eine
gewisse zusätzliche Personalausstattung. Soweit er sich
daran erinnern könne, seien einige zusätzliche Beamte
des mittleren Dienstes für die Visastelle abgestellt wor-
den.
Ferner sei eine Weisung ergangen, wonach es der Vertre-
tung ermöglicht wurde, das nach dem Lohnschema mög-
liche Gehalt zur Gewinnung von geeigneten Kräften für
die Visastelle um bis zu 30 Prozent zu erhöhen. Aller-
dings sollte die Erhöhung nicht als Erschwerniszulage,
sondern in Abhängigkeit bestimmter Qualifikationsmerk-
male, insbesondere Deutsch als Muttersprache, gezahlt
werden.
Eine weitere bedeutende Personalaufstockung habe es
dann gegeben, als im Zuge der Terroranschläge von New
York im Jahre 2001 mit Verabschiedung des so genannten
Anti-Terror-Pakets plötzlich finanzielle Mittel bereitge-
stellt wurden. Zudem habe es Umbauten gegeben und es
hätten mehr Schalter eingerichtet werden können.
d) Reaktionen auf die Vergabepraxis
in Moskau
Vor dem Untersuchungsausschuss wurde der Zeuge
Ernst-Jörg von Studnitz befragt, wie die Reaktion der
Zentrale auf die in Moskau durchgeführte enge Prüfung
und Befragung in allen Einzelfällen bei der Bearbeitung
von Anträgen auf Visumvergabe gewesen sei. Hierzu
führte er aus:
„(…) Aber es ist uns nicht gesagt worden: Ihr macht da
was falsch.“
Weiter gab er an, es habe nie eine Rüge gegeben und zu
keiner Zeit sei vom AA erklärt worden, die Erlasspraxis,
so wie sie in Moskau durchgeführt wurde, sei erlass-
widrig.
Auf die Frage, ob er sich erklären könne, weshalb in
Moskau diese Praxis der Visumvergabe so durchgeführt
werden konnte, obwohl das intern als „Akt des Wider-
standes“ angesehen worden sei, antwortete der Zeuge, er
vermute, dass man es, nachdem es in Moskau gelungen
war, Herr des Problems zu werden, mit der Kritik hat be-
wenden lassen.
Drucksache 15/5975 – 248 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
e) Zusammenfassung und Ausblick
Im Rahmen seiner Vernehmung vor dem Untersuchungs-
ausschuss erklärte der Zeuge Ernst-Jörg von Studnitz zu
den Abläufen in Moskau:
„Ich glaube nicht, dass wir gescheitert sind; denn ich
meine, es hat sich in der Visaerteilungspraxis in Moskau
nichts Entscheidendes geändert. Wir haben versucht, an
anderer Stelle dieses Problem zu lösen. (…)
Wir haben uns (…) in der Prüfung eigentlich so verhalten,
wie wir meinten, dass es richtig wäre, sodass diese Pro-
bleme nicht aufgetreten sind. (…)
Aber wenn ich das objektive Faktum sehe, was ja bekannt
ist, dass eben in Kiew diese Dinge völlig aus dem Lot ge-
raten sind, und ich dann dem gegenübersetzen muss, dass
das in Moskau eben nicht der Fall war, denn in Moskau
sind diese Beschwerden im Wesentlichen nicht gekom-
men – Einzelbeschwerden gibt es immer, aber nicht als
ein solch massenhaftes Phänomen – (…).“
Auf die Frage, ob auch in Moskau durch das Carnet de
Touriste Probleme aufgetreten seien, antwortete der
Zeuge:
„Natürlich haben wir die auch gehabt. Nur, ich glaube,
wir sind im Großen und Ganzen mit dem Problembereich
fertig geworden.“
Auf den Vorhalt, ob es richtig sei, dass der Erlass vom
3. März 2000 zwar bei einigen Botschaften – insbeson-
dere wohl in der Visastelle in Kiew – zu Missverständnis-
sen geführt habe, dies jedoch in der Botschaft in Moskau
nicht der Fall gewesen sei, erklärte der Zeuge von Stud-
nitz:
„Das würde ich als kurze Schlussbewertung so sehen, ja.“
III. Die Situation in Pristina/Kosovo
Im Rahmen der Untersuchungen der Visumvergabepraxis
an den Botschaften Osteuropas rückten bald – auch durch
die einschlägige Berichterstattung der Presse – die Bal-
kanstaaten in das Blickfeld des Untersuchungsausschus-
ses, darunter auch das Deutsche Verbindungsbüro (DV)
im Kosovo, das in Presseveröffentlichungen mit Verstö-
ßen gegen Visavorschriften und mit Korruptionsver-
dachtsfällen in Zusammenhang gebracht wurde (vgl.
etwa: Süddeutsche Zeitung und DER SPIEGEL vom
28. Februar 2005).
Zu diesem Themenkomplex wurde der heutige Leiter des
DV im Kosovo, Jürgen Engel, durch den Ausschuss ver-
nommen. Zudem wurden Akten des Verbindungsbüros
und die entsprechenden Dokumente aus der Zentrale des
Auswärtigen Amts beigezogen.
Der Untersuchungsausschuss hat zur Situation in Pristina
zusammenfassend folgende Feststellungen treffen kön-
nen:
1. Das Deutsche Verbindungsbüro (DV)
im Kosovo
a) Zeitpunkt der Einrichtung, Aufgaben
und Ausstattung
Seit dem 10. Juni 1999 ist der Kosovo, gemäß der VN-
Sicherheitsrats-Resolution Nr. 1244, ein Protektorat der
Vereinten Nationen und steht unter der Administration
der UNMIK (United Nations Interim Administration
Mission in Kosovo). Das Deutsche Verbindungsbüro im
Kosovo (DV) wurde nach den Kriegsereignissen am
17. August 1999 in Pristina eröffnet und vertritt seitdem
in der Hauptstadt des Kosovo die Interessen der Bundes-
republik Deutschland – bis Februar 2003 ohne eigene
Rechts- und Konsularbefugnis.
Zurzeit verrichten 23 entsandte Beamte des Auswärtigen
Amts den diplomatischen Dienst in Pristina und werden
dabei von 45 kosovarischen Ortskräften, welche größten-
teils im Bereich der Sicherheit in und vor der Visastelle
eingesetzt werden, unterstützt.
b) Politisches und gesellschaftliches Umfeld
In seiner Vernehmung beschrieb der seit August 2004 am-
tierende Leiter des DV im Kosovo, Jürgen Engel, die un-
zufriedene Grundstimmung, die unter der kosovarischen
Bevölkerung allgemein vorherrsche. Hierzu trage auch
der Umstand bei, dass eine Verbesserung der wirtschaftli-
chen Situation bisher nicht gelungen sei. Die Arbeitslo-
senquote liege zwischen 40 und 50 Prozent, bei den Ju-
gendlichen bei ca. 70 Prozent. Insgesamt sei daher ein
großes Interesse zu verzeichnen, den Kosovo – zumindest
vorübergehend – zu verlassen, zumal so gut wie jeder Ko-
sovare Familienangehörige in Deutschland oder in der
Schweiz habe und von diesen finanziell unterstützt
werde. Daher erkläre sich auch die große Zahl an gestell-
ten Besuchsvisumanträgen, die jedoch nach Ansicht des
Zeugen Jürgen Engel zur Pflege der regional-typisch und
traditionell clanartig ausgeprägten Familienzusammenge-
hörigkeit genutzt würden und nicht, um endgültig in
Deutschland (oder in der Schweiz) zu verbleiben. Dies sei
an der großen Anzahl von Antragstellern zu erkennen, die
unmittelbar nach ihrer Rückkehr erneut Anträge auf Be-
suchsvisa beim DV stellen würden.
Hinsichtlich der Struktur der organisierten Kriminalität
vor Ort im Kosovo, insbesondere im Bereich des Men-
schen- und Drogenhandels, hatte der Zeuge Jürgen Engel
auf Nachfrage keine eigenen, konkreten Kenntnisse. Tref-
fen zwischen Vertretern des DV und deutschen Polizisten
bei der UNMIK sowie Angehörigen der Bundeswehr fän-
den zwar in regelmäßigen Abständen statt, dienten jedoch
dem Austausch von Informationen über die Sicherheits-
lage vor Ort und Lageeinschätzungen bezüglich eventuel-
ler Unruhepotentiale innerhalb der örtlichen Bevölkerung
und weniger der Unterrichtung über die Situation der or-
ganisierten Kriminalität.
Gleiches gelte für mafiose Strukturen im Zusammenhang
mit getrennt in Deutschland und im Kosovo lebenden Fa-
milien. Gleichwohl betonte der Zeuge Jürgen Engel:
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 249 – Drucksache 15/5975
„Dass ein Potential da ist, das ist unbestritten. Das ganze
Kosovo ist als Clanwesen aufgebaut. Die haben ihre Be-
ziehungen mit Deutschland; aber wir haben jetzt keinerlei
Berichte oder Erkenntnisse darüber, inwieweit hier jetzt
Geldtransfers oder Ähnliches stattfinden.“
Auch in dem anlässlich der Sonderinspektion beim DV
gefertigten Bericht des Auswärtigen Amts vom 16. Juli
2004 (im Folgenden: Sonderinspektionsbericht) (Doku-
ment Nr. 250) werden die Verhältnisse in Pristina bzw. im
Kosovo wegen des hohen Migrationsdrucks, der weit ver-
breiteten organisierten Kriminalität und der hohen Kor-
ruptionsgefährdung als „besonders schwierig“ bezeich-
net.
2. Die Visastelle beim DV in Pristina/Kosovo
a) Genese der Errichtung einer deutschen
Visastelle im Kosovo
Der Eröffnung der Visastelle beim DV in Pristina/Kosovo
im Februar 2003 gingen Anfang 2000 auf Initiative des
Vorläufers des DV – dem Zivilen Koordinator für die Ko-
sovo-Soforthilfe – Überlegungen voraus, inwieweit recht-
liche und konsularische Aufgaben durch das DV im Ko-
sovo wahrgenommen werden könnten. Dies wurde
jedoch anfänglich seitens des AA aufgrund statusrechtli-
cher Bedenken im Zusammenhang mit dem UNMIK-
Mandat verworfen.
aa) Ausgangssituation und anfängliche Praxis
Zu Beginn des UNMIK-Mandates und der Tätigkeit des
DV in Pristina/Kosovo mussten sich Bürger des Kosovo
in konsularischen Angelegenheiten an die deutschen Bot-
schaften in Skopje (Mazedonien), Tirana (Albanien) oder
Belgrad (Serbien) wenden. Dabei habe sich nach Beo-
bachtung des DV die Praxis herausgebildet, dass Kosovo-
Serben Visa in Belgrad beantragten, während Kosovo-Al-
baner dies in Tirana bzw. Skopje erledigten. Damit ver-
bunden waren für alle Kosovaren in der Regel drei Anrei-
sen zu der jeweiligen Botschaft: zwecks Erlangung einer
Antragswartenummer, zur Stellung des Antrags selbst
und schließlich zur Abholung des Visums.
Die deutsche Botschaft in Skopje berichtete in einem
Schreiben vom 15. September 2000 an den Zivilen Koor-
dinator für die Kosovo-Soforthilfe, Dr. Bernd Wulffen,
dass die dortige Wartezeit auf einen Termin zur Antrag-
stellung damals bei sieben Wochen und die Zeit bis zur
Erteilung des Sichtvermerks bei Besuchervisa zwischen
drei und vier Tagen gelegen habe. Der Grenzübertritt
nach Mazedonien, zum 80 km entfernten Skopje bzw. die
erhebliche Wegstrecke von 350 km nach Tirana, sei noch
erschwerend hinzugekommen.
In einem Schreiben vom 5. Oktober 2000 (Dokument
Nr. 251) berichtete der damalige Leiter des DV im Ko-
sovo von einer stetig steigenden Zahl von Anfragen nach
Besuchsvisa direkt vor Ort in Pristina. Als Grund hierfür
führt er aus:
„Die steigende Bewerberzahl hängt (…) mit dem allmäh-
lich in Gang kommenden wirtschaftlichen Aufbau und ei-
nem Neubeginn im Kultur- und Erziehungsbereich zu-
sammen, an dem sich Deutschland maßgeblich beteiligt.“
Zusätzlich gab er zu bedenken, dass der nach den Kom-
munalwahlen am 28. Oktober 2000 einsetzende Aufbau
demokratischer Strukturen im Kosovo zu einer verstärk-
ten Reisetätigkeit dortiger Politiker führen werde.
Der Zeuge Jürgen Engel benannte als weiteren erhebli-
chen Grund für das große anhaltende Interesse der koso-
varischen Bevölkerung an Besuchsvisa für Deutschland
die etwa 250 000 hier lebenden Auslandskosovaren, zu
welchen die zurückgebliebenen Familienangehörigen die
stark ausgeprägten Familienbande durch Besuche in
Deutschland pflegen wollten. Das Gros der Besuchsvisa
diene daher nicht touristischen Zwecken, sondern Fami-
lienbesuchen bzw. Familienzusammenführungen.
„Wir haben hier in Deutschland etwa 250.000 Kosovaren
leben. Deutschland ist mit Abstand das Zielland Nr. 1.“
Zu dem Stellenwert, den daher die Visavergabe im Ko-
sovo einnimmt, führt Engel aus, das Thema „Visa für
Deutschland“ sei in der kosovarischen Gesellschaft
enorm wichtig, „so wichtig, dass es auch in den Medien
permanent auftauche“. Es gebe „kein Pressegespräch
ohne das Thema Visa“.
Das einzige Land neben Deutschland in Europa mit einer
nennenswerten kosovarischen Bevölkerung sei die
Schweiz.
bb) Die „kleine Lösung“ bei der
Visumerteilung
Als Reaktion auf die hohe Zahl an Nachfragen von
Visumantragstellern beim DV in Pristina wurde seitens
der Leitung des DV mit der deutschen Botschaft in
Skopje (Mazedonien) im Rahmen einer so genannten
„kleinen Lösung“ ein Verfahren vereinbart, das diesen
Umständen Rechnung zu tragen versuchte: Es umfasste
die privilegierte Bearbeitung von Antragstellern aus dem
politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Bereich so-
wie von Journalisten, wenn das DV Pristina darum bat.
Zudem wurde nur noch die Notwendigkeit einer einmali-
gen Anreise des Antragstellers nach Skopje zur Antrag-
stellung bewirkt, indem dem DV ein bestimmtes Kontin-
gent an Antragswartenummern der deutschen Botschaft
in Skopje zur Verfügung gestellt wurde, das an „Normal-
bewerber“ ausgegeben werden konnte. Auch die Pass-
rückgabe mit dem gültigen Visum sollte über das DV in
Pristina vor Ort vorgenommen werden.
cc) Initiativen der UNMIK und auf Ebene der
EU zur Einrichtung von Visastellen der
Schengenstaaten im Kosovo
Bereits im Bericht des Leiters des DV im Kosovo,
Michael Schmunk, vom 5. Oktober 2000 wurde die Ab-
sicht der UNMIK mitgeteilt, noch im selben Jahr „travel
documents“ (Pässe) für alle Kosovaren auszustellen. Da-
hingehend wurde seitens der UNMIK eine Vergabe von
Visa im Kosovo selbst angeregt.
Drucksache 15/5975 – 250 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Mit Schreiben vom 28. Juni 2001 berichtete Michael
Schmunk über das letzte EU-HOM-Treffen, bei dem auch
die Visavergabe-Situation problematisiert wurde. Unter
der kosovo-albanischen Bevölkerung sei der Unmut über
die Nicht-Erteilungspraxis im Kosovo spürbar gewachsen
und auch in den Medien werde kritisch darüber diskutiert.
Die Schengenvertreter vor Ort hätten sich auf einen ge-
meinsamen Vorschlag an ihre Regierungen geeinigt, ein
gemeinsames (Schengen-)Visa-Büro unter europäischer
Flagge in der Innenstadt von Pristina einzurichten, das
mindestens von den vier wichtigsten Schengenzielländern
(D, A, I, F und gegebenenfalls BENELUX) beschickt
werden sollte. Zudem dränge der für diese Angelegenhei-
ten zuständige Vertreter der UNMIK, Tom Koenigs, auf
eine Lösung der momentanen Situation aus den vorge-
nannten Gründen, sodass seitens der UNMIK mit Zustim-
mung zu rechnen sei.
dd) Allgemeine Probleme aufgrund fehlender
konsularischer Befugnisse des DV
im Kosovo
Neben der zunehmenden Visaanfragenproblematik, der
man durch die so genannte kleine Lösung zu begegnen
versuchte, entwickelten sich aus den fehlenden konsulari-
schen Befugnissen des DV Pristina/Kosovo im Laufe der
Normalisierung der Verhältnisse im Kosovo sowie der
Arbeitsumstände und -abläufe im Verbindungsbüro Pro-
bleme allgemein-konsularischer Natur. Mit Fernschreiben
vom 24. August 2001 (Dokument Nr. 252) wurde vom
Leiter des DV im Kosovo um Weisung gebeten, wie mit
der stetig steigenden Anzahl von Anfragen deutscher Be-
hörden, Gerichte und Privatpersonen trotz fehlender kon-
sularischer Berechtigung zu verfahren sei, ob bei Passver-
lust Ersatzdokumente zur Ausreise ausgestellt und
Beglaubigungen durchgeführt werden dürften, ob Amts-
hilfe für deutsche Behörden bei Kindschaftsangelegen-
heiten geleistet, Unterstützung für besuchsweise in den
Kosovo zurückgereiste Kosovo-Albaner bei Verlust ihrer
Dokumente mit dem Aufenthaltstitel geleistet und MwSt-
Bescheinigungen für im Kosovo lebende Deutsche ausge-
stellt werden dürften.
ee) Eröffnung der Visastelle im Februar 2003
Die Visastelle beim DV in Pristina/Kosovo wurde
schließlich im Februar 2003 eröffnet und befindet sich im
gleichen Gebäude wie das DV. Zu den ausschlaggeben-
den Gründen für die Eröffnung der Visastelle führte
Staatsminister Hans Martin Bury am 3. März 2004 unter
Bezugnahme auf die vorgenannten Probleme aus:
„Die Sicherheitsratsresolution 1244 (…) verpflichtet die
Vereinten Nationen, im Kosovo eine funktionierende, au-
tonome Zivilverwaltung zu schaffen. In dem Maße, wie
diese Aufgabe erfüllt wird, sind auch die Anforderungen
an das Deutsche Verbindungsbüro im Kosovo gestiegen,
was die Ermöglichung politischer, wirtschaftlicher und
persönlicher Kontakte umfasst.“
b) Personalausstattung
Anfänglich wurde die Visastelle von drei deutschen Be-
amten des AA betrieben: einem Leiter aus dem gehobe-
nen Dienst und zwei Entscheidern aus dem mittleren
Dienst. Unterstützt wurden sie von Ortskräften, die als
Schalter- bzw. Registraturkräfte und als Sicherheitskräfte
bei der Terminvergabe in und vor der Visastelle einge-
setzt wurden.
Zudem befand sich ein Dokumentenprüfer des BGS am
Flughafen Pristina, auf den die Visastelle im Bedarfsfall
zurückgreifen konnte und der Schulungen der Visastel-
lenbediensteten durchführte.
Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist die Visastelle mit vier
deutschen Beamten des Auswärtigen Amts besetzt, einem
Leiter aus dem gehobenen und drei Entscheidern aus dem
mittleren Dienst. Von den drei Entscheidern sind momen-
tan zwei dauerhaft an das DV in Pristina/Kosovo versetzt.
Nach Abschluss des nächsten einheitlichen Versetzungs-
termins werden dort dauerhaft drei Entscheider ihren
Dienst versehen. Unterstützt werden sie hierbei von ei-
nem eigenen Dokumentenprüfer des BGS vor Ort und
insgesamt sieben Ortskräften, wobei vier als Schalter-
kräfte und drei innerhalb der Registratur tätig sind.
Zudem stehen den Entscheidern fünf Sprachmittler zur
Bewältigung von Sprachproblemen zur Verfügung.
c) Visumvergabezahlen von Februar 2003
bis Juli 2005
Anzahl und Schicksal der durch die Visastelle des DV in
Pristina/Kosovo bearbeiteten Visaanträge lassen sich den
folgenden Schaubildern entnehmen:
Anträge
insgesamt davon erteilt %
davon
abgelehnt % zurückgewiesen %
2003 21 780 19 319 88,7 2 461 11,3
2004 32 453 18 813 57,9 10 731 33,1 2 909 9,0
2005 10 341 4 521 43,7 5 820 56,3 –
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 251 – Drucksache 15/5975
19.319
18.813
4.521
2.461
13.640
5.820
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2003 2004 2005
Erteilungen Ablehnungen
Aufgeschlüsselt nach Besuchsvisa (inkl. Geschäftsvisa)
und Visaanträgen zwecks Familienzusammenführungen
für 2005:
Besuchsvisa (inkl. Geschäftsvisa) bis Juni 2005
Visa zwecks Familienzusammenführungen bis Juni 2005
d) Visastellen anderer Staaten
in Pristina/Kosovo
Neben der Bundesrepublik Deutschland, die im Februar
2003 als einziger EU-Staat eine Visastelle eröffnet hatte,
unterhalten neuerdings auch Italien und Griechenland je
eine Visastelle im Kosovo. Während Griechenland auch
Schengen-Besuchsvisa ausgibt, beschränkt sich die
Visastelle Italiens auf die Ausgabe von Geschäftsvisa.
Andere Schengen-Staaten im Kosovo nehmen lediglich
Visaanträge vor Ort an und schicken diese zu ihren Ver-
tretungen nach Skopje, was jedoch die Anreise der An-
tragsteller zu den jeweiligen Botschaften weiterhin erfor-
derlich macht. Als Nicht-Schengen-Staat, aber – neben
der Bundesrepublik Deutschland – einziger Staat Europas
mit einem nennenswerten Bevölkerungsanteil an Kosovo-
Albanern, unterhält auch die Schweiz eine Visastelle in
Pristina.
3. Unregelmäßigkeiten in der Visastelle
des DV in Pristina/Kosovo
Anfang/Mitte 2004 wurde das Verbindungsbüro in
Pristina vom Bundesgrenzschutzamt Köln sowie den
Staatsanwaltschaften Augsburg und Stuttgart im Zuge
laufender Ermittlungen gegen bekannte Vieleinlader
(mutmaßliche Schleuser) wegen gewerbs- und banden-
mäßiger Einschleusung von Ausländern gebeten, die
Visaakten einzusehen und die für die Ermittlung einschlä-
gigen Akten zur Verfügung zu stellen.
a) Unregelmäßigkeiten bei der Visavergabe
aa) Feststellungen
Mit der im Hinblick auf weitere Vieleinlader durchge-
führten Sichtung aller seit Eröffnung der Visastelle des
DV im Kosovo im Februar 2003 positiv beschiedenen
Visaanträge wurde dem Ersuchen der Ermittlungsbehör-
den entsprochen.
Hierbei und bei einer anschließenden Inspektionsreise des
AA vom 12. bis 15. Juli 2004 fiel auf, dass in der Vergan-
genheit Schengengeschäftsvisa einen unverhältnismäßig
hohen Anteil der insgesamt erteilten Visa ausmachten.
Nach kurzer Zeit sei ein deutliches Muster von Vielein-
ladern mit offenbar unlauteren Absichten zu erkennen
gewesen. Neben den bereits namentlich bekannten Viel-
einladern (wie dem „Verein für Internationale Wirt-
schaftsförderung“) fielen auch weitere Personen bzw.
Organisationen (wie z. B. die „Congress & Event Organi-
zation“) auf, die sich als Einlader von vielköpfigen
Geschäftsgruppen zu Messen nach Deutschland betätigt
hatten. Zudem wurde als Praxis bei der Vergabe von Ge-
schäftsvisa Folgendes festgestellt:
An-
träge
ins-
gesamt
davon
erteilt %
davon
ab-
gelehnt
%
zurück-
ge-
wiesen
%
6 818 1 842 27,0 4 976 73,0 – –
An-
träge
ins-
gesamt
davon
erteilt %
davon
ab-
gelehnt
%
zurück
ge-
wiesen
%
3 386 2 591 76,5 795 23,5 – –
Drucksache 15/5975 – 252 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„(…) Geschäftsvisen [wurden] regelmäßig vergeben,
wenn die „Kosovo Chamber of Commerce“ eine Bestäti-
gung über die Existenz der Firma abgab. Diese Bestäti-
gungen war immer von ein und derselben Person unter-
schrieben, die niemandem bekannt war. Eine Nachfrage
erfolgte nicht. Nachprüfungen des deutschen Vertreters in
der Central Intelligence Unit der Internationalen Polizei
ergaben jetzt, dass diese Person in der Handelskammer
entweder gar nicht beschäftigt oder zumindest nicht in ei-
ner Position ist, um solche Bescheinigungen auszustel-
len.“
Diese unkritische Prüfung werde besonders vor dem Hin-
tergrund, dass sich bekanntermaßen viele Besuchsvisa-
antragsteller als Geschäftsleute gerierten, um die für Be-
suchsvisa wesentlich längeren Antragszeiten zu umgehen
(eine Woche bei Geschäftsvisa im Unterschied zu vierein-
halb Monaten bei Besuchsvisa) als problematisch angese-
hen. Angesichts der stagnierenden und schlechten wirt-
schaftlichen Entwicklung im Kosovo erscheine diese
Vielzahl von Reisen ebenso wie die hohe Teilnehmerzahl
(mit bis zu 80 Personen) wenig plausibel. Unter dem Ein-
druck dieser Erkenntnisse und bestätigt durch die Be-
diensteten des DV, wird in dem Sonderinspektionsbericht
vom 16. Juli 2004 dem DV im Kosovo eine bisher unein-
heitliche Übung in der Visavergabe attestiert.
bb) Ursachen und Versäumnisse
Als Ursache für die Defizite wurde sowohl im Inspek-
tionsbericht als auch vom Zeugen Jürgen Engel die orga-
nisatorische und personelle Überforderung der Visastelle
mit den besonderen Umständen vor Ort benannt.
Bereits mit Fernschreiben vom 30. April 2003 (Doku-
ment Nr. 253) berichtete der damalige Leiter des DV im
Kosovo, Peter Rondorf, an das Auswärtige Amt über er-
hebliche Kapazitätsprobleme der Visastelle, weil sich
durchschnittlich 200 bis 250 Antragsteller täglich in die
Terminlisten eintrügen, wobei nur 150 Anträge täglich
angenommen und bearbeitet werden könnten. Weiter
heißt es dort:
„Begründet durch die Terminlisten, wird die Visastelle in
Form von Anrufen, Mails und Faxen mit Anfragen jegli-
cher Art, Terminwünschen, Beschwerden, Nachfragen
usw. überschwemmt.“
Es sei versucht worden, dem Problem durch Verlänge-
rung der regulären Arbeitszeiten um 1,5 Stunden und
durch den Einsatz von Ortskräften, die ansonsten nicht re-
gulär in der Visastelle eingesetzt waren, zu begegnen.
Ohne Veränderung der baulichen Voraussetzungen sei je-
doch auch mit Verstärkung des Personals keine Kapazi-
tätssteigerung mehr möglich.
Im Sonderinspektionsbericht vom 16. Juli 2004 wird ge-
schildert, dass die Durchsicht der Visaakten gezeigt habe,
„… dass das Verbindungsbüro Pristina zumindest bis
Ende 2003 eine äußerst freizügige Vergabepraxis geübt
hat. Antragsunterlagen wurden kaum geprüft. In manchen
Fällen wurden Visen selbst dann erteilt, wenn die Voraus-
setzungen erkennbar nicht gegeben waren (z. B. Ver-
pflichtungserklärungen mit Hinweis „Bonität nicht über-
prüft“) (…)“
In diesem Bericht vom 16. Juli 2004 werden die Defizite
bei der Visavergabepraxis auf die besonderen örtlichen
Rahmenbedingungen
„(…) – erste Visastelle eines Schengenlandes, Erfordernis
der Einarbeitung lokaler Visakräfte, hoher Migrations-
druck nach Deutschland, weit verbreitete organisierte
Kriminalität, hohe Korruptionsgefährdung – (…).“
und die mangelnde Berufserfahrung der entsandten Mit-
arbeiter zurückgeführt.
Während die Leiterin der Visastelle in ihrer dortigen Funk-
tion erst ihre zweite Position nach der Laufbahnprüfung
bekleidete, kamen dazu noch häufige Personalwechsel
unter den zwei Entscheidern (innerhalb des Berichtzeit-
raums – einschließlich Abordnungen – sechs Personal-
wechsel). Zudem war einer der Entscheider Berufsanfän-
ger. Zu dieser Belastungssituation sei noch erschwerend
hinzugekommen, dass aufgrund der landestypischen Be-
sonderheiten die Antragsteller vieles als persönliche Be-
leidigung auffassen würden und mit Drohungen und
Überreaktionen stets zu rechnen sei.
Zur Bewältigung der hohen Antragszahlen, die zu Warte-
zeiten (zwischen erster Vorsprache und Antragstellung)
von 11 Monaten führten, akkumulierten die Entscheider
zwischen 500 und 600 sowie die Visastellenleitung bis zu
2 000 Überstunden. Abordnungen zur Abhilfe seien –
trotz dringender Bitten des DV – seitens des AA nicht ge-
stellt worden.
„Angesichts der – absehbaren – Größe der logistischen
und personellen Herausforderungen sowie den Miss-
brauchs- und Korruptionsgefahren wäre eine Sturmwar-
nung und eine kurzfristige Abordnung organisationser-
fahrener Kollegen zur Bewältigung des ersten Ansturms
nötig gewesen.“
Auf die Frage, wie er die signifikante Steigerung der Ab-
lehnungsquote zwischen 2004 und 2005 (seit seinem
Amtsantritt) erkläre, räumte der Zeuge Jürgen Engel ein,
dass in der Vergangenheit Unterlagen aufgrund der perso-
nellen Überforderung nicht so geprüft worden seien, wie
es jetzt der Fall sei.
cc) Ergriffene Maßnahmen
Hinsichtlich der Überprüfung von so genannten Vielein-
ladern in Verbindung mit Geschäftsvisa führte der Zeuge
Jürgen Engel aus, dass – im Gegensatz zur Vergangen-
heit – die Glaubwürdigkeit dieser Institutionen durch Te-
lefonate mit den jeweiligen Vertretern in Deutschland und
im Kosovo sowie durch Nachforschungen überprüft
werde. Insbesondere müsse durch Beibringung von Un-
terlagen der Nachweis der Rückreisebereitschaft erbracht
werden.
„Meine Politik ist (…) die, dass wir genau prüfen und
dann, wenn mehr kommen als wir genau prüfen können,
eben leider die Wartezeit wächst.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 253 – Drucksache 15/5975
Die räumlichen Gegebenheiten wurden durch Umbauten
und Anmietungen den Umständen entsprechend ange-
passt.
Nach Aussage des Zeugen Bundesminister Joseph
Fischer wurde zudem das Besetzungsverfahren geändert,
was zu einer stärkeren Durchmischung von erfahrenen
und unerfahrenen Bediensteten in der Visastelle führen
soll. Die Zahl der Entscheider wurde von zwei auf dauer-
haft drei angehoben und ein eigener BGS-Dokumenten-
berater wurde an die Vertretung abgestellt.
b) Korruptionsverdachtsfälle
Neben den strukturellen Problemen ergaben sich seit etwa
Ende 2003 auch Verdachtsmomente korruptiver Art.
aa) Anonyme Hinweise
In einem anonymen Schreiben, dessen Absender sich als
Mitarbeiter bezeichnete und das an den Leiter, den Stell-
vertreter und den Kanzler der Vertretung gerichtet war,
wurde vor drei namentlich genannten Mitarbeitern und
mehreren lokalen Sicherheitskräften gewarnt. Statt der
Namen der Sicherheitskräfte seien die Dienstausweis-
nummern aufgeführt worden, was den Rückschluss zuge-
lassen habe, dass es sich bei dem Absender des Schrei-
bens tatsächlich um einen Mitarbeiter der Vertretung
handelte. Da die Identität des Schreibers unklar schien
und auch Schriftprobenvergleiche keine Hinweise erga-
ben, wurde dem nicht weiter nachgegangen. Infolge der
Inspektionsreise vom 12. bis 15. Juli 2004 wurden eine
Überprüfung der Visastelle und eindringliche persönliche
Gespräche mit allen Bediensteten zum Thema Korruption
vereinbart. Dahingehend wird im Sonderinspektions-
bericht vom 16. Juli 2004 festgestellt:
„Bei der Reaktion auf Korruptionshinweise haben sowohl
der Leiter als auch der RK-Referent die nötige Entschie-
denheit vermissen lassen.“
Aktuell arbeitet nunmehr nur noch eine männliche Orts-
kraft in der Visastelle.
bb) Hinweise seitens BKA und BGS
Einem Beamten des BKA bei der UNMIK-Polizeimission
im Kosovo sind Ende 2003 unter anderem Verdachtsmo-
mente dergestalt bekannt geworden:
„(…), dass gegen Entgelt ein sog. ,Komplettservice‘ an-
geboten worden sei, mittels dessen die teils monatelangen
Wartezeiten hätten verkürzt und Visa ohne eine persönli-
che Vorsprache hätten erteilt werden können.“
Diese Hinweise wurden im Januar 2004 an das BKA
übermittelt. Von dort wurden sie an das für Korruptions-
bekämpfung zuständige Referat im AA weitergeleitet.
Im gleichen Zeitraum wurde dem BKA seitens des In-
spektionsreferates des AA mitgeteilt, dass im Januar 2004
bei der Leitung des DV im Kosovo durch einen der
UNMIK zugewiesenen BGS-Beamten Hinweise über
mögliche Korruptionsfälle im Rahmen der Terminver-
gabe der Visastelle eingegangen seien:
„Demnach sollte es möglich sein, die Wartezeit für die
Vorsprache zur Abgabe eines Visumsantrages im DV
durch Zahlung eines Geldbetrages auf ein Minimum zu
reduzieren.“
Hierbei sollten ein deutscher Entsandter, eine lokale
Sicherheitskraft und ein weiterer Kosovo-Albaner („An-
werber“) involviert gewesen sein. Sowohl Ursprungshin-
weise auf mögliche korruptive Handlungen im DV als
auch alle Folgehinweise wurden daraufhin durch das
BKA, unter Einbeziehung des AA, sowie durch die Lei-
tung des DV überprüft.
Im Sonderinspektionsbericht vom 16. Juli 2004 werden
die hierzu gewonnenen Informationen dahingehend ge-
wertet, dass Aussagen von Betroffenen, die sich auf diese
illegale Weise Visa beschafft haben, erkennen ließen,
dass diese Leistungen tatsächlich angeboten und erbracht
worden seien.
„Offenbar sind die Fälle häufig, denn in Pristina ist das
Thema „deutsche Visen und was sie kosten“ allgemeines
Stadtgespräch.“
Da der Verdacht der Involvierung eines oder mehrerer
Mitarbeiter des DV zu diesem Zeitpunkt durch die zwi-
schen Januar und Mai 2004 gewonnenen Erkenntnisse
nicht abschließend ausgeräumt werden konnte, wurden
die Ergebnisse der Schwerpunktstaatsanwaltschaft Berlin
vorgelegt.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2004 (Dokument
Nr. 254) teilte Staatssekretär Jürgen Chrobog (AA) sei-
nem Kollegen Staatssekretär Lutz Diwell (BMI) mit, dass
die bisherige Durchsicht der Akten keinen Verdacht der
Korruption bei Bediensteten des DV in Pristina ergeben
habe. Auf eine Durchsicht weiterer Akten sei nach Rück-
sprache mit dem BKA und der Schwerpunktstaatsanwalt-
schaft Berlin verzichtet worden, „da es keine konkreten
Anhaltspunkte hinsichtlich [eines] Korruptionsverdachts
gebe.“
cc) Manipulationen durch Ortskräfte
in der Visastelle
Weiterhin wurde durch die Inspektion des AA vom
12. bis 15. Juli 2004 festgestellt, dass durch Manipulatio-
nen und Täuschungen der Ortskräfte, die in der Visastelle
eingesetzt waren, bereits abgelehnte Familienzusammen-
führungsanträge im zweiten Versuch als Besuchervisen
positiv beschieden wurden. Dies sei dadurch bewirkt
worden, dass eine Schwachstelle des EDV-Systems der
Visastelle („Visaplus“) hierzu direkt ausgenutzt worden
sei oder dass die Ortskräfte die Bediensteten der Visa-
stelle wahrheitswidrig auf Eingabefehler bei angeblich
bereits positiv beschiedenen Visaanträgen hingewiesen
hätten, die dann im Vertrauen auf die Richtigkeit der An-
gaben erneut in das Visaplus-System eingegeben worden
seien.
Drucksache 15/5975 – 254 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
dd) Visaerschleichung durch gefälschte
Flughafenausweise
Zudem erhielt das DV Mitte 2004 Hinweise des briti-
schen Chefs des Flughafens Pristina, dass Personen mit
gefälschten Dienstausweisen des Flughafens sich bei der
Visastelle Visa erschleichen würden. Im Sonderinspek-
tionsbericht heißt es dazu:
„Hierzu wurde festgestellt, dass tatsächlich eine ganze
Reihe von Visaanträgen von angeblichen Flughafenbe-
diensteten in einer Art Bona-fide-Verfahren positiv be-
schieden worden sind.“
Die Anträge seien von den Fahrern der Vertretung zur
Visastelle gebracht und dort positiv beschieden worden,
wobei zudem einer der männlichen Ortskräfte in der
Visastelle mit einem der Fälscher bekannt gewesen sei.
Der betroffene Mitarbeiter sei daraufhin entlassen wor-
den.
ee) Maßnahmen zur Korruptions- und
Manipulationsprävention
Um diese Missstände für die Zukunft abzustellen, wurden
in der Visastelle Verfahren entwickelt, die der Manipula-
tions- und Korruptionsanfälligkeit vorbeugen sollen. Der
Zeuge Jürgen Engel führte dazu aus:
„Das Verfahren ist mittlerweile so eingespielt, dass die lo-
kalen Mitarbeiter keinerlei Entscheidung treffen, weder
über die Terminvergabe und schon gar nicht über die Vis-
avergabe. Wir haben ihren Zugriff auf die Terminvergabe
ausgeschlossen, es gibt eine Schalterrotation – keiner
weiß also, an welchem Schalter er am nächsten Tag sitzen
wird – (…).“
Das Terminvergabesystem sei statisch angelegt, sodass
im Nachhinein keine Termine mehr vergeben werden
könnten. Eingaben von Ortskräften in die EDV der Visa-
stelle seien ausgeschlossen. Die Schwachstelle in dem
Visaplus-System, mittels deren in der Vergangenheit ne-
gativ beschiedene Familienzusammenführungen als Be-
suchervisa neu eingegeben werden konnten, wurde nach
Angaben des Staatssekretärs Jürgen Chrobog in seinem
Schreiben vom 22. Dezember 2004 mittlerweile ebenso
behoben.
Vor diesem Hintergrund schließt der Zeuge Jürgen Engel
aus, dass es zum gegenwärtigen Zeitpunkt immer noch
möglich sei, auf die vorbeschriebene Weise ein Visum auf
dem Schwarzmarkt kaufen zu können.
4. Information des BMI über die Vorfälle
in Pristina/Kosovo
Durch Berichte des BKA-Verbindungsbeamten an der
UNMIK-Polizeimission im Kosovo im Januar 2004 über
den so genannten Komplettservice und damit verbundene
Korruptionsverdachtsfälle am DV sowie durch Mitteilung
des Inspektionsreferates des AA im selben Zeitraum über
Hinweise ähnlicher Art seitens des der UNMIK zugewie-
senen BGS-Beamten befand sich die Korruptionsstelle
beim BKA ab diesem Zeitpunkt im Bilde. Über diese
Hinweise wurde das BMI im Februar 2004 durch das
BKA fernmündlich unterrichtet.
In einer Ministervorlage vom 10. November 2004 (Doku-
ment Nr. 255) wird dem Bundesminister des Innern, Otto
Schily, mitgeteilt, dass das BMI am 29. Oktober 2004
vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF)
über Hinweise auf mögliche Unregelmäßigkeiten im
Visavergabeverfahren im DV in Pristina/Kosovo unterrich-
tet worden sei. Hierbei bezog das BAMF sich hauptsäch-
lich auf den ihm „zugespielten“ Sonderinspektionsbericht
des AA vom 16. Juli 2004 über die Inspektionsreise nach
Pristina vom 12. bis 15. Juli 2004, der mit übersandt wor-
den war.
Dazu führte der Zeuge Bundesminister Otto Schily bei
seiner Vernehmung vor dem Ausschuss aus:
„Obwohl die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bun-
desministerien vorschreibt, dass das federführende Minis-
terium – in diesem Fall das Auswärtige Amt – das mitbe-
troffene Ministerium rechtzeitig und umfassend zu
beteiligen hat, unterblieb jegliche Unterrichtung des Bun-
desministeriums des Innern. Das Innenministerium hat
davon erst erfahren, nachdem ihm der Vermerk vom
16. Juli 2004 von einer dem BMI unterstellten Behörde,
nämlich vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, –
(…) übermittelt worden war. Dieses Informationsdefizit
ist auf meine Bitte hin auf Staatssekretärsebene gerügt
worden.“
In diesem Schreiben an das Auswärtige Amt monierte
Staatssekretär Lutz Diwell die mangelnde Beteiligung
und Unterrichtung des BMI in dieser Angelegenheit:
„Obwohl Ihrem Hause die brisanten Informationen zu
den Zuständen im deutschen Verbindungsbüro in Pristina
spätestens seit dem 16. Juli 2004 vorlagen, unterblieb lei-
der jegliche Unterrichtung des Bundesministeriums des
Innern.“
In seiner Antwort vom 22. Dezember 2004 (Dokument
Nr. 254) merkte Staatssekretär Jürgen Chrobog an, dass
die Sichtung der Visaunterlagen auf Bitten der Ermitt-
lungsbehörden, darunter auch des BGS-Amts Köln, ver-
anlasst worden sei, wobei sowohl die Sichtung der Unter-
lagen als auch die Veranlassung konkreter Maßnahmen
zur Visamissbrauchsverhütung in enger Abstimmung mit
dem Vertreter des BKA bei der UNMIK-Polizeimission
durchgeführt worden seien. Hinsichtlich der Korruptions-
verdachtsfälle stehe der BKA-Fachbereich für Korrup-
tionskriminalität in Verbindung mit der Schwerpunkt-
staatsanwaltschaft Berlin, sodass auch dahingehend das
BKA unterrichtet gewesen sei. Bei dem Sonderinspek-
tionsbericht vom 16. Juni 2004 handele es sich um einen
AA-internen Dienstreisebericht, an den sich zunächst in-
terne Ermittlungen und Maßnahmen angeschlossen hät-
ten.
„Aus Sicht des AA wurde (…) alles unternommen, um
die unmittelbare Beteiligung der dem Bundesministerium
des Innern nachgeordneten verschiedenen Ermittlungsbe-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 255 – Drucksache 15/5975
hörden sowohl bei laufenden Verfahren zu Vieleinladern
als auch hinsichtlich möglicher Korruptionsvorwürfe ge-
gen Bedienstete des Verbindungsbüros in Pristina sicher-
zustellen.“
Bundesminister Joseph Fischer äußerte sich zu diesem
Vorgang dahingehend:
„Es waren von Anfang an nachgeordnete Behörden des
BMI. Ich nehme an, unsere Leute gingen davon aus, dass
die Informationen über den Kanal BKA, das dort mit ein-
gespannt war – ich meine mich zu erinnern: auch BGS;
(…) – das BMI erreichen.“
5. Zusammenfassung und Ausblick
Als Grund für die Unregelmäßigkeiten in der Visastelle
des DV im Kosovo führte Bundesminister Joseph Fischer
während seiner Vernehmung aus:
„(…) Es ist ein sehr, sehr schwieriges Umfeld um Pris-
tina, (…). Auch da hat sich wieder gezeigt, dass der
Druck und die Schnittstelle zu den Ortskräften ein Pro-
blem waren. Die Ursache für die Probleme, die wir dort
vorgefunden haben, war meines Erachtens die Frage Per-
sonaleinsatz (…).“
Der Sonderinspektionsbericht vom 16. Juni 2004 be-
schreibt dies so:
„Offenbar war die Vertretung mit der Eröffnung der (…)
einzigen Visastelle eines EU–Mitgliedlandes in Pristina
im Februar 2003 organisatorisch und personell überfor-
dert.“
Größter Schwachpunkt der Visastelle sei angesichts der
besonderen Verhältnisse somit die mangelhafte Beset-
zung mit entsandtem Personal gewesen.
Zusammenfassend wurden ausweislich der Angaben von
Staatssekretär Jürgen Chrobog die folgenden Maßnahmen
zur Beseitigung dieser und anderer Schwachpunkte ver-
anlasst:
„Das Verbindungsbüro Pristina wurde inzwischen einer
umfassenden Neuordnung unterzogen, welche sich so-
wohl auf verschiedene organisatorische Aspekte (bauli-
che Erweiterung der Visastelle, Entlassung eines als Orts-
kraft beschäftigten Mitarbeiters der Visastelle) als auch
auf die Visaerteilungspraxis der entsandten Mitarbeiter
der Visastelle bezieht.“
Diese Änderungen schlagen sich nach Angaben des Zeu-
gen Jürgen Engel auch in der drastisch gestiegenen Ab-
lehnungsquote von aktuell ca. 80 Prozent bei den Be-
suchsvisa für das Jahr 2005 – im Gegensatz zu ca.
30 Prozent im Jahr 2004 – nieder. In diesem Zusammen-
hang führte auch der Zeuge Jürgen Engel aus, er könne in
Pristina keinen derart massiven Missbrauch durch profes-
sionelle Schleuser wie in Kiew erkennen. Einer Schlie-
ßung stehe er aus den zu Anfang genannten politischen
Gründen ablehnend gegenüber. Stattdessen plädiere er da-
für, auf die anderen Schengenstaaten dahingehend einzu-
wirken, dass sie ebenfalls eine Visastelle im Kosovo er-
öffnen.
IV. Die Situation in Tirana
Am 12. Juli 2004 veröffentlichte das Nachrichtenmagazin
„DER SPIEGEL“ einen Bericht, wonach im Auswärtigen
Amt im Hinblick auf mögliche Bestechungsfälle in der
deutschen Botschaft im albanischen Tirana eine Überprü-
fung stattfinde. Bei mindestens 60 bis 70 erteilten so ge-
nannten Schengenvisa sei das Auswärtige Amt auf Unre-
gelmäßigkeiten gestoßen und habe unmittelbar nach
Bekanntwerden der Vorwürfe ein Sonderinspektionsteam
nach Albanien entsandt. Zugleich seien mehrere Mitar-
beiter der Botschaft mit anderen Aufgaben betraut oder
aus Tirana zurückbeordert worden.
In den darauf folgenden Wochen und Monaten wurden
die Geschehnisse in der deutschen Botschaft in Tirana
wiederholt in verschiedenen Tages- und Wochenzeitun-
gen in Deutschland thematisiert. So enthielt ein am
27. Juli 2004 in der „Frankfurter Allgemeinen“ veröffent-
lichter Bericht Informationen über Entlassungen albani-
scher Botschaftsmitarbeiter sowie über die Einleitung
dienstrechtlicher Schritte gegen einen deutschen Diplo-
maten. Zugleich seien auch organisatorische Maßnahmen
angestrengt worden.
Angesichts der Möglichkeit, dass die berichteten Unre-
gelmäßigkeiten eventuell auch im Zusammenhang mit
der Erlasslage des Auswärtigen Amts oder organisatori-
schen Versäumnissen des Auswärtigen Amts stehen
könnten, hat sich der Ausschuss auch mit der Situation in
Tirana beschäftigt.
Dazu wurden die entsprechenden Akten des Auswärtigen
Amts beigezogen und die ehemalige Leiterin der Visa-
stelle, Iris Wilczoch, der damalige Botschafter in Tirana,
Annen, sowie der Verbindungsbeamte des Bundeskrimi-
nalamtes, Dominik Müller, als Zeugen vernommen.
1. Vorgänge in der deutschen Botschaft
a) Einrichtung der Visastelle
Die Visastelle in Tirana ist – im Gegensatz zur Situation
an verschiedenen anderen Botschaften – im Botschaftsge-
bäude selbst angesiedelt und befindet sich dort im Erdge-
schoss. Im darüber liegenden ersten Stock haben Bot-
schafter sowie Leiter/Leiterin der Visastelle jeweils ihr
Büro.
b) Visastatistik von 1992 bis 2004
Die statistischen Angaben zur Visavergabe für den Zeit-
raum von 1992 bis 2004 lassen sich folgenden Schaubil-
dern entnehmen:
Drucksache 15/5975 – 256 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Anträge
Insgesamt
Anträge
erteilt %
Anträge
abgelehnt %
1992 2 969 2 671 89,96 298 10,04
1993 7 464 6 869 92,03 595 7,97
1994 5 989 5 449 90,98 540 9,02
1995 6 458 5 746 88,97 712 11,03
1996 8 662 7 907 91,28 755 8,72
1997 8 453 6 536 77,32 1 917 22,68
1998 15 947 8 632 54,13 7 315 45,87
1999 12 343 9 133 73,99 3 210 26,01
2000 12 751 9 335 73,21 3 416 26,79
2001 20 028 13 857 69,19 6 171 30,81
2002 25 895 19 470 75,19 6 425 24,81
2003 27 307 19 333 70,80 7 974 29,20
2004 26 104 17 988 68,91 8 116 31,09
Anträge abgelehnt = abgelehnte + zurückgewiesene Anträge
0%
20%
40%
60%
80%
100%
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
Erteilungen Ablehnungen
c) Vergabezeitraum von 1998 bis Juni 2001
Im Zeitraum von Dezember 1998 bis Juni 2001 war die
vor dem Untersuchungsausschuss vernommene Zeugin
Iris Wilczoch die Leiterin der Visastelle. Zu Beginn ihrer
Tätigkeit arbeiteten dort ihren Angaben zufolge vier alba-
nische Ortskräfte sowie eine Fremdsprachensekretärin.
In dieser Zeit sei „generell das nach den Schengener Vor-
schriften vorgesehene Prüfungsverfahren angewandt“ wor-
den. Daran habe, so die Zeugin, auch der Erlass vom 3. März
2000 nichts geändert; nach wie vor habe es eine Grundprü-
fung gegeben, die immer einzuhalten gewesen sei.
Befragt nach der Prüfungsintensität bei der Visaerteilung,
erklärte die Zeugin, diese sei auch nach dem Erlass vom
3. März 2000 „die Gleiche geblieben“. Des Weiteren
führte sie in diesem Zusammenhang aus:
„Ich kann letztendlich auch nur sagen, dass wir an den
formalen Voraussetzungen nichts geändert haben. Die
letztendlichen Entscheidungen, wo man einen Ermes-
sensspielraum hat, betrafen im Grunde genommen nur
noch den Punkt, wo sachlich gar keine Prüfung mehr er-
folgen konnte.“
Auf die Frage, ob es auch an der Botschaft in Tirana einen
Ansturm wie beispielsweise in Kiew gegeben hat, entgeg-
nete die Zeugin:
„Der Ansturm, der sich bemerkbar gemacht hat, hat letzt-
endlich auch nichts mit dem Erlass zu tun. Im März 1999
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 257 – Drucksache 15/5975
begann die Kosovokrise, wo ein Strom von – ich meine
mich zu erinnern – 400.000, 450.000 Kosovoflüchtlingen
letztendlich in Albanien Aufnahme gefunden hat. Die ha-
ben natürlich ebenso versucht, über unsere Botschaft An-
träge zu stellen, um nach Deutschland zu reisen. Wir ha-
ben außerdem in Vertretung Visa für die Beneluxländer
erteilt, haben also entweder Visa nach Deutschland bean-
tragt oder eines der Beneluxländer.“
Im Zuge dessen habe sie sich mit der Bitte um Unterstüt-
zung an das Auswärtige Amt gewandt, woraufhin zu-
nächst in Form von Abordnungen Mitte/Ende Mai 1999
zum Teil Ortskräfte aus der geschlossenen Botschaft in
Belgrad und auch Entscheider aus dem mittleren oder ge-
hobenen Dienst entsandt worden seien, um im Ortskräfte-
bereich die Vorprüfung der Anträge sowie die Durchsicht
der Unterlagen mit zu übernehmen. Ende Juli oder im
August des Jahres 1999 habe man dann einen Mitarbeiter
aus dem gehobenen Dienst zur dauerhaften Unterstützung
nach Tirana entsandt.
Danach gefragt, ob für die ansteigenden Visazahlen in
den Jahren 2001 und 2002 ihrer Auffassung nach – abge-
sehen von der bereits erwähnten Kosovokrise – auch an-
dere Gründe mitursächlich gewesen sein könnten, erläu-
terte die Zeugin, tatsächlich sei es so gewesen, dass die
Antragstellerzahl seit Beginn der Kosovokrise – mit einer
gewissen zeitlichen Verzögerung – urplötzlich angestie-
gen sei. Allerdings habe die Bearbeitung dieser Anträge
viel mehr Zeit beansprucht, weil zum Beispiel sehr viele
Kosovo-Albaner nicht im Besitz eines Passes gewesen
seien und dadurch mehrwöchige, teilweise mehrmonatige
Verfahren hätten durchlaufen werden müssen, bis es über-
haupt zu einer Visaerteilung habe kommen können. Dies
sei der Grund für eine gewisse zeitliche Verschiebung ge-
wesen. Erst die Einführung des neuen Visaplus-Systems
im Jahre 2001 habe dann eine effektivere Bearbeitung
dieser Anträge ermöglicht.
Im Juni 2001 wechselte die Leitung der Visastelle in
Tirana.
d) Vergabezeitraum von September 2001
bis Ende 2004
Der nachfolgende Visastellenleiter war von September
2001 bis September 2004 in der Botschaft in Tirana tätig.
Ab Juli 2003 bis September 2004 bekleidete der ebenfalls
vor dem Untersuchungsausschuss vernommene Zeuge
Annen das Amt des Botschafters der Bundesrepublik
Deutschland in Tirana. Zuvor war er in der Zeit von 1998
bis 2000 als Ständiger Vertreter an der Botschaft in Kiew,
in den Jahren 2000 bis 2003 Referatsleiter für Osteuropa
im Auswärtigen Amt.
aa) Zusammenarbeit des Botschafters
mit der Visastelle
Der Zeuge Annen gab an, zu Beginn seiner Tätigkeit in
Tirana wöchentlich Gesprächsrunden abgehalten zu ha-
ben, an denen auch der Leiter der Visastelle teilgenom-
men habe. Dabei sei auch über die allgemeine Situation
im Lande hinsichtlich der Visafragen gesprochen worden.
Er könne sich jedoch nicht mehr daran erinnern, so der
Zeuge Hans-Peter Annen auf Nachfrage, ob während ei-
nes dieser Gespräche vonseiten des Visastellenleiters
möglicherweise Schwierigkeiten im Bereich der Visaver-
gabe aufgrund geltender Erlasse des Auswärtigen Amts
thematisiert worden seien. Er habe aber den Eindruck ge-
habt, dass die Visastelle professionell und von sehr erfah-
renen Kollegen geführt werde.
bb) Schriftverkehr zwischen der Botschaft und
dem AA bezüglich der Anwendung des
Erlasses vom 3. März 2000
In den Monaten August und September 2003 wandte sich
der Visastellenleiter der Botschaft in Tirana wiederholt an
das Auswärtige Amt, mit der Frage, wie der so genannte
Volmer-Erlass im Rahmen der Visavergabe zu verstehen
sei.
Daraufhin erhielt er am 27. August 2003 eine E-Mail vom
Auswärtigen Amt in der er darüber informiert wurde,
dass seine im Zuge des Schriftwechsels aufgestellte Be-
hauptung, er habe nun gar keine Möglichkeit mehr, An-
träge auf Besuchervisa abzulehnen, nicht zutreffend sei.
Wörtlich hieß es:
„Mich erstaunt die Vorgehensweise in Tirana. Das ist eine
von vielen Fehlinterpretationen des Erlasses.“
Wenige Tage darauf, am 3. September 2003, wurde die
Visavergabepraxis in Tirana in einer weiteren E-Mail des
Auswärtigen Amts als „mehr als verwunderlich“ bezeich-
net.
Die an den Zeugen Hans-Peter Annen gerichtete Frage,
ob er Kenntnis von diesen Nachrichten hatte, verneinte
dieser, wies jedoch zugleich darauf hin, er habe sich in
dem fraglichen Zeitraum auf einer Botschafterkonferenz
in Berlin befunden.
Am 7. Oktober 2003 wandte sich ein Mitarbeiter der
Rechts- und Konsularabteilung in einem Schreiben (Do-
kument Nr. 256) an das Auswärtige Amt, in welchem er
ausführte:
„Während andere europäische Botschaften aufgrund ih-
rer Personalausstattung eine weitaus intensivere Prüfung
der Anträge durchführen können, werden von hiesiger
Seite die Überprüfungen von Einladungen, Verpflich-
tungserklärungen und Personalstandsurkunden lediglich
stichprobenartig durchgeführt. Dies führt unter anderem
zu dem Ergebnis, dass die Warteschlange vor der deut-
schen Visastelle besonders lang ist, da sich Antragsteller
(insbesondere dubiose) hier die besten Chancen ausrech-
nen, das begehrte Visum für den Schengen-Raum zu er-
halten.“
Der Zeuge Hans-Peter Annen, dahingehend befragt, ob
ihm dieses Dokument und eventuell eine daraufhin ergan-
gene Antwort des Auswärtigen Amts bekannt seien, ver-
neinte dies, gab jedoch an, er habe Kenntnis von der Situ-
ation als solcher gehabt. Zu Beginn seiner Tätigkeit habe
Drucksache 15/5975 – 258 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
in Tirana das Problem bestanden, dass ein entsandter Ent-
scheider von der Botschaft abgezogen werden sollte. Er
habe sich daraufhin bemüht, dies zu verhindern und den
Aufenthalt des Entscheiders in Tirana um ein Jahr zu ver-
längern. Dem Anliegen sei vom Auswärtigen Amt, nach-
dem vonseiten der Botschaft auf die Schwierigkeiten hin-
gewiesen wurde, stattgegeben worden.
Weitergehende Bemühungen, weiteres Personal, also Un-
terstützung vom Auswärtigen Amt zu bekommen, um die
sich stellenden Aufgaben erledigen zu können, habe er
– auch unter dem Eindruck, dass zunächst geplant gewe-
sen sei, besagten Entscheider abzuziehen – nicht unter-
nommen.
In diesem Zusammenhang bekräftigte der Zeuge Hans-
Peter Annen, dass ihm die hohe Arbeitsbelastung der Vi-
sastelle in Tirana, die aufgrund der steigenden Antrags-
zahlen unter großem Druck gestanden habe, bewusst ge-
wesen sei. Er schloss jedoch in seiner Befragung aus, dass
der so genannte Volmer-Erlass ursächlich hierfür gewe-
sen sei.
cc) Unregelmäßigkeiten bei der Visavergabe
aaa) Vorfälle im italienischen Fährhafen Bari
In der Zeit vom 29. März bis 25. Juni 2004 im italieni-
schen Fährhafen Bari eingesetzte Austauschbeamte des
BGS berichteten der Grenzschutzdirektion Koblenz, wäh-
rend ihres Einsatzes seien in 110 Fällen Personen durch
die italienischen Behörden zurückgewiesen worden. Die
Personen seien zwar im Besitz von Reisedokumenten mit
echten, überwiegend von der deutschen Botschaft in
Tirana erteilten Schengenvisa gewesen, doch seien im
Rahmen der Befragung sowie durch Überprüfung in
Deutschland jeweils berechtigte Zweifel am Ausstel-
lungszweck aufgekommen.
bbb) Vorfall am Flughafen München
Auch am Flughafen München wurde ein albanischer
Staatsangehöriger wegen des Verdachts der Visums-
erschleichung zurückgewiesen.
ccc) Korruptionsverdachtsfälle
Bei der anschließenden Vernehmung sowohl der in Mün-
chen zurückgewiesenen Person als auch von drei albani-
schen Staatsangehörigen in Bari behaupteten diese je-
weils, zur Erlangung der Visa Geldbeträge zwischen
400 und 2 400 Euro an Mitarbeiter der Visastelle in der
Botschaft in Tirana entrichtet zu haben, wobei die Perso-
nen relativ präzise Angaben zur Örtlichkeit der Geldüber-
gabe sowie zu den begünstigten Personen machten.
Bereits am 14. November 2003 hatte das LKA Saarland
dem BKA mitgeteilt, dass gegen eine größere Anzahl von
Einladern (angebliche Verwandte oder Bekannte der An-
tragsteller) im Zusammenhang mit Visaverfahren an der
deutschen Botschaft in Albanien ermittelt werde. Dabei
soll sich der Verdacht ergeben haben, eine albanische
Ortskraft der Botschaft in Tirana würde bestimmte Visa-
anträge gegen Geldzahlungen „beschleunigen“. Darüber
hinaus würden weitere Möglichkeiten bestehen, über al-
banische Mittelsmänner und Zahlung größerer Geldbe-
träge einen so genannten Vollservice zur Visaerlangung in
Anspruch nehmen zu können.
Zwar konnten über den Dokumentenberater an der Bot-
schaft die Personalien der betreffenden Ortskraft ermittelt
werden; Hinweise, die den Vorwurf bestätigt hätten, fan-
den sich jedoch nicht. Die Informationen wurden dem
AA zur weiteren Veranlassung übersandt.
In einer Stellungnahme vom 15. Dezember 2003 teilte
das AA mit, dass sich trotz diverser Maßnahmen die er-
hobenen Vorwürfe nicht durch Tatsachen belegen ließen.
ddd) Bericht des Dokumentenberaters
vom 29. Juni 2004
In der Folgezeit berichtete der für den Zeitraum vom
8. März bis 15. Juli 2004 in der Botschaft in Tirana tätige
Dokumentenberater des BGS mit Schreiben vom 29. Juni
2004 an die Grenzschutzdirektion Koblenz über Unregel-
mäßigkeiten im Zusammenhang mit der Erteilung von
Sichtvermerken durch die deutsche Botschaft, die ihm im
Rahmen seiner dortigen Tätigkeit aufgefallen waren. Der
Bericht enthielt unter anderem Informationen über Ge-
spräche des Dokumentenberaters mit dem Leiter der
Visastelle im Hinblick auf albanische Staatsangehörige,
die in der Vergangenheit von den italienischen Behörden
an der Landesgrenze zurückgewiesen worden waren und
somit im Pass neben den deutschen Schengenvisa einen
Zurückweisungstempel erhalten hatten.
Während dieser Gespräche habe sich der Visastellenleiter
dahingehend geäußert, ihm sei es aufgrund des so ge-
nannten Volmer-Erlasses nicht möglich, Visaantragsteller
mit gültigen Verpflichtungserklärungen abzulehnen. Dies
könne nur dann geschehen, wenn eine Fälschung vor-
liege, für den Fall des Bestehens einer Ausschreibung zur
Einreiseverweigerung im Schengener Informationssys-
tem oder aber, wenn ein sonstiger Grund gegeben sei, der
das Bundesamt in Köln veranlassen würde, eine Visa-
sperre zu verhängen.
Für den Dokumentenberater habe es sich ob dieser Äuße-
rungen zunächst so dargestellt, als handele der Visastel-
lenleiter nur dem Erlass gemäß. Dann sei ihm jedoch auf-
gefallen, dass viele der Verpflichteten binnen kurzer Zeit
wiederholt Verpflichtungserklärungen abgegeben hätten.
Nachdem er am darauf folgenden Tag den Leiter der
Visastelle nochmals wegen der vielen Zurückweisungen
aus Bari konsultierte, habe sich dieser empört über die
vorgenommenen Zurückweisungen gezeigt und um Ko-
pien der betreffenden Unterlagen gebeten, damit er sich
bei der italienischen Botschaft beschweren bzw. über den
deutschen Botschafter Beschwerde einlegen lassen
könne.
Des Weiteren habe eine Mitarbeiterin der Visastelle auf
Nachfrage geäußert, ihr sei vom Visastellenleiter eine
schlechte Beurteilung erteilt worden, nachdem sie sich
Beschwerde führend an diesen gewandt habe und nicht
seiner Meinung gewesen sei, jeder könne ein Visum be-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 259 – Drucksache 15/5975
kommen. Ihr sei daraufhin vom Leiter der Visastelle eine
zu restriktive Vergabepraxis vorgeworfen worden, wes-
halb sie in der Folgezeit ihre Entscheidungen anders aus-
gerichtet und recht großzügig entschieden habe; lediglich
bei erheblichen Zweifeln seien ihrerseits noch Anträge
abgelehnt worden.
Der Visastellenleiter habe, so der Dokumentenberater, die
Vergabepraxis der Mitarbeiterin sehr „geprägt“. In einem
ebenfalls im Bericht angeführten Gespräch des Doku-
mentenberaters mit der stellvertretenden Botschafterin
über die Visavergabepraxis habe diese die Hoffnung ge-
äußert, nach dem unmittelbar bevorstehenden Weggang
des Visastellenleiters werde es zukünftig zu einer strenge-
ren Führung der Visastelle kommen.
eee) Kenntniserlangung durch den Botschafter
Den Angaben des Zeugen Hans-Peter Annen zufolge
habe ihn der Dokumentenberater dann Ende Juni 2004
unter Vorlage von Visaanträgen über mögliche Unregel-
mäßigkeiten bei der Visavergabe an der Botschaft unter-
richtet.
Dabei habe dieser positiv beschiedene Visaanträge vorge-
legt, bei denen sogar die antragsbegründenden Unterla-
gen fehlten, die also ohne jeden Vorgang einfach erteilt
worden waren. Keinerlei Voraussetzungen für die Visa-
erteilung seien geprüft worden.
Der Zeuge Hans-Peter Annen erklärte, er sei zunächst
sehr schockiert gewesen, habe aber zum damaligen Zeit-
punkt das Ausmaß der Angelegenheit noch nicht abschät-
zen können.
In der Folgezeit habe er sich mit eigenen Maßnahmen zu-
rückgehalten, da ihm bewusst gewesen sei, dass eine Son-
derinspektion eingesetzt werden würde, und er deren Ar-
beit nicht behindern wollte. An ein Gespräch mit dem
damaligen Leiter der Visastelle könne er sich nicht zu-
rückerinnern. Der Visastellenleiter selbst befand sich zu
dieser Zeit im Urlaub und wurde aufgrund der aufgetrete-
nen Unregelmäßigkeiten, ohne auf den Posten zurückzu-
kehren, unmittelbar im Anschluss daran versetzt.
fff) Einsetzung der Sonderinspektion
Daraufhin wurde eine Sonderinspektion des Auswärtigen
Amts, des Bundesministeriums des Innern und des Bun-
deskriminalamtes vom 2. bis 6. Juli 2004 nach Tirana ent-
sandt. Am Ende der Überprüfung lagen den Sonder-
inspekteuren Erkenntnisse vor, die den Verdacht der
rechtswidrigen Ausstellung von Sichtvermerken für alba-
nische Staatsangehörige in größerem Umfang durch An-
gehörige der deutschen Botschaft in Tirana (Visastelle)
begründeten.
Aus einer Stichprobenuntersuchung der Visaantragsunter-
lagen für die Zeit vom 28. April 2004 bis 20. Mai 2004 er-
gab sich, dass der Visastellenleiter von den in dieser Zeit
bearbeiteten 2 434 Visavorgängen – darunter 1 849 statt-
gebene, 585 abgelehnte Anträge – 309 Visa praktisch
ohne jede inhaltliche Prüfung, ohne antragsbegründende
Unterlagen, teilweise sogar ohne unterschriebene Visa-
anträge sowie unter Gebührenbefreiung und mit sehr lan-
ger Gültigkeitsdauer schengenweit ausgestellt habe.
Aufgrund eines am 30. September 2004 in der Zeitung
„DIE WELT“ veröffentlichten Berichts wurde im An-
schluss an die Vorfälle bekannt, dass die Staatsanwalt-
schaft Berlin nunmehr gegen zwei der damaligen Mitar-
beiter der Visastelle Tirana, den damaligen
Visastellenleiter und eine Ortskraft, wegen des Verdachts
der Bestechlichkeit Ermittlungen eingeleitet hat.
ggg) Beabsichtigte Anhörung des damaligen
Visastellenleiters vor dem
Untersuchungsausschuss
Der Untersuchungsausschuss hat im Rahmen seiner An-
hörung zu den Vorgängen in Tirana von einer Anhörung
des damaligen Visastellenleiters abgesehen, da dieser auf
die Ladung hin schriftlich erklärt hatte, er beabsichtige,
aufgrund der gegen ihn geführten strafrechtlichen Ermitt-
lungen der Staatsanwaltschaft Berlin von seinem Zeug-
nisverweigerungsrecht Gebrauch zu machen.
2. Durchgeführte Abhilfemaßnahmen
Der Zeuge Hans-Peter Annen gab in Bezug auf den Be-
richt der Sonderinspektion an, in der Botschaft in Tirana
sei – auf Grundlage des Berichtes – veranlasst worden,
dass die Leitung des Rechts- und Konsularreferats und
die Leitung der Visastelle neu besetzt wurden. Zudem
seien fünf von acht albanischen Ortskräften gekündigt,
drei neue in einem geänderten Auswahlverfahren einge-
stellt sowie ein entsandter Mitarbeiter innerhalb der Bot-
schaft versetzt worden.
F. Warnungen der Sicherheitsbehörden und
Reaktionen der Bundesregierung
Der Ausschuss befasste sich im Rahmen der Beweisauf-
nahme immer wieder mit der Frage, welche „Warnungen“
es seitens der Sicherheitsbehörden gegenüber der Bun-
desregierung hinsichtlich steigender illegaler Migration
aus den GUS-Staaten, insbesondere auch hinsichtlich so
genannter „legendierter Schleusungen“ an der deutschen
Botschaft in Kiew, erfolgten und ob bzw. wie die Bundes-
regierung jeweils auf diese Warnungen reagiert hat.
Dabei spielten insbesondere die ausführlichen Berichte
des Bundeskriminalamtes (BKA), des Bundesgrenzschut-
zes (BGS) und die Berichterstattung des Bundesnachrich-
tendienstes (BND) eine Rolle. Darüber hinaus konnte der
Ausschuss Bedienstete dieser Sicherheitsbehörden als
Zeugen vernehmen, um die Entwicklung, die Inhalte und
Hintergründe der Warnberichte besser nachvollziehen zu
können.
Im Folgenden sollen daher die wichtigsten Berichte und
Schreiben der Sicherheitsbehörden aufgezeigt und die da-
raufhin getroffenen Maßnahmen der Bundesregierung
dargestellt werden.
I. Die Berichterstattung des BND
Das Wochenmagazin „DER SPIEGEL“ berichtete am
30. April 2001 (Dokument Nr. 257) über ein 100 Seiten
Drucksache 15/5975 – 260 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
langes vertrauliches Dossier des Bundesnachrichten-
dienstes (BND).
In diesem „Geheimpapier“ warne der BND davor, dass
allein in Osteuropa „ein Millionenheer auf die Einreise in
den goldenen Westen warte“ und „die lasche Visapraxis
Berlins den Andrang fördere.“ Ferner beschreibe der
BND-Bericht akribisch die Methoden der weltweit agie-
renden Schleuserbanden sowie die Routen, auf denen sie
Flüchtlinge nach Europa bringen würden. Insbesondere
die Hauptstädte Moskau, Minsk und Kiew bildeten hier-
bei ein so genanntes „schwarzes Dreieck“, in dem sich
– so „DER SPIEGEL“ – nach Angaben des BND bis zu
zwei Millionen Flüchtlinge aufgehalten haben sollen.
Dieser „Geheimbericht“ des BND war auch Gegenstand
der Zeugenvernehmung des Direktors beim BND Hans-
Josef Beth vor dem Untersuchungsausschuss. Der Zeuge
Hans-Josef Beth ist seit dem Jahre 1977 beim Bundesnach-
richtendienst beschäftigt und seit Januar 2002 Leiter der
Abteilung 5 des BND, die sich mit der illegalen Migration
sowie anderen Phänomenen der organisierten Kriminalität
und dem internationalen Terrorismus beschäftigt.
In seiner Vernehmung durch den Ausschuss betonte der
Zeuge, dass die im „DER SPIEGEL“ zitierten vermeintli-
chen Aussagen des „Geheimpapiers“ über die Visapolitik
des Auswärtigen Amts nicht aus dem Bericht des BND
stammen würden. Wörtlich hielt er fest:
„Dazu kann ich nur sagen, dass die Schlüsse, die dort ge-
zogen werden, nicht Schlüsse des BND sind, dass in der
Tat diese Migrationspotenziale von uns beschrieben wur-
den, aber dass die Aussagen, dass die Visapolitik jetzt
dieses Potential besonders anzapfe, nicht aus unserem
Bericht stammen. Ich habe irgendwo auch gelesen, dass
in diesem Bericht gestanden habe, dass die Botschaftspra-
xis in der Ukraine vom BND beschrieben worden war.
Das haben wir in dem Bericht 2001 nicht gemacht und
das haben wir auch ansonsten nicht gemacht.“
Der Zeuge Hans-Josef Beth erläuterte weiter, dass der
Bundesnachrichtendienst für das Regime der praktischen
Visapolitik Deutschlands nicht zuständig sei. Aufgabe
des BND sei vielmehr, Frühwarnungen vor sich abzeich-
nenden regionalen Krisen auszusprechen und auf mögli-
che Implikationen hinzuweisen, die sich im Bereich der
illegalen Migration ergäben.
Dem BND gehe es dabei um die Einschätzung der Migra-
tionspotentiale vor allem in Bezug auf Deutschland und
Westeuropa. Des Weiteren versuche er die wichtigsten
Migrationsrouten aufzuzeigen und die Strukturen inner-
halb der Gruppen der organisierten Schleuserkriminalität
im Einzelnen aufzuklären.
Der Zeuge Hans-Josef Beth legte ferner dar, dass der
BND zum eigentlichen Untersuchungsthema, also der
Frage, ob es an deutschen Botschaften in der Ukraine, in
Russland oder in anderen Ländern Auffälligkeiten gebe,
die zum Erschleichen von Visa führen könnten, keine ein-
schlägigen Erkenntnisse habe. Insofern wies er darauf
hin, dass es im Hinblick auf diese Länder keine Bericht-
erstattung des BND über zu kritisierende Zustände in den
deutschen Auslandsvertretungen gegeben habe. Der Bun-
desnachrichtendienst halte sich bewusst aus den Berei-
chen der deutschen Botschaften heraus, weil er nach sei-
nem gesetzlichen Auftrag keine Inlandsaufklärung
betreiben dürfe. Auch für die BND-Residenten im Aus-
land gehöre das Verhalten der Konsularbeamten und die
Praxis der deutschen Konsularbehörden nicht zum Beo-
bachtungsfeld. Sie seien vielmehr für die politische, mili-
tärische und wirtschaftliche Situation zuständig und
müssten die „Liaison“ mit den Partnerdiensten gestalten.
II. Berichte des Bundesgrenzschutzes vom
27. Oktober und 8. Dezember 2000 und des
Bundeskriminalamtes vom 2. Mai 2001
Ende des Jahres 2000 und Anfang des Jahres 2001 mach-
ten sowohl der Bundesgrenzschutz als auch das Bundes-
kriminalamt die Bundesregierung durch diverse Berichte
auf das Phänomen der illegalen Migration mittels erschli-
chener Sichtvermerke aufmerksam.
In diesem Zusammenhang wird in der Regel die Visa-
stelle durch falsche Angaben und/oder Vorlage falscher
Dokumente über den tatsächlichen Reisezweck getäuscht,
um ein Visum zu erlangen. Da in vielen Fällen so für die
Visumantragsteller regelrechte „Legenden“ geschaffen
werden, spricht man in diesem Zusammenhang auch häu-
fig von „legendierten Schleusungen“.
Im Folgenden werden zwei in diesem Zusammenhang
wichtige Berichte des Bundesgrenzschutzes und ein wei-
terer Bericht des Bundeskriminalamtes in ihrer Genese
und im Hinblick auf ihre Inhalte dargestellt sowie im An-
schluss daran die darauf erfolgten Reaktionen und Maß-
nahmen der Bundesregierung aufgezeigt.
1. Bericht der Grenzschutzdirektion
Koblenz vom 27. Oktober 2000
(„1. Wanken-Bericht“)
a) Genese des Berichts
Auf Einladung des Auswärtigen Amts begleitete ein Mit-
arbeiter der Grenzschutzdirektion Koblenz, Polizeihaupt-
kommissar (PHK) Wanken, vom 25. September bis 8.
Oktober 2000 eine Sonderinspektion des Auswärtigen
Amts an der deutschen Botschaft in Kiew.
Im Rahmen dieser Reise begutachtete PHK Wanken die
räumliche und personelle Ausstattung der Botschaft und
führte unter anderem Gespräche mit dem Leiter des Refera-
tes für Rechts- und Konsularangelegenheiten, Dr. Martin
Schäfer, und der Leiterin der Visastelle, Klara Hoppmann.
Im Anschluss an die Sonderinspektion berichtete PHK
Wanken dem Bundesministerium des Innern mit Schrei-
ben vom 27. Oktober 2000 über seine dort gewonnenen
Erkenntnisse und Eindrücke.
b) Inhalt des Berichts
In seinem Bericht an das BMI vom 27. Oktober 2000
(Dokument Nr. 208) machte PHK Wanken zunächst all-
gemeine Ausführungen zu den Räumlichkeiten der Bot-
schaft und der Unterbringung der Visastelle. Ferner be-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 261 – Drucksache 15/5975
schrieb er detailliert die personelle Ausstattung der
Visastelle und den Ablauf des Visumverfahrens.
Er führte unter anderem aus, dass in der Visastelle – ein-
schließlich der Leiterin – vier Entscheider (Entsandte des
AA) und 26 ukrainische Ortskräfte sowie eine deutsche
Ortskraft beschäftigt seien. Die Leiterin der Visastelle
teile im Rahmen der Visumvergabe die Ortskräfte jeden
Tag neu ein, um der Korruption bei der Bearbeitung von
Visumanträgen vorzubeugen.
Weiter hielt er fest, dass sich täglich ca. 800 bis
1 000 Antragsteller auf den Straßen und Plätzen rund um
die Liegenschaft aufhielten. Daher betrage die Wartezeit
für die Erteilung eines Visums mehr als drei Monate; al-
lein im August 2000 seien über 23 000 Visa erteilt wor-
den. Aufgrund dieses gewaltigen Andranges und der
damit verbundenen riesigen Warteschlangen sei eine effi-
ziente und sorgfältige Prüfung der vorgelegten Visum-
anträge mit dem zur Verfügung stehenden Personal kaum
mehr möglich. Insofern sei im Rahmen eingehender Ge-
spräche mit den Entscheidern auch auf die in Kiew seit
Jahren beobachtete Problematik der Visumerschleichung
hingewiesen worden.
PHK Wanken berichtete weiter von seinem Eindruck, in
Anbetracht der angespannten Situation sei bei einigen
Entscheidern eine mangelnde Motivation und eine ge-
wisse Resignation festzustellen. Diese seien nach seiner
Auffassung unter anderem darauf zurückzuführen, dass
das Auswärtige Amt mit Erlass vom 3. März 2000 die
Auslandsvertretungen angewiesen habe, bei der Visum-
erteilung die bestehenden Ermessens- und Beurteilungs-
spielräume jeweils zugunsten des Antragstellers auszu-
schöpfen.
PHK Wanken fasste abschließend zusammen, aufgrund
seiner Beobachtungen und seiner Gespräche mit der Lei-
terin der Visastelle und den Entscheidern habe er den Ein-
druck gewonnen, dass eine effektive, sorgfältige und ge-
wissenhafte Prüfung der Visumanträge nicht oder nur
partiell stattfinde. Ursachen hierfür seien in der hohen Ar-
beitsbelastung, der mangelnden Motivation und Gutgläu-
bigkeit der Entscheider sowie dem wenig ausgeprägten
Problembewusstsein zu suchen. Zudem gerate eine kon-
struktiv-kritische Erteilungspraxis mehr und mehr in den
Hintergrund.
Gleichwohl sei aber, so PHK Wanken, aufgrund der ein-
gehenden Erörterung und Analyse der festgestellten
Missstände sowie einer entsprechenden Sensibilisierung
der Mitarbeiter der Visastelle hinsichtlich der Problema-
tik der Visaerschleichung davon auszugehen, dass zu-
künftig eine nachhaltige Verbesserung der Situation ein-
treten werde.
2. Bericht der Grenzschutzdirektion
Koblenz vom 8. Dezember 2000
(„2. Wanken-Bericht“)
a) Genese des Berichts
Im Nachgang zum Bericht vom 27. Oktober 2000 über
die Sonderinspektion an der deutschen Botschaft in Kiew
berichtete PHK Wanken dem BMI in einem zweiten
Schreiben vom 8. Dezember 2000 (Dokument Nr. 258)
über die ihm vertraulich bekannt gewordenen Überprü-
fungsergebnisse der Sonderinspektionsgruppe des AA
selbst sowie erneut über seine in Kiew getroffenen Fest-
stellungen.
b) Inhalt des Berichts
PHK Wanken erläuterte in seinem zweiten Bericht zu-
nächst erneut die Visumerteilungspraxis im Allgemeinen.
Dabei wies er darauf hin, dass das Visumaufkommen in
den letzten drei Jahren kontinuierlich angestiegen sei.
Wörtlich wird hierzu in dem Bericht ausgeführt:
„In den letzten drei Jahren ist ein kontinuierlicher Anstieg
beim Visaaufkommen festzustellen. Die Steigerung von
1997 bis 1998 betrug bei den erteilten Visa 23 % und von
1998 bis 1999 noch einmal 12 %. Die Steigerungsrate im
ersten Halbjahr 2000 betrug bereits 28 %. Die mit Ab-
stand höchsten Zahlen wurden im August diesen Jahres
erreicht, es wurden über 23.000 Visa erteilt. Nach vorläu-
figen Schätzungen auf der Grundlage der bislang erteilten
Visa muss davon ausgegangen werden, dass im Jahr 2000
ca. 200.000 Visa erteilt werden. Auch im Jahr 2000 wird
die Ablehnungsquote nur ca. 2 % betragen.“
Ferner merkte er an, dass nach Erkenntnissen des BGS
die Ablehnungsquote der anderen Schengenbotschaften
in der Ukraine bis zu 80 Prozent betrage. Hierdurch er-
scheine es nicht verwunderlich, dass ein Verdrängungsef-
fekt zur deutschen Botschaft eingetreten sei und somit die
Antragszahlen kontinuierlich gestiegen seien. Er wies zu-
dem darauf hin, dass dies bei gleich bleibendem Personal-
einsatz die Möglichkeit einer sorgfältigen Einzelfallprü-
fung weiter einschränke.
Abgesehen davon, so erläuterte er weiter, habe die Son-
derinspektionsgruppe des Auswärtigen Amts hinsichtlich
der im Bericht vom 27. Oktober 2000 genannten Ver-
dachtsfälle von Vieleinladern festgestellt, dass die Bot-
schaft in Kiew in insgesamt 484 Fällen Visa erteilt habe,
obgleich eine sorgfältigere Prüfung eindeutig hätte erge-
ben müssen, dass ein derartig massenhaftes Auftreten von
Einladungen eine genaue Überprüfung mit Rückfrage in
Deutschland erfordert hätte.
Die Mitarbeiter der Visastelle – einschließlich der Leite-
rin und des Rechts- und Konsularreferenten – seien daher
eindringlich darauf aufmerksam gemacht worden, dass
Masseneinladungen stets genau geprüft werden müssten,
insbesondere dann, wenn die Einlader erstmalig auftreten
und sukzessive Einladungen für einen größeren Personen-
kreis aussprechen würden.
Darüber hinaus kritisierte PHK Wanken in seinem Be-
richt, dass bei Vorlage eines „Carnet de Touriste“ seitens
der Botschaft in Kiew nur noch eine Arbeitsbescheini-
gung verlangt werde. Wörtlich heißt es dazu:
„Nach hiesigen Erkenntnissen soll eine Weisung des Aus-
wärtigen Amtes bestehen, wonach keine weiteren Unterla-
gen angefordert und die vorgelegten Arbeitsbescheinigun-
gen auch nicht überprüft werden dürfen. Dies erscheint
Drucksache 15/5975 – 262 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
insbesondere vor dem Hintergrund problematisch, dass
Überprüfungen seitens der Niederländischen Botschaft in
Kiew ergeben haben sollen, dass etwa 80 % der dort vor-
gelegten Arbeitgeberbescheinigungen gefälscht gewesen
seien.“
Er führte weiter aus, dass sowohl die Inhaber eines CdT
als auch die an dem Reisebüroverfahren teilnehmenden
Reisebüros bei der Visumbeantragung bzw. -erteilung
eine bevorzugte Behandlung erführen.
Die deutschen Reisebüros könnten die entsprechenden
Vergünstigungen jedoch nur in Anspruch nehmen, wenn
sie über ein deutsches Partnerunternehmen verfügten,
welches die Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG
übernehme. Gerade bei den deutschen Partnerunterneh-
men handele es sich aber oftmals um einschlägig be-
kannte „Reisebüros“, die von deutschen – zumeist in den
GUS-Staaten geborenen – Staatsangehörigen geführt
würden. Sobald bei diesen Unternehmen Unregelmäßig-
keiten festgestellt worden seien, firmierten sie anschlie-
ßend meist unter neuen Namen, um die Auslandsvertre-
tungen über ihre wahren Absichten zu täuschen.
Nach Erkenntnissen des BGS erscheine dies problema-
tisch, weil gerade die Personen, die unter Vorlage eines
CdT oder im Rahmen des Reisebüroverfahrens ein Visum
erlangt hätten, in der Regel Asyl beantragten oder einer
illegalen Beschäftigung nachgingen.
Durch die unerlaubt Beschäftigten bzw. Asylantragsteller
entstünden den Ausländer- oder Sozialbehörden zum Teil
erhebliche Kosten. Hierbei werde in den seltensten Fällen
auf den jeweiligen Verpflichtungsschuldner zurückgegrif-
fen, sodass die Kosten in der Regel von den öffentlichen
Haushalten bestritten werden müssten. Wenn dagegen in
allen Fällen die Verpflichtungsschuldner, wie der ADAC
oder der entsprechende Reiseveranstalter, konsequent in
Anspruch genommen würden, wäre es nach Auffassung
des BGS fraglich, ob die vorgenannten Organisationen
auch weiterhin in einer derartigen Größenordnung Ver-
pflichtungserklärungen herausgeben würden.
Auch die Botschaft in Kiew könne, so PHK Wanken,
durch eine konsequent durchgeführte Rückkehrkontrolle
in berechtigten Zweifelsfällen derartige Missbrauchsfälle
unterbinden. Hierzu wäre jedoch die persönliche Vorspra-
che des Antragstellers erforderlich. Ansonsten bestehe
die Gefahr, dass – wiederum „organisiert“ – lediglich die
Reisedokumente der ukrainischen Staatsangehörigen vor-
gelegt werden würden, obwohl die betreffenden Personen
sich nach wie vor im Ausland aufhielten.
Abschließend empfahl PHK Wanken daher in seinem Be-
richt nachdrücklich, diese Problematik mit den betroffe-
nen Behörden schnellstmöglich zu klären.
3. Bericht des Bundeskriminalamtes
vom 2. Mai 2001
a) Genese des Berichts
Auch das Bundeskriminalamt nahm im Oktober 2000 an
zwei Sonderinspektionen des Auswärtigen Amts an den
Botschaften in Kiew und Minsk teil. Dies bestätigte vor
dem Ausschuss der Zeuge Albert Märkl, der von
Juli 1999 bis Dezember 2004 als Kriminaldirektor Leiter
des für Bekämpfung von Schleusungskriminalität zustän-
digen Referats im Bundeskriminalamt war.
Der Zeuge berichtete, dass das Bundeskriminalamt hier-
bei erste Hinweise bezüglich der Praxis des „Carnet de
Touriste“ in Kiew und Minsk erhalten habe. Um weitere
Erkenntnisse zur CdT-Problematik zu erlangen, habe das
BKA in der Folgezeit über die BKA-Verbindungsbeam-
ten verschiedene deutsche Botschaften im osteuropäi-
schen Raum, aber auch im zentralasiatischen und kauka-
sischen Raum angeschrieben. Die Antworten der
Botschaften seien sehr unterschiedlich ausgefallen. Das
BKA habe sich aber letztlich ein etwas umfassenderes
Bild von der CdT-Praxis machen können. Dies sei der
Anlass gewesen, so resümierte der Zeuge vor dem Aus-
schuss, im Mai 2001 dem Bundesministerium des Innern
schriftlich über diese Erkenntnisse zu berichten. Vorher
habe es seitens des Bundeskriminalamtes keine Berichte
hierzu gegeben.
Allerdings hatte das BKA bereits einen Monat vorher mit
Bericht vom 6. April 2001 (Dokument Nr. 259) im Auf-
trag des BMI eine Gefährdungsbewertung für Beschäf-
tigte der Botschaften in Chisinau und Moldawien erstellt.
In diesem Zusammenhang wies das BKA darauf hin, dass
aufgrund des Massenaufkommens in vielen Auslandsver-
tretungen in Osteuropa zu einer weitgehend offenen und
Missbrauch nur einschränkenden Prüfung übergegangen
worden sei. Hinsichtlich der Erkenntnisse des BKA zum
Problem des CdT wurden hier jedoch keine Angaben ge-
macht.
b) Inhalt des Berichts
Der Bericht des BKA vom 2. Mai 2001 (Dokument
Nr. 260) konzentrierte sich im Wesentlichen auf Feststel-
lungen zum „Carnet de Touriste“.
Nach einigen Ausführungen zur Entstehungsgeschichte
und der Funktion des CdT problematisierte das BKA in
diesem Bericht insbesondere, dass durch die bevorzugte
Behandlung von CdT-Inhabern die Entscheidung über die
Erteilung eines Schengenvisums auf das jeweilige Partner-
unternehmen des ADAC verlagert und dadurch die Kon-
trollfunktion der Visastelle umgangen werde. Wörtlich
heißt es hierzu in dem Bericht:
„Nach Erlasslage des Auswärtigen Amtes sind die
Visaabteilungen der deutschen Vertretungen in den be-
treffenden Staaten angewiesen, bei Vorlage eines CdT
grundsätzlich ein Visum zu erteilen. Hier wird der Grund-
satz ,in dubio pro libertate‘ (Reisefreiheit) berücksichtigt.
Diese Praxis hat zur Konsequenz, dass die Entscheidung
über die Erteilung eines Schengenvisum de facto auf das
jeweilige Partnerunternehmen des ADAC verlagert wird.
Die Kontrollfunktion der jeweiligen Visaabteilung wird
somit umgangen.“
Weiter wird ausgeführt, dass die betroffenen Botschaften
das CdT als durchaus kritisch zu sehendes Instrument ge-
würdigt hätten. Insbesondere die Seriosität der ADAC-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 263 – Drucksache 15/5975
Partnerunternehmen sei seitens der Botschaften ange-
zweifelt worden.
Darüber hinaus sei laut Berichten der Botschaften ein
Großteil der Kautionen, die die ADAC-Partnerunterneh-
men in der Regel bei der Erteilung eines CdT erhoben
hätten, von den Reisenden nicht wieder eingefordert wor-
den.
Hierzu führte das BKA beispielhaft Zahlen der Botschaft
in Bukarest an, nach deren Angaben von insgesamt
8 157 Reisenden lediglich ca. 7 000 die geleistete Kau-
tion wieder abgeholt hätten.
Zusammenfassend wird festgehalten, dass die CdT-Praxis
nach Einschätzung des BKA auch in Bezug auf die
Visumvergabepraxis der anderen Schengenpartner sehr
kritisch zu beurteilen sei. Neben der Visumerschleichung
unter Vorlage gefälschter Unterlagen eröffne sich hier für
den Antragsteller die Möglichkeit zu einer von Behörden-
seite nahezu unkontrollierten Einreise. Bei dieser Verfah-
rensweise hebele das CdT somit die Kontrollfunktion der
Mitarbeiter an den jeweiligen Visastellen aus.
Hinsichtlich konkreter Erkenntnisse zum Umfang des
Missbrauchs mithilfe des CdT räumte das BKA jedoch
ein, dass diese nur punktuell vorlägen. Eine gesicherte
und belegbare Aussage sei dazu derzeit nicht möglich,
weil Rückmeldungen an die Botschaften im Hinblick auf
straffällig gewordene Personen, die in Deutschland Asyl
beantragt hätten, wegen des Fehlens einer entsprechenden
Meldepflicht vergleichsweise gering ausfielen.
Nichtsdestotrotz wies das BKA abschließend darauf hin,
dass – unabhängig vom tatsächlichen Missbrauchs-
umfang – fraglich sei, ob vor dem Hintergrund der be-
kannten Problematik der Visumerschleichung das CdT in
der gegenwärtigen Form beibehalten werden könne.
4. Reaktionen der Bundesregierung
Das Bundesministerium des Innern und das Auswärtige
Amt ergriffen auf die vorgenannten Berichte hin verschie-
dene Maßnahmen, die im Folgenden aufgezeigt werden.
a) Entsendung eines Dokumentenberaters
an die Botschaft in Kiew
In seiner Vernehmung durch den Ausschuss berichtete
Bundesminister Otto Schily, das BMI habe aufgrund der
Darstellungen im so genannten „1. Wanken-Bericht“ am
22. Dezember 2000 entschieden, einen Dokumentenbera-
ter in der Zeit vom 5. bis 15. März 2001 an die deutsche
Botschaft in Kiew zu entsenden. Der entsandte Bundes-
grenzschutzbeamte habe vor Ort einige Feststellungen
treffen können, über die das BMI das Auswärtige Amt
mit Schreiben vom 13. Juni 2001 (Dokument Nr. 261) in-
formiert habe. Dort heißt es wörtlich:
„Nach wie vor werden aufgrund der Antragsflut und der
damit verbundenen hohen Arbeitsbelastung der Visaent-
scheider kaum eingehende Prüfungen im Visaantragsver-
fahren, zumindest nach den aus Sicht des Bundesgrenz-
schutzes erforderlichen Maßstäben, durchgeführt.“
b) Besprechung im Auswärtigen Amt
am 21. Mai 2001
Aufgrund der Berichte des Bundesgrenzschutzes und der
Feststellungen des Bundeskriminalamtes habe zudem, so
erläuterte Bundesminister Otto Schily weiter, am 21. Mai
2001 eine Besprechung im Auswärtigen Amt stattgefun-
den. Teilnehmer seien – neben Angehörigen des Auswär-
tigen Amts – Bedienstete des Bundesministeriums des In-
nern, Vertreter des ADAC und des AIT-CdT-Büros Wien
sowie zwei Mitarbeiter des BKA gewesen.
Die Vertreter des BKA hätten bei diesem Gespräch in ers-
ter Linie von ihrer Reise nach Kiew bzw. Minsk und den
dort gewonnenen Eindrücken und Feststellungen hin-
sichtlich des „Carnet de Touriste“ berichtet.
Laut eines Gesprächsprotokolls des AIT-CdT-Büros Wien
vom 29. Mai 2001 (Dokument Nr. 262) soll im Rahmen
der Besprechung auf Anregung des BKA hin beschlossen
worden sein, auf der Visavignette den Schriftzug „Carnet
de Touriste“ anzubringen. Dies sollte dem Zweck dienen,
dass sowohl Behörden als auch andere Leistungserbringer
den ADAC als Garant sofort erkennen und gegebenen-
falls in Anspruch nehmen könnten. In dem Gesprächspro-
tokoll wird weiter berichtet, dass ein Vertreter des BKA
auf „dubiose Machenschaften“ einzelner Partnerclubs des
ADAC beim Vertrieb der CdT hingewiesen habe. Nach
Auffassung des AIT-CdT-Büros Wien seien diese Vor-
würfe jedoch nicht wirklich erhärtbar, sondern lediglich
Vermutungen und bloße Annahmen. Wörtlich heißt es
hierzu in dem Protokoll:
„Herr Vogt berichtete auch über dubiose Machenschaften
einzelner Vertriebsclubs, konnte aber über unsere
(ADAC, AIT) Anfrage konkret nichts äußern, d. h. alles
sind Vermutungen und Annahmen, die nicht wirklich er-
härtbar sind, mit Ausnahme, dass es doch eine große An-
zahl von nicht retourgegebenen Carnets gibt. (…) Seine
Recherchen bezogen sich primär auf Gespräche mit den
zuständigen Konsulatsbeamten und nicht näher bekannte
Erhebungen vor Ort. Ganz deutlich wurde seitens AIT
und ADAC, auch mit Unterstützung des BMI, klar ge-
macht, dass wir – sofern keine tatsächlichen Machen-
schaften vorliegen – nur ungern oder überhaupt nicht auf
das Personal oder die Personalsituation in den Vertriebs-
clubs eingreifen können und wollen. In besonderen Fällen
haben wir aber bewiesen, dass wir das tun, und haben
auch bewiesen, dass wir bis zur Klärung von diversen
kleineren Problemen den Vertrieb der CdT auch vorüber-
gehend eingestellt haben.“
Zusammenfassend hält das Gesprächsprotokoll des AIT-
CdT-Büros fest, dass grundsätzlich sowohl das BMI als
auch das AA mit dem CdT sehr zufrieden seien. Auf den
Vorwurf des BKA, das CdT erleichtere den Weg zum
Visum, soll das BMI nach diesem Gesprächprotokoll
geantwortet haben, dass es auch Sinn und Zweck des
Carnets sei, bessere Voraussetzungen zu schaffen, um
Mobilitätsbedürfnisse – seien sie touristischer oder ge-
schäftlicher Natur – zu befriedigen.
Drucksache 15/5975 – 264 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Seitens des AIT sei hinzugefügt worden, dass das CdT
keinen Freibrief darstelle, was sich auch an der Menge
der Abweisungen aus dem Jahre 2000 erkennen ließe.
Auch das BKA habe daher im Laufe der Sitzung seine
Meinung über das CdT revidiert.
In dem Bericht des Bundeskriminalamtes vom 13. Juni
2001 über dieses Gespräch (Dokument Nr. 263) wurde als
Ergebnis der Besprechung vom 21. Mai 2001 festgehal-
ten, dass eine Sensibilisierung aller Teilnehmer zu den
vorgebrachten Punkten stattgefunden habe und eine res-
triktivere Ausgabepraxis im Zusammenhang mit dem
CdT vereinbart worden sei. So wird dort ausgeführt:
„Zu einer restriktiveren Handhabung des CdT im Visum-
erteilungsverfahren konnten folgende Verbesserungen
und Maßnahmen vereinbart werden:
1.) Aufdruck der Bezeichnung ,Carnet de Touriste‘ auf
dem Visum zur Verdeutlichung für die betreffenden
Behörden, auf welcher Grundlage das Visum erteilt
wurde. Dies ermöglicht eine direkte Inanspruchnahme
einer erforderlichen Kostenübernahme durch den
ADAC.
2.) Das Auswärtige Amt weist nochmals in einem
Schreiben an alle betreffenden deutschen Auslands-
vertretungen darauf hin, dass neben den Einreisevo-
raussetzungen nach Art. 5 SDÜ bei Vorlage eines
CdT weiterhin Reisezweck und Rückkehrbereitschaft
zu prüfen sind.
3.) Das BMI informiert nochmals alle verantwortlichen
Stellen über die Möglichkeiten der Inanspruchnahme
des ADAC betreffend entstehender Kosten nach den
§§ 82 – 84 AuslG. Adressat dieser Maßnahme ist vor
allem die Ausländerbehörde vor Ort, die für die Um-
setzung der Kostenverpflichtung zuständig ist.“
Das BKA betonte in seinem Bericht zudem, dass durch
die vereinbarten Verbesserungen das CdT auf seine in-
haltlich ursprüngliche Bedeutung zurückgestuft werde.
Das CdT stelle nämlich lediglich eine Versicherung zur
Übernahme von Krankenkosten, Rückführungs- und Le-
bensunterhaltskosten dar und dürfe nicht die Kontroll-
funktion der jeweiligen Visastellen in der Erteilungspra-
xis beeinflussen.
Auch in einem Schreiben des Auswärtigen Amts vom
28. Mai 2001 (Dokument Nr. 100) an die Teilnehmer der
Besprechung vom 21. Mai 2001 wurde noch einmal be-
stätigt, dass zwischen AA, BMI und BKA Konsens darü-
ber bestehe, dass das CdT ein gutes Mittel zur finanziel-
len Absicherung des Reisewunsches sei. Das Auswärtige
Amt betonte aber ebenso wie das BKA, dass die Aus-
landsvertretungen bei Vorliegen eines CdT – neben dem
Vorliegen der Einreisevoraussetzungen nach Arti-
kel 5 SDÜ – weiterhin zusätzlich in einem persönlichen
Gespräch den Reisezweck und die Rückkehrwilligkeit
prüfen müssten. Darüber hinaus seien die Auslandsvertre-
tungen gehalten, bei Vorliegen nachweisbarer Erkennt-
nisse hinsichtlich missbräuchlichen Vertriebs oder Ge-
brauchs des CdT umgehend an das AA und den ADAC
zu berichten. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass der
ADAC sehr daran interessiert sei, jeglichen Missbrauch
mit dem CdT zu verhindern.
Hierzu wird in dem Schreiben ausgeführt:
„Der ADAC machte noch einmal deutlich, dass er sehr
daran interessiert ist, jeglichen Missbrauch mit dem CdT
zu verhindern. Dazu dienen folgende Maßnahmen:
– Die Partnerclubs des ADAC sind angewiesen, bereits
beim Verkauf des CdT die Reiseabsichten der An-
tragsteller so weit wie möglich auf Plausibilität zu
prüfen.
– Der Erwerb des CdT wird elektronisch erfasst und in
jedem Fall an die Zentralstelle in Wien weitergeleitet,
so dass jeder auftauchende Missbrauchsfall bis zu sei-
nem Ursprung verfolgt werden kann.
– Die Preise für den Verkauf eines CdT in den Vertriebs-
staaten sind dem ADAC bekannt. Eine Mitgliedschaft
in den Automobilclubs der Länder, in denen das CdT
verkauft wird, ist nicht notwendig. Das CdT ist u. U.
billiger, wenn der Erwerber bereits Mitglied des jewei-
ligen Automobilclubs ist.
– Zwei Wochen nach Ablauf der angegebenen Reise-
dauer werden die Erwerber des CdT daran erinnert,
ihre Kaution beim Partnerclub des ADAC abzuholen.
Dabei ist jedoch der Rückschluss nicht richtig, dass
Antragsteller, die die bei Antragstellung hinterlegte
Kaution nicht abholen (z. B. ca. 1000 Fälle in Buka-
rest), zwangsläufig in Deutschland verbleiben. Viele
lassen die Kaution erfahrungsgemäß wissentlich ver-
fallen, da eine erneute Anreise unter Umständen we-
sentlich kostenintensiver wäre.
– Werden Antragsteller von den Auslandsvertretungen
abgewiesen, können sie das Carnet de Touriste gegen
eine geringe Bearbeitungsgebühr zurückgeben und er-
halten den Kaufbetrag zurückerstattet. Dabei müssen
sie auch angeben, warum die Auslandsvertretung den
Visumantrag abgelehnt hat, und werden daraufhin von
manchen Clubs für bis zu einem Jahr vom weiteren
Erwerb eines CdT ausgeschlossen.
– ADAC besucht die Partnerclubs in regelmäßigen Ab-
ständen, um sich persönlich einen Eindruck zu ver-
schaffen.
– Der ADAC verfolgt jede Mitteilung über „dubiose
Machenschaften“ und bittet die Auslandsvertretun-
gen, sich unmittelbar mit dem ADAC in Verbindung
zu setzen, wenn ihnen konkrete Hinweise dazu vor-
liegen.“
c) Erlass des AA vom 22. Mai 2001
Mit Erlass vom 22. Mai 2001 (Dokument Nr. 11) unter-
richtete das AA schließlich die Auslandsvertretungen
über das Ergebnis der Besprechung vom 21. Mai 2001.
Hierbei wies das Auswärtige Amt ausdrücklich darauf
hin, dass bei Vorlage des CdT im Rahmen eines persönli-
chen Gesprächs der Reisezweck und die Rückkehrwillig-
keit des Antragstellers überprüft werden müssten.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 265 – Drucksache 15/5975
Bestünden keine offensichtlichen Zweifel am Zweck der
Reise oder der Rückkehrbereitschaft, sei aber auf die Vor-
lage weiterer Unterlagen (insbesondere auf Einladungen
bzw. Hotelbuchungen) zu verzichten. Darüber hinaus
wurde darum gebeten, nachweisbare Erkenntnisse über
einen missbräuchlichen Vertrieb oder Gebrauch des CdT
umgehend sowohl dem Auswärtigen Amt als auch dem
ADAC mitzuteilen.
d) Reise der Rats-Arbeitsgruppe „Visa“
vom 31. Mai bis 1. Juni 2001
Als weitere Reaktion auf die Berichte der Sicherheitsbe-
hörden regte das Auswärtige Amt eine Befassung der EU-
Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ mit der Problematik an. Diese
setzte sich – wie bereits oben im Teil D Abschnitt V
Nummer 1 Buchstabe b ausführlich dargestellt – im Rah-
men einer Reise nach Kiew mit den Problemen, die im
Zusammenhang mit dem Reisebüroverfahren entstanden
sind, auseinander und legte dem Auswärtigen Amt einige
Änderungen bei der Visumantragsprüfung nahe.
e) Erlass des Auswärtigen Amts
vom 3. August 2001
Mit Erlass vom 3. August 2001 wies das AA die deutsche
Auslandsvertretung in Kiew an, ab dem 1. Oktober 2001
die persönliche Vorsprache der Antragsteller im Rahmen
des Reisebüroverfahrens wieder einzuführen. Ferner soll-
ten nunmehr Visumanträge, die von ukrainischen Reise-
agenturen eingereicht würden, nur noch im Rahmen eines
Terminvergabesystems entgegengenommen werden. Die
Botschaft sollte hierfür in Abstimmung mit den anderen
Schengenvertretungen diejenigen ukrainischen Reise-
büroagenturen auswählen, die die Bona-fide-Vorausset-
zungen für die Teilnahme am bevorrechtigten Terminver-
gabesystem erfüllten.
Darüber hinaus wurde die Botschaft in Kiew im Rahmen
dieses Erlasses angewiesen, von den Visumantragstellern
Nachweise über die Zahlung des Reisepreises anzufor-
dern und die Höhe der Reisekosten mit dem Einkommen
des Antragstellers zu vergleichen. Dabei heißt es im Er-
lass wörtlich:
„Im Rahmen der persönlichen Vorsprache haben die Rei-
senden einen Nachweis als Urkundenbeweis über die
Zahlung des Reisepreises zu führen (z. B. Quittung,
Banküberweisung). Sofern die Höhe des Reisepreises im
Widerspruch zu einem aufgrund der Gehaltsbescheini-
gung sehr niedrigen Einkommen steht, hat der Antragstel-
ler aufzuklären, wie er die Reise bezahlt hat. Sofern das
gebuchte Reisepaket nur teilweise die Aufenthaltskosten
in Deutschland abdeckt und der Antragsteller nicht über
ausreichende finanzielle Mittel verfügt, ist ein Nachweis
in Form einer Verpflichtungserklärung auf bundeseinheit-
lichem Formular oder ein Versicherungspaket nach CdT
oder Reise-Schutz-Pass oder ein entsprechendes Produkt
vorzulegen.“
Im Übrigen sollten die Auslandsvertretungen von den
ukrainischen Reisebüros den Nachweis verlangen, dass tat-
sächlich Zahlungen an die deutschen Partnerunternehmen
geleistet wurden. Hierzu könnten insbesondere Bankbelege
oder Belege über Überweisungen vorgelegt werden.
III. Bundeskanzler Gerhard Schröders
Besuch des Bundesgrenzschutzes in
Eisen-hüttenstadt/Oder anlässlich seiner
Sommerreise am 16. August 2001
Der Ausschuss befasste sich des Weiteren mit der Frage,
ob auch Bundeskanzler Gerhard Schröder seitens der Si-
cherheitsbehörden über die Problematik der Visumer-
schleichungen unterrichtet worden war.
Hierzu wusste der Zeuge Eckehart Wache bei seiner Ein-
vernahme am 22. Juni 2005 zu berichten, dass der Bun-
deskanzler am 16. August 2001 den Bundesgrenzschutz
in Eisenhüttenstadt/Oder im Rahmen seiner Sommerreise
besucht habe.
Er erläuterte, dass er – Eckehart Wache – im Rahmen die-
ses Besuchs einen einführenden Vortrag über die Tätig-
keiten des Bundesgrenzschutzes, die aktuelle Lage und
Entwicklung gehalten habe. Hierbei sei auch über das
Phänomen der unerlaubten Einreise in das Schengenge-
biet mittels erschlichener Sichtvermerke (Touristenvisa)
berichtet worden. Wörtlich führte der Zeuge aus:
„Es war auch ein Teil vorgesehen, in dem dem Herrn
Bundeskanzler und seiner Begleitung durch den Behör-
denleiter und den Präsidenten, der ebenfalls anwesend
war, vorgetragen wurde, was wir so machen, wie die Lage
ist und wie sie sich entwickelt. Da habe ich dieses Phäno-
men genau so, wie es sich darstellte, als eine neuere Er-
scheinung, die uns Probleme macht, dargestellt.“
Der Zeuge berichtete auf Nachfragen des Ausschusses
weiter, dass er sich jedoch nicht an eine Reaktion des
Bundeskanzlers auf den Vortrag erinnern könne. Es habe
während des Besuchs keinen weiteren Meinungsaus-
tausch über den Vortrag gegeben. Er hielt wörtlich fest:
„Ich kann mich jedenfalls an keine Reaktion erinnern, die
für mich irgendwie Konsequenzen gehabt oder angedeu-
tet hätte. Es gab keinen weiteren Meinungsaustausch da-
rüber, keine Nachfrage. Ich kann mich eigentlich an keine
Reaktion erinnern. Er hat zugehört.“
Der Zeuge legte aber Wert auf die Feststellung, dass er
immer den Eindruck gehabt habe, es werde ihm zugehört
und man nehme die Thematik ernst.
Das Bundeskanzleramt übermittelte das Redekonzept des
Zeugen Eckehart Wache, das dieser im Vorfeld des Kanz-
lerbesuchs dem Bundeskanzleramt zur Vorbereitung der
Reise zur Verfügung gestellt hatte (Dokument Nr. 264).
Ausweislich dieser Redevorlage sollte Bundeskanzler
Schröder bei seinem Besuch in Eisenhüttenstadt/Oder in
erster Linie über das Lagebild an der Schengen-Außen-
grenze zu Polen und die dortigen Maßnahmen des Bun-
desgrenzschutzes informiert werden. In diesem Rahmen
wurde in dem Redekonzept auch auf das Phänomen der
Drucksache 15/5975 – 266 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
unerlaubten Einreise mittels erschlichener Visa hingewie-
sen. Wörtlich wurde dazu in der Redevorlage ausgeführt:
„Neben der „klassischen“ unerlaubten Einreise über die
Grüne Grenze stellen wir in den letzten Jahren vermehrt
fest, dass Personen versuchen, mittels gefälschter Doku-
mente oder durch Erschleichen von Visa nach Deutsch-
land zu gelangen. Meine Beamtinnen und Beamten haben
im Jahr 2000 1.900 gefälschte oder verfälschte Doku-
mente festgestellt. In meiner Behörde laufen derzeit Er-
mittlungsverfahren, in denen nachgewiesen wird, dass
durch das Erschleichen von Visa ca. 5.500 Personen uner-
laubt nach Europa gelangt sind.“
Darüber hinausgehende Informationen hinsichtlich des
Phänomens der unerlaubten Einreise mittels erschlichener
Visa enthielt das Dokument nicht.
In der Folge der Vernehmung des Zeugen Eckehart Wa-
che durch den Ausschuss war der Besuch des Bundes-
kanzlers am 16. August 2001 in Eisenhüttenstadt auch
Thema der Fragestunde im Plenum des Deutschen Bun-
destages am Mittwoch, dem 29. Juni 2005.
Die Frage des Abgeordneten Eckhard von Klaeden, wel-
che Maßnahmen im Bundeskanzleramt aufgrund der Un-
terrichtung des Bundeskanzlers über das Phänomen der
unerlaubten Einreise in das Schengengebiet mittels er-
schlichener Sichtvermerke veranlasst worden seien, be-
antwortete der Staatsminister beim Bundeskanzler, Rolf
Schwanitz, wie folgt:
„Nach den Unterlagen des Bundeskanzleramtes fand
keine spezielle Unterrichtung des Bundeskanzlers statt.
Der Bundeskanzler traf anlässlich seiner Sommerreise
2001 unter anderem auch mit BGS-Beamten in Eisenhüt-
tenstadt zu einem Gespräch zusammen. Das Gespräch
fand nach den Unterlagen während eines Rundgangs auf
der BGS-Liegenschaft statt. Es war öffentlich, im Beisein
zahlreicher Journalisten.
Ausweislich der Unterlagen berichtete der BGS über eine
Vielzahl von Themen, auch über beamtenrechtliche Fra-
gen und über die Aufgaben am Standort Oder-Grenze.
Von einer Unterrichtung des Bundeskanzlers kann daher
nicht gesprochen werden. Dies wäre angesichts des For-
mats der Sommerreise auch unüblich gewesen.
Nach dem Redekonzept des zuständigen BGS-Beamten
wurde der Bundeskanzler unter anderem über das Lage-
bild an der deutsch-polnischen Grenze und die Gegen-
maßnahmen des BGS informiert. Kurz erwähnt wurde da-
bei auch die Zunahme von illegalen Grenzübertritten
mittels gefälschter Visa und durch Erschleichen von Visa.
Es war aber ausweislich der Unterlagen in keiner Weise
von der deutschen Visapolitik, geschweige denn von der
deutschen Auslandsvertretung in der Ukraine die Rede.
Auch ukrainische Staatsbürger wurden ausweislich des
Vortragentwurfs nicht angesprochen.
Für das Bundeskanzleramt bestand mit Blick auf den Vor-
trag und die Ressortzuständigkeit keinerlei Veranlassung,
tätig zu werden. Die Notwendigkeit wurde auch deshalb
nicht gesehen, weil die BGS-Beamten insbesondere die
Erfolge ihrer polizeilichen Arbeit präsentierten.“
Auf Nachfrage erklärte Staatsminister Rolf Schwanitz:
„Im Übrigen – das habe ich in meiner Antwort bereits
dargestellt – hat die Reisestation, um die es dort konkret
geht, unter zeitlich eingeschränkten Bedingungen stattge-
funden; sie wurde kurzfristig, am Vortag, zeitlich umdis-
poniert…Man kann davon ausgehen, dass über den Um-
fang der zwei Sätze aus dem Redekonzept hinaus mit
Sicherheit nichts angesprochen wurde.“
Der Ablaufplan des Bundeskanzlers musste zudem zeit-
lich stark gerafft werden.
Staatsminister Rolf Schwanitz legte bei seiner Befragung
besonderen Wert auf die Feststellung, dass es keine spe-
zielle Unterrichtung des Bundeskanzlers zu diesem Phä-
nomen gegeben habe. In dem Redekonzept des Zeugen
Eckehart Wache, welches zwei Seiten umfasse, werde le-
diglich in zwei Sätzen auf diese Problematik ohne Bezug
auf die Ukraine eingegangen. Insbesondere sei auch die
Erlasslage nicht erwähnt worden.
Staatsminister Rolf Schwanitz wies zudem darauf hin,
dass der Bundeskanzler erstmals im Zusammenhang mit
dem „Kölner Schleuserprozess“ von den konkreten Pro-
blemen hinsichtlich der Visumerteilungspraxis an einigen
Auslandsvertretungen Kenntnis erlangt habe.
IV. Bericht der Grenzschutzdirektion Koblenz
an das BMI vom 14. Februar 2002
1. Genese und Zielsetzung des Berichts
Am 14. Februar 2002 erreichte das Bundesministerium
des Innern schließlich ein weiterer Bericht der Grenz-
schutzdirektion Koblenz über die Problematik der Visum-
erschleichungen (Dokument Nr. 192).
Nach Aussagen des Zeugen Ludwig Rippert, der diesen
Bericht verfasst hatte, sollte auf der Grundlage des bereits
oben im Teil D Abschnitt V Nummer 1 Buchstabe b be-
handelten Projektberichts vom 28. Februar 2001 und ei-
ner Besprechung im Bundesministerium des Innern am
3. April 2001 die Erfassung und Auswertung von qualifi-
zierten Fällen der Visumerschleichung und des Visum-
missbrauchs unter besonderer Berücksichtigung ukraini-
scher Staatsangehöriger fortgeführt werden.
Ziel dieser bundesweiten Erhebung sei, so erläuterte der
Zeuge weiter, die Gewinnung von Erkenntnissen über
Visumerschleichungen, sonstigen Missbräuchen von Visa
sowie fehlerhafter Ausstellung von Visa gewesen, um der
unerlaubten Einreise und dem unerlaubten Aufenthalt von
Drittausländern durch geeignete Maßnahmen bei der
Visumerteilung entgegenzuwirken.
2. Inhalt des Berichts
In dem Bericht der Grenzschutzdirektion Koblenz vom
14. Februar 2002 werden zunächst einige Feststellungen
zu den Visabeanstandungen getroffen. Es wird ausge-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 267 – Drucksache 15/5975
führt, dass deutsche Auslandsvertretungen weit mehr als
die Auslandsvertretungen anderer Schengenstaaten – und
zwar in 95 Prozent der Fälle – beim Missbrauch von Visa
involviert seien. Hierbei falle auf, dass die
Visumbeanstandungen fast ausschließlich die deutsche
Botschaft in Kiew beträfen.
Die schon in dem Bericht vom 28. Februar 2001 erwähnte
auffällige Häufung von Missbrauchsfällen bei ukraini-
schen Staatsangehörigen durch die Visaerteilungspraxis
der deutschen Botschaft in Kiew habe sich im Laufe des
Jahres 2001 dramatisch verschärft. Dem Bericht zufolge
habe sich dabei insbesondere das so genannte Reisebüro-
verfahren als Schwachstelle im Hinblick auf die rechts-
widrige Visumerlangung erwiesen. Erkenntnisse zur feh-
lerhaften Ausstellung von Visa habe es dagegen nur in
ganz wenigen Fällen gegeben. Diese seien somit nicht
von Bedeutung.
In den Monaten Februar und März sowie von Juli bis
September 2001 sei eine Häufung der vorgenannten Fest-
stellungen und Erkenntnisse beobachtet worden. Nach
zwischenzeitlich rückläufiger Tendenz sei ein erneuter
Anstieg in den Monaten November und Dezember auffäl-
lig gewesen. Gründe für diese Entwicklung könnten nach
den Ausführungen des Berichts darin gegeben sein, dass
sich das „polizeiliche Gegenüber“ zeitnah auf die ab dem
1. Oktober 2001 modifizierte Visumerteilungspraxis der
deutschen Botschaft eingestellt und diesbezüglich neue
Modi Operandi entwickelt habe:
Aufgrund vielfältiger Aktivitäten habe das Auswärtige
Amt die Botschaft in Kiew nämlich mit Erlass vom
3. August 2001 angewiesen, im Rahmen des Reisebüro-
verfahrens wieder auf die persönliche Vorsprache der
Teilnehmer zu bestehen, die Prüfung der individuellen
Leistungsfähigkeit zu intensivieren und die Geschäfts-
praktiken der als „bona fide“ geltenden Reisebürounter-
nehmen individuellen Prüfungen zu unterziehen. Infolge
dieser Maßnahme konnte nach Erkenntnissen des BGS
ein verstärktes Auftreten von Kleingruppen mit Einzel-
visa festgestellt werden.
Abschließend wird ausgeführt, dass sich im Gegensatz
zur Erhebung der Visumbeanstandungen im Vorjahr auf-
grund des Phänomens „Ukraine“ kein repräsentatives
Bild ergebe. Bei Außerachtlassung der Beanstandungen
zu ukrainischen Staatsangehörigen entstehe ein ähnliches
Bild wie bei dem vorigen Bericht. Es könne bilanziert
werden, dass die Fallzahlen der Beanstandungen im Ver-
hältnis zu der Gesamtzahl der erteilten Schengenvisa im
Rahmen des Normalen lägen. Daher gebe es nach Auffas-
sung des BGS keinen Anlass, die Thematik im Rahmen
der Ratsarbeitsgruppe „Visa“ zu behandeln.
Es wird ferner betont, dass als Maßnahmen gegen den
Visamissbrauch neben der weiter anzustrebenden Intensi-
vierung der konsularischen Zusammenarbeit und der Ver-
einheitlichung der Anwendung von Visabestimmungen
durch die Auslandsvertretungen die Schaffung und Ein-
richtung einer mehrfach geforderten Visadatenbank sei-
tens des BGS positiv bewertet und befürwortet werde.
National gesehen sei dieser Problematik aber weiterhin
hohe Aufmerksamkeit beizumessen. Dies betreffe nicht
nur ukrainische Staatsangehörige, sondern auch alle wei-
teren Staatsangehörigen der GUS-Staaten.
Des Weiteren wird auf die mit dem „Carnet de Touriste“
gemachten Erfahrungen hingewiesen und festgestellt,
dass in diesem Zusammenhang die mit dem Auswärtigen
Amt abgestimmte Einführung und Verwendung des so ge-
nannten Reiseschutzpasses in einer Vielzahl von osteuro-
päischen Staaten, unter anderem der Ukraine, durchaus
kritisch gesehen und daher auch weiter beobachtet wer-
den müsse.
3. Reaktionen der Bundesregierung
Wie schon in dem vorgenannten Bericht der Grenzschutz-
direktion Koblenz dargestellt und auch oben ausführlich
erörtert, führte das Auswärtige Amt schon mit Erlass vom
3. August 2001 im Rahmen des Reisebüroverfahrens un-
ter anderem die persönliche Vorsprache zum 1. Oktober
2001 wieder ein.
Darüber hinaus wies das Auswärtige Amt die deutsche
Botschaft in Kiew vier Monate nach diesem Bericht am
28. Juni 2002 an, bis auf weiteres keine nach dem
27. Juni 2002 ausgestellten Reiseschutzpässe der Reise-
Schutz AG mehr zu akzeptieren. Reiseschutzpässe, die
vor diesem Datum ausgestellt worden seien, könnten nur
noch akzeptiert werden, wenn durch den Antragsteller im
Rahmen der persönlichen Vorsprache ein ordnungsgemä-
ßer Reisezweck durch Vorlage zusätzlicher Unterlagen
und Nachweise glaubhaft dargelegt werde.
Abgesehen davon informierte das Referat BGS II 2 Bun-
desminister Otto Schily mit Schreiben vom 19. Juni 2002
über die Berichterstattung des Bundesgrenzschutzes im
Hinblick auf Visumerschleichungen durch ukrainische
Staatsangehörige.
V. Berichte des Bundeskriminalamtes an das
BMI vom 21. Mai 2002 und 12. März 2003
1. Bericht vom 21. Mai 2002
a) Genese des Berichts
Mit Bericht vom 21. Mai 2002 (Dokument Nr. 265), der
auf der im November 2001 begonnenen Sonderauswer-
tung Wostok basierte, befasste sich nunmehr auch das
Bundeskriminalamt verstärkt mit dem Komplex „Reise-
schutzpässe“.
Nach Aussagen des Vizepräsidenten des BKA, des Zeu-
gen Bernhard Falk, hat sich Anfang des Jahres 2002 die
Verwendung von so genannten Reiseschutzpässen bei der
Visumerschleichung zu einer neuen, nicht mehr kontrol-
lierbaren kriminellen Arbeitsweise entwickelt. Daher habe
sich das BKA, so erläuterte der Zeuge weiter, besonders
intensiv mit dem Vertreiber der Reiseschutzpässe, der
Reise-Schutz AG, und ihren Vertriebspartnern beschäftigt
und seine gewonnenen Erkenntnisse in dem Bericht vom
21. Mai 2002 an das BMI ausführlich dargestellt.
Drucksache 15/5975 – 268 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
b) Inhalt des Berichts
In dem Bericht werden zunächst Ausführungen zum Ver-
kauf und Vertrieb der Reiseschutzpässe gemacht. In die-
sem Zusammenhang habe das Bundeskriminalamt festge-
stellt, dass die Reiseschutzpässe überwiegend von
Reisebüros vertrieben würden, die bereits als verdächtige
Vieleinlader bekannt geworden seien. Wörtlich heißt es
dazu in dem Bericht:
„Das Bundeskriminalamt hat jetzt festgestellt, dass die
Reiseschutzpässe überwiegend von den Reisebüros und
deren Repräsentanten vertrieben werden, die im Rahmen
kriminalpolizeilicher Auswertungen bereits als verdäch-
tige Vieleinlader bekannt geworden und in Teilen bereits
Gegenstand laufender strafrechtlicher Ermittlungsverfah-
ren in Deutschland sind. Die in solchen Fällen von den
Antragstellern bezahlten Preise weichen zum Teil erheb-
lich von den von der Reise-Schutz AG vorgegebenen ab.
Die Verkäufer stellen u. a. die Vermittlung von Arbeits-
stellen in Westeuropa in Aussicht. Da der Vertrieb der
Reiseschutzpässe offenbar unkontrolliert vorgenommen
wird und die Vertreiber gegenüber den deutschen
Auslandsvertretungen nicht mehr wie vorher unwahre
Angaben über Hotelbuchungsbestätigungen, Rundreise-
programme etc. zu machen brauchen, ist eine Strafverfol-
gung dieser Vieleinlader erheblich erschwert.“
Im Ergebnis sei daher von einem starken Missbrauch der
Reiseschutzpässe zum Zwecke der Visaerschleichung
auszugehen. Dies leiste insbesondere der grenzüber-
schreitenden Kriminalität Vorschub.
Es wird ferner berichtet, dass diese Situation durch eine
aktuell getroffene Vereinbarung der deutschen Botschaft
in Kiew mit der Reise-Schutz AG, die eine Kontingentie-
rung auf 150 bis 200 Reiseschutzpässe pro Tag sowie
weitere Auflagen vorsehe, etwas entschärft worden sei.
Das BKA sehe aber weiterhin eine erhebliche Gefahr für
die innere Sicherheit Deutschlands und anderer Schen-
gen-Staaten, weil offensichtlich mit der Firma Reise-
Schutz AG keine verbindlichen und kontrollierbaren Ver-
triebswege und Verfahrensweisen vereinbart worden
seien, die den allgemeinen Sicherheitserfordernissen ge-
nügten. Daher rate das BKA dringend, die mit der Firma
Reise-Schutz AG getroffenen Vereinbarungen unter
Sicherheitsaspekten zu überprüfen.
Es wird weiter ausgeführt, dass das BKA hinsichtlich die-
ser Problematik zunächst eine BMI-interne Erörterung,
an der auch Fachleute des BKA und BGS beteiligt wer-
den sollten, empfehle. Eine Information des AA sei nach
dem Dafürhalten des BKA erst nach einer solchen inter-
nen Besprechung sinnvoll.
c) Reaktionen der Bundesregierung
Am 9. Juli 2002 fand nach Aussagen des Zeugen
Bernhard Falk im Bundesministerium des Innern eine Be-
sprechung zu den beiden Themenkomplexen Reise-
schutzpässe und Sichtvermerkserschleichung statt, an der
auch Vertreter des Bundeskriminalamtes und des Bundes-
grenzschutzes, jedoch nicht des Auswärtigen Amts teil-
nahmen.
Als Ergebnis der Besprechung sei vereinbart worden,
dass das BMI dem Auswärtigen Amt empfehlen solle, die
Anerkennung von Reiseschutzpässen so lange auszuset-
zen, bis die Seriosität der Reise-Schutz AG zweifelsfrei
nachgewiesen werden könne.
Ferner wurde von Staatssekretär Claus Henning Schapper
in einem Schreiben an Staatssekretär Jürgen Chrobog
vom 24. Juli 2002 empfohlen, zukünftig bei Einzelanbie-
tern, die sich um die Anerkennung eines dem Reise-
schutzpass gleichgestellten Produkts im Visumverfahren
bewerben würden, eine umfängliche Prüfung der Seriosi-
tät und Zuverlässigkeit unter Ausnutzung aller zur Verfü-
gung stehenden Überprüfungsmöglichkeiten durchzufüh-
ren.
Indes wurde die deutsche Botschaft in Kiew, wie oben be-
reits dargestellt, schon am 28. Juni 2002 seitens des Aus-
wärtigen Amts angewiesen, bis auf weiteres keine nach
dem 27. Juni 2002 ausgestellten Reiseschutzpässe der
Reise-Schutz AG mehr zu akzeptieren. Die vom BKA ge-
wünschte Aussetzung der Anerkennung von Reiseschutz-
pässen an sämtlichen Auslandsvertretungen wurde aus
Haftungsgründen zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Be-
tracht gezogen, sondern ausschließlich auf Kiew be-
schränkt.
2. Bericht des Bundeskriminalamtes
an das BMI vom 12. März 2003
a) Genese des Berichts
Am 12. März 2003 wandte sich der Zeuge Bernhard Falk
mit einem zweiten Schreiben zu dem Komplex „Reise-
schutzpässe“ an das Bundesministerium des Innern.
Das BMI sollte durch eine zweite Berichterstattung, so
resümierte der Zeuge vor dem Ausschuss, auf die neueren
Entwicklungen und Gefahren, die sich durch die Einfüh-
rung und Verwendung der Reiseschutzpässe für die innere
Sicherheit ergeben hätten, aufmerksam gemacht werden.
b) Inhalt des Berichts
In dem Bericht vom 12. März 2003 (Dokument Nr. 266)
werden zunächst einige Angaben zu dem Ermittlungsver-
fahren der Staatsanwaltschaft Köln gegen den Anbieter
der Reiseschutzpässe gemacht. Darüber hinaus wird be-
richtet, dass dem Bundeskriminalamt zu den Vertriebs-
partnern der Reise-Schutz AG, aber auch zu anderen Per-
sonen, die dem Reiseschutzpass gleichzustellende
Produkte anbieten oder vertreiben würden, umfangreiche
Informationen aus in- und ausländischen Ermittlungsver-
fahren vorlägen. Dieser Erkenntnislage zufolge hätten
sich bereits vielfach kriminelle Strukturen, die in großen
Teilen der organisierten Kriminalität zuzurechnen seien,
dieses Instrumentes bedient.
Das BKA kritisierte, dass die in der Besprechung vom
9. Juli 2002 getroffene Vereinbarung, die Anerkennung
von Reiseschutzpässen so lange auszusetzen, bis die Se-
riosität der Reise-Schutz AG zweifelsfrei nachgewiesen
sei, nicht eingehalten worden sei. Lediglich an der deut-
schen Botschaft in Kiew fänden die Reiseschutzpässe
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 269 – Drucksache 15/5975
keine Anwendung mehr. Die Auslandsvertretungen in
den anderen GUS-Staaten würden die Reiseschutzpässe
aber nach wie vor als Surrogat für die Verpflichtungs-
erklärungen nach § 84 AuslG anerkennen.
Weiter problematisierte das BKA, dass die durch Reise-
schutzpässe und vergleichbare Produkte entstandenen
Sicherheitsdefizite nach wie vor bestünden. Dies ermögli-
che unerlaubte Einreisen und Schleusungen in großem
Umfang und fördere terroristische oder sonstige krimi-
nelle Netzwerke sowie die organisierte Kriminalität.
Gleichzeitig würden der Polizei wertvolle Anhaltspunkte
genommen, über Auswertungen zu so genannten Vielein-
ladern kriminelle Personen und Strukturen zu erkennen
und strafrechtlich zu verfolgen.
Der Bericht enthält abschließend Empfehlungen, die aus
Sicht des BKA geeignet erschienen, die Probleme einzu-
dämmen oder wenigstens zu bekämpfen. Wörtlich wird
hierzu ausgeführt:
„Das BKA empfiehlt, auf die Verwendung von Reise-
schutzpässen und damit vergleichbaren Versicherungspa-
cketen als Ersatz für die sonst üblichen Verpflichtungser-
klärungen im Visumverfahren generell zu verzichten.
Alternativ schlägt das BKA vor, Versicherungsprodukte
wie Reiseschutzpässe nur noch ergänzend zu den bisher
üblichen Verpflichtungserklärungen und Einladungen zu-
zulassen. Die bisher geltenden Rahmenbedingungen für
den Einsatz derartiger Versicherungsprodukte (z. B. An-
wendungsbereich, Voraussetzungen für den Antragsteller,
von den Botschaften durchzuführende Überprüfungsmaß-
nahmen) sollten unter Berücksichtigung der wirtschaftli-
chen und politischen Interessen, aber besonders auch der
Überprüfungsmöglichkeiten der konsularischen Vertre-
tungen gestaltet werden.
Das BKA regt an, die Einrichtung einer Zentralen Aus-
kunfts- und Prüfstelle als Ansprechpartner für Anfragen
und Überprüfungen durch die deutschen Auslandsvertre-
tungen bei den aktuellen konzeptionellen Überlegungen
zur Einrichtung eines „Gemeinsamen Analyse- und Stra-
tegiezentrums Schleusungskriminalität (GASS)“ im Bun-
deskriminalamt zu berücksichtigen.
Es sollte geprüft werden, ob und ggf. wie die angeblichen
datenschutzrechtlichen Gründe, die der Speicherung der
Einlader in den Dateien der Auslandsvertretungen entge-
genstehen, beseitigt werden können, um den berechtigten
Sicherheitsinteressen Deutschlands und dem Schutz der
Bevölkerung vor kriminellen oder gar terroristischen Ak-
tivitäten besser Geltung zu verschaffen. Gemeinsam mit
dem Auswärtigen Amt sollten geeignete Maßnahmen zur
Verhinderung und Bekämpfung organisierter Visa-Er-
schleichung erarbeitet, vereinbart und überall umgesetzt
werden. Das weitere Vorgehen sollte auf der Basis der Er-
kenntnisse und Vorschläge des BKA unter Beteiligung
des Auswärtigen Amtes und Vertretern der besonders be-
troffenen Botschaften Kiew und Moskau im Rahmen ei-
ner Besprechung im Bundesministerium des Innern erör-
tert werden.“
c) Reaktionen der Bundesregierung
Laut Aussage des Zeugen Bernhard Falk, fand schon am
14. März 2003 eine interne Besprechung im Bundesmi-
nisterium des Innern statt, in der über Konsequenzen aus
dem Bericht vom 12. März 2003 beraten worden sei.
Das Auswärtige Amt teilte dem Bundesministerium des
Innern bereits am 12. März 2003 mit, dass es beabsich-
tige, die Auslandsvertretungen anzuweisen, im Visumver-
fahren künftig Reiseschutzversicherungen nicht mehr als
Surrogat für Verpflichtungserklärungen nach § 84 AuslG
zu akzeptieren. Das BMI stimmte dem Auswärtigen Amt
daraufhin mit Schreiben vom 18. März 2003 zu, dass auf-
grund der schlechten Erfahrungen eine Änderung des bis-
herigen Verfahrens geboten sei.
Mit Erlass vom 28. März 2003, mithin 16 Tage nach dem
zweiten Bericht des BKA, wurde schließlich seitens des
Auswärtigen Amts angeordnet, sämtliche Reiseschutz-
versicherungen nicht mehr als Surrogat einer Verpflich-
tungserklärung gemäß § 84 AuslG zu akzeptieren.
Darüber hinaus sollte nunmehr auf die Prüfung des Reise-
zwecks und der Rückkehrbereitschaft besonderer Wert
gelegt werden.
VI. „Wostok-Bericht“ des Bundeskriminal-
amtes vom 29. Dezember 2003
Im Rahmen der Zeugenvernehmungen befasste sich der
Ausschuss besonders intensiv mit dem so genannten
Wostok-Bericht des Bundeskriminalamts vom 29. De-
zember 2003 (Dokument Nr. 267).
Dieser fasst Erhebungen und Auswertungen des Bundes-
kriminalamtes über einen Zeitraum von mehreren Jahren
zusammen und setzt sich detailliert mit den Ursachen und
Auslösern der illegalen Migration sowie den genauen
Modalitäten der Tatbegehung auseinander. Darüber hi-
naus beinhaltet der Bericht eine umfangreiche Liste von
Vertriebspartnern der Reise-Schutz AG, gegen deren Ge-
schäftsführer am 12. Februar 2004 seitens der Staats-
anwaltschaft Köln Anklage erhoben wurde.
1. Genese der Sonderauswertung „Wostok“
Bereits im Jahr 2000 konnte das Bundeskriminalamt nach
Aussagen des Kriminalhauptkommissars Lars Rückheim,
der seit 1994 im Bundeskriminalamt beschäftigt ist, erste
Erkenntnisse hinsichtlich Visaerschleichungen in der
Ukraine und Schleusungen aus der Ukraine nach West-
europa gewinnen.
Der Zeuge legte dar, dass sich diese Erkenntnisse Ende
des Jahres 2000 und Anfang des Jahres 2001 immer wei-
ter verdichtet hätten. Das Bundeskriminalamt sei zudem
Anfang des Jahres 2001 im Rahmen mehrerer Ermitt-
lungsverfahren auswertend tätig geworden und habe auch
hierdurch Informationen in Bezug auf Visaerschleichun-
gen und Schleusungen aus der Ukraine erlangen können.
Ferner habe das BKA damals begonnen, mit der Bot-
schaft in Kiew, insbesondere mit dem dortigen BKA-Ver-
bindungsbeamten, engen Kontakt zu halten.
Drucksache 15/5975 – 270 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Im Februar 2001, so berichtete der Zeuge weiter, habe er
eine Dienstreise nach Kiew unternommen, um sich mit
den ukrainischen Behörden über verschiedene Sachver-
halte auszutauschen. In Vorbereitung dieser Dienstreise
sei seitens der Visastelle der deutschen Botschaft in Kiew
der Wunsch geäußert worden, mit dem BKA ein Ge-
spräch zu führen.
In diesem Gespräch mit der Leiterin der Visastelle, Klara
Hoppmann, sei es unter anderem um den Anstieg der
Visumbeantragungen in Kiew gegangen und um den Ver-
dacht der Mitarbeiter, dass es sich dabei auch in größerem
Umfang um Visaerschleichungen handeln könne. Ferner
sei auch über die Zusammenarbeit der Visastelle mit dem
BKA gesprochen worden, um die „schwarzen Schafe un-
ter den Einladern besser identifizieren zu können“.
Im April 2001 habe das BKA daraufhin mit einer
Schwerpunktauswertung zur Visaerschleichung in der
Ukraine begonnen, deren wesentliche Ergebnisse auch in
die Sonderauswertung Wostok eingeflossen seien. Im
Rahmen dieser Schwerpunktauswertung habe das BKA
Erkenntnisse über bestimmte Schleusernetzwerke gewin-
nen können, die sich gerade mit diesem Modus Operandi
befasst hätten. Ebenso habe es erste Hinweise gegeben,
dass bestimmte Gruppen der organisierten Kriminalität an
dieser Form der Schleusung beteiligt seien.
Im November 2001 sei schließlich, so resümierte der
Zeuge, mit der Sonderauswertung Wostok begonnen wor-
den. Damit sei die Erfassung und Auswertung von Sach-
verhalten, die mit der Schleusung von Migranten im Zu-
sammenhang stehen, auf die gesamten GUS-Staaten
erweitert worden.
Zu Beginn des Jahres 2003 habe er daraufhin begonnen,
einen Bericht über die Sonderauswertung Wostok zu
verfassen. Konkreter Anlass, diesen Bericht zu schrei-
ben, sei eine Anfrage der Staatsanwaltschaft Köln an
das Bundeskriminalamt gewesen, welche im Rahmen
des Strafverfahrens gegen A. B. tätig geworden war. Die
Staatsanwaltschaft Köln hätte die Ergebnisse der Sonder-
auswertung Wostok insbesondere im Zusammenhang mit
der Verwendung von Reiseschutzpässen interessiert. Ein
erster Entwurf des sog. ,Wostok-Berichts‘ sei daher in der
gewünschten Form verfasst und Anfang des Jahres 2003
der Staatsanwaltschaft Köln übersandt worden. Ende No-
vember 2003 habe das Bundeskriminalamt der Staatsan-
waltschaft Köln eine weitere, nunmehr vollständigere
Version des sog. ,Wostok-Berichts‘ übermittelt, wobei zu-
sätzliche Informationen, die unter anderem von den Lan-
desbehörden noch hätten erlangt werden können, weiter-
hin in dem Bericht berücksichtigt und entsprechend
ergänzt worden seien.
2. Inhalt und Zielsetzung der Sonder-
auswertung „Wostok“
a) Zielsetzung der Sonderauswertung
„Wostok“
Die Sonderauswertung „Wostok“ setzte sich ausführlich
mit Schleusungen aus dem Gebiet der GUS und der damit
in Zusammenhang stehenden missbräuchlichen Verwen-
dung von Reiseschutzpässen auseinander.
Mit der Sonderauswertung „Wostok“ sollten insbeson-
dere Täterstrukturen und Täterlogistik aufgehellt werden,
die in Deutschland zum Zwecke der Visumerschleichung
für die illegale Migration aus der GUS aufgebaut worden
seien. Dabei setzte sich das BKA zum Ziel, deliktsüber-
greifende Tätigkeitsbereiche und legale Fassaden der Tä-
terstrukturen zu erkennen sowie neue Schleusungsrouten
und Tatbegehungsweisen festzustellen. Des Weiteren
sollten durch die Sonderauswertung involvierte OK-
Gruppierungen identifiziert und der Grad ihrer Einfluss-
nahme festgestellt werden, um die Täterstrukturen und
Täterlogistik im Rahmen von OK-Ermittlungsverfahren
in Deutschland und im Ausland nachhaltig zu stören und
koordinierte Aktionen zwischen Ziel-, Transit- und Her-
kunftsländern durchzuführen.
b) Ursachen und Auslöser der illegalen
Migration aus den GUS-Staaten
Im „Wostok-Bericht“ werden zunächst einige Ausführun-
gen zu den Ursachen und Auslösern der illegalen Migra-
tion aus den GUS-Staaten gemacht. So genannte ,Push-
Faktoren‘ seien hiernach in der schwierigen Wirtschafts-
lage sowie in der damit verbundenen Armut und individu-
ellen Perspektivlosigkeit in großen Teilen der Bevölke-
rung zu suchen. „Wesentliche Pull-Faktoren“ stellten
dagegen die von den westlichen Industriestaaten ausge-
hende wirtschaftliche Anreizwirkung, die Aussicht auf
Beschäftigung und die damit verbundene Erwartung eines
höheren Lebensstandards dar. Gerade mit der Aussicht
auf eine Arbeitsstelle werde in den Herkunftsländern
massiv geworben. Schleuser nützten dabei die Unwissen-
heit der Arbeitssuchenden über die Möglichkeiten der le-
galen Arbeitsvermittlung aus, trieben sie in eine Ver-
schuldungssituation und letztendlich in die Illegalität.
Diese Situation sei unter Umständen auch Grundlage für
kontinuierliche Erpressungen. Dennoch scheine nach Er-
kenntnissen des Bundeskriminalamtes für viele Einge-
schleuste die illegale Beschäftigung nach wie vor ein er-
strebenswertes und lukratives Ziel zu sein. Die
Bundesrepublik Deutschland stelle hierbei wegen des
vergleichsweise hohen Lebensstandards und der inneren
Stabilität ein besonderes Zielland für Migranten aus der
GUS dar.
c) Legendierte Schleusung
Des Weiteren werden in dem Bericht ausführlich die Mo-
dalitäten der Tatbegehung und dabei insbesondere die so
genannte intelligente bzw. legendierte Schleusung be-
schrieben. Bezeichnend für die legendierte Schleusung
sei hiernach, dass eine Einreise gerade nicht bei „Nacht
und Nebel über die Grüne Grenze“ erfolge, sondern der
zu Schleusende sich der Einreisekontrolle stelle und ver-
suche, unter Vorspiegelung einer legalen Berechtigung
einzureisen. Die legendierte Schleusung beginne nach Er-
kenntnissen des BKA auf unterster Ebene mit der Ausnut-
zung des so genannten Touristenprivilegs. Hiernach dürf-
ten Drittausländer in das Bundesgebiet einreisen und sich
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 271 – Drucksache 15/5975
für einen begrenzten Zeitraum in Deutschland aufhalten,
wenn dies lediglich zu touristischen Zwecken geschehe.
Als zweite Stufe der legendierten Schleusung gelte die
Bereitstellung bzw. Nutzung ge- oder verfälschter Reise-
dokumente. Hierzu gehörten falsche Reisepässe oder
auch Aufenthaltserlaubnisse.
Dritte und professionellste Stufe der intelligenten Schleu-
sung stelle schließlich die Bereitstellung echter und
überprüfbarer Identitätsdokumente und Aufenthalts-
erlaubnisse wie z. B. Visa für die Geschleusten dar. Die
Dokumente spiegelten hierbei eine legale Einreise- bzw.
Aufenthaltsberechtigung vor und könnten bei polizeili-
chen Kontrollen nicht als falsch oder erschlichen erkannt
werden. Erst die Beiziehung der Ursprungsdokumente er-
mögliche das Aufdecken der Schleusung. Ferner seien
auch polizeiliche Kontrollen in diesem Bereich schwie-
rig. Es bedürfe einer profunden Fach- und Rechtskennt-
nis, um zwischen legalen Einladungen und Verpflich-
tungserklärungen und Scheineinladungen als Mittel der
Schleusungen zu unterscheiden.
d) Modalitäten und Ausmaß der legendierten
Schleusung
Im „Wostok-Bericht“ wird weiter ausgeführt, dass dem
BKA in der zweiten Hälfte des Jahres 2000 eine über-
durchschnittlich steigende Anzahl von Reisegruppen aus
den GUS-Staaten (vorwiegend aus der Ukraine) aufgefal-
len sei, bei denen Unregelmäßigkeiten in Verbindung mit
den beantragten Visa festgestellt wurden. Das BKA habe
daraufhin ca. 200 verdächtige Personen bzw. Unterneh-
men in Deutschland überprüft, die Einladungen ausge-
sprochen hätten. Dabei seien in nahezu allen Fällen
unrichtige Angaben bezüglich des angegebenen Aufent-
haltszweckes, der Aufenthaltsanschrift und der Aufent-
haltsdauer festgestellt worden. Diese zu diesem Zeitpunkt
bereits in großem Umfang bei den Einreisekontrollen
festgestellten Reisegruppen hätten auf eine organisiert be-
gangene Visaerschleichung in bislang unerkanntem Aus-
maß hingedeutet.
Die Feststellungen in Deutschland deckten sich auch mit
Erkenntnissen aus anderen westeuropäischen Ländern
wie Spanien, Portugal und Italien, die derzeit als Haupt-
zielland von arbeitssuchenden Migranten aus der GUS
gelten würden. Dies bestätigte auch der Zeuge Lars
Rückheim bei seiner Einvernahme vor dem Untersu-
chungsausschuss, indem er ausführte:
„Mir ist aber aus der vorhergehenden Auswertung zur
Visaerschleichung in der Ukraine bekannt, dass die dort
identifizierten Tätergruppen auch an anderen Auslands-
vertretungen Visa erschlichen hatten.“
Der Zeuge wies ferner darauf hin, dass er für die massive
Zunahme der Visaerschleichung nicht die Erlasslage des
Auswärtigen Amts verantwortlich mache. Wörtlich hielt
er dazu fest:
„Ich habe im Wostok-Bericht – insofern ist vorhin schon
gefragt worden – nicht die Erlasslage dafür verantwort-
lich gemacht. Ich kenne auch nicht alle Erlasse, die in
diesem Zusammenhang erlassen worden sind, im Einzel-
nen.“
Es hätten, so erläuterte der Zeuge weiter, lediglich die
Vertreter der Visastelle in Kiew zu den möglichen Grün-
den der vermehrten Visaerschleichung auch die Erlasse
aus den Jahren 1999 und 2000 angeführt.
Im „Wostok-Bericht“ wird weiter aufgezeigt, dass seit
Mitte des Jahres 2001 nunmehr der überwiegende Teil der
durch die Sonderauswertung „Wostok“ identifizierten
verdächtigen Einlader bzw. Reisefirmen dazu übergegan-
gen sei, anstelle von Einladungen und fingierten Rundrei-
sen Versicherungspakete wie z. B. Reiseschutzpässe zu
verkaufen. Durch diese Versicherungspakete sei es bei
Grenzkontrollen schwieriger geworden, Widersprüche ei-
ner legendierten Reise aufzudecken und Personen zurück-
zuweisen. Die Sonderauswertung „Wostok“ stellte weiter
fest, dass insbesondere die Verwendung von Reiseschutz-
pässen der Firma Reise-Schutz AG aus Weinsberg sich zu
einer neuen, unkontrollierten kriminellen Arbeitsweise
bei der Visaerschleichung entwickelt habe.
Aus mehreren Ermittlungsverfahren sei im Rahmen der
Sonderauswertung „Wostok“ entnommen worden, dass
diejenigen Tätergruppen, die Reiseschutzpässe verwende-
ten, bereits an deutschen Auslandsvertretungen in der
Ukraine, der Republik Moldau, Russland, Weißrussland,
Kasachstan, Tadschikistan, Georgien, Armenien, Aser-
baidschan, Tschechien, Türkei, Albanien, Ägypten,
Benin, Kamerun und Senegal agierten. Das Bundeskrimi-
nalamt habe daraufhin seine Erkenntnisse dem Bundes-
ministerium des Innern mitgeteilt und empfohlen, den
Einsatz von Reiseschutzpässen und vergleichbaren Versi-
cherungspaketen als Surrogat für Verpflichtungserklärun-
gen einzustellen.
Offenbar sei die Vertretung, so der Sonderbericht zusam-
menfassend,
„…mit der Eröffnung der nach wie vor einzigen Visa-
Stelle eines EU-Mitgliedslandes in Pristina im Februar
2003 organisatorisch und personell überfordert [gewe-
sen].“
Wörtlich wird im Wostok-Bericht dazu ausgeführt:
„Das Bundeskriminalamt hat das Bundesministerium des
Innern über diese Entwicklung unterrichtet und empfoh-
len, den Einsatz von Reiseschutzpässen und vergleichba-
ren Produkten als Ersatz für Einladungen und Verpflich-
tungserklärungen zu stoppen.“
Am 19. November 2002 sei dem Bundeskriminalamt
schließlich von der Bundesgrenzschutzdirektion Köln
eine Liste derjenigen Personen und Firmen übergeben
worden, die als Vertriebspartner der Reise-Schutz AG
Reiseschutzpässe erworben und weiter veräußert hätten.
Diese Liste wurde dem Wostok-Bericht auch als Anhang
beigefügt.
Hierbei handelte es sich jedoch – entgegen manchen Dar-
stellungen in Presseberichten – keineswegs um eine Auf-
stellung nachgewiesener Mitglieder eines aufgedeckten
Schleusernetzwerkes, sondern allein um eine Auflistung
Drucksache 15/5975 – 272 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
sämtlicher Vertriebspartner der Reise-Schutz AG, zu de-
nen auch bekannte und große deutsche Firmen zählten,
die von der Firma Reiseschutzpässe erworben hatten.
Der Zeuge Lars Rückheim führte dazu wörtlich aus:
„Das war die Auflistung der dem Bundeskriminalamt be-
kannt gewordenen Geschäftskontakte der Reise-Schutz
AG. Es handelt sich nicht bei allen dabei festgestellten
Personen und Firmen um solche, bei denen dann auch
entsprechende Verdachtsmomente zur Visaerschleichung
gewonnen wurden.“
3. Reaktionen und Maßnahmen
der Bundesregierung
Nachdem das Bundesministerium des Innern und das
Auswärtige Amt durch diverse Vorberichte des BKA auf
die Schleusungen mittels des Reisebüroverfahrens und
den Missbrauch von Reiseschutzpässen zu Schleusungs-
zwecken unterrichtet worden waren, wies das Auswärtige
Amt – wie oben bereits mehrfach dargestellt – die deut-
sche Auslandsvertretung in Kiew mit Erlass vom
3. August 2001 an, ab dem 1. Oktober 2001 die persönli-
che Vorsprache der Antragsteller im Rahmen des Reise-
büroverfahrens wieder einzuführen.
Hinsichtlich der Reiseschutzpässe der Reise-Schutz AG
ordnete das Auswärtige Amt am 28. Juni 2002 an, in
Kiew bis auf weiteres keine nach dem 27. Juni 2002 aus-
gestellten Reiseschutzpässe der Reise-Schutz AG mehr
zu akzeptieren. Mit Erlass vom 28. März 2003 wurden
darüber hinaus sämtliche deutsche Auslandsvertretungen
seitens des Auswärtigen Amts angewiesen, Reiseschutz-
versicherungen nicht mehr als Surrogat einer Verpflich-
tungserklärung gemäß § 84 AuslG zu akzeptieren.
Dem Wostok-Bericht zufolge sind die Wiedereinführung
der persönlichen Vorsprache jedes Antragstellers und die
konsequente Sperrung polizeilich bekannt gewordener
Reisefirmen erste wirksame Maßnahmen der deutschen
Auslandsvertretungen gewesen, um der Schleuserkrimi-
nalität entgegenzuwirken. Ferner sei nach Erkenntnissen
des Bundeskriminalamtes auch die Einstellung von Rei-
seschutzpässen und vergleichbaren Produkten als Ersatz
für Einladungen und Verpflichtungserklärungen eine er-
folgreiche Maßnahme zur Eindämmung der Visaerschlei-
chung gewesen. Wörtlich heißt es hierzu in dem Wostok-
Bericht:
„Dieser Empfehlung wurde gefolgt. Das Auswärtige Amt
hat die deutschen Auslandsvertretungen im März 2003
entsprechend unterrichtet. Die Einstellung der Surrogate,
aber auch weitere, z. B. an der deutschen Botschaft in
Kiew ergriffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Visa-
erschleichung waren erfolgreich. Die Schleusung aus der
Ukraine mittels Visaerschleichung wurde empfindlich ge-
stört. Die Schleuserorganisationen sind gezwungen, auf
andere Schleusungsmethoden auszuweichen, die den
Strafverfolgungsbehörden effektivere Ansätze für Be-
kämpfungsmaßnahmen bieten.“
VII. Warnungen und Beschwerden von
Schengenpartnern zur Visumerteilungs-
praxis des Auswärtigen Amts
In den Jahren 2000 und 2001 erreichten das Auswärtige
Amt und das Bundesministerium des Innern neben den
Berichten von BKA und BGS auch mehrere Warnungen
und Beschwerden seitens der Schengenpartner über die
Visumerteilungspraxis der deutschen Auslandsvertretun-
gen.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2000 (Dokument Nr. 268)
berichtete die deutsche Botschaft in Lissabon erstmals
über die ihr durch die portugiesische Ausländerbehörde
bekannt gewordene missbräuchliche Nutzung von durch
die deutsche Botschaft in Kiew erteilten Schengenvisa.
Vertieft wurde diese Berichterstattung weiter mit Schrei-
ben vom 21. Juni 2000 (Dokument Nr. 269), in dem über
ein Informationstreffen der Leiter des Rechts- und Kon-
sularwesens der EU-Botschaften mit dem Leiter der PTG-
Dienststelle für Ausländer und Grenzüberwachung refe-
riert wurde. Dieser habe die Teilnehmer im Rahmen des
Treffens über die stetig wachsende Zahl von illegalen Ar-
beitnehmern in Portugal, die vor allem aus Moldawien,
der Ukraine, Rumänien und Russland stammten, unter-
richtet. Ohne ausdrückliche Thematisierung sei während
dieses Gesprächs deutlich geworden, dass er die zu wenig
restriktive Visaerteilungspraxis der EU-Botschaften im
Allgemeinen und der deutschen Auslandsvertretung im
Besonderen für diese Entwicklung verantwortlich mache.
Auch die deutsche Botschaft in Rabat berichtete am
3. Oktober 2000 über Kritik von Schengenpartnern an der
modifizierten Visumpraxis des Auswärtigen Amts. Im
Rahmen der Schengenrunde sei seitens der deutschen
Botschaft der neue Grundsatzerlass des Auswärtigen
Amts erörtert worden. Dieser habe zu massiver Kritik bei
den Schengenpartnern geführt. Vor allem Frankreich,
Spanien und die Niederlande hätten vor Auswirkungen
auf die eigene Visa- und Zuwanderungspolitik gewarnt.
Ferner sei bemängelt worden, dass die anderen Schengen-
staaten nicht vorab durch die Bundesregierung über die
geänderte Weisungslage informiert worden seien.
Dieser Kritik widerspricht allerdings ein Vermerk des
Auswärtigen Amts vom 4. Oktober 2000, der besagt, dass
in den Sitzungen der Ratsarbeitsgruppe „Visa“ in Brüssel
die Schengenpartner mündlich und, sofern sie über deut-
sche Sprachkenntnisse verfügten, auch durch Übergabe
eines detaillierten Sachstandes über die neuen Maßnah-
men unterrichtet worden seien. Darüber hinaus sei in dem
Runderlass vom 3. März 2000 festgehalten, dass mit den
neuen Regelungen nicht in das gemeinsame Visaregime
der Schengenstaaten eingegriffen werde, sondern ledig-
lich Anweisungen zur Nutzung des ausländerrechtlichen
Ermessens- und Beurteilungsspielraums bei der Bearbei-
tung von Visaanträgen erteilt würden.
Des Weiteren unterrichtete die deutsche Auslandsvertre-
tung in Kiew das Auswärtige Amt mit Drahtbericht vom
17. November 2000 (Dokument Nr. 205) über Beschwer-
den der vor Ort vertretenen Schengen-Botschaften hin-
sichtlich der „sehr liberalen Visapolitik Deutschlands“.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 273 – Drucksache 15/5975
Insbesondere seitens Italiens, der Niederlande, Belgiens
und Portugals sei Kritik an der deutschen Visumpraxis
geübt worden. Ein Vertreter der belgischen Botschaft
habe darüber hinaus seine Beschwerden mit Zahlen illus-
triert. Von Januar bis September 2000 seien demnach
815 und im Oktober 2000 150 ukrainische Asylbewerber
in Belgien festgestellt worden. Von diesen Asylbewer-
bern seien ca. 40 Prozent im Besitz von regulären Aus-
weispapieren gewesen und davon wiederum 77 Prozent
mit einem Visum der deutschen Botschaft Kiew einge-
reist.
Aufgrund dieses Berichtes wies das Auswärtige Amt die
Botschaft in Kiew mit Erlass vom 20. November 2000 an,
bei erneuter Anfrage der belgischen Botschaft zu klären,
welche Kategorien von Visa die Betroffenen besessen
hätten (Touristenvisa, Geschäftsvisa o. Ä.). Ferner sollte
klargestellt werden, ob die genannten Asylbewerber über-
haupt ein Visum unter Beachtung des neuen Grundsatz-
erlasses vom 3. März 2000 erhalten hätten, das ihnen vor
der neuen Weisungslage negativ beschieden worden
wäre.
Mit Schreiben vom 29. Mai 2001 (Dokument Nr. 270) in-
formierte schließlich der Abteilungsleiter Bundesgrenz-
schutz im Bundesministerium des Innern den Leiter der
Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts, Dr. Gerhard
Westdickenberg, über eine Beschwerde der französischen
Grenzpolizei hinsichtlich der Visumerteilung durch deut-
sche Auslandsvertretungen. So heißt es in dem Schreiben
wörtlich:
„Nach französischer Darstellung wurden allein im April
diesen Jahres an der spanisch-französischen Grenze
204 Personen nach Frankreich zurückgewiesen, von de-
nen 156 Personen im Besitz von Visa waren, die durch
deutsche Auslandsvertretungen (besonders durch die Ver-
tretung in Kiew) ausgestellt wurden. Hierbei drängte sich
der Eindruck auf, dass die Visa nicht für einen touristi-
schen Aufenthalt in Frankreich bestimmt waren, sondern
für eine Arbeitsaufnahme in Spanien. Die französische
Seite sprach relativ offen die Frage der Visaerschleichun-
gen mittels fingierter Einladungen sowie die Kontrolle
dieser Einladungen durch deutsche Auslandsvertretungen
an.“
Dr. Gerhard Westdickenberg, der auch als Zeuge vor dem
Untersuchungsausschuss aussagte, bestätigte in seinem
Antwortschreiben (Dokument Nr. 271), dass auch er in
den vergangenen Monaten die Vielzahl der Fälle zur
Kenntnis genommen habe, in denen zu besorgen gewesen
wäre, dass die Reisenden ihren wahren Aufenthaltszweck
gegenüber den Konsularbeamten verschleierten.
Wie aus der von der französischen Grenzpolizei überge-
benen Liste hervorgehe, sei aber nicht nur die deutsche
Botschaft in Kiew von dieser Entwicklung betroffen.
Vielmehr sei das schwierige Umfeld, in dem die Konsu-
lardienststellen der EU-Mitgliedstaaten in Kiew ihrer
Pflicht nachgingen, ursächlich für diese Problematik.
Die besondere Situation in Kiew sei daher auch Anlass ei-
ner Reise der Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ nach Kiew vom
31. Mai bis 1. Juni 2001 gewesen. Im Rahmen dieser
Reise sei insbesondere die Visumerteilung an Antragstel-
ler, die ihre Anträge über akkreditierte Reisebüros ein-
reichten, in Augenschein genommen worden. Die Rats-
Arbeitsgruppe habe dabei festgestellt, dass gerade diese
Reisenden ein erhöhtes Risiko darstellten, da sie sich den
Umstand zu Nutze machten, nicht persönlich bei den
Auslandsvertretungen vorsprechen zu müssen. Als Folge
der Beratungen der Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ am
Dienstort Kiew habe das AA seine Botschaft angewiesen,
die Praxis der anderen EU-Mitgliedstaaten zu überneh-
men und umfangreichere Belege zur sozialen und berufli-
chen Lage auch von denjenigen Antragstellern zu verlan-
gen, die im Rahmen des Reisebüroverfahrens ihre
Anträge stellten.
Darüber hinaus wurde – wie schon oben dargestellt – mit
Erlass vom 3. August 2000 die persönliche Vorsprache im
Reisebüroverfahren wieder eingeführt.
G. Erkenntnisse zum Umfang der durch
Schleusungskriminalität möglicherweise
verursachten Folgen in den Bereichen
Schwarzarbeit, Prostitution und
Menschenhandel
Der Ausschuss hatte nach seinem Einsetzungsantrag
schließlich auch die Frage zu untersuchen, ob und gege-
benenfalls inwieweit durch Mitglieder der Bundesregie-
rung oder durch andere Personen im Verantwortungsbe-
reich der Bundesregierung Schwarzarbeit, Prostitution,
Frauenhandel oder sonstige Kriminalität, wie z. B. das
gewerbs- und bandenmäßige Einschleusen von Auslän-
dern, ermöglicht oder erleichtert wurde.
I. Erkenntnisse zum Umfang legendierter
Schleusungen
Erkenntnisse zum Unfang illegaler Schleusungen sind
schwer zu gewinnen. Dies beruht darauf, dass es sich bei
der legendierten Schleusung um ein so genanntes
Kontrolldelikt handelt, dessen statistische Erfassung
schwierig ist.
Kontrolldelikte sind Straftaten, deren Auftreten überhaupt
erst durch Kontrollen der Polizei oder anderer Sicher-
heitsbehörden festzustellen ist; ohne Kontrolle bleiben sie
in der Regel unbemerkt.
Die Anzahl der so festgestellten Kontrolldelikte sagt des-
halb wenig über die entsprechende Dunkelziffer aus. So
kann es durch stärkere Kontrollen zu einer erhöhten An-
zahl festgestellter Taten kommen, obwohl die Anzahl der
tatsächlichen Taten gleich geblieben oder sogar wegen
des Kontrolldrucks gesunken ist. Die Anzahl der festge-
stellten Taten kann aber auch auf gleichem Niveau ver-
bleiben oder infolge seltenerer Kontrollen sogar sinken,
obwohl die Zahl der begangenen Taten sich zwischenzeit-
lich erhöht hat.
Dies bestätigte auch der Zeuge Bernhard Falk, Vizepräsi-
dent beim Bundeskriminalamt (BKA), im Rahmen seiner
Vernehmung durch den Ausschuss:
Drucksache 15/5975 – 274 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„Sie [die Kontrollkriminalität] wird den Strafverfolgungs-
behörden nur im Ausnahmefall durch Opfer, sonst Ge-
schädigte oder Dritte angezeigt und vollzieht sich in der
großen Masse der Fälle im statistisch nicht erfassbaren und
auch mit großem empirischen Aufwand republikweit nicht
annähernd seriös beschreibbaren Dunkelfeld, ist aber in
großem Ausmaß reale und oft auch schwere Kriminalität.“
Auch der Zeuge Thomas Spang, Kriminaldirektor des
LKA Berlin und derzeitig beim BGS tätig, ging im Rah-
men seiner Aussage auf die Problematik der Kontrollkri-
minalität ein. Er erläuterte, dass anlässlich der Feststellung
legendierter Schleusungen Untersuchungen durchgeführt
worden seien, die das Dunkelfeld der Kontrollkriminalität
aufhellen sollten. Eine mengenmäßige Bezifferung sei je-
doch nicht möglich gewesen. Er erläuterte:
„Wir unterscheiden (…) erst mal die klassische Schleu-
sung. Das ist der illegale Personentransfer mittels Fahr-
zeugen, versteckt, über die grüne Grenze. Das war ein
Bereich, dem wir uns seit 95 erst mal gewidmet hatten.
Den Bereich der Visaerschleichung unter Vorspiegeln fal-
scher Tatsachen, diesen – wenn ich den mal so bezeichnen
darf – Königsweg, haben wir dann insofern auch festge-
stellt, als wir diese Person mit ihren Ausweispapieren, mit
dem Visum festgestellt haben. Wir sprechen in diesem Fall
von so genannten legendierten Schleusungen. (…)
Eine mengenmäßige Bezifferung kann ich aus der Erinne-
rung nicht mehr angeben. Ich weiß nur, dass wir seit 95,
als ich Inspektionsleiter für den Bereich war, immer mehr
für den Bereich der legendierten Schleusung durch fakti-
sches Handeln zuständig wurden. „Faktisches Handeln“
heißt: Wir haben hier einen Bereich des Kontrolldeliktes.
Je mehr wir in diesem Bereich getan haben, umso mehr
haben wir erfahren.“
Auch die so genannten Schleuserprozesse (vgl. oben
Teil B.) liefern nur punktuelle Erkenntnisse über die An-
zahl möglicherweise geschleuster Personen, weil auch
hier das Dunkelfeld verborgen bleibt. So führte der Zeuge
Bernhard Falk hierzu in seiner Vernehmung Folgendes
aus:
„Das B.-Verfahren der Staatsanwaltschaft Köln ist be-
kannt. Die Tatzeiten lagen in den Jahren 2000 und 2001.
Festgestellt worden sind in den Ermittlungen etwa
4.000 geschleuste Personen. Barg selbst soll in der
Hauptverhandlung etwa 8.000 Schleusungsfälle einge-
räumt haben. (…)
Das so genannte Wiesenrand-Verfahren der Staats-
anwaltschaft Münster: Tatzeiten ebenfalls 2000 und 2001,
circa 16 500 Geschleuste.(…)
Das Verfahren der Staatsanwaltschaft Memmingen, das
sich auch mit dem so genannten Reisebüroverfahren und
dem Gebrauch von Reiseschutzpässen der Reise-
Schutz AG auseinander gesetzt hat: Tatzeit hier zwischen
Januar 2000 und Juni 2002 und es gab 2 930 Geschleuste
in 162 Tathandlungen.(…)
Viertes und letztes Beispiel ist ein Verfahren der Staatsan-
waltschaft Heidelberg: ähnlicher Zeitraum, Januar 2000
bis Juni 2002, 1.302 Geschleuste in 107 Tathandlungen.“
Der genaue Umfang der legendierten Schleusungen, die
im Untersuchungszeitraum tatsächlich stattgefundenen
haben, ist daher nicht zuverlässig feststellbar.
II. Erkenntnisse zum Schicksal der
geschleusten Personen
Ähnliche Schwierigkeiten bereitet die Folgefrage nach
Verbleib und Schicksal der geschleusten Personen nach
ihrer Einreise in den Schengenraum. Dabei wurden häu-
fig öffentliche Vermutungen angestellt, eine Vielzahl der
Geschleusten sei illegaler Beschäftigung nachgegangen
oder Opfer von Prostitution geworden.
1. Erkenntnisse aus der Polizeilichen
Kriminalstatistik (PKS)
Ein erster Ansatzpunkt zur Bestimmung der möglichen
negativen Folgen legendierter Schleusungen könnte in
der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) zu finden sein.
a) Funktion der PKS
Die PKS dient in erster Linie der Beobachtung von Krimi-
nalität, insbesondere der Untersuchung des Umfangs und
der Zusammensetzung des Tatverdächtigenkreises und
darüber hinaus der Veränderung von Kriminalitätsquoten.
Ferner bezweckt sie die Erlangung von Erkenntnissen für
die vorbeugende und verfolgende Verbrechensbekämp-
fung, für organisatorische Planungen und Entscheidungen
sowie für kriminologisch-soziologische Forschungen und
kriminalpolitische Maßnahmen.
b) Inhalt der PKS
In der PKS erfasst werden die polizeilich bekannt gewor-
denen und endbearbeiteten Straftaten einschließlich der
vom Zoll bearbeiteten und mit Strafe verhängten Rausch-
giftdelikte.
Nicht aufgeführt sind dagegen Ordnungswidrigkeiten,
Staatsschutz- und Verkehrsdelikte (wohl aber die §§ 315,
315b StGB und § 22a StVG). Nicht berücksichtigt werden
ferner Taten, die außerhalb der Bundesrepublik Deutsch-
land begangen wurden, sowie Verstöße gegen strafrechtli-
che Landesgesetze, mit Ausnahme der einschlägigen Vor-
schriften in den Landesdatenschutzgesetzen.
Der Erfassung der Straftaten liegt ein teils unter straf-
rechtlichen, teils unter kriminologischen Aspekten aufge-
bauter Strafenkatalog zugrunde.
Bundeseinheitlich wird seit dem 1. Januar 1971 eine so
genannte Ausgangsstatistik geführt. Die bekannt gewor-
denen Straftaten werden erst nach Abschluss der polizei-
lichen Ermittlungen, aber noch vor Aktenabgabe an
Staatsanwaltschaft oder Gericht erfasst. Das Zahlenmate-
rial wird von den Landeskriminalämtern in tabellarischer
und damit bereits festgelegter Form dem BKA übermittelt
und hier zur PKS für die Bundesrepublik Deutschland zu-
sammengefasst.
Die Fallerfassung in der PKS unterliegt bestimmten Regeln:
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 275 – Drucksache 15/5975
So dürfen in der PKS nur Fälle mit hinreichend konkreti-
sierten Daten erfasst werden. Daher müssen überprüfbare
Anhaltspunkte zumindest hinsichtlich Tatbestand, Tatort/
Tatörtlichkeit und Tatzeit/Tatzeitraum vorliegen. Vage,
nicht überprüfbare Angaben genügen nicht.
Jede im Rahmen eines Ermittlungsvorgangs bekannt ge-
wordene rechtswidrige Handlung ist dabei ohne Rück-
sicht auf die Zahl der Geschädigten lediglich als singulä-
rer Fall zu erfassen. Hierzu zählen auch in Tateinheit bzw.
natürlicher Handlungseinheit begangene Straftaten nach
§ 52 StGB.
Werden bei der späteren Bearbeitung eines Ermittlungs-
vorganges weitere rechtswidrige Handlungen desselben
Tatverdächtigen ermittelt, die derselben Kategorie zuzu-
ordnen wären, lösen sie bei unmittelbarem räumlichen
Zusammenhang unabhängig von der ein- oder mehrmali-
gen Entschlussfassung keine weitere Erfassung aus.
Daher wird bei unerlaubter Einreise und anschließendem il-
legalen Aufenthalt nur die unerlaubte Einreise – sofern sie
hinreichend konkretisiert ist – als Delikt in der PKS erfasst.
c) PKS aus den Jahren 1984 bis 2004
Folgende Zahlen zur Entwicklung der Tatverdächtigenan-
teile Nichtdeutscher liegen für die Jahre 1984 bis 2004
vor:
Jahr
Straftaten insgesamt Straftaten insgesamt ohne Straftaten gegen AusländerG und AsylverfahrenG
Tatverdächtige
insgesamt (100 %)
Nichtdeutsche Tatverdächtige
insgesamt (100 %)
Nichtdeutsche
absolut in % absolut in %
1984 1 254 213 207 612 16,6 1 209 756 165 705 13,7
1985 1 290 999 231 868 18,0 1 237 083 180 181 14,6
1986 1 306 910 252 018 19,3 1 246 193 193 703 15,5
1987 1 290 441 258 326 20,0 1 236 540 206 863 16,7
1988 1 314 080 286 744 21,8 1 247 563 223 848 17,9
1989 1 370 962 336 016 24,5 1 285 534 254 737 19,8
1990 1 437 923 383 583 26,7 1 349 912 299 415 22,2
1991 1 466 752 405 545 27,6 1 382 713 324 864 23,5
1992 1 581 734 509 305 32,2 1 459 654 390 861 26,8
1993 2 051 775 689 920 33,6 1 849 520 492 919 26,7
1994 2 037 729 612 988 30,1 1 848 087 430 075 23,3
1995 2 118 104 603 496 28,5 1 929 344 422 846 21,9
1996 2 213 293 625 585 28,3 2 019 186 440 904 21,8
1997 2 273 560 633 480 27,9 2 081 304 452 503 21,7
1998 2 319 895 628 477 27,1 2 122 307 441 694 20,8
1999 2 263 140 601 221 26,6 2 073 194 422 871 20,4
2000 2 286 372 589 109 25,8 2 106 900 421 517 20,0
2001 2 280 611 568 384 24,9 2 107 284 405 929 19,3
2002 2 326 149 566 918 24,4 2 163 629 415 526 19,2
2003 2 355 161 553 750 23,5 2 212 424 421 372 19,0
2004 2 384 268 546 985 22,9 2 267 920 438 775 19,3
Drucksache 15/5975 – 276 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Dabei wurden in den Jahren 1984 bis 1990 lediglich die
alten Bundesländer, in den Jahren 1991 bis 1992 die alten
Bundesländer mit Gesamt-Berlin und ab 1993 das ge-
samte Bundesgebiet der Analyse unterzogen.
Erkennbar ist, dass der Anteil der Nichtdeutschen an allen
Tatverdächtigen seit 1993 kontinuierlich zurückgegangen
ist, obwohl er noch zu Beginn der 90er Jahre infolge der
politischen Umbruchsituation in den osteuropäischen
Staaten, der Konfliktlage auf dem Balkan und der Grenz-
öffnung im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung
einen „historischen Höchststand“ erreicht hatte.
Auch Bundesminister Joseph Fischer merkte im Rahmen
seiner Zeugenvernehmung an, dass in der Kriminalitäts-
statistik keine Angaben über eine Zunahme der Krimina-
lität nichtdeutscher Täter zu finden seien. Hierzu führte er
aus:
„Erster Vorwurf: Wir hätten die Tür aufgemacht für Kri-
minalität; es wären in hohem Maße Kriminelle gekom-
men. Die Kriminalstatistik gibt das nicht her. Der Anteil
ukrainischer Straftäter bleibt gleich bleibend niedrig.“
d) Aussagekraft der PKS
Fraglich ist jedoch, ob die vorgenannten Zahlen ein ge-
treues Spiegelbild der Kriminalitätswirklichkeit liefern
oder lediglich eine mehr oder weniger starke Annäherung
an die Realität darstellen.
In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuwei-
sen, dass in der PKS selbstverständlich nur die amtlich
bekannt gewordenen Straftaten, das so genannte Hellfeld,
erfasst werden können. Zum Dunkelfeld der nicht be-
kannt gewordenen Straftaten trifft die PKS dagegen keine
Aussage.
Aufklärung könnte nur eine diesbezügliche Dunkelfeld-
forschung bringen, die der systematischen und methodi-
schen Erschließung und Aufarbeitung des vorhandenen
Wissens über Kriminalität und kriminelles Verhalten
dient.
Aufschlussreiche Untersuchungen mit hinreichenden Er-
gebnissen liegen hierzu jedoch nicht vor. Der Zeuge
Bernhard Falk bestätigte dies während seiner Befragung
und bekundete:
„Wissenschaftliche Untersuchungen des strukturellen
Dunkelfeldes – Dunkelfeldforschung, Opferbefragung;
was so die Methoden sind – der einschlägigen Deliktsfel-
der sind uns in diesem Zusammenhang nicht bekannt ge-
worden. Es gibt sie allem Anschein nach auch nicht. Ein
Auswertungsansatz in Richtung einer punktuellen Auf-
hellung des Dunkelfeldes war zum Beispiel das ,Wostok‘
genannte Projekt des Bundeskriminalamtes.
Es hat sich allerdings systematisch mit der illegalen
Schleusung durch Visaerschleichung befasst, nicht mit
dem qualitativen oder auch quantitativen Ausmaß von
sonstigen Verstößen gegen das Ausländerrecht, die damit
zusammenhängen, oder von Menschenhandelsstraftaten,
von sonstigen Straftaten oder gar mit einem außerstraf-
rechtlichen Phänomen wie Prostitution.“
Darüber hinaus ist zu bedenken, dass es sich bei der PKS
um eine reine Ausgangsstatistik handelt, die somit auf
dem Erkenntnisstand bei Abschluss der polizeilichen Er-
mittlungen beruht. Die Aktualität der PKS wird folglich
durch Straftaten mit langer Ermittlungsdauer gemindert.
Ferner können sich auch durch den Ort der Tathandlun-
gen weitere Einschränkungen für die Aussagekraft der
PKS ergeben. Straftaten, die zwar im Ausland begangen
worden sind, deren Erfolg aber im deutschen Inland ein-
getreten ist, werden in der PKS nicht erfasst.
Die PKS ist daher in ihrer Aussagekraft beschränkt und
kann somit nicht als hinreichender Beweis für die Zu-
nahme oder Abnahme der hier behandelten Deliktsfor-
men dienen. Hierzu stellte auch der Zeuge Falk im Rah-
men seiner Aussage vor dem Ausschuss fest:
„Der fachkundige Blick in die deutsche Polizeiliche
Kriminalstatistik (…), auf die, jedenfalls Medienberich-
ten zufolge, im Zusammenhang mit der Arbeit des Unter-
suchungsausschusses von verschiedenen Seiten abgeho-
ben wurde, führt nämlich kaum zu aussagefähigen
Ergebnissen, soweit auf diese Weise bewiesen werden
sollte, dass es durch die in Rede stehende Visaerteilungs-
praxis generell zu keinen nennenswerten Auswirkungen
auf die Kriminalitätslage in Deutschland gekommen sei
oder speziell keine signifikanten Zunahmen zum Beispiel
des Menschenhandels und der im Kontext damit oft ge-
nannten so genannten Zwangsprostitution zu verzeichnen
gewesen seien. Auch das Gegenteil kann übrigens aus der
Natur der Sache heraus nicht mit der PKS und auch nicht
mit den Fall- und Opferzahlen aus polizeilichen Lagebil-
dern, zum Beispiel zum Menschenhandel, belegt wer-
den.“
Allerdings wies der Zeuge Bernhard Falk auf eine poli-
zeistatistische Entwicklung hin, die auf einen Kriminali-
tätsanstieg im relevanten Deliktsbereich hindeuten
könnte:
„Mit der gebotenen Vorsicht weise ich denn auch auf die
folgende Darstellung einer polizeistatistischen Entwick-
lung hin, die von potenzieller Relevanz sein könnte – ich
bleibe bewusst im Konjunktiv –: Entgegen dem langjähri-
gen Trend bei den nicht deutschen Tatverdächtigen, den
die Polizeiliche Kriminalstatistik ausweist (…) weisen
die so genannten visakritischen Jahre – gestatten Sie mir
diesen Ausdruck – beispielsweise für Tatverdächtige aus
der Ukraine und aus Russland eine Zunahme auf.“
Andererseits sei aber auch nicht auszuschließen, dass
diese Trends auf andere Ursachen zurückzuführen sein
könnten:
„Der Kausalzusammenhang zwischen der Visaerteilungs-
praxis und diesen PKS-Trends ist allein durch den Blick
auf diese Zahlen nicht seriös belegbar. Um hier zu belast-
baren Ergebnissen zu kommen, müssten die seinerzeit er-
fassten Fälle oder Fallkomplexe durch Aktenstudium und
Sachbearbeiterbefragungen detailliert untersucht werden.
Andere Ursachen für diese Entwicklungen sind nämlich
nicht auszuschließen.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 277 – Drucksache 15/5975
2. Einzelhinweise und Vermutungen zum
Schicksal der geschleusten Personen
Die vom Ausschuss vernommenen Zeugen konnten den-
noch vereinzelt Angaben zu Erkenntnissen über den Ver-
bleib geschleuster Personen machen.
a) Schwarzarbeit in Deutschland und
anderen Schengenstaaten
Der Zeuge Bernhard Falk erwähnte, dass dem BKA in
diesem Kontext aus Italien, Portugal und Spanien allge-
meine Meldungen zugegangen seien, die darlegten, dass
geschleuste Personen der illegalen Arbeitsaufnahme
nachgegangen seien, was „gemeinhin“ als Schwarzarbeit
bezeichnet werde.
Die Länder hätten in ihrer Berichterstattung keine Quanti-
fizierung vorgenommen, es sei lediglich von „großen
Zahlen“ und einem „großen Umfang“ die Rede gewesen.
Er umschrieb dies mit den Worten:
„Es war immer nur von großen Zahlen und einem großen
Umfang die Rede. Es ist dann ja auch bekannt geworden,
dass diese Länder – vor allem Spanien und Portugal –
teilweise nachträgliche Legalisierungen vorgenommen
haben. Ich glaube, 2003 sollen in Portugal – das ist jetzt
aber sehr spekulativ; ich erinnere mich nicht genau – etwa
40.000 Ukrainer nachträglich mit einem legalen Status
versehen worden sein. In dieser mehr allgemeinen Form
sind diese Berichte an das Bundeskriminalamt herange-
tragen worden.“
Die vom Ausschuss vernommenen Beamten vom BGS
und BKA – die Zeugen Ludwig Rippert, Eckehart Wache,
Maik Hövelmeier und Lars Rückheim – bestätigten eben-
falls, dass geschleuste Personen zur Arbeitsaufnahme
vorwiegend nach Portugal, Italien und Spanien gereist
sein sollen. Über diese Tendenz hätten der BGS und das
BKA vorwiegend durch den Informationsaustausch mit
ausländischen Partnerorganisationen im Schengen-Raum
erfahren. Portugal soll diesen Informationen zufolge zu-
dem durch die bei Nachweis eines Arbeitsverhältnisses
erfolgte Legalisierung weitere Anreize geschaffen haben.
Dies wird auch in einem „Quartalsbericht über die grenz-
polizeiliche Lage an den Grenzen der Ukraine“ aus dem
Jahre 2002 belegt. Dabei wird unter anderem auf eine
Pressemitteilung des ukrainischen Außenministeriums
verwiesen, wonach sich rund 1,5 Millionen Ukrainer ille-
gal im Ausland aufhalten würden. Allein in Portugal
hätten im Jahre 2001 insgesamt 48 000 ukrainische
Staatsangehörige im Rahmen des dortigen Legalisie-
rungsverfahrens einen Aufenthaltstitel erhalten.
Ebenso wird in einem Fernschreiben der deutschen Bot-
schaft in Kiew vom 26. November 2003 an das Auswär-
tige Amt auf die illegale Immigration ukrainischer Staats-
angehöriger in die EU hingewiesen und dargelegt, dass
dies durch die schlechte soziale Lage im Land hervorge-
rufen würde. Inhaltlich wird folgende Situation umschrie-
ben:
„Für Ukrainer selbst gibt es keine ausreichende soz. Absi-
cherung; nach einem Frühjahrsbericht der hiesigen Men-
schenrechtsbeauftragten leben 27 % der Ukrainer unter
der Armutsgrenze, (…).
Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass viele Ukrainer
Arbeit im Ausland suchen: Nach Angaben der Menschen-
rechtsbeauftragten befinden sich z. Z. bis zu 7 Mio. Ukrai-
ner meist illegal im Ausland, mind. ein Fünftel der ar-
beitsfähigen Bevölkerung! (…)
Bei der Mehrheit der sog. Arbeitsmigranten handelt es
sich um Saisonarbeiter, die ihr Geld (…) an Familienan-
gehörige in der UKR schicken.“
Der Zeuge Ludwig Rippert, Polizeivollzugsbeamter beim
Bundesgrenzschutz, legte in seiner Aussage vor dem
Ausschuss dar, dass sich die Erkenntnisse des BGS in ers-
ter Linie auf Informationen von Schengen-Partnern ge-
stützt hätten. Er führte dazu aus:
„Wir haben ein Netz von Verbindungsbeamten, über die
wir Erkenntnisse und Informationen austauschen. Spezi-
ell im Zusammenhang mit Schleusungen ukrainischer
Staatsangehöriger hatten wir Informationen von unseren
französischen Kollegen von der Grenzpolizei, die Auffäl-
ligkeiten an der spanisch-französischen Grenze festge-
stellt haben.“
Auch der Zeuge Eckehart Wache, Leitender Polizeidirek-
tor beim Bundesgrenzschutz, wusste zu berichten, dass
die Ermittlungsbeamten durch Rückreisebefragungen in
Erfahrung gebracht hätten, dass große Teile der Personen,
die etwa mit Sichtvermerken der deutschen Botschaft in
Kiew in den Schengenraum eingereist seien, sich in Por-
tugal zur Arbeitsaufnahme aufgehalten hätten.
Er erläuterte weiter, dass nach einem bestimmten Zeit-
raum – beispielsweise nach Ende der Erntesaison in Por-
tugal – die Menschen wieder nach Hause gefahren seien.
Bei den durchgeführten Rückreisekontrollen hätten die
Beamten dann den tatsächlichen Reisezweck der ver-
meintlichen „Touristen“ festgestellt. Der Zeuge Eckehart
Wache gab hierzu die Einschätzung ab:
„Ich denke, dass der Reisezweck dort eher zu 100 Prozent
Beschäftigung war. Ob das dann Schwarzarbeit ist, weil
sie dort möglicherweise keine Arbeitserlaubnis bekamen,
oder ob es vielleicht keine Schwarzarbeit war, weil sie
sich zum Teil vielleicht sogar sofort haben legalisieren
lassen – was vielleicht möglich ist, was ich nicht weiß –,
ist eine andere Frage. Insofern ist es nicht zwangsläufig
Schwarzarbeit. Aber diejenigen, die nach Portugal und
Spanien wollten und gegangen sind, wollten dort arbei-
ten.“
Er erwähnte ferner, dass die Busse mit den „Schwarz-
arbeitern“ schon zum Teil bei ihrer Einreise aufgefallen
seien. Jedoch hätten diese entsprechende Legenden zu
präsentieren gewusst, die sie lediglich als Touristen aus-
wies. Zur Glaubhaftmachung wären sogar – beispiels-
weise – Hotelbuchungen vorgelegt worden, sodass keine
weitere Verfolgung in Frankreich, Spanien oder Portugal
stattgefunden hätte:
„Es wurde letztendlich gegen kein Gesetz verstoßen, je-
denfalls weder vom Busfahrer noch von den betreffenden
Drucksache 15/5975 – 278 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Personen. Uns blieb nichts weiter übrig, als sie fahren zu
lassen.“
Ebenso bestätigte der Zeuge Maik Hövelmeier, Polizei-
hauptmeister beim Bundesgrenzschutz, dass das Haupt-
ziel zur Arbeitsaufnahme Südeuropa gewesen sei:
„Die Treffer oder die Erkenntnisse, die wir zu den Perso-
nen haben, zeigten ganz eindeutig eine Schwerpunktver-
lagerung nach Südeuropa, dort häufig im Bau- oder im
Lebensmittel-, landwirtschaftlichen Sektor. Einige we-
nige sind hier in Deutschland erfasst worden. Man kann
wirklich nur Vermutungen anstellen, was die Leute hier
gemacht haben.“
Auch Bundesminister Otto Schily erklärte, dass nach sei-
nem Kenntnisstand Ukrainer zur Arbeitsaufnahme insbe-
sondere nach Portugal gereist seien, weil es dort Legali-
sierungsmaßnahmen für Personen, die sich zuvor illegal
im Land aufhielten, aber einen Arbeitsvertrag vorweisen
konnten, gegeben habe. Er untermauerte dies mit folgen-
den Zahlen:
„Allein im Jahr 2001 wurden auf diese Weise von der
portugiesischen Einwanderungsbehörde – so ist mir das
von meinem Hause berichtet worden – circa
131.000 Aufenthaltsgenehmigungen an illegal eingewan-
derte Personen erteilt.“
Der Zeuge Lars Rückheim, Kriminalhauptkommissar im
BKA, berichtete ferner, dass nach Rückfrage bei den por-
tugiesischen Behörden über die Unterbringung der ukrai-
nischen Staatsangehörigen vor Ort Folgendes in Erfah-
rung gebracht werden konnte:
„Eine offene Szene oder einen Arbeiterstrich, wie es der-
zeit in den Medien berichtet wird, konnte man in Portugal
nicht verzeichnen. Die Personen sind dort unten teilweise
in Wohnungen verteilt worden.“
Den deutschen Beamten hätten dagegen zum damaligen
Zeitpunkt keine oder nicht ausreichende Erkenntnisse
darüber vorgelegen, wie die Organisation bzw. Vermitt-
lung der in Deutschland ankommenden Ukrainer vonstat-
ten gegangen sei. Es habe lediglich Hinweise auch aus
verschiedenen Ermittlungsverfahren gegeben, wonach
ein Großteil wohl zunächst nach Berlin verbracht worden
sei. Von Berlin aus habe durch verschiedene Organisatio-
nen eine weitere Verteilung stattgefunden.
So gab auch der Leitende Oberstaatsanwalt Egbert Bülles
von der Kölner Staatsanwaltschaft vor dem Untersu-
chungsausschuss die Einschätzung ab, dass nur wenige
der mit deutschen Schengenvisa Eingereisten in Deutsch-
land geblieben seien. Er umschrieb das sich für ihn aus
den Ermittlungen ergebende Bild so:
„Ich schätze, 90 Prozent der mit deutschen Schengen-
Visa Eingereisten sind nach Portugal, Spanien, Frank-
reich gegangen.“
Der Zeuge Egbert Bülles beklagte auch, dass es schwierig
sei, die Schwarzarbeit mit Zahlen zu belegen. Er sagte
dazu:
„Ich habe (…) nach den Zahlen zum Arbeiterstrich nach-
gefragt. (…) Die Polizei sagt immer: Es ist unheimlich
schwierig, nachzuweisen, dass sie illegal arbeiten, wenn
sie da auf dem Parkplatz oder sonst wo stehen. Man
müsste die verfolgen, nachgucken und dann eine Razzia
auf Baustellen machen. Dafür war aber kein Personal da.
– Das ist also eigentlich nie gemacht worden.“
Für die Überwachung von Schwarzarbeit und die damit
verbundenen Razzien sind zudem die deutschen Zollbe-
hörden zuständig, die aber erst seit dem Jahr 2004 zur
Sammlung von Angaben über ausländische Schwarz-
arbeiter für die Bundesstatistiken verpflichtet sind. Dem-
zufolge liegt aus den Vorjahren kein Zahlenmaterial vor,
aus dem Schlüsse zum Ausmaß der Schwarzarbeit in
Deutschland gezogen werden könnten.
Bundesminister Otto Schily berichtete vor dem Aus-
schuss jedoch von Maßnahmen, die getroffen worden
seien, um in Zukunft das Aufkommen illegaler Arbeits-
aufnahme auch in Deutschland näher zu erforschen:
„Dazu bedarf es einer intensiven behördenübergreifenden
Zusammenarbeit. Nur wenn die Polizeien des Bundes und
der Länder mit anderen Behörden eng zusammenarbeiten,
ist es möglich, die Schleusungskriminalität und damit un-
mittelbar zusammenhängende Straftaten effektiv und
nachhaltig zu bekämpfen, unerlaubte Einreisen nach
Deutschland zu verhindern sowie den illegalen Aufent-
halt von Ausländern in Deutschland zu unterbinden. Aus
diesem Grunde haben die Abteilung P und BGS ein Kon-
zept zur Einrichtung eines Gemeinsamen Analyse- und
Strategiezentrums Schleusungskriminalität von BKA und
BGS erarbeitet.
Das GASS, das Gemeinsame Analyse- und Strategiezen-
trum Schleusungskriminalität, nahm mit Wirkung vom
1. November 2004 seine Tätigkeit beim Bundeskriminal-
amt in Wiesbaden auf. Es wird von einer Doppelspitze
von BKA und BGS geleitet. Die Zollverwaltung – Fi-
nanzkontrolle Schwarzarbeit – hat seit dem 18. April
2005 einen Beamten zum GASS entsandt, da die Finanz-
kontrolle Schwarzarbeit, welche die illegale Beschäfti-
gung bekämpft, häufig Verbindungen zur Schleusungskri-
minalität nachweisen kann. Daneben haben bereits einige
Bundesländer ihre Unterstützung signalisiert und die pro-
jektbezogene Entsendung von Beamten in Aussicht ge-
stellt.“
Zusammenfassend konnte der Ausschuss somit lediglich
feststellen, dass ein Großteil der geschleusten Personen in
Südeuropa einer illegalen Beschäftigung nachgegangen
ist. In welchem Ausmaß es in Deutschland zu Schwarz-
arbeit gekommen ist, konnte dagegen nicht ermittelt wer-
den.
b) (Zwangs-)Prostitution und
Menschenhandel
Ein weiterer Komplex, mit dem sich der Ausschuss in sei-
ner Beweisaufnahme wiederholt beschäftigt hat, betrifft
die mögliche Förderung von (Zwangs-)Prostitution und
Menschenhandel im Zusammenhang mit legendierten
Schleusungen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 279 – Drucksache 15/5975
aa) BKA-Lagebild Menschenhandel
Der Ausschuss beschäftigte sich im Rahmen seiner Un-
tersuchungen zu diesem Themenkomplex auch mit dem
BKA-Lagebild Menschenhandel und den hieraus zu ge-
winnenden Erkenntnissen.
aaa) Inhalt und Funktion
Das Lagebild Menschenhandel des BKA wird in erster
Linie für die polizeiliche Praxis erstellt und dient der Dar-
stellung der zu beobachtenden Entwicklungen in quanti-
tativer und qualitativer Hinsicht.
So basiert das Lagebild Menschenhandel auf den Daten
zu Ermittlungsverfahren, welche die Polizei in dem be-
treffenden Jahr wegen des Verdachts des Menschenhan-
dels im Sinne der § 180b (Menschenhandel) und § 181
(Schwerer Menschenhandel) StGB eingeleitet hat. Im
Unterschied zur PKS als Ausgangsstatistik werden beim
Lagebild Menschenhandel Daten der Eingangsstatistik
wiedergegeben. Soweit die Einleitung und der Abschluss
des Ermittlungsverfahrens im Erhebungszeitraum liegen,
werden auch die jeweiligen Abschlussdaten des Verfah-
rens – anders als bei der PKS – berücksichtigt. Während
in der PKS einzelne Fälle gezählt werden, werden im La-
gebild auch komplexe Verfahren dargestellt. Dies erklärt,
warum die Zahlen aus beiden Statistiken nicht vergleich-
bar sind.
bbb) BKA-Lagebilder Menschenhandel 1999 bis
2003 – Nationalität der Opfer im Überblick
Quelle: www.bka.de
Jahr
1999 2000 2001 2002 2003
Anzahl
(N) %
Anzahl
(N) %
Anzahl
(N) %
Anzahl
(N) %
Anzahl
(N) %
MOE-Staaten 716 89,4 755 81,5 681 69,0 708 87,3 988 80,0
darunter u. a.:
Litauen 88 11,0 162 17,5 119 12,1 119 14,7 62 5,0
Russland 91 11,4 140 15,1 73 7,4 143 17,6 317 25,7
Ukraine 174 21,7 115 12,4 128 13,0 86 10,6 103 8,3
Polen 115 14,4 74 8,0 84 8,5 82 10,1 91 7,4
Tschech. Rep. 55 6,9 74 8,0 – – – – – –
Lettland 20 2,5 43 4,6 40 4,1 24 3,0 64 5,2
Weißrussland 47 5,9 40 4,3 140 14,2 – – – –
Bulgarien – – – – – – 91 11,2 128 10,4
Rumänien – – – – – – 47 5,8 143 11,6
Insgesamt 801 100,0 926 100,0 987 100,0 811 100,0 1235 100,0
Drucksache 15/5975 – 280 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
ccc) BKA-Lagebild 1999
Das Lagebild des Jahres 1999 weist mit insgesamt
257 Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit Men-
schenhandel und schwerem Menschenhandel nach den
§§ 180b und 181 StGB einen Rückgang von 19,2 Prozent
im Vergleich zum Vorjahr aus.
Erkennbar sind auch Veränderungen hinsichtlich der Na-
tionalitäten der Opfer. Nach wie vor kommt die überwie-
gende Anzahl der Frauen aus den MOE-Staaten
(88,9 Prozent). Allerdings ist auffällig, dass sich die Her-
kunft der Frauen von den direkt an Deutschland angren-
zenden Ländern wie Polen und der Tschechischen Re-
publik weiter nach Osten verschiebt und die Mehrzahl der
Frauen nunmehr aus der Ukraine stammt. Auffallend
hoch – in Relation zur Bevölkerungszahl – ist nach wie
vor der Anteil der Frauen aus Litauen und Lettland.
ddd) BKA-Lagebild 2000
Das BKA-Lagebild des Jahres 2000 verzeichnet eine im
Vergleich zum Vorjahr um 25 Prozent gestiegene Anzahl
an Ermittlungsverfahren im Bereich Menschenhandel.
Dies ist allerdings im Gesamtvergleich seit 1994 die dritt-
niedrigste Zahl.
Wie auch in den Jahren zuvor kommt die überwiegende
Anzahl der Opfer aus den MOE-Staaten (81,5 Prozent).
Die Anzahl der Opfer aus der Ukraine ist rückläufig.
eee) BKA-Lagebild 2001
Dem BKA-Lagebild des Jahres 2001 liegen insgesamt In-
formationen zu 273 gemeldeten Ermittlungsverfahren
vor. Damit ist deren Anzahl im Vergleich zum Vorjahr um
15 Prozent zurückgegangen. Im Vergleich dazu erfasste
die PKS im Referenzzeitraum 746 Fälle.
Wiederum wird deutlich, dass die überwiegende Anzahl
der Opfer – nämlich 69 Prozent – aus den mittel- und ost-
europäischen Staaten stammt. Auch im Jahre 2001 waren
Frauen aus Litauen und Lettland am stärksten von Men-
schenhandelsdelikten betroffen.
fff) BKA-Lagebild 2002
Die im Lagebild des BKA aus dem Jahre 2002 ausgewie-
sene Anzahl der Ermittlungsverfahren in Höhe von 289
ist im Vergleich zum Vorjahr um 5,9 Prozent gestiegen.
Die überwiegende Anzahl der Opfer stammt auch im
Jahre 2002 aus MOE-Staaten (87 Prozent) und dabei vor
allem aus Weißrussland, Litauen sowie Bulgarien.
ggg) BKA-Lagebild 2003
Insgesamt wurden im Jahre 2003 431 Ermittlungsverfah-
ren im BKA-Lagebild aufgeführt. Dies bedeutet eine
Steigerung um ca. 20 Prozent.
Die Anzahl der rumänischen Opfer hat stark zugenom-
men, der Anteil bulgarischer Opfer bewegt sich weiterhin
auf einem hohen Niveau. Nach wie vor sind Personen aus
Litauen und Lettland im Vergleich zu anderen Staaten in
erhöhtem Maße betroffen.
bb) Aussagekraft
Die BKA-Lagebilder Menschenhandel lassen deutlich er-
kennen, dass die weitaus überwiegende Anzahl der Opfer
aus den mittel- und osteuropäischen Staaten kommt. Ein
signifikanter Anstieg in einem bestimmten Zeitraum ist
dabei jedoch nicht zu verzeichnen.
In den Jahren 1999 und 2000 ist im Gesamtvergleich zu
den Vorjahren sogar eine Abnahme im Zusammenhang
mit Menschenhandelsdelikten zu verzeichnen.
In den Lagebildern wird in Bezug auf diesen rückläufigen
Trend allerdings wiederholt darauf hingewiesen, bei der
Interpretation sei zu beachten, dass die Polizei im Rah-
men von Ermittlungsverfahren vielfach auf andere, einfa-
cher zu handhabende Tatbestände ausweiche, wie z. B.
auf § 92a und § 92b AuslG (Schleusungen) sowie § 181a
StGB (Zuhälterei).
Festzuhalten ist des Weiteren, dass es zwar im Jahre 1999
einen Anstieg der Opfer aus der Ukraine zu verzeichnen
gab, ihre Anzahl jedoch seit dem Jahr 2000 wieder rück-
läufig ist.
Grundsätzlich ist bei den BKA-Lageberichten darauf hin-
zuweisen, dass es neben der erfassten Zahl der Fälle von
Menschenhandel – dem so genannten Hellfeld – ein nicht
genau bestimmbares Dunkelfeld gibt.
Dies wurde durch den Oberstaatsanwalt Egbert Bülles be-
stätigt, der erklärte, dass das größte Problem beim Nach-
weis von Menschenhandel sei, Opfer zu finden, die ge-
genüber den Ermittlungsbehörden zu Aussagen bereit
seien. Er beschrieb dies mit den Worten:
„Das Problem ist natürlich, bei dem Menschenhandel
Frauen zu finden, die Aussagen machen. (…) Diese
Frauen haben eine doppelte Eigenschaft: Sie sind Be-
schuldigte und Zeugen. Sie werden getrichtert, bei der
Polizei nichts auszusagen, weil sie sonst abgeschoben
werden. Es gibt Reaktionen, Repressalien in der Ukraine
oder in den Ländern (…).
Das heißt mit anderen Worten: Wenn die Frauen klug
sind, werden sie gegenüber der Polizei nichts sagen. (…)
Es ist also ein Riesenproblem, vom Tatsächlichen her den
Menschenhandel nachzuweisen.“
Die Zahlen der Lageberichte seien daher „irreal“ und
könnten die Dimension des Menschenhandels nicht um-
schreiben und weitere Ermittlungen würden zum jetzigen
Zeitpunkt ebenfalls nicht mehr weiterführen. Seiner An-
sicht nach läge die tatsächliche Zahl weitaus höher als in
den jeweiligen Lageberichten dargestellt. Dafür liefere
schon die alltägliche Zeitungslektüre einschlägiger Re-
gionalblätter Indizien:
„Wenn Sie den ,Kölner Express‘ lesen – ich weiß nicht,
ob ihn jemand dabei hat, ob der hier gelesen wird –: Da
gibt es zwei Seiten mit Anzeigen, jeden Tag. Es gibt keine
festen Daten. Aber in Köln gibt es zwischen 3.000 und
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 281 – Drucksache 15/5975
6.000 Prostitutierte. Davon sind 50 Prozent aus den
MOE-Staaten.“
An einer anderen Stelle erläuterte der Zeuge Egbert
Bülles allerdings:
„(…) Die Welle der ukrainischen Frauen ist schon lange
vorbei. Da hätte man vor vier, fünf Jahren ermitteln müs-
sen. Die sind nicht mehr da.“
Zusammenfassend kann also auch hier festgestellt wer-
den, dass keine belastbaren Aussagen darüber zu treffen
sind, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang
(Zwangs-)Prostitution und Menschenhandel durch legen-
dierte Schleusung gefördert worden sein könnten.
Unabhängig von der Beweisbarkeit derartiger Folgen be-
tonte der Zeuge Bundesminister Joseph Fischer in seiner
Vernehmung vor dem Ausschuss jedoch, dass es selbst-
verständlich nicht im Interesse der Bundesregierung sei,
solche Formen der Kriminalität zu fördern. Für die Ent-
scheider in den Visastellen seien die kriminellen Absich-
ten der Antragsteller bei der Visabeantragung allerdings
nicht immer von vornherein erkennbar.
Er habe sich jedoch vor Ort in Kiew in persönlichen Ge-
sprächen mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern den Ein-
druck verschafft, dass diese sehr bewusst mit diesem Pro-
blem umgingen. Auf der anderen Seite sei aber gerade die
Unterscheidung zwischen völlig legitimen Reisezwecken
und der Gefahr der Ausnutzung des Reiseverkehrs für il-
legale Aktivitäten häufig schwer zu treffen. Weiter führte
er aus:
„Es ist ja nicht immer gleich erkennbar, schon gar nicht
von der Auslandsvertretung, dass unter Vortäuschung fal-
scher Tatsachen, dem Ausbeuten von bestimmten Sehn-
süchten, Illusionen, der Naivität – – was alles eine Rolle
spielt, damit sich eine junge Frau auf völlig legale Art
und Weise um ein Touristenvisum bemüht, wogegen ei-
gentlich erst einmal gar nichts spricht, wenn der Einlader
nicht entsprechend enttarnt werden kann. (…) Das ist
ohne jeden Zweifel etwas, worauf das Augenmerk der
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ruht.“
H. Aussagen der Bundesminister und des
Staatsministers Dr. Ludger Volmer zur
politischen Verantwortung
Im Rahmen der Beweisaufnahme wurden die Zeugen der
politischen Leitungsebene auch zu ihrer persönlichen
bzw. politischen Verantwortung für mögliche Versäum-
nisse oder Fehler im Zusammenhang mit dem Untersu-
chungsgegenstand befragt. Gegenstand der Beweisauf-
nahme war darüber hinaus die Frage, welche Maßnahmen
zur effizienteren und missbrauchsfesteren Gestaltung des
Visumverfahrens in den letzten zwei Jahren ergriffen
worden sind.
Bundesminister Otto Schily legte im Rahmen seiner Ein-
vernahme dar, dass der Bundesminister des Innern nicht
als der „oberste Sachbearbeiter im Ministerium“ angese-
hen werden könne. Er bekundete vor dem Ausschuss:
„Als Bundesinnenminister sehe ich meine Aufgabe darin,
allgemeine, aber durchaus konkrete politische Leitlinien
vorzugeben. Die Ausführung obliegt dann den nachge-
ordneten Leitungsebenen und der Arbeitsebene. Dabei
muss ich mich darauf verlassen können, dass meine poli-
tischen Vorgaben auch beachtet werden. Meine klare und
eindeutige politische Leitlinie, dass illegale Migration
und Schleusungskriminalität mit aller gebotenen Härte
und Entschiedenheit bekämpft werden müssen, habe ich
von Beginn meiner Amtstätigkeit an bis zum heutigen
Tage durchgehalten.“
Innerhalb des BMI, so der Bundesminister weiter, seien
zwar vereinzelt Fehler bei der Behandlung von Visuman-
gelegenheiten aufgetreten. Jedoch:
„Diese Fehler sind zumeist auf Übereifer an der falschen
Stelle, auf Überschreitung der eigenen Zuständigkeiten,
auf mangelndes Problembewusstsein und auf ungenü-
gende Informationsbereitschaft gegenüber nahezu allen
Stufen der Leitungsebenen zurückzuführen.“
Staatsminister Dr. Volmer übernahm in seiner Verneh-
mung die Mitverantwortung für den Erlass vom 3. März
2000:
„Um es noch einmal zusammenzufassen: Staatsminister
Volmer war beteiligt. Er verantwortet ihn mit. Er findet
ihn auch im Nachhinein noch richtig.“
Allerdings:
„(…) er hat ihn nicht geschrieben und er hat ihn erst recht
nicht verfügt und erst recht nicht eigenmächtig. Die Es-
senz dieses Erlasses ist nicht der Satz: ,in dubio pro liber-
tate‘, sondern eine Reform im Sinne der Humanität und
des Art. 6 des Grundgesetzes.“
Bundesminister Joseph Fischer stellte in seinem Ein-
gangsstatement vor dem Ausschuss klar, dass er für Feh-
ler seiner Mitarbeiter die politische Verantwortung über-
nehme:
„Wo Menschen sind, werden Fehler gemacht. Wenn in
diesem Amt Fehler gemacht wurden, trage ich die Verant-
wortung für diese Fehler. Auch das gehört zur Minister-
verantwortung.“
Er betonte, er wolle keine Schuldzuweisungen im Einzel-
nen vornehmen. Vor diesem Hintergrund erklärte er vor
dem Ausschuss:
„Die Verantwortung liegt bei mir. Schreiben Sie hier rein:
Fischer ist schuld.“
Als persönliches Versäumnis bezeichnete der Bundes-
minister in seiner Vernehmung, dass er sich über die Situ-
ation in Kiew nicht rechtzeitig informieren ließ und da-
durch nicht schneller reagiert habe:
„(…) der entscheidende Punkt war, dass man das im
Grunde genommen als Personal-, Ressourcen- und Ma-
nagementproblem interpretiert hat. Da will ich mich jetzt
nicht herausreden. (…) Ich werde Ihnen offen sagen: Das
ist mein Versäumnis: dass ich hier in Kiew nicht schneller
informiert war und eingegriffen habe, respektive wo ich
informiert war, das als Ressourcen- und Personalproblem
gesehen habe. (…)
Drucksache 15/5975 – 282 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Lassen Sie mich zusammenfassen (…). Ich habe in der
Frage, in Kiew zu spät gehandelt zu haben und die Orga-
nisation nicht so ausgerichtet zu haben, dass ich zeitnah
unterrichtet worden wäre, einen Fehler zu übernehmen,
einen Fehler, den ich mir zurechne und den ich mir zu-
rechnen lassen muss.“
Inzwischen, so der Bundesminister weiter, sei ein so ge-
nannter Frühwarnbericht zur Visumpraxis und dessen Er-
örterung auf vierteljährlicher Basis eingeführt worden:
„Nicht nur einfach ein Bericht, der dann abgezeichnet
wird, sondern ein Bericht, der erörtert wird. Im Klartext
heißt das: Der Minister erörtert mit den wichtigsten Mit-
arbeitern der Fachebene diesen Bericht jedes Vierteljahr:
Wo stehen wir, wo gab es relevante Veränderungen, wie
sieht es bei euch aus, wo steuern wir nach, wo setzen wir
die Prioritäten beim Nachsteuern? (…)
Ich kann sagen: Ich sehe mich durch den ersten Viertel-
jahresbericht wirklich bestätigt. Dieses Instrument ist gut
und unter Umständen sogar noch ausbaubar.“
Das vom Bundesminister angesprochene „Frühwarnsys-
tem“ ist Teil eines Straußes von Maßnahmen, die das AA
ausweislich eines Schreibens vom 1. August 2005 an den
Ausschuss in den letzten zwei Jahren getroffen habe, um
das Visumverfahren effizienter und missbrauchsfester zu
gestalten:
„Dazu gehören:
– Einrichtung eines ,Frühwarnsystems‘, durch das für
insgesamt 44 Visastellen, die in einem schwierigen
Umfeld agieren, eine vierteljährliche Berichtspflicht
zu wichtigen Teilaspekten der Visumerteilung einge-
führt wurde.
– Einrichtung eines ,Arbeitsstabes Visa‘ in der Rechts-
abteilung des Auswärtigen Amtes zur konzeptionellen
und ablauftechnischen Beratung der Visastellen vor
Ort in Fragen des Personaleinsatzes und der Visaertei-
lungspraxis.
– Personalwirtschaftliche Maßnahmen: dazu gehören
neben der Ausnahme der RK-Stellen von Personalkür-
zungen besondere postenvorbereitende Seminare für
Visastellenleiterinnen und Visastellenleiter sowie ein
Sonderverfahren für die Vorbereitung von Personal-
entscheidungen im Visabereich.
– Einführung der Software Visa Plus (sukzessive seit
Okt. 2002) zur EDV-gestützten Bearbeitung von Vi-
sumanträgen, deren Vorteil u. a. in der automatisierten
Durchführung von Sicherheitsabfragen liegt. Weitere
Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung und die auf
europäischer Ebene geplante Erfassung biometrischer
Daten werden in dem in Planung befindlichen Nach-
folgeprogramm für Visa Plus umgesetzt werden.
– Intensivierung der Zusammenarbeit mit dem BMI
beim Einsatz von Dokumentenberatern an den Aus-
landsvertretungen zur Erkennung gefälschter antrags-
begründender Unterlagen.“
Abschließend wird in dem Schreiben ausgeführt, die
Bundesregierung werde darüber hinaus weiterhin nach
Wegen suchen, um Verpflichtungserklärungen und andere
Finanzierungs- und Versicherungsnachweise noch miss-
brauchfester zu machen und – allgemein – Fälschungs-
risiken bei im Visumverfahren eingesetzten Dokumente
noch besser zu begegnen.
In Ergänzung zu den Ausführungen von Bundesminister
Joseph Fischer zum Frühwarnsystem berichtete Bundes-
minister Otto Schily von verschiedenen Maßnahmen im
Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, die
inzwischen in Angriff genommen wurden:
In Ergänzung der Ausführungen von Bundesminister
Joseph Fischer zu den vom Auswärtigen Amt ergriffenen
Schritten zur Verbesserung des Visumverfahrens führte
Bundesminister Otto Schily verschiedene Maßnahmen
an, die in diesem Zusammenhang vom Bundesministe-
rium des Innern durchgeführt wurden. Dazu gehören zum
Beispiel die Einrichtung des Gemeinsamen Analyse- und
Strategiezentrums Schleusungskriminalität (GASS), Zu-
griffsmöglichkeiten für die Ausländerbehörden und für
das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge auf die Da-
ten der INPOL-Sachfahndung, grenzpolizeiliche Verträge
zur Stärkung der bilateralen polizeilichen Zusammenar-
beit und gemeinsame Einsatzformen zur polizeilichen
Gefahrenabwehr, zahlreiche Ausbildungsmaßnahmen so-
wie Unterstützung bei und Verbesserung der Materialaus-
stattung.
I. Aufklärungsdefizite
Aufgrund des vorzeitigen Endes der Wahlperiode und
auch wegen des durch die Vorgabe des Bundesverfas-
sungsgerichts – Fortsetzung der Beweisaufnahme bis zum
8. Juli 2005 – bedingten Zeitmangels für die Aufarbei-
tung der beigezogenen Akten war es dem Ausschuss nicht
möglich, dem Untersuchungsauftrag in vollem Umfang
zu entsprechen.
So konnten 42 bereits beschlossene Zeugen nicht mehr
vernommen sowie ein Teil der beigezogenen Akten nicht
mehr gesichtet und ausgewertet werden.
Insbesondere verblieb keine Zeit, um die Akten zu Straf-
verfahren in Dresden, Hannover, Offenburg, Chemnitz,
Leipzig und Zwickau auszuwerten und in die Feststellun-
gen des Ausschusse einfließen zu lassen.
Darüber hinaus war es dem Ausschuss nicht mehr mög-
lich, durch Einvernahme weiterer Zeugen der Arbeits-
ebene des Bundesministeriums des Innern Erkenntnisse
im Hinblick auf eine mögliche Beteiligung an den unter-
suchten Erlassen des Auswärtigen Amts zu erlangen.
Diesbezüglich konnte lediglich Bundesminister Otto
Schily vernommen werden.
Im Übrigen war es dem Ausschuss auch nicht möglich,
sämtliche Vorgänge an den Botschaften in Tirana, Pristina
und Warschau mit der ursprünglich geplanten Ausführ-
lichkeit durch Zeugen des Auswärtigen Amts zu beleuch-
ten. Zu den aktuellen Vorgängen in Moskau konnten nur
die Akten gesichtet werden. Für die Vernehmung entspre-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 283 – Drucksache 15/5975
chender Zeugen zur weiteren Aufklärung – insbesondere
auch zum Komplex Warschau – blieb keine Zeit.
Ferner war der Ausschuss nicht mehr in der Lage, Bun-
desminister Dr. Klaus Kinkel und Bundesminister a. D.
Manfred Kanther zu den Problemen der illegalen Schleu-
sungen im Zeitraum vor dem Jahre 1998 und den damali-
gen Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden
Ressorts zu befragen.
Der Ausschuss konnte zudem die beigezogenen Akten
der weltweit durchgeführten Sonderinspektionen an deut-
schen Auslandsvertretungen nicht mehr aufarbeiten.
Hierzu waren Akten der Reisen zu den folgenden Aus-
landsvertretungen beigezogen worden: Weißrussland
(Minsk), Russische Föderation (St. Petersburg, Saratow,
Nowosibirsk), China (Peking, Shanghai, Kanton, Hong
Kong), Marokko (Casablanca, Rabat), Bosnien (Sara-
jewo, Banja Luka), Indonesien (Antara), Argentinien
(Buenos Aires), Sri Lanka (Colombo), Cuba (Havanna),
Türkei (Istanbul, Izmir, Antalya), Nigeria (Abuja), Portu-
gal (Lagos), Äthiopien (Addis Abeba), Pakistan (Islama-
bad).
Abschließend fehlte auch die Zeit, um – dem Untersu-
chungsauftrag entsprechend – Vorschläge zu erarbeiten,
welche rechtlichen Veränderungen des Visumerteilungs-
verfahrens eventuell erforderlich sind, um die Sicher-
heitslage der Bundesrepublik Deutschland und der Schen-
genstaaten zu verbessern, die Abwehr illegaler
Migrationsbewegungen zu verstärken und das Interesse
an Offenheit in der globalisierten Welt nicht durch eine
falsche Visumpolitik zu gefährden.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 285 – Drucksache 15/5975
Dritter Teil
Bewertung durch den Untersuchungsausschuss
I. Vorbemerkung
Mit der Auflösung des 15. Deutschen Bundestages endet
die Arbeit des 2. Untersuchungsausschusses vorzeitig.
In einem knappen halben Jahr von der ersten Beweisauf-
nahme bis zur letzten Zeugenvernehmung am 15. Juli
2005 hat der Ausschuss ein enormes Arbeitspensum ge-
leistet. Die Anhörung von 58 Zeugen und Sachverständi-
gen sowie die Auswertung der knapp 1 600 beigezogenen
Aktenordner in so kurzer Zeit übertrifft die Arbeit frühe-
rer Untersuchungsausschüsse bei weitem. So hatte der
1. Untersuchungsausschuss des 15. Deutschen Bundesta-
ges in vergleichbarer Zeit lediglich einen Bruchteil an
Akten zu sichten und beschränkte sich auf eine um ein
Drittel geringere Anzahl an Zeugen und Sachverständi-
gen.
Seit der Auflösung des 15. Deutschen Bundestages durch
den Bundespräsidenten steht endgültig fest, dass der
2. Untersuchungsausschuss seine Arbeit abbrechen und
dem Deutschen Bundestag einen Sachstandsbericht vorle-
gen muss. Unerledigt bleiben Beweisanträge, mit denen
etwa die Rolle der Ausländerbehörden in Deutschland nä-
her beleuchtet werden sollte. Unerledigt bleibt die Anhö-
rung von Zeugen aus Moskau, wo es – soweit ersichtlich –
trotz vergleichbarer Belastungen nicht zu Missständen
kam, wie sie in Kiew festzustellen waren. Nicht mehr
möglich war die Vernehmung der für fortwirkende Miss-
stände in den 90er Jahren politisch Verantwortlichen und
einer größeren Zahl weiterer Zeugen. Unerledigt bleibt
vor allem der Auftrag, im Ausschuss konkrete Vorschläge
zur Optimierung der Visaerteilungspraxis zu erarbeiten,
soweit hier über die von der Bundesregierung bereits in
den vergangenen Jahren ergriffenen Maßnahmen hinaus
Bedarf für Verbesserungen besteht.
Der Ausschuss hat sich bemüht, der Aufgabe, dem Deut-
schen Bundestag über den bisherigen Gang des Verfah-
rens und das bisherige Ergebnis der Untersuchungen zu
berichten, so gut es geht gerecht zu werden.
Das Ausschusssekretariat hat dem Ausschuss innerhalb
kürzester Zeit am 15. August 2005 einen Entwurf für die
Darstellung des Verfahrensgangs und die tatsächlichen
Feststellungen des Ausschusses vorgelegt. Der Ausschuss
ist den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Sekretariats
dafür zu besonderem Dank verpflichtet.
Auf rund 800 Seiten hat das Sekretariat die Ergebnisse
der bisherigen Arbeit zusammengetragen. Der Umfang
des Entwurfs spiegelt den Umfang der Beweisaufnahme
wider. Der Text spiegelt aber auch die Schwierigkeit wi-
der, die Ergebnisse in der Kürze der Zeit sowohl vollstän-
dig als auch auf das Wesentliche konzentriert in einem
überschaubaren Rahmen zusammenzuführen.
Um dem 15. Deutschen Bundestag rechtzeitig zu seiner
letzten Sitzung vor dem Wahltag am 7. September 2005
über den Stand seiner Arbeit berichten zu können, musste
der Ausschuss den Bericht innerhalb von zwei Wochen
vollenden. Von vornherein unmöglich war damit die Er-
füllung der gesetzlichen Verpflichtung, Personen, die
durch die Veröffentlichung des Berichts in ihren Rechten
erheblich beeinträchtigt werden könnten, Gelegenheit zu
geben, innerhalb von zwei Wochen Stellung zu nehmen.
Neben der Durchsicht und Überarbeitung des Entwurfs
musste in der verbliebenen Zeit die Bewertung des Aus-
schusses erarbeitet, es musste Gelegenheit zur Erstellung
von Sondervoten und die Möglichkeit einer Replik gege-
ben werden. Es liegt auf der Hand, dass diese Aufgabe in
der Kürze der Zeit nur unter erheblichen Abstrichen zu
bewältigen war. So war es in der verbliebenen Zeit nur
möglich, den Entwurf des Sekretariats im Schnelldurch-
gang zu sichten und die dabei als notwendig erkannten
Korrekturen anzubringen. Ein die Fülle des Materials
auch nur annähernd bewältigendes Vorgehen war hier
nicht gewährleistet. Unvollendet und bruchstückhaft
bleibt die Bewertung schon deshalb, weil es nicht mög-
lich ist, innerhalb weniger Tage einen Bewertungsteil zu
erarbeiten, der auf die vorangestellten tatsächlichen Fest-
stellungen Bezug nimmt und diese strukturiert würdigt.
So konzentriert sich die Bewertung auf ganz wesentliche
Elemente, ohne in die eigentlich gebotene Tiefe dringen
und alle wichtigen Aspekte erfassen zu können.
II. Ergebnis
1. Keine schwerwiegenden Folgen
durch die Visaerteilungspraxis
Die zentrale Frage des Untersuchungsauftrags, ob durch
die Visaerteilungspraxis der Bundesregierung die Sicher-
heit der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt oder
gefährdet wurde, ist nach der Beweisaufnahme klar zu
beantworten:
Eine Gefährdung der Sicherheit der Bundesrepublik
Deutschland hat es zu keinem Zeitpunkt gegeben.
Gleiches gilt für den Schengenraum insgesamt. Die im
Verwaltungsvollzug insbesondere der Botschaft in Kiew
erkennbar gewordenen Defizite waren in keiner Weise
geeignet, eine Gefährdung der inneren und äußeren
Sicherheit, des Bestands und der Funktionstüchtigkeit des
Staates herbeizuführen.
Die leichtfertige Behauptung, ein „tschetschenischer Ter-
rorist, der an dem Anschlag auf das Moskauer Musical-
theater beteiligt gewesen war“, sei trotz Warnhinweisen
ungehindert nach Deutschland gelassen worden (Abg.
Binninger [CDU/CSU], Protokoll der 145. Sitzung des
Drucksache 15/5975 – 286 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Deutschen Bundestages vom 2. Dezember 2004, S. 13511
[B]), lässt sich nach der Beweisaufnahme bereits in der
Annahme, es habe sich um einen Terroristen gehandelt,
nicht aufrecht erhalten. Hierzu ist festzustellen: Es gab
hier keine Versäumnisse der Bundesregierung oder ihr
nachgeordneter Behörden. Im Gegenteil, mit dem Terro-
rismusbekämpfungsgesetz und den stets durchgeführten,
zu keinem Zeitpunkt unterlassenen Abfragen im Schen-
gener Informationssystem und dem Ausländerzentralre-
gister wurde der Schutz Deutschlands vor schwerer Kri-
minalität und terroristischer Bedrohung verbessert.
Als unberechtigte Skandalisierung hat sich auch die Be-
hauptung erwiesen, es sei zwischen 1999 und 2002 zu ei-
nem massenhaften Kriminalitätsanstieg gekommen. Es
gibt keinen Beleg für die Behauptung,
„(...) In Wahrheit kommt 1 Million nach Deutschland.
Die Mehrzahl von ihnen – Herr Volmer, das wissen Sie
genauso gut wie ich – sind bestenfalls Schwarzarbeiter
und viele sind Kriminelle.“
(Dr. Hans-Peter Uhl [CDU/CSU], Protokoll der 93. Sit-
zung des Deutschen Bundestages vom 3. März 2004,
S. 8310 f.)
Viele derjenigen, die ein Visum erhielten, werden im Ein-
klang mit den Gesetzen nach Deutschland gekommen und
nach Ablauf der Visa wieder ausgereist sein. Sicher kam
ein Teil auch, um hier oder in unseren Nachbarländern
unerlaubt einer Beschäftigung nachzugehen oder auch um
Straftaten zu begehen. Es bestehen aber keine Anhalts-
punkte dafür, dass die Visaerteilungspraxis zu einem er-
kennbaren Anstieg der Kriminalität geführt hätte (Doku-
ment Nr. 272). Die Polizeiliche Kriminalitätsstatistik lässt
derartige Aussagen nicht zu. Es gab auch keine Meldun-
gen aus den Bundesländern, die auf einen signifikanten
Anstieg gedeutet hätten. Auch die im Oktober 2001 fort-
geschriebene Konzeption zur Bekämpfung der Schleu-
sungskriminalität der AG Kripo einer von der Innenmi-
nisterkonferenz eingesetzten beratenden Expertenrunde,
enthält zwar weitere Verbesserungsvorschläge, aber keine
Hinweise, die in diese Richtung zu deuten wären. Im Ge-
genteil fällt auf, dass auch eine zunehmend gute Zusam-
menarbeit mit den mit Visaanlegenheiten befassten
Dienststellen erwähnt wird.
Die überzogenen Behauptungen zur Schwarzarbeit erwie-
sen sich ebenso als unzutreffend. Ein signifikanter Zu-
sammenhang zwischen den Unregelmäßigkeiten bei der
Visumerteilung und der Entwicklung der Schwarzarbeit
ließ sich nicht feststellen. Experten gehen vielmehr davon
aus, dass die Schattenwirtschaft ein primär deutsches Pro-
blem ist und der Anteil an Schwarzarbeitern aus den
GUS-Staaten an der gesamten Schattenwirtschaft gering
ausfällt (Dokumente Nr. 273, Nr. 274).
Auch der Vorwurf, dass durch die Visavergabe Prostitu-
tion und Menschenhandel erleichtert worden seien, hat
sich als falsch herausgestellt. Der Zusammenschluss von
Beratungsstellen für Opfer von Menschenhandel hat dem
Bundesminister des Auswärtigen in einem Brief mitge-
teilt, dass es keinen Anstieg von ukrainischen Opfern in
den letzten Jahren gegeben habe (Dokument Nr. 275, Do-
kument Nr. 276). Dies wird auch bestätigt durch eine Stu-
die des Max-Planck-Instituts für internationales und aus-
ländisches Strafrecht in Freiburg: Danach besteht kein
Zusammenhang zwischen der Visavergabepraxis des
Auswärtigen Amts und der Problematik des Menschen-
handels (Dokumente Nr. 276, Nr. 277).
Sowenig eine Bundesregierung je in der Absicht handelte,
Kriminalität zu fördern, sowenig kann sie ausschließen,
dass die Reisefreiheit von einzelnen Kriminellen miss-
braucht wird. Bundespolizei (früher: Bundesgrenzschutz)
und Bundeskriminalamt haben aber in engem Schulter-
schluss mit den Polizeien der Länder, Strafverfolgungsbe-
hörden und den Auslandsvertretungen für eine effektive
Verfolgung von kriminellen Schleusern gesorgt. Ohne die
erfolgreiche Ermittlungstätigkeit der Sicherheitsbehörden
wären die Verhandlungen gegen die Schleuser vor deut-
schen Gerichten nicht möglich gewesen.
2. Versäumnisse
Der Ausschuss hat festgestellt, dass es bei der Visumver-
gabepraxis an der deutschen Botschaft in Kiew insbeson-
dere in den Jahren 1999 bis 2002 zu Versäumnissen ge-
kommen ist. Der Ausschuss hat aber auch festgestellt,
dass dort erste Missstände bereits Mitte der 90er Jahre
aufgetreten sind (Zweiter Teil Teil D Abschnitt IV Nr. 1).
Es gelang der Botschaft nicht, stets die erforderliche Prüf-
dichte bei der Erteilung von Visen aufrecht zu erhalten.
Das ist sehr zu bedauern.
Die Fehlentwicklungen in Kiew lassen sich nicht erklä-
ren, ohne die historische Entwicklung zu berücksichtigen.
Nachdem der Eiserne Vorhang Ost- und Mitteleuropa
nicht mehr trennte, konnten Millionen Menschen erstmals
ungehindert ihr Land verlassen und in andere Länder rei-
sen. Viele Menschen machten und machen von der neuen
Reisefreiheit Gebrauch. Dieser historischen Situation
standen die Auslandsvertretungen Deutschlands naturge-
mäß weitgehend unvorbereitet gegenüber. Exemplarisch
steht dafür die Botschaft in Warschau. Sie wurde ab den
späten 80er Jahren bis 1991 von einer so großen Zahl
Reisewilliger überrollt, dass praktisch keine Kontrolle
mehr stattfand. Damals wurde das Problem dadurch ge-
löst, dass die Visumpflicht für polnische Staatsangehörige
aufgehoben wurde. Das war eine politisch richtige Ent-
scheidung der Regierung Kohl. Als Begleiterscheinung
dieser Entwicklung – damals wie heute von niemandem
gewollt oder gebilligt – wurde und wird die Reisefreiheit
allerdings auch missbraucht.
Im Gegensatz zur Botschaft in Kiew sind an den anderen
Visastellen der weltweit rund 200 Auslandsvertretungen
ihrer Art und Dimension nach vergleichbare Schwierig-
keiten in jüngerer Zeit nicht aufgetreten.
Nach den im Untersuchungsverfahren gewonnenen Er-
kenntnissen hatten die Probleme in Kiew verschiedene
Ursachen. Personelle Unterbesetzung, Defizite in der
räumlichen und sächlichen Ausstattung waren nach dem
Fall des Eisernen Vorhangs Ausgangspunkt der Entwick-
lung. Mangelnde Sensibilität, auch persönliche Überfor-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 287 – Drucksache 15/5975
derung Einzelner, unzureichende Steuerungsinstrumente
und Kontrollen kamen neben den besonderen Verhältnis-
sen in der Ukraine hinzu und prägten die Verhältnisse an
der Visastelle in Kiew bereits in den frühen 90er Jahren.
Besondere Pull-Faktoren wie die Nachfrage nach Arbeits-
kräften in Portugal kamen in den letzten Jahren hinzu.
Festzuhalten ist aber auch, dass es der Botschaft schritt-
weise gelungen ist, Fehlentwicklungen zu korrigieren und
dem fortdauernd hohen Andrang im Laufe des Jahres
2002 Herr zu werden. Dies ist dem großen Engagement
der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Visastelle und
der tatkräftigen Unterstützung der Zentrale, dem Auswär-
tigen Amt, zu verdanken.
Diese Entwicklung ändert jedoch nichts daran, dass es die
festgestellten Fehlentwicklungen gegeben hat.
„(…) der entscheidende Punkt war, dass man das im
Grunde genommen als Personal-, Ressourcen- und Ma-
nagementproblem interpretiert hat. Da will ich mich jetzt
nicht herausreden. […] Ich werde Ihnen offen sagen: Das
ist mein Versäumnis: dass ich hier in Kiew nicht schneller
informiert war und eingegriffen habe, respektive wo ich
informiert war, das als Ressourcen- und Personalproblem
gesehen habe.“
(Protokoll 19. Sitzung, Bundesminister Joseph Fischer,
Seite 23)
„Lassen Sie mich zusammenfassen, Herr Vorsitzender.
Ich habe in der Frage, in Kiew zu spät gehandelt zu haben
und die Organisation nicht so ausgerichtet zu haben, dass
ich zeitnah unterrichtet worden wäre, einen Fehler zu
übernehmen, einen Fehler, den ich mir zurechne und den
ich mir zurechnen lassen muss.“
(Protokoll 19. Sitzung, Bundesminister Joseph Fischer,
Seite 30)
„Ungeachtet der insgesamt erfolgreichen Arbeit des Bun-
desinnenministeriums ist leider festzustellen – ich sage
das ganz bewusst zu Beginn meiner Ausführungen –, dass
auch innerhalb des BMI in einzelnen Arbeitsbereichen
vereinzelt Fehler bei der Behandlung von Visa-Angele-
genheiten aufgetreten sind. Diese Fehler sind zumeist auf
Übereifer an der falschen Stelle, auf Überschreitung der
eigenen Zuständigkeiten, auf mangelndes Problembe-
wusstsein und auf ungenügende Informationsbereitschaft
gegenüber nahezu allen Stufen der Leitungsebenen zu-
rückzuführen.“
(Protokoll 30. Sitzung, Bundesminister Otto Schily,
Seite 3)
3. Volmer-Erlass
Zur behaupteten Bedeutung des Volmer-Erlasses als Ur-
sache von Missständen ist vorab festzustellen, dass die
voreilig wie bösartig aufgestellte Behauptung,
„(…) der Fischer/Volmer-Erlass war kein taugliches In-
strument für eine vernünftige Visapolitik, sondern ein
Weckruf für die organisierte Kriminalität“ […] „Die Un-
regelmäßigkeiten haben zu einem Zeitpunkt eingesetzt,
als der Fischer/Volmer-Erlass in Kraft trat. Daran kom-
men Sie nicht vorbei.“
(Clemens Binninger [CDU/CSU], Protokoll der 145. Sit-
zung des Deutschen Bundestages vom 2. Dezember 2004,
S. 13510 [C] f., 13512 [A]),
widerlegt ist.
Die Bestandsaufnahme der Situation vor Übernahme der
Regierungsverantwortung im Oktober 1998 im Aus-
schuss hat ergeben, dass es Unregelmäßigkeiten von er-
heblicher Bedeutung an deutschen Visastellen gegeben
hat, nachdem der Eiserne Vorhang Ost und West nicht
mehr trennte. Diese betrafen in einem unübertroffen ge-
bliebenen Ausmaß die Botschaft in Warschau in den Jah-
ren von 1988 bis 1991 aber auch die Visastelle in Kiew in
den Jahren 1993/1994 und 1997 (vgl. u. a. Zweiter Teil
Teil D Abschnitt IV, Teil E Abschnitt I und Abschnitt II
Nr. 2). Aus den beigezogenen Akten und der Zeugenver-
nehmung ergeben sich klare Fälle der Korruption und
zahlreiche Fälle der Erschleichung von Visen (Doku-
mente Nr. 171 bis 175 und 178, Dokument Nr. 278).
Hinzu kommt die festzustellende Kontinuität der Visapo-
litik des Auswärtigen Amts. Die deutsche Außenpolitik
ist insbesondere gegenüber den Staaten Mittel- und Ost-
europas schon seit dem Beginn des KSZE-Prozesses ge-
leitet von dem Gedanken der Reisefreiheit. Eindrücklich
dokumentiert dies die Charta von Paris für ein neues Eu-
ropa vom 21. November 1990, in der Bundeskanzler
Dr. Helmut Kohl für die Bundesrepublik Deutschland als
Leitsätze für die Zukunft erklärte:
„Wir betonen in Übereinstimmung mit unseren KSZE-
Verpflichtungen, dass Freizügigkeit und freie Kontakte
zwischen unseren Bürgern sowie der freie Fluss von In-
formationen und Gedanken ausschlaggebend sind für den
Fortbestand und die Entwicklung freier Gesellschaften
und lebendiger Kulturen. Wir begrüßen die Zunahme von
Tourismus und Besuchen zwischen unseren Ländern.“
In einem Leitfaden vom 20. August 1993 gab das Aus-
wärtige Amt vor, das Ermessen „positiv zugunsten der
Antragsteller“ zu gebrauchen. In einem Erlass gegenüber
der Botschaft in Kiew formulierte es am 2. Mai 1994
„Unsere Visapolitik steht unter dem Motto soviel Reise-
freiheit wie möglich; soviel Kontrolle wie nötig“. Bei der
Prüfung solle der Grundsatz gelten „Im Zweifel für den
Antragsteller“. In dieser Kontinuität steht der Volmer-Er-
lass mit dem Satz „Im Zweifel für die Reisefreiheit“ (Do-
kumente Nr. 173 und Nr. 134).
Trotz der Bekenntnisse der Vorgängerregierung zur Rei-
sefreiheit fand der Bundesminister des Auswärtigen,
Joseph Fischer, nach der Regierungsübernahme zahlrei-
che Beschwerden über das intransparente Visumverfah-
ren und unangemessene Einzelfallentscheidungen vor.
Vor diesem Hintergrund ordnete er eine Überprüfung des
Visumverfahrens an, um die faktische Visumvergabe
liberaler zu gestalten und so die Idee der Reisefreiheit
wieder zu stärken. Die Motivation für den Volmer-Erlass
war darüber hinaus nach den überzeugenden Ausführun-
gen seines Namensgebers und anderer Zeugen, die Ein-
zelfallgerechtigkeit insbesondere im Schutzbereich von
Ehe und Familie, bei Besuchen von Familienangehörigen
zu erhöhen.
Drucksache 15/5975 – 288 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Damit hat sich die Stilisierung des Volmer-Erlasses als
Ursache und Auftakt von Unregelmäßigkeiten als Fata
Morgana erwiesen.
Eine signifikante Wirkung des Volmer-Erlasses auf die
Zahl der erteilten Besuchsvisa hat sich nicht feststellen
lassen.
Die Ablehnungsquote in Kiew stieg nach einem Tief-
punkt im Jahr 1998 kontinuierlich an, während sie welt-
weit stagnierte. Die Zahl der in Kiew erteilten Visa stieg
in den Jahren 2000 und 2001 stark an, um in den beiden
nachfolgenden Jahren ebenso deutlich wieder zu sinken.
Auf dem Niveau des Jahres 2003 scheinen sich die Zah-
len zu stabilisieren (vgl. Zweiter Teil Teil D Abschnitt III).
Während der Geltung des Erlasses sind danach gegenläu-
fige Entwicklungen zu erkennen. Dies schließt es aus,
eine Ursächlichkeit des Erlasses für Missbrauch festzu-
stellen.
Widerlegt ist in diesem Zusammenhang auch die Unter-
stellung,
„Grüne Multikultiträume werden notfalls schon mal ge-
gen Recht und Gesetz verwirklicht“.
(Dr. Jürgen Gehb [CDU/CSU], Protokoll der 145. Sitzung
des Deutschen Bundestages vom 2. Dezember 2004,
S. 13497 [A])
Es besteht nicht der geringste Anhaltspunkt eines die Bin-
dung an Recht und Gesetz verneinenden Verhaltens. Die
Vernehmung aller an der Erstellung des Volmer-Erlasses
beteiligten Beamten, Referenten, Referatsleiter, Unterab-
teilungsleiter, Abteilungsleiter bis hin zum Staatssekretär,
belegt ebenso wie die beigezogenen Akten, dass diese
stets von ihrem korrekten Vorgehen überzeugt waren. Zu
keinem Zeitpunkt hatte Bundesminister Joseph Fischer
einen Anhaltspunkt dafür, dass an der Rechtmäßigkeit des
Erlasses auch nur gezweifelt werden könnte. Der Erlass
gibt bereits in seiner Einleitung das Ausländergesetz und
den so genannten Schengenacquis als unverrückbaren
Rahmen für die Entscheidung von Visaanträgen vor. Da-
rüber hinaus kam vom Bundesminister selbst die Vor-
gabe, dass der Erlass nicht die Gefahr einer substantiellen
Erhöhung von illegalen Zuwanderungsmöglichkeiten ber-
gen dürfe (Dokumente Nr. 128 und Nr. 131).
Der Volmer-Erlass war rechtmäßig.
Festzuhalten ist, dass der Sachverständige Joachim Teipel
in seiner Anhörung vor dem Ausschuss die Vereinbarkeit
der mit dem Volmer-Erlass neu getroffenen Regelungen,
insbesondere der Zweifelsregelung mit dem Schengen-
Recht bestätigt hat (Protokoll 5. Sitzung, Sachverständige
Jürgen Teipel, S. 9 bis 12). Das Gutachten des Wissen-
schaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages vom
19. März 2004 bestätigt dieses Ergebnis (Dokument Nr. 136).
Dem steht die nicht näher begründete Rechtsauffassung
von EU-Kommissar Franco Frattini in seinem Prüfbericht
vom 4. August 2005 gegenüber (Dokument Nr. 350). Die
dort in Bezug genommene Gemeinsame Konsularische
Instruktion (GKI) enthält zur Ausführung des Schengener
Übereinkommens nähere Verfahrensvorgaben für die Vi-
sumerteilung und die Prüfung von Visaanträgen. Ihrer
Rechtsqualität nach ist sie eine innerdienstliche Vor-
schrift. Ihre Regelungen sind allerdings alles andere als
klar. Zum Prüfmaßstab bei der Erteilung eines Visums
enthält die GKI an verschiedenen Stellen unübersichtlich
verteilte Hinweise. Sie spricht zum einen davon, dass der
Antragsteller die Auslandsvertretung „überzeugen“
müsse. Sie spricht zum anderen von dem Erfordernis der
persönlichen Vorsprache insbesondere bei „berechtigten
Zweifeln“. Sie gibt vor, es sei „festzustellen, ob der An-
tragsteller die Absicht hat, … mithilfe eines … Visums
einzuwandern“, und sie spricht davon, dass „für die Ein-
schätzung des Einwanderungsrisikos … die Bewertung in
der alleinigen Verantwortung der Auslandsvertretung“
liege (GKI, III. 3, III. 4, V). Wann die Auslandsvertretung
aber nun „überzeugt“ sein darf und wann eine Einwande-
rungsabsicht „festgestellt“ ist, dazu sagt die Instruktion
nichts. Rechtlich formuliert: Das Beweismaß für eine po-
sitive Prognose und damit für die Visaerteilung ist alles
andere als klar vorgegeben. Entsprechend überrascht auch
die Meldung nicht, „die jetzige GKI ist nicht von sehr ho-
her Qualität“, räumen Experten der EU-Kommission im
vertraulichen Gespräch ein (Dokument Nr. 279).
Bei Lichte betrachtet lässt sich daher nur die Erkenntnis
gewinnen, dass sowohl die Gemeinsame Konsularische
Instruktion als auch frühere Erlasse des Auswärtigen
Amts Schwachstellen haben. Schließlich darf nicht außer
Acht gelassen werden, dass Differenzen zwischen der
Kommission und den Mitgliedstaaten über die Auslegung
und Anwendung europäischen Rechts nichts Ungewöhn-
liches sind.
Die Visumvergabe findet unter sehr unterschiedlichen
örtlichen Bedingungen statt. Vor diesem Hintergrund
stellt sich ganz allgemein auch die Frage, inwieweit der-
artige, Allgemeingültigkeit beanspruchende Regelwerke
wie die GKI an die Grenzen dessen stoßen, was sich zen-
tral, abstrakt-generell sinnvoll regeln lässt.
4. Schwierige Rahmenbedingungen in den
mittel- und osteuropäischen Ländern
einerseits – Reisefreiheit andererseits
Die Arbeit in den Visastellen der Auslandsvertretungen
stellt sich in den mittel- und osteuropäischen Staaten als
ausgesprochen schwierig dar.
Einerseits konnten sich im Umwandlungsprozess nach
dem Zerfall der Sowjetunion, den damit einher gehenden
erheblichen wirtschaftlichen Problemen und dem Kampf
alter Machtstrukturen um ihr Überleben, mafiöse Struktu-
ren, Korruption und Kriminalität ausbreiten. Die Visa-
stellen sind gleichwohl im täglichen Verkehr mit der Be-
völkerung auf die Mitarbeit von Ortskräften angewiesen,
wie etwa der frühere deutsche Botschafter in Moskau be-
stätigte (Protokoll 17. Sitzung, Ernst-Jörg von Studnitz,
S. 43). Ebenso sind die Visastellen auf eine vertrauens-
volle Zusammenarbeit mit staatlichen und nichtstaatli-
chen Stellen angewiesen. Die Verhältnisse an der Bot-
schaft in Kiew veranschaulichten die damit verbundenen
Probleme. Täuschungsversuche, gefälschte Urkunden,
Korruptionsvorwürfe, kriminelle Strukturen im Umfeld
der Visastelle bis hin zu massiven Bedrohungen des Per-
sonals waren festzustellen. Deutliche Grenzen der Mög-
lichkeit, die Ziele und Absichten eines Visaantragstellers
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 289 – Drucksache 15/5975
auf eine verlässliche Tatsachengrundlage zu stellen, wur-
den hier sichtbar.
Andererseits bestehen zahllose persönliche Beziehungen
und Kontakte zwischen Deutschen und den Menschen in
den mittel- und osteuropäischen Ländern. 2,4 Millionen
Spätaussiedler kamen seit 1990 aus den Staaten der ehe-
maligen Sowjetunion nach Deutschland. In der Mehrzahl
pflegen sie weiterhin familiäre und freundschaftliche Ver-
bindungen in ihre Herkunftsländer. Sie sind so zu Binde-
gliedern zwischen Deutschland und Osteuropa geworden.
Partnerschaften von Hochschulen, Städten und Regionen
tragen zum Austausch ebenso bei wie Begegnungen im
Rahmen wirtschaftlicher, wissenschaftlicher und kulturel-
ler Zusammenarbeit. Es darf nicht übersehen werden: Ein
Achtel aller deutschen Exporte geht heute in die mittel-
und osteuropäischen Länder und die GUS.
Die Gemeinsame Erklärung über die Grundlagen der Be-
ziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und
der Ukraine vom 10. Juni 1993 bekräftigt die Verpflich-
tung zur Reisefreiheit mit der Absichtserklärung, die Ver-
waltungsverfahren und die Praxis der Durchführung
freier Kontakte von Bürgern zu vereinfachen.
Dieses Spannungsverhältnis macht deutlich, welche Grat-
wanderung in der täglichen Praxis zu bewältigen ist.
Schließlich kam in den vergangenen Jahren hinzu, dass
insbesondere die Nachfrage nach Bauhandwerkern in
Portugal und die Legalisierung sich illegal in Portugal
und Spanien aufhaltender Drittstaatsangehöriger einen
Anreiz geschaffen haben, unter Umgehung der Einreise-
bestimmungen in den Schengenraum einzuwandern.
5. Verpflichtungserklärung
Die Untersuchungen haben ergeben, dass die unzurei-
chende Prüfung von Verpflichtungserklärungen durch die
mehr als 600 Ausländerbehörden der Länder und Ge-
meinden eine erhebliche Schwachstelle der Visumpraxis
war, die von den Bundesländern erst in den vergangenen
Jahren schrittweise und nicht immer vollständig abge-
stellt wurde (vgl. Zweiter Teil Teil C Abschnitt IV Nr. 2
Buchstabe b und Nr. 3 Buchstabe b).
Die 1990 in das Ausländergesetz eingefügte Möglichkeit
Dritter, sich gegenüber einer Ausländerbehörde zu ver-
pflichten, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Aus-
länders zu tragen, hat zwei grundsätzlich positive Wir-
kungen. Sie ermöglicht es, Ausländern, die selbst die
Sicherung ihres Unterhalts nicht nachweisen können,
nicht schon deshalb die Einreise versagen zu müssen. Zu-
gleich schützt sie die öffentlichen Haushalte davor, im ne-
gativen Fall die Kosten des Lebensunterhalts und der
Rückführung zu tragen.
Eine nachhaltige Sicherung besteht allerdings nur, wenn
jenseits der Entgegennahme der Verpflichtungserklärung
geprüft wird, ob der sich verpflichtende Einlader auch tat-
sächlich in der Lage ist, die Kosten des Unterhalts zu tra-
gen (Bonitätsprüfung). Dies wurde von vielen Ausländer-
behörden bis in die jüngere Zeit pflichtwidrig versäumt.
Anstatt eine klare einheitliche Verwaltungspraxis der
Ausländerbehörden durchzusetzen, wurde bereits mit Er-
lass des Auswärtigen Amts vom 29. Dezember 1995 eine
Fehlentwicklung eingeleitet. Nach diesem Erlass durften
die Auslandsvertretungen die Visumerteilung im Regel-
fall nicht – also nur ausnahmsweise – von der Vorlage
derartiger Nachweise abhängig machen (Dokument
Nr. 182). Mit Erlass vom 16. Mai 1997, dessen Inhalt
vorab von Bundesminister Dr. Klaus Kinkel gebilligt
worden war, bekräftigte das Auswärtige Amt seine Hal-
tung. Es müsse die Ausnahme bleiben, vom Gastgeber
Nachweise über dessen Einkommensverhältnisse zu ver-
langen. Auch formlose Verpflichtungserklärungen seien
anzuerkennen (Dokument Nr. 45). Damit reagierte das
Auswärtige Amt damals auch auf die Beschwerden des
Bundesdatenschutzbeauftragten wegen der Praxis der
Auslandsvertretungen, Verdienstnachweise des Einladers
zu verlangen. Aus praktischer Sicht kam hinzu, dass die
Visastellen schlechterdings kaum mit vernünftigem Auf-
wand in der Lage sind, die Leistungsfähigkeit (Bonität)
eines Einladers aus der Ferne zu klären.
Dieser Ausgangslage folgend stand der Erlass des Aus-
wärtigen Amts vom 2. September 1999 in einer klaren
Linie der Kontinuität, als er vorgab, nur ausnahmsweise,
bei offensichtlich gegen die Bonität des Einladers spre-
chenden Erkenntnissen ein Visum zu versagen. Über
diese Verfahrensweise bestand Einvernehmen unter allen
Beteiligten, insbesondere den Ländern und ihren Gemein-
den, die gegebenenfalls für die Kosten des Aufenthalts ei-
nes Ausländers aufkommen müssen.
Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch ohne weiteres,
dass der Erlass vom 2. September 1999 ohne Beteiligung
der Leitung des Ministeriums ausschließlich auf der Ar-
beitsebene des Auswärtigen Amts gefertigt wurde. Von
einem Kurswechsel in der Visumpolitik kann hier keine
Rede sein.
Gleichwohl muss diese Praxis, deren Ausgangspunkt
pflichtwidriges Verhalten von Ausländerbehörden war,
als Fehler mit gravierenden Folgen benannt werden. Die
Feststellungen des Landgerichts Köln in dem Urteil vom
9. Februar 2004 beschreiben exemplarisch den Miss-
brauch der Verpflichtungserklärung durch Vieleinlader.
Durch ein Netz weitgehend mittelloser Einlader, die die
Vielzahl eingeladener Ausländer tatsächlich nicht im Ent-
ferntesten kannten, gelang es dem Hintermann zahlreiche
Visen zu erschleichen.
Einen Schritt zur Korrektur dieser Praxis leisteten die All-
gemeinen Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz
im Juni 2000, indem sie die Verpflichtung der Ausländer-
behörden zur Prüfung der Bonität nochmals ausdrücklich
und bundesweit verbindlich festschrieben. Parallel hierzu
wurden die Länder sowohl vom Bundesministerium des
Innern als auch vom Auswärtigen Amt wiederholt zur
Prüfung der Bonität aufgefordert. Strafverfahren wirkten
in dieselbe Richtung. Mit dem Chrobog-Erlass vom
26. Oktober 2004 wurde die klare und richtige, abschlie-
ßende Konsequenz gezogen: Im Falle einer Verpflich-
tungserklärung ohne positive Aussage zur Bonität müssen
nun weitere Nachweise im Visumverfahren vorgelegt
werden.
Drucksache 15/5975 – 290 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
6. Reisebüroverfahren
An zentraler Stelle des Missbrauchs an der Botschaft in
Kiew steht das so genannte Reisebüroverfahren. Die An-
wendung dieses Verfahrens ist an der dortigen Visastelle
zeitweise außer Kontrolle geraten.
Das Reisebüroverfahren basiert auf dem Gedanken, dass
Visumanträge, die über ein aus der täglichen Zusammen-
arbeit bekanntes, vertrauenswürdiges Reisebüro gestellt
werden, einer weniger strengen Kontrolle unterworfen
werden können. Die von dem Reisebüro übernommene
Organisation der Reise und sein guter Name bürgen für
die redlichen Absichten des Reisenden. Die Gemeinsame
Konsularische Instruktion erkennt dieses Verfahren an
und lässt zu, in diesen Fällen auf die persönliche Vorspra-
che des Antragstellers bei der Visastelle zu verzichten.
Die Entscheidung, ob und unter welchen Voraussetzun-
gen ein solches Verfahren durchgeführt wird, liegt dabei
in den Händen der Auslandsvertretungen, die die Verhält-
nisse vor Ort beurteilen müssen.
Entgegen der sich aus diesen Grundgedanken und den
Vorgaben der GKI ergebenden Notwendigkeit, nur be-
kannte und vertrauenswürdige Reisebüros für dieses Ver-
fahren zuzulassen, hat die Botschaft in Kiew in eigener
Verantwortung mit mindestens 250 Reisebüros zusam-
mengearbeitet, die einer solchen Prüfung nicht unterzogen
wurden. Vielmehr hat die Botschaft alle Reisebüros aner-
kannt, mit denen sie nicht bereits negative Erfahrungen
gemacht hatte. Wer nicht auf der entsprechenden Negativ-
liste stand, hatte ohne weiteres Zugang zum Reisebüro-
verfahren (Zweiter Teil Teil D Abschnitt V Nr. 1 Buch-
stabe a), Protokoll 20. Sitzung, Klara Hoppmann, S. 75).
Damit war es für Schleuser eine Leichtigkeit, jederzeit
auf andere, neue Reisebüros auszuweichen und somit je-
den Kontrolleffekt zu unterlaufen. Gerade in einem Um-
feld, in dem Korruption ein weit verbreitetes Phänomen
war, ist der Verzicht auf eine persönliche Vorsprache nur
vertretbar, wenn anderweitig die redlichen Absichten ei-
nes Antragstellers gesichert sind. Obwohl diese Voraus-
setzung nicht gegeben war, hat die Visastelle auf die per-
sönliche Vorsprache verzichtet und damit den Schlüssel
zur Überprüfung von Reisezweck und Rückkehrbereit-
schaft in die Hände unseriöser und krimineller Strukturen
gelegt.
Die bei der Sonderinspektion im Herbst 2000 gewonne-
nen und aufgrund nachfolgender Ermittlungen im ersten
Halbjahr 2001 verdichteten Erkenntnisse führten dazu,
dass das Auswärtige Amt dieses Einfallstor der Visa-
erschleichung bereits mit Erlass vom 3. August 2001
schloss. Das Reisebüroverfahren in Kiew wurde beendet.
7. Reiseschutzversicherungen
Eine weitere wichtige, in ihrer zahlenmäßigen Bedeutung
allerdings hinter dem Reisebüroverfahren zurückstehende
Schwachstelle war nach den Erkenntnissen des Untersu-
chungsausschusses das mit dem Carnet de Touriste des
ADAC bereits im Jahr 1995 entwickelte und mit dem
Reiseschutzpass des Herrn K. fortgeführte Konzept einer
Reiseschutzversicherung.
Der Grundgedanke des Konzepts war einfach und über-
zeugend. Das Carnet de Touriste (CdT) sollte den Bür-
gern Mittel- und Osteuropas die Verwirklichung der Rei-
sefreiheit erleichtern. Zugleich sollte es auch allen
anderen Beteiligten Vorteile bringen.
Bis zum Zeitpunkt der Einführung des CdT konnte ein
Ausländer, der die Sicherung seines Unterhalts nicht
selbst nachweisen konnte, nur dann ein Visum erlangen,
wenn er eine in Deutschland lebende Person kannte, die
sich durch eine persönliche Erklärung gegenüber der
Ausländerbehörde verpflichtete, für seinen Lebensunter-
halt in Deutschland aufzukommen (individuelle Ver-
pflichtungserklärung). Die mit der Notwendigkeit eines
solchen persönlichen Kontakts verbundene faktische Be-
schränkung der Reisefreiheit entfiel mit der Möglichkeit
des Erwerbs eines CdT. Der ADAC verpflichtete sich
pauschal, den Lebensunterhalt der Inhaber eines CdT ge-
genüber der öffentlichen Hand abzusichern. Den Auslän-
derbehörden war damit ohne bürokratischen Aufwand ein
zahlungskräftiger Schuldner gewiss, der eine reibungs-
lose Abwicklung von Problemfällen versprach.
Vor diesem Hintergrund schlich sich bereits mit der Ein-
führung des CdT im Jahr 1995 eine gedankliche Un-
schärfe ein.
Die individuelle Verpflichtungserklärung beruht in aller
Regel auf einem bestehenden Kontakt zwischen dem Ein-
lader und dem Ausländer, ohne den eine derartige Ver-
pflichtung auch gar nicht übernommen würde. Entspre-
chend fragt das bundeseinheitliche Formular für
Verpflichtungserklärungen nach Verwandtschaftsbezie-
hungen und nach der Anschrift der Unterbringung, falls
diese „vom gewöhnlichen Wohnsitz des Unterkunftsge-
bers“ abweicht. Ihr liegt das Bild von Einlader und Gast
zugrunde. Jenseits der rein rechtlichen Bedeutung der Er-
klärung lässt sich bei dieser Konstellation regelmäßig die
tatsächliche Vermutung rechtfertigen, der Ausländer be-
suche den Einlader (Reisezweck) und dieser komme für
seinen Gast auf (Gewährleistung des Lebensunterhalts).
Dem steht die Konzeption des CdT gegenüber: Hier be-
steht eine rein geschäftliche Beziehung. Die Verpflich-
tungserklärung bringt hier tatsächlich wie rechtlich nur
zum Ausdruck, im Notfall gegenüber den Behörden für
den Unterhalt des Ausländers zu haften. Anders als bei
der Individualverpflichtung besteht hier kein Anhalts-
punkt dafür, dass der Unterhalt ganz allgemein, unabhän-
gig von Erstattungsansprüchen der öffentlichen Hand ge-
tragen werde.
Gleichwohl ordnete schon ein Erlass des Auswärtigen
Amts vom 4. September 1995 (Dokument Nr. 280) an,
beides gleich zu behandeln:
„Bei Vorlage des letzteren Typs von Verpflichtungserklä-
rung wird vom Ast [Antragsteller] kein weiterer Nach-
weis über Finanzmittel verlangt. Von Ast, die ein CdT
vorlegen, ist infolgedessen ebenfalls regelmäßig kein sol-
cher zusätzlicher Nachweis zu fordern.“
Weiter heißt es dort unter Bezugnahme auf einen Erlass
vom 16. August 1995, der ausführt, dass die zu fordern-
den Unterlagen von Land zu Land unterschiedlich sein
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 291 – Drucksache 15/5975
können und Unterlagen über die Finanzierung der Reise
und die Gewährleistung der Rückreise vorzulegen seien:
Die dortigen Ausführungen seien „nicht dergestalt zu ver-
stehen, dass die Visumerteilung neben der Vorlage des
CdT im Regelfall noch von weiteren Unterlagen oder
Nachweisen abhängig gemacht werden soll“.
Der Erlass des Auswärtigen Amts vom 16. Mai 1997
(Dokument Nr. 45) greift diese Linie auf und erklärt, eine
gesonderte Einladung sei bei Vorlage des CdT nicht erfor-
derlich.
Vor diesem Hintergrund kam es trotz verschiedener Hin-
weise auf Missbrauch dazu, dass mit Erlass vom 15. Ok-
tober 1999 die Anweisung erging, bei Vorlage des CdT in
der Regel auf die Vorlage weiterer Nachweise zum Reise-
zweck, zur Finanzierung und zur Rückkehrbereitschaft zu
verzichten. Bei offensichtlichen Zweifeln waren jedoch
weitere Unterlagen anzufordern. An der persönlichen
Vorsprache wurde allerdings – anders als vom ADAC ge-
wünscht – festgehalten. Auch dieser Erlass verließ die
Fachebene des Bundesministeriums nicht. Die Leitung
des Auswärtigen Amts war nach klarer Beweislage nicht
beteiligt. Die beteiligten Beamten waren dieselben, die
bereits vor dem Regierungswechsel hier tätig waren. Er-
kennbar betrachteten sie die Regelung als Entscheidung
ohne Tragweite, die auf der Linie der bisherigen Praxis
lag. Diese Einschätzung erwies sich als falsch. Der Erlass
war ein Fehler.
Als besonders problematisch haben sich die hinter dem
Konzept des CdT stehenden Verbandsinteressen erwie-
sen.
Während der Präsident des ADAC in seinem Schreiben
vom 12. August 1994 noch erklärte, der ADAC „würde
gegebenenfalls die praktische Realisierung und Umset-
zung übernehmen und gewährleisten“ (Dokument
Nr. 52), hat der heutige ADAC-Präsident gegenüber dem
Untersuchungsausschuss betont, der ADAC habe eigent-
lich nur eine vermittelnde Funktion und mit dem Vertrieb
nichts zu tun gehabt. Während tatsächlich jedoch der
ADAC mit seinem guten Namen für das CdT warb, ver-
folgten die sich neu entwickelnden Partnerorganisationen
in Osteu-ropa das Interesse, ihren Aufbau zu finanzieren.
Folglich lag ihnen daran, das CdT möglichst ungehindert
und erfolgreich zu vertreiben. Hierbei vor Ort auftretende
Schwierigkeiten mit den Auslandsvertretungen wurden
mit Hilfe des ADAC immer wieder ausgeräumt. Zugleich
wirkte der ADAC teils erfolgreich vor Ort und in
Deutschland darauf hin, die mit einem CdT vorsprechen-
den Antragsteller bevorzugt zu behandeln. Wunsch war
es, wie im Reisebüroverfahren unter Verzicht auf eine
persönliche Vorsprache des Antragstellers als besonders
vertrauenswürdig behandelt zu werden. Erfüllt wurde die-
ser Wunsch zwar nicht ganz, er spiegelt sich aber bereits
in dem Erlass vom 4. September 1995 und dann im Erlass
vom 15. Oktober 1999 wider, dem Gespräche mit dem
ADAC vorausgingen. Begründet wurde das Begehren mit
der Aussage, die Partnerorganisationen prüften bereits ih-
rerseits zuverlässig die Aufenthaltsabsichten der Erwer-
ber des CdT. Eine verlässliche Aussage war dies leider
nicht.
In der Konsequenz der Anerkennung des CdT lag dann
auch die Anerkennung der Reiseschutzversicherung des
K. als Konkurrenzprodukt des CdT. Denn eine Monopol-
stellung des ADAC ließ sich nicht rechtfertigen, wie be-
reits 1997 erkannt worden war.
Aus den beigezogenen Akten hat sich schließlich erge-
ben, dass die beteiligten Stellen erst nach und nach die
Bedeutung der Reiseschutzversicherungen als Miss-
brauchsinstrument erkannten. So wurde etwa die geringe
Zahl bekannt gewordener „Schadensfälle“ als Beleg für
das Funktionieren des Konzepts angesehen. Selbst in dem
Schreiben des Bundeskriminalamtes vom 2. Mai 2001
(Dokument Nr. 266), das das CdT kritisch beurteilt, heißt
es:
„Erkenntnisse zum Umfang des Missbrauchs des CdT lie-
gen nur punktuell vor. Eine gesicherte und belegbare
Aussage ist derzeit nicht möglich.“
Bereits kurze Zeit nach Beendigung des Reisebüroverfah-
rens in Kiew erkannte das Auswärtige Amt, dass auch der
Erlass vom 15. Oktober 1999 geändert werden musste.
Mit Erlass vom 29. Januar 2002 (Dokument Nr. 10) wurde
eine Zäsur bei der Behandlung von Reiseschutzversiche-
rungen eingeleitet: Der Erlass vom 15. Oktober 1999 und
die damit verbundene Privilegierung wurden aufgehoben.
Der parallel hierzu mit der Öffnung des Vertriebs einher-
gehende Ansturm von Antragstellern mit Reiseschutzpäs-
sen auf die Visastelle in Kiew wurde unter aktiver Hilfe-
stellung des Auswärtigen Amts in den folgenden Wochen
bis April 2002 unter Kontrolle gebracht. Die zwischen
der Botschaft und dem Auswärtigen Amt geführte Kor-
respondenz macht dabei deutlich, dass die Rechtslage sei-
tens der Botschaft fehlinterpretiert wurde. Exemplarisch
dafür ist ein Fernschreiben der Botschaft vom 18. Februar
2002 (Dokument Nr. 113), in dem die Botschaft glaubt,
dass sie die Legende einer Besichtigung des Kölner Doms
mit den der Botschaft zur Verfügung stehenden Mitteln
widerlegen müsse, dies aber nicht könne. Dies war bereits
im Ansatz verfehlt.
Die Begründung, es könnten hier „lediglich abstrakte
Zweifel, nicht aber konkrete Anhaltspunkte für eine Täu-
schung oder einen Missbrauch ermittelt werden“, ver-
kennt den Prüfauftrag der Visastelle. Stereotypes Vorbrin-
gen muss vielmehr Nachfragen veranlassen. In jedem
Fall, in dem dann der angegebene Reisezweck nicht plau-
sibel wird, bestehen hinreichende Gründe, die Visaertei-
lung abzulehnen. Das hat die Visastelle verkannt, wie
auch die Korrekturmaßnahmen des Auswärtigen Amts
belegen.
In der Praxis führte die Erlasslage aber auch nicht
zwangsläufig zu Problemen. Das hat ihre Handhabung an
der Botschaft in Moskau gezeigt. Auch lässt sich mit der
Regelung des Erlasses nicht erklären oder rechtfertigen,
dass in Kiew Visa erteilt wurden, obwohl in einer Viel-
zahl von Fällen dieselbe, offensichtlich in sich nicht stim-
mige Legende einer Reise etwa nach Köln und zu den
„Burgen am Rhein“ vorgelegt wurde.
Drucksache 15/5975 – 292 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
8. Personalsituation
Wie ein roter Faden zieht sich durch die Aussagen der
Zeugen, die an Visastellen tätig oder für sie verantwort-
lich waren, die Klage über eine mangelhafte Personalaus-
stattung der Visastellen. Die Kapazitäten der Visastellen
waren danach dem Ansturm nach dem Fall des Eisernen
Vorhangs nicht gewachsen. Auch aus der Personalreserve
des Auswärtigen Amts scheint eine ausreichende Verstär-
kung nicht möglich gewesen zu sein.
Ab dem Jahre 2000 trat in Kiew eine Verbesserung der
Situation ein, die zu geordneten Verhältnissen führte. Im
Sommer 2000 wurde nach einem Besuch des Bundesmi-
nisters des Auswärtigen in Kiew die personelle und räum-
liche Ausstattung so ausgebaut, dass der Botschafter in
der Ukraine in einem Drahtbericht vom 4. März 2002
(Dokument Nr. 217) urteilte, die Zustände hätten sich da-
mals „nachhaltig verbessert“.
Im Jahre 2001 wurde der Rechts- und Konsulardienst
erstmals von der seit 1993 jährlich vorgenommenen, all-
gemeinen linearen Stellenkürzung der Bundesverwaltung
ausgenommen (Bundestagsdrucksache 14/4522 vom
23. November 2000). Dafür hatte sich Bundesminister
Joseph Fischer wiederholt eingesetzt. Der Haushalt des
Auswärtigen Amts wurde im Haushaltsjahr 2001 um
672 Mio. DM auf 4,1 Mrd. DM erhöht (Bundestagsdruck-
sache 14/13247 vom 29. November 2000). Der Ansatz
des flexibilisierten Titels für die Vergütung von Ortskräf-
ten wurde um 16 Mio. DM auf 101 Mio. DM, mithin um
19 Prozent erhöht.
Im Zuge des Antiterrorprogramms der Bundesregierung
wurden dem Auswärtigen Amt 83 neue Planstellen zur
Verstärkung der Visastellen an besonders sicherheitssen-
siblen Dienstorten zugewiesen. Dies kam auch der Visa-
stelle in Kiew zugute.
Die Behauptung,
„Es war ein offenkundiges Versagen der Bundesregie-
rung, dass sie dort [bei den Sachbearbeitern vor Ort] auch
noch Stellenkürzungen vornehmen wollte. Das konnte
nur durch mehrfache Initiativen vonseiten der FDP ver-
hindert werden.“
(Hellmut Königshaus, Protokoll der 149. Sitzung 17. De-
zember 2004, S. 13995 [D])
ist daher falsch und stellt die Dinge auf den Kopf. Es wa-
ren die Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜ-
NEN, die mit dem Haushaltsplan 2001 den so genannten
Rechts- und Konsularbereich von der allgemeinen jährli-
chen linearen Stellenkürzung ausgenommen haben. Darü-
ber hinaus hat sie seit dem Jahren 2005 den gesamten Be-
reich der Auslandsvertretungen von der Stellenkürzung
ausgenommen. Die FDP hatte seit 1993 bis zum Regie-
rungswechsel Gelegenheit, dies zu tun. Gelungen ist ihr
dies nicht.
9. Weitere Maßnahmen
Neben den konkreten Maßnahmen zur Bekämpfung des
Missbrauchs insbesondere in Kiew, zu denen in erster Li-
nie personalwirtschaftliche Maßnahmen, das Aussetzen
des Reisebüroverfahrens in Kiew im Sommer 2001, die
Aufhebung des Erlasses vom 15. Oktober 1999 im Januar
2002, das Ende des Reiseschutzpasses des Herrn K. in
Kiew im Juni 2002 und der Ausstieg aus dem Konzept
der Reiseschutzversicherungen im Frühjahr 2003 zählen,
wurden weitere Maßnahmen ergriffen, um Missbrauch im
Visumverfahren weiter einzudämmen.
Auf gesetzlicher Ebene ist die Aufenthaltsverordnung zu
nennen. Sie hat die Möglichkeiten verbessert, Missbrauch
durch Vieleinlader zu erkennen. Dazu sieht sie vor, dass
die Auslandsvertretungen eine Visadatei führen, in der
unter anderem die Daten einer Verpflichtungserklärung
gespeichert werden.
Darüber hinaus setzt sich die Bundesregierung für eine
rasche Verwirklichung des Vorschlags für eine EU-Ver-
ordnung über das Visa-Informationssystem (VIS) und den
Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten ein. Dies
beruht auch auf einer gemeinsamen Erkenntnis und dem
Konsens aller am Vermittlungsverfahren zum Zuwande-
rungsgesetz beteiligten Parteien, dass eine nationale Lö-
sung weder schneller funktioniert noch sinnvoll ist. Das
Visa-Informationssystem soll im Jahre 2006 verwirklicht
werden. Es ist daher fadenscheinig und unglaubwürdig,
wenn die CDU/CSU-Fraktion heute wieder die Schaffung
einer nationalen Datei fordert – ein Projekt, an dem die
Fraktionen der CDU/CSU und FDP im Übrigen in der
vorletzten Wahlperiode gescheitert sind.
Die seit Oktober 2002 eingeführte EDV-Software „Visa
Plus“ hat unter anderem den Vorteil einer automatisierten
Durchführung der Sicherheitsabfragen.
Ferner hat das Auswärtige Amt im Jahre 2004 für 44 Vi-
sastellen, die in einem schwierigen Umfeld agieren, eine
vierteljährliche Berichtspflicht eingeführt. Dieses Früh-
warnsystem soll sicherstellen, dass Fehlentwicklungen
schnell begegnet wird. Ergänzt wurde dies durch einen
Arbeitsstab, der vor Ort konzeptionelle und ablauftechni-
sche Hilfestellungen geben soll. Ergänzend hierzu ist die
im Aufbau befindliche gemeinsame Task Force des Bun-
desministeriums des Innern und des Auswärtigen Amts
zur Bekämpfung des Visummissbrauchs eine erfolgver-
sprechende Maßnahme.
10. Rückblick
Zur Aufdeckung des Visummissbrauchs vor allem an der
Botschaft in Kiew in den Jahren 1999 bis 2002 und zur
Aufklärung der Handlungsmuster krimineller Schleuser
haben die Ermittlungen der Bundespolizei (früher: Bun-
desgrenzschutz), des Bundeskriminalamtes und der Poli-
zeien der Länder durch breit angelegte Ermittlungen ent-
scheidend beigetragen. In enger Zusammenarbeit mit den
Auslandsvertretungen konnten sie eine Vielzahl von
Straftaten aufklären, die von den Gerichten abgeurteilt
wurden.
Das Verfahren vor dem Landgericht Köln trat unter die-
sen als in jeder Hinsicht bemerkenswert hervor. Kein an-
deres Gericht hat in vergleichbarer Weise Anlass dafür
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 293 – Drucksache 15/5975
gesehen, sich mit der Frage zu beschäftigen, auf welche
Ursachen Kontrolldefizite der Visastelle in Kiew zurück-
zuführen waren, die es leicht gemacht haben, ein Visum
zu erschleichen. Dies überrascht umso mehr, als der Vor-
sitzende Richter am LG Köln bei seiner Vernehmung
durch den Ausschuss angab, „Wir mussten nur feststellen:
Ist dem Herrn B. die Arbeit erleichtert worden? Wir aber
mussten nicht feststellen, warum es möglicherweise poli-
tische Motive gibt.“ (Protokoll 11. Sitzung, Ulrich Höppner,
S. 88).
Kein Gericht ist auch derart auf den Holzweg geraten,
wie das LG Köln, als sich der Vorsitzende in der mündli-
chen Urteilsbegründung zu der Behauptung verstieg, die
Leitung des Auswärtigen Amts habe einen „kalten Putsch
(…) gegen die bestehende Gesetzeslage“ begangen. Jen-
seits seiner Rechtsauffassung von der Rechtswidrigkeit
einzelner Erlasse hatte der Vorsitzende keine Erkennt-
nisse, die einen derart schwerwiegenden Vorwurf erlau-
ben. Die Beweisaufnahme hat keinen Zweifel daran ge-
lassen, dass niemandem, weder der Hausleitung noch
irgendeinem Mitarbeiter eine rechtsfeindliche Gesinnung
vorgehalten werden kann, die eine solche Formulierung
rechtfertigt. Unsere Rechtsordnung geht von einer Rich-
terpersönlichkeit aus, die allein der Sache verpflichtet,
unabhängig, neutral und mit der gebotenen Distanz und
Zurückhaltung ihr Amt ausübt. Dem entspricht dieses
Verhalten nicht. Ihm steht auch in deutlichem Kontrast
das gegen denselben Angeklagten und Herrn K. geführte
zweite Kölner Verfahren gegenüber. Dieses endete mit ei-
ner Verfahrenseinstellung und der Feststellung des Ge-
richts, das Auswärtige Amt habe durchaus auf die be-
kannt gewordenen Missstände reagiert.
Bemerkenswert bleibt auch die nach den Ausführungen
des Urteils selbst überflüssige Behauptung, der Hinweis
des Auswärtigen Amts auf eine Morddrohung gegenüber
einer früheren Mitarbeiterin der Visastelle in Kiew sei
falsch gewesen, die durch die Beweisaufnahme des Aus-
schusses widerlegt werden konnte (Zweiter Teil Teil B
Abschnitt I Nr. 10 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb Drei-
fachbuchstabe hhh). Ebensowenig hatten die vom Gericht
angeregten Verfahren wegen Falschaussage gegen Mitar-
beiter des Auswärtigen Amts einen belastbaren Hinter-
grund. Sie sind samt und sonders mangels Tatverdachts
eingestellt worden (Zweiter Teil Teil B Abschnitt I Nr. 10
Buchstabe e).
11. Ausblick
Dem Untersuchungsausschuss war es zeitlich nicht mög-
lich, eigene Vorschläge zur Verbesserung der Visaertei-
lungspraxis zu erarbeiten. Konkrete Empfehlungen kön-
nen daher nicht ausgesprochen werden. Dies gilt umso
mehr, als die bekannt gewordenen Missstände bereits vor
der Einsetzung des Untersuchungsausschusses behoben
waren und weitere wichtige präventive Maßnahmen von
der Bundesregierung bereits ergriffen wurden.
An erster Stelle der Überlegungen sollten die Bedienste-
ten der Visastellen stehen. Angesichts der hohen Belas-
tung und den besonderen Schwierigkeiten, denen die Be-
diensteten einiger Visastellen ausgesetzt sind, muss
darauf geachtet werden, dass diese Arbeit die notwendige
Anerkennung findet und die Personalauswahl mit beson-
derer Sorgfalt vorgenommen wird. Ihre Motivation und
Arbeitsleistung ist von entscheidender Bedeutung. Der
Verunsicherung der Konsularbeamtinnen und -beamten,
die durch die Skandalisierung der Visaerteilungspraxis
eingetreten ist, muss begegnet werden. Regionalseminare
und andere Formen des kontinuierlichen Austauschs soll-
ten hier weiter genutzt und ausgebaut werden. Zugleich
ist sicherzustellen, dass die Personalausstattung der Vi-
sastellen genügend Zeit lässt, die Anträge individuell zu
prüfen.
Die Zusammenarbeit zwischen den Auslandsvertretun-
gen, dem Auswärtigen Amt, den Sicherheitsbehörden und
den Ausländerämtern in Deutschland ist von entscheiden-
der Bedeutung. Es sollte stets geprüft werden, inwieweit
sie noch weiter verbessert werden kann. Ein gutes Mittel
zur weiteren Verbesserung der Kooperation zwischen
BMI und AA ist die momentan im Aufbau befindliche
Einrichtung einer gemeinsamen Task Force zur Bekämp-
fung des Visummissbrauchs. Dies gilt auch für den Ein-
satz von Dokumentenberatern und Verbindungsbeamten,
deren Arbeit in den Visastellen möglicherweise noch ver-
stärkt werden kann. Hingegen ist nicht erkennbar, dass
eine Verlagerung der Zuständigkeit für die Visastellen auf
das Bundesministerium des Innern sinnvoll sein könnte.
Auf eine enge Einbindung in die Arbeit der Botschaften
sollte vielmehr besonders geachtet werden.
Die jüngste öffentliche Diskussion um den Weltjugendtag
in Köln bestätigt eindrucksvoll, was das Auswärtige Amt
in seinen Grundsatzerlassen vom 3. März 2000 (Volmer-
Erlass) und 26. Oktober 2004 (Chrobog-Erlass) stets vo-
rangestellt hat: Die Entscheidung im Visumverfahren ist
immer eine Risikoentscheidung. Sie beruht auf einer Pro-
gnose, einem Wahrscheinlichkeitsurteil im Spannungs-
feld von Reisefreiheit und Weltoffenheit einerseits und
der Gefahr der illegalen Einwanderung und nationaler Si-
cherheit andererseits. Die Entscheider müssen ermutigt
werden, dem notwendigen Ausgleich zwischen diesen In-
teressen eigenverantwortlich und mit Augenmaß gerecht
zu werden.
Zu Recht fordert EU-Kommissar Franco Frattini Reise-
erleichterungen, weil sie jungen Menschen neue Hori-
zonte eröffnen und gegen Fremdenfeindlichkeit wirken.
Einem „jungen Mädchen aus Serbien“ solle nicht zuge-
mutet werden, „sieben Wochen auf ein Visum zu warten
und 130 Euro dafür zu bezahlen, nur um ein Konzert in
Italien zu besuchen“ (Dokument Nr. 279). Dem steht die
Behauptung gegenüber, „das EU-Recht sehe vor, dass bei
,geringsten Zweifeln’ ein Antrag abzulehnen sei“ (MdEP
Dr. Joachim Würmeling (CSU) unter Bezugnahme auf
Kommissar Franco Frattini (Dokument Nr. 281). Wie bei-
des miteinander vereinbar sein soll, ist nicht erkennbar.
Eine Grundlage für die von MdEP Dr. Joachim Würmeling
genannte Rechtsauffassung ist aber auch im europäi-
schen Recht nicht zu finden. Wer Reiseerleichterungen
möchte, muss dazu stehen, dass Missbrauch nicht auszu-
schließen ist. Wer wie der Jugend- und Integrationsminis-
Drucksache 15/5975 – 294 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
ter Nordrhein-Westfalens, Armin Laschet (CDU) fordert,
„allen Pilgern zum Weltjugendtag ein Visum zu erteilen“ –
„im Zweifel für die Pilger“, der darf dies nicht leugnen
(Dokument Nr. 282).
Deshalb muss darauf geachtet werden, dass die mit dem
Auftreten der Opposition im Untersuchungsausschuss
verbundene Schwarz-Weiß-Malerei trotz der beklagens-
werten Missbrauchshäufungen in der Ukraine dem Anlie-
gen eines angemessenen Ausgleichs zwischen Reisefrei-
heit und Sicherheit nicht weiter schadet. Es gilt, den vom
ukrainischen Präsidenten Wiktor Juschtschenko unter
Beifall aller Fraktionen an den Deutschen Bundestag ge-
richteten Appell zu beherzigen:
„Verstehen Sie doch und unterstützen Sie die ukrainische
Jugend, Studenten, Journalisten, Künstler, Geschäftsleute
in ihrem Drang nach Kommunikation. Ich wende mich an
Sie mit der Bitte, die Liberalisierung der Visabestimmun-
gen für diese Kategorie von Ukrainern zu unterstützen.
(…) Die Ukrainer waren, sind und werden immer ein un-
trennbarer Teil der europäischen Völkerfamilie sein.“
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 295 – Drucksache 15/5975
Vierter Teil
Sondervotum der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
I. Einleitung
Das ist der Skandal: Illegale Einwanderung nach
Deutschland und in andere Schengenstaaten, scheinbar
legal mit deutschen Visa.
Konsequenz: Schwarzarbeit, Schleusertum, Menschen-
handel und Zwangsprostitution; hunderte von polizeili-
chen und staatsanwaltschaftlichen Ermittlungs- und Ge-
richtsverfahren; Gerichtsurteile mit Strafrabatt wegen
einer Art von Mitschuld der Bundesregierung.
Eine der Ursachen: Die Visapolitik der rot-grünen Bun-
desregierung; verkürzt charakterisiert durch Wegschauen
statt Prüfen, Reisefreiheit nach Deutschland statt Sicher-
heit und Legalität.
Verantwortliche: Bundesminister des Auswärigen, Joseph
Fischer, durch Tun, Bundesminister des Innern, Otto
Schily, durch Unterlassen und das Bundeskanzleramt
durch Verdrängen.
Das Landgericht Köln bezeichnete die rot-grüne Visa-
praxis als „kalten Putsch“ gegen die geltende Rechtslage.
Eine derartige Charakterisierung des Handelns einer Bun-
desregierung ist ohne Beispiel in der Geschichte der Bun-
desrepublik Deutschland. Die hilflosen Versuche von
Rot-Grün, diese Bewertung als unfundierte Einzelmei-
nung darzustellen, liegen neben der Sache. Eine Vielzahl
von deutschen Strafgerichten musste „Strafrabatte“ für
Schleuser gewähren, weil die rot-grüne Visapolitik deren
Handeln erleichterte. Ein Beispiel dafür, dass sich die
harsche Kritik der Justiz an der rot-grünen Visavergabe-
praxis nicht auf das Landgericht Köln beschränkt hat, ist
die Äußerung des Vorsitzenden Richters am Landgericht
Münster, Franz-Joseph Kliegel, in seiner Vernehmung vor
dem Untersuchungsausschuss im Hinblick auf den ersten
Fischer-Erlass vom 3. März 2000:
„Ich sage einmal: Wenn ich das sehe und wenn ich das
übertrage auf andere Bereiche staatlicher Leistungen,
wenn ich mir vorstelle, bei einer Leistungsverwaltung
– nehmen wir zum Beispiel Subventionen, BAföG oder
Arbeitslosengeld –, wenn ich da eine solche Ermessens-
richtlinie machte, dann ist das für mich eine Einladung
zum Betrug. Ich darf das so deutlich sagen.“ (Protokoll
13/64)
Ungeachtet der Tatsache, dass der Untersuchungsaus-
schuss wegen der Abkürzung der Wahlperiode seine Un-
tersuchung nicht hat abschließen können, sondern ledig-
lich einen Sachstandsbericht vorlegt, kann festgestellt
werden: Es besteht eine weitgehende Einigkeit darin, dass
die Bundesregierung in ihrer Visapolitik schwere Fehler
gemacht hat. Ausmaß und Einzelheiten mögen derzeit
umstritten sein.
Aber es gibt ganz offensichtlich einen Grundkonsens:
Bundesminister Joseph Fischer tastete sich in öffentlichen
Äußerungen vorsichtig an sein Versagen heran; zunächst
sprach er von möglichen Versäumnissen und Fehlern
seiner Mitarbeiter (14. Februar 2005, www.stern.de), drei
Tage später verkündete Fischer „Wenn ich Mist gebaut
habe, stehe ich dafür gerade“ (17. Februar 2005, www.-
gruene-partei.de) um neun Tage später von seinen Feh-
lern zu sprechen, für die er geradezustehen habe
(26. Februar 2005, dpa, Medienspiegel vom 27. Februar
2005). Vor dem Untersuchungsausschuss erklärte Bun-
desminister Joseph Fischer dann:
„Das ist ein Erlass mit fatalen Konsequenzen. Er ist vom
15.10.1999. Das fällt in meinen Verantwortungsbereich.
Da gibt es gar nichts darum herumzureden. Dafür habe
ich geradezustehen, auch wenn dieser Erlass nach meiner
Erinnerung, Herr Vorsitzender, und nach allen Akten-
kenntnissen, die ich habe, die Leitungsebene, mich, nicht
erreicht hat.“ (Protokoll 19/22)
Bundesminister Joseph Fischer war offensichtlich schon
ab August 2000 problembewusst: So schrieb er damals
sowohl an Bundesminister Hans Eichel als auch an Mit-
glieder des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundes-
tages betreffend die Visastelle in Moskau:
„Dies bedeutet, dass den sechs Sachbearbeitern, die über
die Visumerteilung entscheiden, bei Einhaltung der
Dienstzeiten nur etwa zwei Minuten pro Antrag zur Ver-
fügung stünden.“ (Dokument Nr. 293)
Bundesminister des Innern, Otto Schily, wollte eigene
Versäumnisse in der Visaaffäre nicht zugeben, machte
aber gleichwohl deutlich, dass auch aus seiner Sicht et-
was falsch gelaufen war:
„Auch mein Kollege Fischer hat wohl inzwischen einge-
sehen, dass er meinem Rat, da für Klarstellung zu sorgen,
besser gefolgt wäre.“ (Bundesminister Otto Schily vor
dem Untersuchungsausschuss am 15. Juli 2005)
Zwar lässt Bundesminister Otto Schily auf der Internet-
seite des Bundesinnenministeriums verkünden:
„,Die Freiheit des Einzelnen vor Verbrechen zu schützen,
ist eine Kernaufgabe des Staates. Freiheit und Sicherheit
sind eine untrennbare Einheit‘ (Otto Schily). Das Bundes-
ministerium des Innern ist verantwortlich für die innere
Sicherheit. Dazu gehören sowohl die Sicherheit der Bür-
gerinnen und Bürger als auch der Schutz unserer Verfas-
sung. Nur so können die Grundwerte der Verfassung ge-
lebte Wirklichkeit in unserer Gesellschaft bleiben. Bei
diesen Aufgaben wird das BMI vom Bundesamt für Ver-
fassungsschutz, vom Bundeskriminalamt, von der Bun-
Drucksache 15/5975 – 296 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
despolizei und vom Bundesamt für Sicherheit in der
Informationstechnik unterstützt.“ (www.bmi.bund.de,
Aufgaben des BMI, Innere Sicherheit und Schutz der Ver-
fassung)
Trotz dieses markigen Eintretens für die innere Sicherheit
wollte Bundesminister Otto Schily vor dem Untersu-
chungsausschuss in der von ihm dem Grunde nach bestä-
tigten Visaaffäre kein Schuldbekenntnis ablegen.
Zum Grundkonsens über das Bestehen einer Visaaffäre
und dass Dinge, gelinde gesagt, schief gelaufen sind, ge-
hört auch die Einsicht von Bundeskanzler Gerhard
Schröder:
„Wenn Fehler vorgekommen sein sollten, dann muss das
aufgeklärt werden, dann wird das abgestellt.“ (Medien-
monitoring bpa 14. Februar 2005)
Zu Recht sah Bundeskanzler Gerhard Schröder davon ab,
die Existenz einer Visaaffäre und Fehler zu bestreiten.
Danach gefragt, zog er sich auf die Erklärung zurück, der
Untersuchungsausschuss werde alles für die Sachaufklä-
rung Erforderliche tun und führte im Übrigen aus: „Alle
Vorverurteilungen Außenminister Fischers sind falsch.“
(FAZ Sonntagszeitung vom 27. Februar 2005).
Deutlicher zur Visaaffäre äußerte sich der damalige In-
nenminister Nordrhein-Westfalens, Dr. Fritz Behrens
(SPD) im Nordrhein-Westfälischen Landtag:
„Die Menschen in unserem Lande und auch mögliche
Opfer müssen vor organisierter Kriminalität, vor Schleu-
sern, vor Menschenhandel, Zwangsprostitution, vor
grenzüberschreitender organisierter Schwarzarbeit so gut
es geht geschützt werden.
Wir haben in Nordrhein-Westfalen in diesem Zusammen-
hang und nach dem jeweiligen Wissensstand alles getan,
was wir tun konnten, um diesem Ziel gerecht zu werden,
und zwar nicht nur durch polizeiliche Maßnahmen, son-
dern eben auch politisch, indem wir Berlin – ich formu-
liere das so abstrakt – informiert und auch Antworten er-
halten haben.
Ich finde es richtig – daran will ich keinen Zweifel
lassen –, dass der sogenannte Volmer-Erlass im Oktober
letzten Jahres endgültig aufgehoben worden ist. Nach
den Warnungen der Sicherheitsbehörden war das nur
konsequent, und es war höchste Zeit.“ (Innenminister
Dr. Fritz Behrens, SPD, Landtag NRW Plenarprotokoll
13/144)
Auch in den Reihen der Fraktionen SPD und BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN gibt man zu, dass in der Visapoli-
tik der Bundesregierung etwas schief gelaufen ist. So stel-
len die Obleute der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN Olaf Scholz und Jerzy Montag am 17. Fe-
bruar 2005 fest:
„Die Anhörung hat zugleich deutlich gemacht, dass die
festzustellenden Missstände auf eine Vielzahl von Einzel-
aspekten zurückzuführen sind.“ (Pressemitteilung Nr. 106
der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN).
SPD-Obmann Olaf Scholz erklärt am 26. Februar 2005
zur Fischer-Rede:
„Joschka Fischer hat die Verantwortung für falsche Ent-
scheidungen und unterbliebenes Handeln in dieser Zeit
übernommen.“ (www.spdfraktion.de )
Auch der stellvertretende Vorsitzende der SPD-Fraktion,
Gernot Erler, hat die Visaaffäre erkannt, auch wenn er sie
herunterzuspielen versucht:
„Nachdem Fischer eingeräumt hat, die Missbrauchsanfäl-
ligkeit der Visa-Erlasse von 1999 falsch eingeschätzt und
in den Jahren 2000 bis 2002 die notwendigen Korrekturen
nicht entschlossen genug umgesetzt zu haben, verliert der
Visa-Untersuchungsausschuss das Spektakuläre. Ab so-
fort geht es um wichtige Details und interne Abläufe,
nicht aber mehr um einen politisch brisanten Fehlernach-
weis.“ (27 .Februar 2005, www.spdfraktion.de,)
SPD-Obmann Olaf Scholz versucht nach der Verneh-
mung von Bundesminister Joseph Fischer den Skandal
herunterzuspielen, kann aber nicht umhin, ihn gleichwohl
zuzugeben. Und so heißt es in einer Presseerklärung der
SPD vom 26. April 2005:
„Es habe Fehlentwicklungen gegeben, „aber nichts, was
man als Skandal kritisieren oder beschreiben könnte“, be-
kräftigte Scholz. Für diese Fehlentwicklungen habe
Fischer die Verantwortung übernommen und die Mängel
abgestellt.“ (spd.de – 2005)
Mit vorsichtiger Kritik an der Visapolitik des Auswärti-
gen Amts versucht Olaf Scholz den Skandal klein zu hal-
ten:
„Unerklärlich sind bekannt gewordene Einzelweisungen.
(…)
Dies ist nicht nachvollziehbar.
Die späteren Korrekturen der Erlasse und einzelner Wei-
sungen waren daher vernünftig. (…)
Was als Erschleichung von Visa im Einzelfall begann,
wurde mit dem Reisebüroverfahren in einer neuen Dimen-
sion fortgesetzt.“ (15. März 2005, www.olafscholz.de)
Vor Einsetzung des Untersuchungsausschusses hatte die
CDU/CSU-Fraktion mit großem Nachdruck neun Monate
lang unter Einsetzung aller parlamentarischen Möglich-
keiten (mündliche und schriftliche Fragen, Große An-
frage (Antwort der Bundesregierung vom 2. September
2004, Bundestagsdrucksache 15/3670), Kleine Anfrage
(Antwort der Bundesregierung vom 26. Oktober 2004,
Bundestagsdrucksache 15/4019), Aktuelle Stunde,
Plenardebatte, Erörterungen in Fachausschüssen) ver-
sucht, Klarheit in die Visaaffäre zu bringen. Die insge-
samt die Affäre herunterspielenden Reaktionen der Bun-
desregierung machten schließlich die Einsetzung des
Untersuchungsausschusses notwendig.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 297 – Drucksache 15/5975
II. Ideologie
Die Erkenntnisse über rot-grüne Visapolitik und Visa-
praxis lassen den Schluss zu, dass sie von grüner Ideolo-
gie (Multikulti, falschverstandene Weltoffenheit, unge-
steuerte Zuwanderung nach Deutschland) geprägt waren.
Was über Gesetzesvorhaben politisch nicht realisierbar
war, sollte womöglich über die Visapolitik erreicht wer-
den – auch unter Inkaufnahme nachteiliger Folgen für
Migranten, Arbeitsmarkt und Sicherheit in Deutschland
und im übrigen Schengenraum.
Dies klingt an in der Äußerung von Ministerin Bärbel
Höhn, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN:
„Frauen, insbesondere Prostituierte befinden sich häufig
in einer viel schlimmeren Situation, wenn sie illegal hier
sind, als wenn sie ein gültiges Visum besitzen.“ (Bärbel
Höhn, Ministerin für Umwelt und Naturschutz, Landwirt-
schaft und Verbraucherschutz, Bündnis 90/Die Grünen
Landtag NRW, Plenarprotokoll 13/144)
Die Publizistin Alice Schwarzer erklärte dazu in einem
Interview im Nachrichtenmagazin „DER SPIEGEL“:
„In welcher Welt leben Politikerinnen, die so argumentie-
ren? Die Menschenhändler nehmen den hilflosen, oft
sprachlosen Frauen fast immer die Pässe ab, foltern sie,
halten sie gefangen. Die meisten wissen gar nicht, ob sie
mit einem Visum nach Deutschland gekommen sind.“
Auf die Frage, ob „die rotgrüne Visapolitik für Osteuropa
die Zwangsprostitution befördert“ habe, antwortete sie:
„Davon müssen wir ausgehen. Nicht zuletzt dank der
leichtfertigen Visapraxis von Rot-Grün ist der Frauenhan-
del zum risikoärmsten Geschäft der Organisierten Krimi-
nalität geworden. Die Menschenhändler mussten ihre Op-
fer nicht mehr illegal nach Deutschland schmuggeln,
sondern sie konnten die Ware Frau legal verschachern.“
(DER SPIEGEL vom 7. März 2005)
Immer wieder hatten die Grünen versucht, gegen die je-
weils geltenden Regelungen anzugehen, die aus ihrer
Sicht Migration nach Deutschland hinderten. Schon 1980
beschlossen die Grünen:
„Wir wenden uns gegen ihre (ausländische Arbeiter und
ihre Familienangehörigen) Benachteiligung, wie z. B.
zeitlich begrenzte Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis.“
(2. Bundesversammlung in Saarbrücken, 1. Bundespro-
gramm ,Saarbrücker Programm‘, 21. – 23. März 1980)
Im Programm zur Bundestagswahl 1994 heißt es:
„Durch die Umdefinierung in ‚illegale Einwanderer‘ wird
die innenpolitische Kriminalisierung von Flüchtlingen
und Fluchthilfeorganisationen vollzogen. Die Errichtung
undurchdringlicher Mauern an allen Außengrenzen der
‚Festung Europa‘ wird durch eine Fülle von ‚Drittstaaten-
regelungen‘ ergänzt, die bewirken, dass Flüchtlinge ohne
Asylverfahren durch mehrere Länder bis in ihr Verfolger-
land zurückverbracht werden.‘ (…) ‚Für Bündnis 90/Die
Grünen steht die Aufgabe im Vordergrund, Verständnis
für die Gründe von Wanderbewegungen zu wecken und
deutlich zu machen, dass Aufgeschlossenheit und Tole-
ranz gegenüber Zuwandernden notwendig zu einer demo-
kratischen Gesellschaft, die die Menschenrechte achtet,
gehören. Wir bekennen uns zur Zuwanderung als Berei-
cherung der Gesellschaft‘.“
Dieser grüne Faden zieht sich fort in das Programm vom
März 1998 zur Bundestagswahl:
„In der Bundesrepublik werden tausende ausländische
Frauen zur Prostitution gezwungen. (…) Das geltende
Ausländerrecht begünstigt die Geschäfte der Menschen-
händler, indem es die Tätigkeit der Frauen illegalisiert.
(…) Erleichterte Einbürgerung dient der Integration. (…)
Es soll zum einen sicherstellen, dass ArbeitsmigrantInnen
nach Deutschland kommen können, wenn für sie ein Ar-
beitsplatz zur Verfügung steht. Zum anderen sollen min-
destens ein Viertel aller Einwanderungsbewilligungen aus
humanitären Gründen ausgesprochen werden, denn wir
wollen kein Arbeitsaufnahmegesetz.“
In dieses Bild passt die Äußerung von Ilka Schröder, da-
mals Mitglied des Europäischen Parlaments in der Frak-
tion Die Grünen/Freie Europäische Allianz, in ihrer
Informationsschrift vom 17. April 2000:
„Das Geld, das für die Polen-Europol-Kooperation ausge-
geben wird, wäre für humanitäre Maßnahmen besser an-
gelegt: Statt sichere Computerverbindungen zu verlegen,
sollte die Schleuser-Branche an der EU-Ostgrenze sub-
ventioniert werden. Für viele ist die Nutzung der Flucht-
helfer-Dienstleistungen die einzige Möglichkeit, nach Eu-
ropa zu kommen. Da die meisten FluchthelferInnen ihren
Beruf auch aus Erwerbsgründen betreiben, sind die Ge-
bühren für Flüchtlinge heute oftmals zu hoch.“
In den Beschlüssen der 16. Ordentlichen Bundesdelegier-
tenkonferenz von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (9. bis
11. März 2001) heißt es:
„Wir brauchen Einwanderung, wir wollen sie und wir ma-
chen Vorschläge zu ihrer steuernden Gestaltung.“
„Gestaltung von Einwanderung: multikulturelle Demo-
kratie. Das Grundgesetz kennt keine Leitkultur, sondern
setzt im Gegenteil auf Toleranz, gleiche Rechte und
Pflichten für alle, die im Geltungsbereich des Grundge-
setzes leben. Wir wissen, dass die Gestaltung von Ein-
wanderung komplex und schwierig ist. Sie beinhaltet aber
eine große Chance, nämlich die der Weiterentwicklung
der kulturellen Vielfalt, kurz: der multikulturellen Gesell-
schaft. Seit langem haben wir die gesellschaftliche Ge-
staltung der Einwanderungsgesellschaft, die kulturelle
Öffnung unter den Begriff Multikulti subsumiert.“
Vor diesem Hintergrund verwundert nicht, dass der erste
Fischer-Erlass vom 3. März 2000 betreffend Visumver-
fahren bei den Auslandsvertretungen hinsichtlich der Er-
teilung des Besuchsvisums den Grundsatz enthält „in du-
bio pro libertate – im Zweifel für die Reisefreiheit“ und
von Staatsminister Dr. Ludger Volmer sogleich der Presse
vorgestellt wurde. Denn vom 17. bis 19. März 2000 fand
in Karlsruhe die Bundesdelegiertenkonferenz von
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN statt. Ein solcher Zusam-
menhang wurde auch dem Bundeskanzleramt bekannt,
wo unter dem 10. März 2000 der zuständige Gruppenlei-
Drucksache 15/5975 – 298 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
ter ein Gespräch mit dem zuständigen Unterabteilungslei-
ter im Auswärtigen Amt mit den Worten wiedergab, dass
dieser durchblicken ließ;
„(…) daß das timing der Neufassung und der Präsentation
durch StM Volmer nicht ohne Bezug zum Parteikalender
der Grünen stehe und etwas mit deren Profilsorgen zu tun
habe“ (CDU/CSU Dokument Nr. 294).
Fast könnte man meinen, zur Vollendung dieses grünen
Projekts verlangt die Vorsitzende von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN, Claudia Roth, illegalen Einwanderern Amnes-
tie und Legalisierung zu gewähren:
„Ich befürchte, dass die Chance für ein solches Amnestie-
angebot wie in Spanien in Deutschland keine Mehrheit
findet – obwohl sehr vieles dafür spricht. Ich finde es
richtig, den Menschen einen legalen Aufenthaltsstatus
mit Zukunftsperspektive zu bieten. Solche Legalisie-
rungsregelungen sind positive integrationspolitische Sig-
nale, die Schwarzarbeit und ausbeuterische Arbeitsver-
hältnisse eindämmen. Was Spanien praktiziert, ist
Ausdruck einer Realitätstüchtigkeit, die ich mir auch bei
uns wünschen würde.“ (Frankfurter Rundschau, 13. Mai
2005)
III. Änderung der Visumpolitik durch
das Auswärtige Amt
Es war der erklärte Wille, insbesondere der Grünen, eine
neue Visumpolitik einzuleiten, um damit Weltoffenheit zu
demonstrieren und ihren Anhängern andere, dem eigenen
Wahlprogramm widersprechende und für viele ihrer
Wähler unverständliche und zum Teil auch schmerzhafte
sicherheitspolitische Entscheidungen der rot-grünen Bun-
desregierung schmackhaft zu machen.
Bereits bald nach dem Regierungswechsel 1998 leitete
das Auswärtige Amt eine Änderung der Visumpolitik ein.
Den Auftakt hierzu bildeten die beiden Erlasse, die Bun-
desminister Joseph Fischer vor dem Ausschuss als „Feh-
ler“ mit „fatalen Folgen“ bezeichnet hat.
1. Die Änderungen des Visaverfahrens
im Jahr 1999
Nachdem anfänglich von Rot-Grün versucht worden war,
die Missstände im Visabereich auf die Einführung des so
genannten Reisebüroverfahrens und die Zulassung des
Carnet de Touriste (CdT) – einer Art Reiseschutzversi-
cherung – die vom ADAC angeboten wird, durch die von
Bundeskanzler Dr. Helmut Kohl geführte Bundesregie-
rung zurückzuführen, hat sich im Laufe der Beweisauf-
nahme herausgestellt, dass diese beiden Instrumente
durch zwei Erlasse des Auswärtigen Amts aus dem Jahre
1999 entscheidend verändert worden waren. Erst durch
diese beiden Änderungen ist dem massenhaften Miss-
brauch von Visa Tür und Tor geöffnet worden.
a) Der Erlass vom 2. September 1999
Mit Erlass vom 2. September 1999 (Dokument Nr. 7)
wies das AA die Auslandsvertretungen an, ein Visum in
der Regel auch dann zu erteilen, wenn die nach dem Aus-
ländergesetz erforderliche Bonitätsprüfung des Einladers
durch die Ausländerbehörden nicht vorgenommen wor-
den war. Diese Verfahrensweise praktizierten einige Aus-
länderbehörden, allerdings nicht ohne für die Auslands-
vertretung erkennbar darauf hinzuweisen. So verwendete
die Ausländerbehörde der Stadt Köln beispielsweise ei-
nen Stempelaufdruck mit den Worten „Bonität nicht ge-
prüft“.
Diese Verfahrensweise führte dazu, dass mittellose Perso-
nen massenhaft Scheineinladungen für Ausländer aus vi-
sumpflichtigen Staaten abgeben konnten, die wiederum
zur Grundlage für die Visumerteilung an diese Ausländer
wurden. Vor allem im ersten Strafprozess vor dem Land-
gericht Köln gegen A. B. war dies Gegenstand des Ver-
fahrens. Dass damit gegen den Sinn und Zweck des § 84
AuslG verstoßen wurde, spielte offenbar weder für das
Auswärtige Amt, noch für das Bundesministerium des In-
nern eine Rolle.
Sinn und Zweck des § 84 AuslG war es einerseits, die öf-
fentliche Hand von Kosten freizustellen, die durch Auf-
wendungen im Rahmen des Aufenthalts von Ausländern
entstehen können, wie beispielsweise Kosten für den Le-
bensunterhalt, Krankheitskosten oder Abschiebungskos-
ten. Zum anderen bildete die Vorschrift damit auch einen
Prüfstein für die Ernsthaftigkeit von Besuchswunsch des
Ausländers und Einladungswunsch des Verpflichtungsge-
bers in Deutschland und war so als ein Mittel zur Verhin-
derung der illegalen Migration nach Deutschland bzw. in
den Schengenraum gedacht. Wörtlich hieß es in § 84 Abs.
1 Satz 1 AuslG:
„Wer sich der Ausländerbehörde oder einer Ausländer-
vertretung gegenüber verpflichtet hat, die Kosten für den
Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen, hat sämtli-
che öffentlichen Mittel zu erstatten, die für den Lebens-
unterhalt des Ausländers einschließlich der Versorgung
mit Wohnraum und der Versorgung im Krankheitsfalle
und bei Pflegebedürftigkeit aufgewendet werden, auch
soweit die Aufwendungen auf einem gesetzlichen An-
spruch des Ausländers beruhen.“
Es liegt auf der Hand, dass dieses Ziel der Verhinderung
der illegalen Migration nicht erreicht werden kann, wenn
Kleinkriminelle, Prostituierte oder Drogenabhängige, die
dafür von Schleusern noch entlohnt werden, ungeprüfte
Verpflichtungserklärungen abgeben können, die wie-
derum die Eintrittskarte für ein deutsches Visum bilden.
Zwar ist hier auch ein bedeutendes Fehlverhalten der be-
treffenden Ausländerbehörden zu sehen. Schlimmer im
Hinblick auf die gesamtstaatliche Verantwortung und die
Folgen ist hier aber zweifellos das Fehlverhalten der ent-
sprechenden Bundesministerien – also vom AA und
BMI – zu werten, die diese verantwortungslose Praxis se-
henden Auges mitgetragen haben.
b) Der Erlass vom 15. Oktober 1999
Den zweiten Frontalangriff auf eine effektive Visamiss-
brauchsbekämpfung starteten AA und BMI mit dem Er-
lass vom 15. Oktober 1999 (Dokument Nr. 81). Hier wies
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 299 – Drucksache 15/5975
das AA die Auslandsvertretungen an, bei Vorlage eines
Carnet de Touriste im Regelfall auf die Vorlage von wei-
teren Unterlagen zum Zweck der Reise und auf Nach-
weise zur Finanzierung und zur Rückkehrbereitschaft zu
verzichten. Eine Ausnahme sollte nur dann gegeben sein,
wenn die Auslandsvertretung dem Sachverhalt oder dem
Visumantrag Elemente entnimmt, die offensichtlich
Zweifel am Zweck der Reise, an der Finanzierung und an
der Rückkehrbereitschaft begründen. Das Wort „offen-
sichtlich“ wird dabei in dem Erlass zur besonderen Beto-
nung wiederholt.
Damit wurde das CdT, das lediglich eine Art Reiseversi-
cherung darstellte, völlig zweckentfremdet und zur Ein-
trittskarte nach Deutschland und in den Schengenraum
umfunktioniert. Es erfolgte in der Praxis keinerlei Prü-
fung der in der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion
(GKI) für die Schengenpartner vorgeschriebenen
Prüfpunkte. Alle vom Ausschuss gehörten Sachverständi-
gen hielten diese Verfahrensweise für rechtswidrig (Pro-
tokoll 5/38).
Der Abgeordnete Hellmut Königshaus (FDP) führte in
der Sachverständigenanhörung den Plurez-Erlass vom
15. Oktober 1999 in die Ausschussberatungen ein. Der
ehemalige Abteilungsleiter im Bundesministerium des In-
nern Ministerialdirektor a. D. Olaf Reermann, erläuterte,
angesprochen auf diese Erlasslage, warum der „Volmer-
Erlass“ nicht im Einklang mit dem deutschen Ausländer-
recht stand:
„Das ist mit den Regeln von Schengen nicht vereinbar,
auch nicht mit dem deutschen Ausländerrecht. Aber es
bestätigt meine Befürchtung, die wir bezüglich des Car-
net de Touriste früher hatten, dass das dann in der Tat mit
einem derartigen Erlass so umgesetzt worden ist, nämlich
als Ersatzvisum. (…)“ (Protokoll 5/38)
Der von Rot-Grün benannte Sachverständige Richter am
OVG Münster, Joachim Teipel, machte zunächst darauf
aufmerksam, dass ihm die beiden Erlasse aus dem Jahre
1999 nicht bekannt waren. In der rechtlichen Bewertung
pflichtete er Ministerialdirektor a. D. Olaf Reermann bei:
„(…) Insofern kann ich mich Herrn Reermann nur an-
schließen. Ich sehe keine Grundlage dafür, dass im Fall
der Vorlage eines Carnet de Touriste, das ja die Kosten für
den Krankheits- und Rückreisefall betrifft, auf die Prü-
fung der Angaben zum Aufenthaltszweck und zur Rück-
reisebereitschaft verzichtet werden sollte. Das sind völlig
unterschiedliche Gegenstände, die im Rahmen der Visu-
mentscheidung kumulativ abgearbeitet werden müssen.
Aber ich füge hinzu: Ich kenne diese Erlassregelung
nicht.“ (Protokoll 5/38)
Der ebenfalls von Rot-Grün benannte Sachverständige,
Oberamtsrat Reinhard Böckmann, der als Fachdozent an
der Aus- und Fortbildungsstätte des Auswärtigen Amts
für Ausländerrecht und Staatsangehörigkeitsrecht unter-
richtet, bestätigte ebenfalls:
„Ich kann mich in der Hinsicht nur den Auffassungen
meiner Vorredner anschließen. In dem Erlass, wie Sie ihn
zitieren, werden die verschiedenen Prüfelemente mitein-
ander vermengt. (…)“ (Protokoll 5/38)
2. Der erste Fischer-Erlass (Fischer/Volmer-
Erlass) vom 3. März 2000
Mit Erlass vom 3. März 2000 (Dokument Nr. 9) regelte
das AA die Praxis der Visumerteilung neu. Dieser Erlass
soll auf ausdrücklichen Wunsch von Bundesminister
Joseph Fischer nicht wie zuvor allgemein üblich als
„Volmer-Erlass“, sondern als Fischer-Erlass (Protokoll
19/5 – „Fischer I“) bezeichnet werden.
Dieser Erlass macht noch einmal deutlich, dass mit diesen
Erlassen eine Richtungsänderung in der Visapolitik ein-
geschlagen werden sollte und Visa auch dann erteilt wer-
den sollten, wenn Zweifel an den Antragsgründen bestün-
den.
So heißt es dort unter anderem:
„Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft, son-
dern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlen-
den Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ablehnung ei-
nes Besuchsvisums“
„Wenn sich nach pflichtgemäßer Abwägung und Gesamt-
würdigung des Einzelfalles die tatsächlichen Umstände,
die für und gegen eine Erteilung des Besuchsvisums spre-
chen, die Waage halten, gilt: In dubio pro libertate – im
Zweifel für die Reisefreiheit.“
Es handelt sich um eine ideologisch motivierte Fehlent-
wicklung der Visumpolitik, die sich ausschließlich an den
Parteiinteressen der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
orientierte. Dies ergibt sich aus den vom Ausschuss aus-
gewerteten Akten.
In diesem Zusammenhang ist von Rot-Grün bestritten
worden, dass es eine wirkliche Neuregelung gegeben
habe. Vielmehr lägen die vorstehend erörterten Erlasse in
einer Linie der Kontinuität zur „Vorgängerregierung“.
Andererseits hat Rot-Grün behauptet, eine Neuorientie-
rung in der Visumpolitik sei deshalb notwendig gewesen,
weil die Visumpolitik der Vorgängerregierung inhuman
gewesen sei. Es ist daher hilfreich, sich mit den für die
Neupositionierung der Visumpolitik durch die Bundesre-
gierung gegebenen Begründungen zu befassen. Insbeson-
dere der damalige Staatsminister Dr. Ludger Volmer hat
unverblümt die damaligen Ziele dargestellt. Diese stets
unwidersprochen gebliebenen Darlegungen finden sich in
den amtlichen Protokollen verschiedener Ausschüsse des
Deutschen Bundestages, aber auch in den Akten des Aus-
wärtigen Amts.
a) Die Rolle von Staatsminister Dr. Ludger
Volmer
Staatsminister Dr. Ludger Volmer hat die neue Visumpo-
litik, die vor allem im zunächst auch nur „Volmer-Erlass“
genannten Erlass vom 3. März 2000 zusammenfassend
beschrieben wurde, entscheidend beeinflusst. Er war der-
jenige, der auf Pressekonferenzen den Erlass vom 3. März
Drucksache 15/5975 – 300 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
2000 (Dokument Nr. 9) der Öffentlichkeit vorstellte und
für die „neue Visa-Politik“ warb.
In der Presselandschaft war daraufhin von „Liberalisie-
rung“ und „Öffnung der Grenzen“ die Rede. Natürlich
wurde der entscheidende Satz „in dubio pro libertate“
aufgegriffen, eine griffige Formel für die neue Politik.
Diese Berichterstattung erreichte selbstverständlich auch
die Außenvertretungen.
Die Mitarbeiter in den Visastellen verstanden die Erlasse
so, wie sie ganz offenkundig auch gemeint waren und wie
sie der Staatsminister auch vertrat. Deshalb protestierten
sie bereits frühzeitig und warnten vor den gravierenden
Folgen, die dann auch sehr schnell auftraten und die Bun-
desminister Joseph Fischer vor dem Ausschuss zu Recht
als „fatal“ bezeichnet hat. Diese Warnungen wurden in-
dessen ignoriert. Auch mehrere Innenminister sowie Ver-
treter der Schengenpartner protestierten.
Von der scharfen Kritik aus den Auslandsvertretungen
will Dr. Ludger Volmer keine Kenntnis gehabt haben.
Auch die Kritik der Innenbehörden oder der Schengen-
partner hat ihn angeblich nicht erreicht. Ein Jahr später
stellte er in einer „Jubiläumspressekonferenz“, die er ent-
gegen der Absprache der Bundesminister Joseph Fischer
und Otto Schily abhielt, für seinen Erlass eine von ihm als
positiv bezeichnete Bilanz der „neuen Visumspolitik“
vor.
Dr. Ludger Volmer selbst konnte dem Ausschuss den Ver-
lauf der Pressekonferenz nicht mehr im Detail darstellen.
In seinen Unterlagen zur Pressekonferenz, die sich in den
Akten befinden, war indessen eine so genannte „Hitliste“
der Auslandsvertretungen, die die größten Zuwächse bei
den Visumserteilungen zu verzeichnen hatte. Die Zahlen
Kiew + 42 Prozent oder Bukarest + 44 Prozent waren für
Dr. Ludger Volmer Zeichen des sichtbaren Erfolgs der
neuen Politik. Der Gedanke, dass mit diesen Zuwächsen
große Probleme verbunden sein könnten und dass fast
50 Prozent mehr Anträge bei gleicher Personalausstat-
tung für die Konsularbeamtinnen und Beamten vor Ort
eine unverantwortliche Mehrbelastung bedeutet, beschäf-
tigte den Staatsminister augenscheinlich nicht.
Trotz des ursprünglichen Namens „Volmer-Erlass“ dis-
tanzierte sich Dr. Ludger Volmer später im Untersu-
chungsausschuss von dem Erlass. Er trägt selbst auch
nicht die Verantwortung für diese verfehlte Politik. Als
Staatsminister konnte er keine neue Visumpolitik anord-
nen. Für eine solche Richtungsweisung war Bundesmi-
nister Joseph Fischer selbst zuständig und auch verant-
wortlich. Er hat dies im Ausschuss auch eingeräumt; und
folgerichtig darum gebeten, den Erlass „Fischer-Erlass“
zu nennen.
b) Die Rolle von Bundesminister Joseph
Fischer
Die Befragung im Untersuchungsausschuss hat hierzu er-
geben, dass am 23. November 1999 eine Hausbespre-
chung im Auswärtigen Amt stattgefunden hat, bei der
Bundesminister Joseph Fischer die Weisung zu einer
grundlegenden Änderung der Visumspolitik gegeben ha-
ben soll. Leider existiert weder eine Anwesenheitsliste
noch ein Ergebnisprotokoll über diese Sitzung, so dass
weder zu klären war, wer außer dem Minister selbst daran
teilgenommen hat, was erörtert wurde und welche Wei-
sung genau der Minister eigentlich gegeben hat. Für ein
Bundesministerium ist dies sehr ungewöhnlich und zu-
dem extrem fehlerträchtig. Es ist ein weiterer Ausdruck
der unprofessionellen Art, mit der die Entscheidungen im
Auswärtigen Amt unter Bundesminister Joseph Fischer
vorbereitet und umgesetzt wurden.
In einer Ministervorlage für Bundesminister Joseph
Fischer wird aber deutlich, dass der Minister nach einer
Lücke im Ausländer- und Schengenrecht gesucht hat, in
der sein Staatsminister seine Vorstellungen zur Verwirk-
lichung bringen konnte.
Trotz des Ausländerrechts und der Gemeinsamen Konsu-
larischen Instruktion (GKI) der Schengenstaaten gebe es
„Spielräume für die Visumerteilung im Einzelfall“, die
„keine schematische Umsetzung starrer ausländerrechtli-
cher Regeln“ sei. Die von Bundesminister Joseph Fischer
geforderten „Maßnahmen zur Verbesserung der Visums-
praxis“ sind allein Sache des Auswärtigen Amts – „sie
bringen das Haus nicht in Konflikt mit den Innenbehör-
den“. „Die Maßnahmen führen darüber hinaus (… auch
nicht zu einem Quantitätsproblem bei der Zuwanderung
von Ausländern.“ (Dokument Nr. 130)
Am 28. Januar 2000 geht schließlich im Ministerbüro ein
Entwurf des Erlasses ein. Dort findet sich der Satz:
„Wenn sich nach pflichtgemäßer Abwägung die Um-
stände, die für oder gegen eine Erteilung sprechen, die
Waage halten, gilt ,in dubio pro libertate‘ – im Zweifel für
die Reisefreiheit.“ Handschriftlich wurde auf der Vorlage
vermerkt: „Ganze Reihe von guten Vorschlägen im Sinne
StM Volmer und Bundesminister in Hausbesprechung“.
Es findet sich zudem ein Vermerk, dass Bundesminister
Joseph Fischer die Vorlage gebilligt habe, zudem eine
Anweisung vom 1. Februar 2000: „Bundesminister bittet
die Vorlage StM Volmer abschließend vorzulegen“.
Dr. Ludger Volmer hatte demnach ein abschließendes
Mitspracherecht. (Dokument Nr. 131)
Am Ende dieses Prozesses stand der erste Fischer-Erlass
vom 3. März 2000. Offenkundig war allen Beteiligten
klar, dass die Außenvertretungen mit Unverständnis und
Ablehnung reagieren würden. Der Leiter der Rechtsabtei-
lung im Auswärtigen Amt, Dr. Gerhard Westdickenberg,
informiert Bundesminister Joseph Fischer deshalb, wie er
den Botschaften den ersten Fischer-Erlass „beibringen“
werde: „Mit einem persönlichen Schreiben an die Leite-
rinnen und Leiter der Auslandsvertretungen möchte ich
die wesentlichen Inhalte der Vorgaben erläutern und die
Kolleginnen und Kollegen darum bitten, für die Umset-
zung Sorge zu tragen.“ (Dokument Nr. 133)
Dabei sollte durch die ausdrückliche Bezugnahme auf die
Entscheidung des Ministers von vornherein deutlich ge-
macht werden, dass Widerspruch zwecklos sei. Der Er-
lass selbst enthält daher den einleitenden Hinweis: „Nach
umfassender Überprüfung unserer Visumspraxis hat Bun-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 301 – Drucksache 15/5975
desminister Joseph Fischer Weisung erteilt, das Verfahren
der Visumserteilung zu verbessern und wesentliche
Grundsätze unseres Visumsverfahrens zu bekräftigen.“
(Dokument Nr. 3)
c) Die entscheidenden Schwachstellen
des Erlasses
Der Erlass hatte entscheidende Schwachstellen, die zu
den später zu erörternden „fatalen Folgen“ führten.
Mitentscheidend sind im Text zwei Passagen, die, nach
deren eigenen Bekunden vor dem Ausschuss, weder Bun-
desminister Joseph Fischer noch Staatsminister
Dr. Ludger Volmer aufgefallen waren. Der erste Fischer-
Erlass greift die problematischen Erlasse vom 2. Septem-
ber 1999 (Dokument Nr. 2) und 15. Oktober 1999 (Doku-
ment Nr. 81) auf und unterstreicht sie so mit der Weisung
des Bundesministers.
Insbesondere der Erlass vom 15. Oktober 1999 wird aus-
drücklich in Bezug genommen:
„Auf die Erleichterungen bei Vorlage eines Carnet de tou-
riste wird hingewiesen.“ (Dokument Nr. 9)
Damit hat die Leitungsebene ein von Bundesminister
Joseph Fischer eingeräumtes Fehlverhalten auf der Ver-
waltungsebene in einer Art und Weise verstärkt, die zu
den massiven Problemen in den Auslandsvertretungen
vor Ort geführt haben.
Die Erlasse vom Herbst 1999 haben bereits dazu geführt,
dass die Auslandsvertretungen bei Vorlage eines CdT
oder einer ungültigen Verpflichtungserklärung ein Visum
erteilen mussten, ohne weitere Dokumente zur Antrags-
begründung einfordern zu dürfen. Der „Fischer/Volmer-
Erlass“ unterstreicht dieses Vorgehen und verpflichtet die
Auslandsvertretungen zusätzlich dazu, auch dann noch
ein Visum zu erteilen, wenn sie auch nach Vorlage der
wenigen Dokumente noch Zweifel an der Richtigkeit der
Antragsgründe haben. Erst gerichtsverwertbare Beweise,
nämlich die „hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlen-
den Rückkehrbereitschaft“, sollten die Ablehnung eines
Visums begründen können.
Vor dem Hintergrund der politischen Vorgaben war abzu-
sehen, dass es zu negativen Entwicklungen vor Ort kom-
men musste. Die Mitarbeiter in den Visastellen waren in
ihren Entscheidungsmöglichkeiten mehr als einge-
schränkt.
Diese neue Visumpolitik des Auswärtigen Amts wurde
auch gegen alle Widerstände, insbesondere des Bundes-
ministers des Innern, durchgesetzt. Die Sicherheitsbehör-
den wurden nicht einbezogen. Es wurde nicht auf die Er-
fahrungen der Auslandsvertretungen zurückgegriffen, die
schon im Herbst 1999 vor den Konsequenzen der neuen
Erlasslage gewarnt haben.
d) Kritik am ersten Fischer-Erlass
Der schärfste Kritiker des ersten Fischer-Erlasses war
Bundesminister Otto Schily. Auf seine Kritik im Einzel-
nen und die diesbezügliche Auseinandersetzung mit Bun-
desminister Joseph Fischer wird später eingegangen. Er
hat aber letztlich nichts durchgreifendes getan, um die
Abstellung der Probleme zu bewirken.
e) Briefe der Landesinnenminister
Neben dem Bundesminister des Innern haben sich auch
zwei Landesinnenminister mit scharfer Kritik an das Aus-
wärtige Amt gewandt. So schreibt der bayerische Innen-
minister, Dr. Günther Beckstein, am 24. März 2000 an
Bundesminister Joseph Fischer:
„Ich halte es für unerträglich, wenn die Bundesregierung
im Alleingang ohne Beteiligung der Länder einen solchen
massiven Eingriff in die Länderinteressen vornimmt. An-
gesichts des ungebrochenen Einwanderungsdrucks be-
stand über die Parteigrenzen hinaus bisher Einigkeit darü-
ber, dass die Visapraxis restriktiv zu handhaben ist. Dem
widersprechen die neuen Regelungen des Auswärtigen
Amtes, wie sie der Information im Internet zu entnehmen
sind, dass für den Fall, dass sich Pro und Contra die
Waage halten, die Entscheidung für die Reisemöglichkeit
getroffen werden soll.
Angesichts von ohnehin jährlich über 2 Millionen erteil-
ter Visa eine solche Öffnung der Bundesrepublik
Deutschland vorzunehmen, halte ich für sicherheitspoli-
tisch sehr gefährlich.
Ich darf nochmals zum Ausdruck bringen, dass es sich
hier um einen von der Form und von der Sache her unak-
zeptablen Vorgang handelt, der nicht der bisherigen Zu-
sammenarbeit zwischen Bund und Ländern entspricht.“
(Dokument Nr. 147)
Der Innenminister des Landes Baden-Württemberg,
Dr. Thomas Schäuble, schließt sich der deutlichen Kritik
des Kollegen aus Bayern an und warnt in einem Schrei-
ben vom 30. März 2000 an Bundesminister Joseph
Fischer vor den Folgen des Volmer-Erlasses für die innere
Sicherheit:
„Die Reiseerleichterungen des Auswärtigen Amtes wer-
den der Bundesrepublik Deutschland auf Dauer mehr
Schaden zufügen als die von Ihrem Hause behauptete
Imagebeeinträchtigung, die ich nicht zu erkennen ver-
mag.“ (Dokument Nr. 150)
Bundesminister Joseph Fischer lässt sich durch die
scharfe Kritik nicht beeindrucken und von seiner Linie
abbringen. Bundesminister Joseph Fischer antwortete In-
nenminister Dr. Günther Beckstein mit Schreiben vom
11. April 2000:
„Der Erlass vom 3. März 2000 beschränkt sich auf den
Zuständigkeitsbereich des Auswärtigen Amtes und bein-
haltet in keiner Weise eine Änderung der geltenden aus-
länderrechtlichen Lage“. (Dokument 140).
Bundesminister Joseph Fischer antwortet Innenminister
Dr. Thomas Schäuble am 18. April 2000, man wolle die
„Visum-Praxis transparenter und bürgerfreundlicher“ ge-
stalten. „Ziel der Bundesregierung ist ein weltoffenes,
ausländer- und integrationsfreundliches Deutschland. Ziel
der Visumpraxis muss es sein, soviel Reisefreiheit wie
Drucksache 15/5975 – 302 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
möglich zu gewährleisten und gleichzeitig eine Umge-
hung der Einreisebestimmungen zu verhindern.“ (Doku-
ment Nr. 151)
f) Fehlende Abstimmung mit
den Schengenpartnern
Die Informationspolitik der Bundesregierung gegenüber
den anderen Schengenstaaten war völlig unzureichend
und in der Form auch nicht angemessen. Die Bundesre-
gierung war verpflichtet, die anderen Teilnehmerländer
des Schengener Abkommens offiziell im Jahre 2000 über
die erfolgte Änderung der internen Praxis der Visumertei-
lung zu informieren. Allein der quantitative Anstieg der
Visaerteilungen und somit die von deutscher Seite verur-
sachte „Vergrößerung“ des Schengen-Einlasstores ist ein
hinreichender Grund für eine offizielle Informations-
pflicht. Eine Unterrichtung der Partner erfolgte allerdings
nur mündlich. Ferner erhielten die Partner einen Aus-
druck der Homepage des Auswärtigen Amts in deutscher
Sprache.
3. Reiseschutzpass-Verfahren
a) Nochmalige Bestätigung der Regelungen
trotz massiver Kritik
Bereits kurz nachdem der Erlass vom 15. Oktober 1999
an die Auslandsvertretungen erging, erreichten das Aus-
wärtige Amt die ersten Warnungen über die Missbrauchs-
anfälligkeit der CdT-Regelung (s. dazu insbesondere den
Teil B Abschnitt III Nr. 4 zum Krisenmanagement des
AA).
Die Warnungen vor einem Missbrauch des CdT blieben
im Auswärtigen Amt in Berlin trotz ihrer Vielzahl und ex-
akten Beschreibung der Modi Operandi der Schleuser un-
gehört. Die Führung des Auswärtigen Amts wollte ganz
offensichtlich die neue Linie mit allen Mitteln durchset-
zen. In einem Erlass vom 22. Mai 2001, den das Auswär-
tige Amt im Nachgang zu einer Besprechung mit Mitar-
beitern des AA, des BMI, des BKA, des ADAC und des
ÖAMTC an die Botschaften versandte (Dokument
Nr. 11), wurde die vom BKA geübte Kritik am CdT-Ver-
fahren in keiner Weise angesprochen. Das Auswärtige
Amt bestätigte vielmehr nochmals die Regelung des Er-
lasses vom 15. Oktober 1999. Es wies zwar die Auslands-
vertretungen an, Reisezweck und Rückkehrbereitschaft
nicht pauschal zu bejahen, was allerdings nach geltendem
Recht eine Selbstverständlichkeit ist. Sodann wiederholte
der Erlass jedoch die Regelung vom 15. Oktober 1999,
dass auf weitere Unterlagen („insbesondere auf Einladun-
gen bzw. Hotelbuchungen, Arbeitgeberbescheinigun-
gen“) zu verzichten sei, wenn sich in einem persönlichen
Gespräch „keine offensichtlichen Zweifel“ ergäben (Do-
kument Nr. 81).
Das Auswärtige Amt brachte zum Ausdruck, dass es die
geäußerte Kritik – auch des BKA – nicht ernst nahm und
weitere „Einmischungen“ unterbinden wollte. Mit Blick
auf die vom BKA formulierten Warnungen, die vornehm-
lich aus einem direkten Informationsaustausch des BKA
insbesondere mit der deutschen Auslandsvertretung in
Kiew (Ukraine) hervorgegangen war, enthielt der Erlass
vom 22. Mai 2001 am Ende noch eine kurze, von den
Mitarbeitern zutreffend als „Maulkorberlass“ bezeichnete
Weisung an die Auslandsvertretungen. Darin wurde
„noch einmal darauf hingewiesen, dass die Korrespon-
denz zwischen Auslandsvertretung und Auswärtigem
Amt in dieser Angelegenheit nicht unmittelbar an nachge-
ordnete Behörden des BMI (BKA, GSD u. a.) zu senden
ist. Die Weiterleitung erfolgt durch das Auswärtige Amt.“
(Dokument Nr. 11)
b) Einführung des Reiseschutzpasses
Aus nicht nachvollziehbaren Gründen führte das Auswär-
tige Amt mit dem so genannten Reiseschutzpass (RSP)
parallel zum CdT-Verfahren eine weitere Reiseschutzver-
sicherung ein. Dabei ließen sowohl das Auswärtige Amt
als auch das Bundesministerium des Innern zudem die er-
forderliche Sorgfalt bei der Auswahl der Partner vermis-
sen.
Das Zulassungsverfahren des neuen Anbieters mutet
abenteuerlich an: Mit Erlass vom 2. Mai 2001 (Dokument
Nr. 106) bekräftigte das Auswärtige Amt die guten Erfah-
rungen mit dem CdT und führte unter Mitwirkung des
Bundesministeriums des Innern den Reiseschutzpass
(RSP) der Reise-Schutz AG des Versicherungsagenten K.
ein. Mit Bezug auf den Erlass vom 15. Oktober 1999
wurden die Auslandsvertretungen in einem Runderlass
angewiesen, mit dem RSP genauso zu verfahren wie bis-
her mit dem CdT (Dokument Nr. 106).
Das Auswärtige Amt stellte den Auslandsvertretungen
die Reise-Schutz AG als ein „vertrauenswürdiges deut-
sches Reiseunternehmen“ vor. Eine Überprüfung der Ver-
trauenswürdigkeit der Firma oder der in ihr handelnden
Personen war jedoch seitens des Auswärtigen Amts gar
nicht erfolgt. Eine Anfrage beim BKA erfolgte vielmehr
erst drei Monate später, im August 2001, und nicht aus
dem Auswärtigen Amt, sondern von der deutschen Bot-
schaft in Kiew (Ukraine) (Dokument Nr. 267). Dort wa-
ren in der Zwischenzeit erste Erkenntnisse zu einem mög-
lichen Missbrauch des RSP gewonnen worden, was die
Botschaft veranlasst hatte, das BKA um Überprüfung der
Firma und der verantwortlichen Personen zu bitten.
Es stellte sich bei der daraufhin vorgenommenen Prüfung
durch das BKA heraus, dass der Geschäftsführer der
Reise-Schutz AG dem BKA bereits durch Ermittlungs-
verfahren bekannt war (Dokument Nr. 267). Weitere Er-
mittlungen des BKA ergaben schließlich, dass von den
insgesamt 360 Vertriebspartnern der Reise-Schutz AG ei-
nige der osteuropäischen organisierten Kriminalität zuge-
rechnet wurden und sich bereits zuvor mit organisierter
Visumerschleichung befasst hatten. Selbst als in der
Presse im Juli 2001 über massenhaften Visummissbrauch
auch unter Verwendung der CdTs berichtet wurde (DER
SPIEGEL 9. Juli 2001, 30. Juli 2001), wurde im Auswär-
tigen Amt keine Notwendigkeit zur Änderung des Reise-
schutzversicherungs-Verfahrens oder wenigstens zur
Überprüfung der handelnden Personen gesehen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 303 – Drucksache 15/5975
Das Auswärtige Amt zog die erforderlichen Konsequen-
zen nicht. So blieb weiterhin auch ohne Folgen, dass sich
die Reise-Schutz AG nicht an die Vereinbarung hielt, den
Vertrieb des RSP auf das Inland zu beschränken, wie sich
aus der Sonderauswertung „Wostok“ des Bundeskrimi-
nalamtes ergibt. Spätestens im August 2001 wurde das
Auswärtige Amt von der Botschaft in Tiflis (Georgien)
darüber informiert, dass die Reise-Schutz AG Blanko-
Reiseschutzpässe ins Ausland geliefert hatte, die dort zu
Preisen zwischen 50 Dollar und 300 Dollar frei gehandelt
wurden (Dokument Nr. 267). Eine Einstellung der Zu-
sammenarbeit mit der Reise-Schutz AG sowie ein Aner-
kennungsstopp für alle entgegen der Vereinbarung bereits
im Ausland verkauften RSP wäre an dieser Stelle die ein-
zig nachvollziehbare Maßnahme gewesen. Sie unterblieb
jedoch aus unerfindlichen Gründen.
c) Ausweitung des Verkaufs der Reiseschutz-
versicherungen
Mit einem erneuten Runderlass vom 29. Januar 2002
(Dokument Nr. 10) hob das AA die Erlasse vom 15. Ok-
tober 1999 und 2. Mai 2001 auf und erteilte neue Wei-
sung. Eine Besserung trat durch die neue Erlasslage in-
dessen nicht ein, im Gegenteil. CdT und RSP konnten
vielmehr „ab sofort im In- und Ausland frei vertrieben
werden und von Einladern wie Visumantragstellern er-
worben werden.“
Das Ergebnis war zu erwarten: Bereits einen Monat nach
Inkrafttreten des Erlasses kamen aus Kiew die ersten Hil-
ferufe, wonach die Visastelle jetzt von Antragstellern mit
Reiseschutzversicherungen „geradezu überrollt“ werde.
Im Ergebnis war nämlich spätestens jetzt, mit dem Erlass
vom 29. Januar 2002, die Kontrollfunktion des Visum-
Verfahrens vollständig ausgehöhlt und auf den alleinigen
Prüfungspunkt, ob der Antragsteller im Besitz einer Rei-
seschutzversicherung ist oder nicht, reduziert worden.
Der Kauf eines CdT oder RSP stand nunmehr vollständig
dem Kauf einer „Eintrittskarte“ nach Deutschland gleich.
d) Ungeprüfte Zulassung weiterer Anbieter
von Reiseschutzversicherungen
Anstatt nunmehr endlich durchzugreifen wurden jedoch
weitere Anbieter von Reiseschutzversicherungen ohne
hinreichende Prüfung zugelassen. Der Versicherungs-
kaufmann K. (Reise-Schutz AG) hatte das Auswärtige
Amt am 22. August 2001 darüber informiert, dass er,
nachdem er von den Ermittlungsverfahren gegen seine
Geschäftspartner Sch. und S. erfahren hatte, sich von die-
sen getrennt hatte. Er teilte dem Auswärtigen Amt seine
Erkenntnisse über die einschlägigen Machenschaften die-
ser Personen mit. K. vermerkt schließlich: „Da haben wir
den Bock zum Gärtner gemacht“, was ein Mitarbeiter des
Auswärtigen Amts mit einem handschriftlichen
„Stimmt!“ am Rand des Schreibens quittiert (Dokument
Nr. 215).
Das Auswärtige Amt war also umfassend über den Hin-
tergrund von Geschäftspartner Sch. und S. informiert.
Gleichwohl reagierten die Verantwortlichen nicht. Als
Sch. und S. im November 2001 mit ihrer neu gegründeten
Firma I. GmbH mit einer eigenen Reiseschutzversiche-
rung, dem Travel Voucher, mit dem Bundesministerium
Kontakt aufnahmen (Dokument Nr. 295), regten sich im
Auswärtigen Amt trotz mehrfacher Anfragen des BMI
keinerlei Bedenken. Das Auswärtige Amt wies lediglich
darauf hin, dass das BMI über die Zulassung neuer Versi-
cherungen unter Prüfung der Bonität des Anbieters, eines
ausreichend hohen Versicherungsschutzes und einer hin-
reichenden Fälschungssicherheit entscheiden müsste (Do-
kument Nr. 295). Das BMI müsse das Vorliegen dieser
Voraussetzungen aber in eigener Zuständigkeit – also al-
lein – prüfen. Am 25. April 2002 (Dokument Nr. 109)
schließlich erging mit Bezug zum Erlass vom 2. Mai
2001 (Reiseschutzpass-Erlass) ein Erlass des Auswärti-
gen Amts an die deutschen Botschaften in Osteuropa.
Darin wurden die Vertretungen nunmehr schlicht und
ohne weitere Hinweise „gebeten, das im Bezugs-Runder-
lass beschriebene Verfahren neben den bisherigen Reise-
schutzversicherungen (Carnet de Touriste, Reiseschutz-
pass) auch den Travel Voucher der Firma I. GmbH anzu-
wenden.“ Wahrheitswidrig wurde hinzugefügt: „Eine
Prüfung hinsichtlich der (…) Voraussetzungen ist durch
das BMI und AA erfolgt.“
Dass dieses Verfahren im Auswärtigen Amt Methode
war, zeigte sich auch am Umgang des Auswärtigen Amts
mit weiteren Anbietern von Reiseschutzversicherungen.
So waren etwa die Travel Care Pässe (TCP) der Hanse
Merkur Versicherungs AG bereits vor Abschluss der
Überprüfungen durch das BMI anerkannt worden. Weder
die Grenzschutzbehörden noch das BKA waren um Über-
prüfung der Vertriebspartner der HanseMerkur Versiche-
rungs AG gebeten worden. Auf einige Vertriebspartner,
zu denen wiederum umfangreiche kriminalpolizeiliche
Erkenntnisse vorlagen, wurde das BKA zum wiederhol-
ten Male nicht durch das Auswärtige Amt, sondern erst
durch die deutsche Botschaft in Kiew (Ukraine) aufmerk-
sam gemacht. Die entsprechende Kritik des BKA (Doku-
ment Nr. 266) hatte das Auswärtige Amt zuvor noch
durch den später so genannten Maulkorberlass vom
24. Januar 2003, in dem den Auslandsvertretungen ein di-
rekter Informationsaustausch mit den Sicherheitsbehör-
den untersagt worden war, zu verhindern versucht (Doku-
ment Nr. 12).
Auch der Fall der Firma F. zeigt wiederum das gleiche
Muster. Der Inhaber der Firma F., A. F., hatte sich eben-
falls im November 2001 im Auswärtigen Amt um eine
Zulassung seiner Reiseschutz-Police beworben. Nachdem
das Auswärtige Amt A. F. für die Zulassung seiner Police
an das BMI verwiesen hatte (Dokument Nr. 295), waren
dort im September 2002 Erkenntnisse gewonnen gewor-
den, nach denen die Firma F. der organisierten Kriminali-
tät zugerechnet werden müsse (Dokument Nr. 295). Zu
A. F. persönlich lagen bei den Strafverfolgungsbehörden
umfangreiche einschlägige Erkenntnisse vor. Im Novem-
ber 2002 vermerkte der Leiter des Referats Organisierte
Kriminalität im BMI zur Firma F.: „Darf niemals die Zu-
Drucksache 15/5975 – 304 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
lassung erhalten“. Dennoch „freut sich“ das Auswärtige
Amt in einem Schreiben an A. F. vom 2. April 2003,
„mitteilen zu können, dass die von Ihnen geplanten Rei-
seschutzversicherungen im Visumverfahren als Nachweis
über Krankenversicherung und Haftung für die Rückfüh-
rung verwendet werden können. (…) Es wird gegenüber
anderen Reisekrankenversicherungen eine Privilegierung
im Verfahren darstellen. Auch wird das Auswärtige Amt
u.a. auf der eigenen Web-Site Ihre Reiseschutzversiche-
rung als Versicherung im Visumverfahren benennen.“
(Dokument Nr. 112)
e) Die Einstellung der Privilegierung der
Reiseschutzvesicherungen (RSV)
Erst im Jahre 2003, nachdem die Erkenntnisse über den
Missbrauch selbst für das AA nicht mehr zu ignorieren
waren, wurde das RSV-Verfahren schließlich von der
Amtsspitze im Auswärtigen Amt beendet. Mit Erlass vom
28. März 2003 wurden die Auslandsvertretungen ange-
wiesen, Reiseschutzversicherungen künftig nicht mehr
als Ersatz für Verpflichtungserklärungen, sondern nur
noch als Kranken- und Rückführungsversicherung anzu-
erkennen.
4. Mangelhaftes Krisenmanagement
des Auswärtigen Amts
Dass die neue Führung des Auswärtigen Amts nach der
Regierungsübernahme im Jahre 1998 ihre ideologisch
motivierte veränderte Visumpolitik rücksichtslos durch-
setzen wollte und sonstigen Gesichtspunkten keinerlei
Bedeutung beimaß, führte auch zu dem mangelhaften
Krisenmanagement des Auswärtigen Amts. Warnungen
betroffener Botschaften und Bedenken der Sicherheitsbe-
hörden wurden zunächst vollständig ignoriert. Als der
Druck auf die Amtsspitze immer stärker wurde und der
Schaden für die Bundesrepublik Deutschland ungeheure
Ausmaße anzunehmen drohte, wurden halbherzige, zum
Teil untaugliche Versuche unternommen, die Missstände
abzustellen. Manche dieser Maßnahmen bewirkten eine
Verschlimmerung der Zustände.
a) Reaktionen des Auswärtigen Amts auf
Meldungen der Auslandsvertretungen
Bereits kurz nachdem das Auswärtige Amt begonnen
hatte, mit den Erlassen vom 2. September 1999 und
15. Oktober 1999 sowie dem ersten Fischer-Erlass die
Visumpolitik zu ändern, warnten die deutschen Auslands-
vertretungen vor den zu erwartenden katastrophalen Fol-
gen. Die Warnungen der Auslandsvertretungen wurden
vom Auswärtigen Amt ignoriert, lächerlich gemacht oder
rüde zurückgewiesen. Beispielhaft seien folgende Fälle
genannt:
Am 16. Dezember 1999, bereits zwei Monate nach In-
krafttreten des Plurez-Erlasses vom 15. Oktober 1999, in-
formierte die deutsche Botschaft in Kiew das Auswärtige
Amt, dass aufgrund auftretender Probleme mit CdT-An-
tragstellern dazu übergegangen worden sei, wieder ge-
nauer zu prüfen. Die Visastelle der deutschen Botschaft in
Kiew kabelte den ersten Hinweis an das Auswärtige Amt,
dass Schleuser versuchten, Einreisegenehmigungen nach
Deutschland zu erschleichen (Dokument Nr. 86).
Die Leiterin der Visastelle der deutschen Botschaft in
Kiew schilderte, dass sie und ihre Mitarbeiter bis in die
Wortwahl die immer gleichen Geschichten über den
Grund des Besuchs hörten und massenhaft Antragsteller
mit gleichartigen „Reiselegenden“ vorsprächen. Offenbar
seien die Reisebegründungen vorfabriziert und vor der
Botschaft käuflich zu erwerben. Die Visastelle sei des-
halb dazu übergegangen, die Antragsteller genauer zu
überprüfen und wieder Unterlagen und Angaben zum
Reisezweck und Hotelbuchungen zu verlangen.
Als Antwort erhielt die Botschaft in Kiew folgenden Er-
lass des Auswärtigen Amts vom 23. Dezember 1999:
„Die Botschaft wird gebeten, von der geschilderten Än-
derung des Verfahrens bei der Visumerteilung Abstand zu
nehmen und laut Weisungslage zu verfahren. Künftig ist
vor geplanten Verfahrensänderungen und der Information
Dritter eine Weisung des Auswärtigen Amtes einzuholen.
(…) Richtig ist, dass bei offensichtlich falschen Angaben
(…) eine Visumerteilung auch bei Vorlage des Carnet de
Touriste verweigert werden sollte. Es ist jedoch nicht
sinnvoll, zusätzlich zum Carnet de Touriste eine Einla-
dung oder die Bestätigung einer Hotelbuchung zu verlan-
gen, wenn der Reisezweck plausibel dargelegt wird (z. B.
touristischer Aufenthalt).“ (Dokument Nr. 87)
An der Botschaft in Kiew nahmen daher die Probleme
nicht ab, und die Botschaft vertrat gegenüber dem Aus-
wärtigen Amt in einem Schreiben vom 24. Januar 2000
die Auffassung, dem offenbar verbreiteten Missbrauch
des Carnet de Touriste könne nur durch eine Abschaffung
des Systems des Visaerwerbs in der Ukraine oder durch
echte Bonitätsprüfung begegnet werden (Dokument
Nr. 197).
Die Antwort des Auswärtigen Amts bestand in dem ers-
ten Fischer-Erlass vom 3. März 2000 (Dokument Nr. 9),
wodurch im Gegensatz zu der erhobenen Forderung, die
Abwägungsmöglichkeiten der Botschaft noch weiter ein-
geschränkt wurden („in dubio pro libertate – im Zweifel
für die Reisefreiheit“).
Kaum war der Erlass in Kraft, warnten deutsche Bot-
schaften vor den zu erwartenden katastrophalen Folgen.
Nicht nur die Botschaft in Kiew, sondern Vertretungen in
aller Welt machten die Zentrale umgehend auf die Folgen
der neuen Visumpolitik aufmerksam. Beispielsweise die
Vertreter in Moskau, Eriwan, Islamabad, Baku, Bukarest,
Minsk und Rabat sahen sehr genau, dass der neue Erlass
Tausende ins Land bringen würde, die nicht als Touristen
kommen wollten. Ihre Warnungen wurden allerdings
ebenfalls ignoriert oder zurückgewiesen.
Am 28. März 2000 schrieb der Botschafter in Moskau ans
AA:
„Die Botschaft bedauert, dass bei der Neufassung des
Runderlasses die praktischen Erfahrungen der Vertretun-
gen kaum berücksichtigt wurden.“ (Dokument Nr. 248)
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 305 – Drucksache 15/5975
Der Mitarbeiter der Rechtsabteilung im Auswärtigen Amt
schreibt in einer Mail über die Botschaft in Moskau:
„Die Botschaft in Moskau (…) entwickelt sich zum ‚Hort
des Widerstands' gegen die Neuordnung der Visumpraxis,
leider mit Methoden a la Schily“. (Dokument Nr. 158)
In einem zweiten Brief vom 20. April 2000 wurde der
Botschafter in Moskau deutlicher:
„Mit 1 300 Visumerteilungen allein am Vortag sind die
bisherigen Höchststände dieser Jahreszeit bereits über-
troffen, das vorhandene Personal ist schon jetzt auf eine
Art und Weise strapaziert, die nicht auf Dauer durchzu-
halten sind. (…) Ich möchte mit allem Nachdruck auf die
absehbaren Konsequenzen aufmerksam machen.“ (DER
SPIEGEL 14. März 2005)
Die Botschaft in Luanda, Angola, meldete, dass bei „je-
dem zweiten Visumantragsteller die hinreichende Wahr-
scheinlichkeit“ für eine Rückkehr fehle.
„Die Anzahl der Rückführungen von angolanischen
Staatsangehörigen, deren Antrag auf politisches Asyl in
der Bundesrepublik abgelehnt wurde, macht den Grund-
satz ‚in dubio pro libertate' hier nicht haltbar.“ (DER
SPIEGEL 14. März 2005)
Die Botschaft in Chisinau (Moldau) weist am 4. Mai
2000 das Auswärtige Amt auf den Massenexodus der Be-
wohner Moldaus nach Deutschland hin. Dem Bundes-
grenzschutz in Frankfurt/Main sei bekannt, dass „zahlrei-
che moldauische Staatsangehörige an einer bestimmten
Stelle in der Nähe des Bahnhofsgebäudes warten, um sich
für Tagesjobs anwerben zu lassen.“ Schon jetzt sei die
Ablehnungsquote der Botschaft bei der Visa-Vergabe von
20 Prozent eine „beträchtliche Großzügigkeit“. Die Mit-
arbeiter bringe der Erlass in große Nöte (Dokument
Nr. 161).
Interne Mails geben Einblick in den Umgang mit der Kri-
tik im Auswärtigen Amt. Von „absurden Pauschalvorwür-
fen“ ist die Rede und von „ärgerlicher Fundamentalkri-
tik“. Als „Chicken Kiew“ wird die ukrainische Botschaft
verspottet. Der stellvertretende Leiter des zuständigen
Referats 514 schreibt z. B. am 25. März 2000 an die per-
sönliche Referentin von Staatsminister Dr. Ludger
Volmer:
„(…) ich rechne damit, dass es vier bis sechs Monate dau-
ert, bis unsere Kolleginnen und Kollegen draußen mit un-
serem Erlass klarkommen (…). Das ist alles sehr müh-
sam, aber wir können eben nicht erwarten, binnen
weniger Wochen eine andere Denkungsart zu generie-
ren!“ (CDU/CSU Dokument Nr. 9)
Auch Meldungen über chaotische Zustände und mafiöse
Strukturen vor der Visastelle in Kiew an das AA (8. Fe-
bruar 2001) und Mitteilungen, man werde von Antrag-
stellern mit Reiseschutzpässen geradezu überrollt (8. Fe-
bruar 2002), bewegen das Auswärtige Amt nicht dazu,
die Politik grundlegend zu ändern (DER SPIEGEL 5. Fe-
bruar 2005).
b) Warnungen der Sicherheitsbehörden
im Hinblick auf die Visumpolitik
Immer wieder gab es in der Zeit seit der Änderung der Er-
lasslage Warnungen seitens der Sicherheitsbehörden.
Auch auf diese Warnungen wurde seitens des Auswärti-
gen Amts offensichtlich überhaupt nicht oder allenfalls
halbherzig reagiert. Darauf wird im Einzelnen unter
Punkt B IV 8 eingegangen.
c) Versuche der Schadensbegrenzung durch
die Bundesregierung
Lediglich vereinzelt versuchte das Auswärtige Amt, den
immer wieder geschilderten Missständen durch kleine
Korrekturen beizukommen. Allerdings bewirkten die
Maßnahmen der Zentrale in der Regel keine Verbesse-
rung. In einigen Fällen wurden Fehler beseitigt, an ande-
rer Stelle aber gleichzeitig neue gemacht.
Ein Beispiel, an dem dies besonders deutlich wird, ist der
Runderlass des Auswärtigen Amts vom 29. Januar 2002
(Dokument Nr. 10). Mit diesem Erlass wurde mehr als
zwei Jahre nach Inkrafttreten versucht, die gravierenden
Fehler des Plurez-Erlasses vom 15. Oktober 1999 zu be-
reinigen. Reiseschutzversicherungen sollten fortan nur
noch als Finanzierungsnachweis gelten. Allerdings ver-
fügte derselbe Erlass, dass die Reiseschutzversicherungen
nun im In- und Ausland frei vertrieben werden konnten.
Kurz darauf meldete die Botschaft in Kiew, man werde
von Antragstellern mit Reiseschutzpässen geradezu über-
rollt. Eine Bitte der Botschaft zur Änderung des Verfah-
rens wurde seitens der Zentrale in Berlin abschlägig be-
schieden.
5. Das Verhalten von Bundesminister
Joseph Fischer in der Visa-Affäre
Der Umgang von Bundesminister Joseph Fischer mit der
Visa-Affäre war völlig unangemessen.
Zunächst versuchte Bundesminister Joseph Fischer, jedes
Fehlverhalten mit Nichtwissen zu bestreiten, dann ging er
zu der Behauptung über, er habe sich erst sehr spät mit
der Visaproblematik beschäftigt. Seinen Sprecher ließ er
beispielsweise erklären, er habe erst im März 2003 von
den Problemen im Zusammenhang mit der Visumvergabe
erfahren. Andere Probleme, die ihn als Bundesminister
des Auswärtigen beschäftigten, wie z. B. die Befreiung
der Sahara-Geiseln, hätten im Vordergrund gestanden.
Die Visumproblematik habe er „nicht auf dem Radar-
schirm“ gehabt.
Die Untersuchung hat indessen ergeben, dass der Bundes-
minister des Auswärtigen zumindest von den Problemen,
die die neue Visumpolitik mit sich brachte, rechtzeitig
hätte wissen können und wissen müssen. Spätestens im
Frühsommer 2000 war er zudem über die Probleme aus
eigener Anschauung informiert.
Bundesminister Joseph Fischer hatte am 22. und 23. Juni
2000 Kiew und auch die dortige Visastelle besucht, wo
sich zu der Zeit ca. 2 500 Personen aufhielten, die auf ein
Visum warteten. Bundesminister Joseph Fischer wurde in
Drucksache 15/5975 – 306 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
einer Mitarbeiterversammlung mit den Problemen der
Botschaftsangehörigen konfrontiert. Noch auf der Fahrt
zum Flughafen ordnete Bundesminister Joseph Fischer
telefonisch an, dass die Visastelle eine bessere Ausstat-
tung bekommen sollte. Für den Bundesminister des Aus-
wärtigen war die Angelegenheit damit offenkundig erledigt.
Bundesminister Joseph Fischer hat die Dynamik der Visa-
Affäre mit einer gewissen Überheblichkeit offenbar viel
zu lange unterschätzt und versuchte sodann, die Schuld
an den Missständen seinen Beamten zuzuschieben. Als es
nichts mehr zu bestreiten gab, trat der Bundesminister des
Auswärtigen fortan im „Büßergewand“ auf und ließ ver-
lauten, er stehe zu den Fehlern und übernehme die Ver-
antwortung dafür. Was allerdings damit gemeint war,
blieb bis heute offen. In der Folgezeit ließ der Bundemi-
nister des Auswärtigen verlauten, dass die Missstände ab-
gestellt seien.
Zu Unrecht hat Bundesminister Joseph Fischer immer
wieder betont, es seien Vorkehrungen getroffen worden,
damit sich die Fehler nicht wiederholen könnten. Berichte
über neuere Erkenntnisse aus Kiew und China belegen al-
lerdings das Gegenteil.
In seiner Vernehmung vor dem Untersuchungsausschuss
am 25. April 2005 gab der Bundeminister des Auswärti-
gen ebenfalls kein überzeugendes Bild ab. Auffallend oft
versteckte er sich hinter Erinnerungslücken. Er räumte in
seiner Aussage ein, Fehler gemacht zu haben. Welche
Fehler das waren, konnte oder wollte er aber nicht im
Einzelnen darstellen. Stattdessen forderte er den Aus-
schussvorsitzenden Dr. Hans-Peter Uhl auf:
„Schreiben Sie rein: Fischer ist schuld.“
Dieser Bewertung schließen sich die Fraktionen der
CDU/CSU und FDP uneingeschränkt an. Allerdings war
Bundesminister Joseph Fischer nicht allein schuld, Bun-
desminister Otto Schily und vermutlich auch Bundes-
kanzler Gerhard Schröder trifft nach dem Ergebnis der
Beweisaufnahme eine erhebliche Mitschuld.
Bundesminister Joseph Fischer hat in seiner Zeugenaus-
sage auch den Versuch unternommen, einen Teil der
Schuld auf die „Vorgängerregierung“ zu schieben. Dies
ist aus den bereits genannten Gründen nicht überzeugend
und entspricht nicht den wirklichen Gegebenheiten.
IV. Erkenntnisse und Reaktionen im
Bundesministerium des Innern
Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme ist davon aus-
zugehen, dass die durch die von Bundesminister Joseph
Fischer betriebenen Änderungen der deutschen Visapra-
xis hervorgerufenen Auswirkungen frühzeitig im BMI
vorhergesehen wurden. Die Änderungen der Visapraxis
wurden dort sogar teilweise entscheidend mitbetrieben.
Gleichwohl mangelte es nicht an Warnungen aus dem
BMI über die zu befürchtenden Auswirkungen dieser Än-
derungen. Insgesamt wurden im BMI ca. 60 Vorlagen für
die Hausleitung gefertigt, in denen über Missstände und
Fehlentwicklungen in der Visapraxis unterrichtet wurde.
Einer Übersicht des BMI zufolge erreichten davon min-
destens 47 Vorlagen Bundesminister Otto Schily. Ein gro-
ßer Teil dieser Vorlagen ergibt sich bereits aus der Minis-
tervorlage vom 24. Mai 2004 (Dokument Nr. 296).
Gestoppt werden konnte Bundesminister Joseph Fischer
durch Bundesminister Otto Schily jedoch nicht. Bundes-
minister Otto Schily hat daher „sehenden Auges“ die ein-
getretenen Missstände mit herbeigeführt, weil er sich
gegen die ideologisch motivierte Visapolitik von Bundes-
minister Joseph Fischer nicht durchsetzen konnte, wollte
oder durfte.
Wie in Teil B Abschnitt III Nr. 1 bereits dargelegt, waren
die Erlasse vom 2. September und 15. Oktober 1999 der
Ausgangspunkt für die gravierenden Fehlentwicklungen
der Visapolitik. Beide Erlasse wurden vom BMI mitge-
zeichnet. Bundesminister Otto Schily hat vergeblich ver-
sucht, die Verantwortung für dieses Fehlverhalten zu rela-
tivieren, indem er darauf abhob, die Erlasse seien in
seinem Hause lediglich auf Arbeitsebene mitgezeichnet
worden. Es sei falsch gewesen, dass das BMI überhaupt
mitgezeichnet habe (Protokoll 30/3, S. 33). Diese Vertei-
digungslinie kann nur als plumpes Ablenkungsmanöver
gewertet werden. Ministerialdirektor a. D. Olaf Reer-
mann, der bis September 1999 Leiter der Ausländerabtei-
lung im BMI war, hatte den Untersuchungsausschuss in
der Sachverständigenanhörung am 17. Februar 2005 im
Hinblick auf die Zusammenarbeit zwischen AA und BMI
in Visaangelegenheiten auf Folgendes hingewiesen:
„Die Zuständigkeit für die Erteilung von Visa liegt nach
den Regelungen des Ausländergesetzes nun einmal beim
Auswärtigen Amt. Aber da wir sowohl in den Ausschüs-
sen der Europäischen Union als auch im Schengen-Be-
reich jeweils einen Vertreter des Auswärtigen Amtes zur
Seite hatten, sind die Abstimmungen eigentlich so gelau-
fen, dass das Auswärtige Amt die Innenseite durchaus
verständigt hat.
Wir hatten seinerzeit vereinbart – das war die berühmte
Botschafterkonferenz; ich glaube das war 1997 –, dass
bei der Änderung von Grunderlassen, gerade was die Ein-
wanderungs- oder Zuwanderungspraxis anbelangt, wegen
der Schengen übergreifenden Zuwanderungskontrolle
und Zuwanderungssteuerung das Auswärtige Amt mit un-
seren Vertretern eine Arbeitsgruppe bildet, um derartige
Dinge zu kanalisieren.“ (Protokoll 5/27)
Von daher kann keine Rede davon sein, dass das BMI bei
diesen Erlassen nicht zu beteiligen gewesen wäre. Über-
dies steht diese Argumentation von Bundesminister Otto
Schily im Widerspruch zu einem seiner wesentlichen Ein-
wände gegen das Zustandekommen des ersten Fischer-
Erlasses vom 3. März 2000, in dem er sich über die
Nichtbeteiligung des BMI bei der Erarbeitung dieses Er-
lasses bitter beklagt hatte.
1. Der erste Fischer-Erlass vom 3. März 2000
Mit Erlass vom 3. März 2000 (Dokument Nr. 9) regelte
das AA die Praxis der Visumerteilung neu. Dieser Erlass
ist ohne vorherige Beteiligung des BMI vom AA an die
Auslandsvertretungen gegeben worden. Bundesminister
Otto Schily hat hiervon erst aus der Presse erfahren, was
ihn zu einer harschen Reaktion veranlasste. Er wandte
sich gleich mit zwei deutlichen Schreiben persönlich an
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 307 – Drucksache 15/5975
Bundesminister Joseph Fischer, von denen keines von
Bundesminister Joseph Fischer persönlich beantwortet
wurde.
Im Schreiben vom 10. März 2000 (Dokument Nr. 128)
schreibt Bundesminister Otto Schily:
„Sehr geehrter Herr Kollege,
zu meinem großen Erstaunen entnehme ich Pressemel-
dungen, dass Sie vor kurzem in einem Schreiben an die
deutschen Auslandsvertretungen Erleichterungen bei der
Visaerteilung angeordnet haben sollen. Insbesondere soll
den Pressemeldungen zufolge die Erteilung von Besu-
chervisa, von längerfristigen Visa zur Familienzusam-
menführung und zur Arbeitsaufnahme in den deutschen
Auslandsvertretungen „liberaler“ gestaltet werden. Au-
ßerdem soll der erforderliche Nachweis der Rückkehrbe-
reitschaft künftig – so heißt es in den Pressemeldungen –
„pragmatischer“ gestaltet werden. Mein Ressort ist von
diesen Maßnahmen nicht vorher informiert worden, ge-
schweige denn in die Entscheidungsfindung einbezogen
worden.
Ich halte diese Vorgehensweise für völlig unangemessen.
Es ist eine innenpolitische Frage von größter Tragweite,
unter welchen Voraussetzungen und nach welchen Ver-
fahren Ausländern die Einreise in die Bundesrepublik
Deutschland gestattet wird. Es ist mir unverständlich,
dass Sie persönlich und Ihr Haus nicht den geringsten
Versuch unternommen haben, Ihre Maßnahmen mit mir
und meinem Haus abzustimmen.
Ich weise Sie ausdrücklich darauf hin, dass Besuchervisa
häufig missbraucht werden, um sich Zugang zum Asyl-
verfahren zu verschaffen. Im Übrigen widerspricht es ei-
ner europäisch abgestimmten Visapolitik, die von den In-
nenministern der Europäischen Union zu verantworten ist
wenn das Auswärtige Amt solche einseitigen und nicht
abgestimmten Maßnahmen trifft.
Ihre Maßnahmen stellen auch die Bemühungen Deutsch-
lands in Frage, an den Außengrenzen der Europäischen
Union ein strenges Visaregime durchzusetzen.
Auch die Bundesländer werden mit Sicherheit Ihre Maß-
nahmen nicht akzeptieren. Ich halte es auch insoweit für
eine Selbstverständlichkeit, dass bei Veränderungen im
Verfahren der Visaerteilung den Ländern Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben wird.
Ich bitte Sie dringlich um Stellungnahme. Zur Erörterung
des gesamten Themenkreises stehe ich Ihnen jederzeit zur
Verfügung. Ich bitte aber um Verständnis, dass ich ange-
sichts der Bedeutung des Vorganges den Sachverhalt in
der nächsten Kabinettsitzung ansprechen muss.“
Die Empörung von Bundesminister Otto Schily war der-
art groß, dass er sich, noch bevor dieses Schreiben beant-
wortet war, drei Tage später am 13. März 2000 in einem
weiteren Brief an Bundesminister Joseph Fischer wandte
(Dokument Nr. 139). In diesem Schreiben erläuterte Bun-
desminister Otto Schily detailliert, welche rechtlichen
und faktischen Bedenken er gegen den ersten Fischer-Er-
lass vom 3. März 2000 hegte. Wörtlich heißt es dort u. a.:
„Der Erlass steht im Widerspruch zu der für alle Schen-
gen-Staaten verbindlichen Gemeinsamen Konsularischen
Instruktion, wonach der Visumantragsteller die Auslands-
vertretung davon überzeugen muss, dass er über ausrei-
chende Mittel zur Bestreitung seines Lebensunterhaltes
verfügt und die Rückreise in das Herkunftsland gewähr-
leistet ist. Dieser Gedanke findet sich auch bereits in § 70
des Ausländergesetzes. Es obliegt dem Betroffenen, seine
Belange und für ihn günstige Umstände nachprüfbar gel-
tend zu machen.
Damit liegt die Beweislast eindeutig beim Antragsteller.
Ein Visum kann nur erteilt werden, wenn die
Auslandsvertretung von der Rückkehrbereitschaft über-
zeugt ist. Nicht erst die „hinreichende Wahrscheinlichkeit
der fehlenden Rückkehrbereitschaft“ rechtfertigt die Ab-
lehnung eines Besuchsvisums, sondern begründete Zwei-
fel.
Die in dem Erlass niedergelegten Grundsätze für eine
pauschal erleichterte Prüfung berücksichtigen darüber hi-
naus nicht die Beschlusslage der Schengen-Staaten, der
zufolge die Intensität der Prüfung primär vom Risiko ille-
galer Zuwanderung abhängt.
Ich darf daran erinnern, dass sich die Schengen-Staaten
bereits 1997 auf bestimmte Anforderungen an die vom
Antragsteller vorzulegenden Nachweise bei Staaten geei-
nigt haben, bei denen besondere Probleme bei der Rück-
führung bestehen.
Die Rückkehr nach einer ersten Reise in einen Mitglied-
staat begründet zumindest bei „Risikostaaten“ noch kei-
nen Vertrauensschutz, erst recht reicht sie nicht zur Be-
gründung einer zweifelsfreien bona-fide Eigenschaft.
Auch damit widerspricht Ihr Erlass der Schengen-Be-
schlusslage.
Im Schengen Rahmen war es im Übrigen Konsens, dass
in den einzelnen Auslandsvertretungen an ein und dem-
selben Ort, eine vollständige, harmonisierte Praxis sicher-
gestellt sein muss. Die Kriterien des Erlasses für eine er-
leichterte Prüfung des Visumantrags stehen mit dieser
Schengen-Vereinbarung von 1997 nicht im Einklang.
Der Erlass nennt im Übrigen als Regelversagungsgrund
nur die Beeinträchtigung oder Gefährdung von Interessen
der Bundesrepublik (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AuslG). Ein Regel-
versagungsgrund liegt aber auch dann vor, wenn der Aus-
länder seinen Lebensunterhalt für die Dauer der Reise
einschließlich der Reisekosten nicht finanzieren kann (§ 7
Abs. 2 Nr. 2 AuslG, Artikel 5 Abs. 1 Buchstabe c SDÜ).
Der Erlass verstößt damit insoweit gegen § 7 des Auslän-
dergesetzes, als die gebotenen Prüfung aller Versagungs-
gründe nicht erfolgt.
(…)
Ich muss erneut unterstreichen, dass ich es für vollkom-
men unangemessen halte, solch einschneidende Regelun-
gen des Visumverfahrens, die auch für die Länder von er-
Drucksache 15/5975 – 308 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
heblicher politischer Bedeutung sind, ohne jede
Beteiligung meines Ressorts in Kraft zu setzen. Ich erin-
nere daran, dass im Rahmen der Botschafterkonferenz
vom Juni 1998 zu dem Fragenkomplex der Verhinderung
illegaler Zuwanderung eine Ständige Arbeitsgruppe des
Auswärtigen Amtes mit dem Bundesministerium des In-
nern gebildet worden ist, die bei Bedarf zusammen treten
sollte. Es ist mir unverständlich, warum diese Arbeits-
gruppe bei der Erarbeitung des Erlasses nicht einberufen
worden ist.“
Diese deutliche und richtige Position vermochte Bundes-
minister Otto Schily jedoch nicht durchzuhalten. Bundes-
minister Joseph Fischer befand Bundesminister Otto
Schily noch nicht einmal einer schriftlichen Antwort für
würdig. Es fand lediglich ein Gespräch zwischen den bei-
den Ministern statt, an dessen Einzelheiten sich weder
Bundesminister Otto Schily noch Bundesminister Joseph
Fischer in ihren Vernehmungen vor dem Ausschuss erin-
nern konnten. Die Angelegenheit wurde auf Staatssekre-
tärsebene delegiert.
Das Auswärtige Amt machte geltend, der erste Fischer-
Erlass sei deshalb rechtmäßig, weil in der Eingangspas-
sage des Erlasses darauf hingewiesen wurde, dass das
deutsche Ausländerrecht, das Schengener Durchfüh-
rungsübereinkommen und die Gemeinsame Konsulari-
sche Instruktion der Schengen-Partner die rechtliche
Grundlage für die Visaerteilung bildeten. Der rechtliche
Rahmen für die Visaerteilung sei deshalb nicht verändert
worden. Letztlich lief die rechtliche Argumentation des
AA damit darauf hinaus, dass die Detailregelungen in
dem Erlass von der Eingangspassage überlagert wurden,
weil insbesondere die Regelung „in dubio pro libertate“
nicht mit den Vorschriften der GKI übereinstimmte, wie
Bundesminister Otto Schily in seinem Schreiben vom
13. März 2000 noch zutreffend dargelegt hatte. Um sich
rechtskonform zu verhalten, hätten die Visastellen, die
mit dem ersten Fischer-Erlass arbeiteten, nur die Ein-
gangspassage beachten dürfen, nicht aber die Detailrege-
lungen, die mit geltendem Recht nicht in Einklang stan-
den. Dass sich deutsche Beamte so nicht verhalten
würden, hätte eigentlich sowohl dem Minister Joseph
Fischer als auch Minister Otto Schily klar sein müssen.
Staatssekretär Claus Henning Schapper brachte die Pro-
blematik dieser Argumentation des AA in einem Schrei-
ben vom 7. April 2000 auf den Punkt, indem er geltend
machte, dass er die Sorge habe, dass die Adressaten des
Erlasses den Regelungsgehalt letztlich missverstehen
könnten. Er bat deshalb darum, dass die „Unklarheiten“
im Erlass durch erläuternde Hinweise gegenüber den
Auslandsvertretungen ausgeräumt werden sollten (Doku-
ment Nr. 145). Selbst mit diesem Petitum konnte sich
BMI gegenüber dem AA nicht durchsetzen. Im Antwort-
schreiben des AA vom 17. April 2000 machte Staatsse-
kretär Dr. Günter Pleuger deutlich, dass er das von Staats-
sekretär Claus Henning Schapper „vermutete Risiko, die
deutschen Auslandsvertretungen könnten den Erlass hier
möglicherweise missverstehen“, nicht sehe (Dokument
Nr. 146).
Der Untersuchungsausschuss konnte nicht endgültig klä-
ren, ob es zu der von Bundesminister Otto Schily an-
gekündigten Kabinettbefassung gekommen ist. Trotz
entsprechender Presseberichte, über eine solche Kabinett-
befassung (DER SPIEGEL vom 20. März 2000, stern
vom 4. Mai 2005), konnten sich weder Bundesminister
Otto Schily noch Bundesminister Joseph Fischer definitiv
daran erinnern (Protokoll 30/95, S. 95f; Protokoll 19/12,
S. 12, 51). Im Übrigen wird zur Rolle des Bundeskanzler-
amtes oder einem möglichen Eingreifen von Bundeskanz-
ler Gerhard Schröder auf Punkt B V 1 dieses Berichtes
verwiesen.
2. Rechtswidrigkeit des ersten
Fischer-Erlasses
Die von Rot-Grün bemühte Erklärung, der Erlass spiegle
lediglich die Rechtsprechung des OVG Münster wider
und sei deshalb rechtmäßig, vermag nicht zu überzeugen.
a) Vernichtende Kritik der EU-Kommission
Zum einen hat die EU-Kommission mittlerweile klarge-
stellt, dass der erste Fischer-Erlass rechtswidrig war.
Der deutsche Europa-Abgeordnete Dr. Joachim Wuermeling
hatte die EU-Kommission danach gefragt, ob der erste
Fischer-Erlass mit EU-Recht vereinbar sei. Danach hatte
die EU-Kommission eine Untersuchung eingeleitet. In ih-
rer Antwort vom 4. August 2005 bemängelte die Kom-
mission zunächst, dass keiner der Erlasse des Auswärti-
gen Amts ihr zuvor übermittelt worden sei und stellte
dann fest, dass der erste Fischer-Erlass rechtswidrig war.
Hierzu heißt es in der Antwort von EU-Kommissar
Franco Frattini u. a. (Dokument Nr. 135):
„Die von den Dienststellen der Kommission durchge-
führte Prüfung führt zu der Schlussfolgerung, dass der
‚Grundsatzrunderlass‘ vom 3. März 2000 sowie diverse
‚thematische‘ Teilrunderlasse (betreffend die Reise-
schutzversicherung, die Verpflichtungserklärung usw.)
die an die Auslandsvertretungen insbesondere im Zeit-
raum 1999-2002 gerichtet waren, im Gegensatz zur GKI
stehen. Die Verstöße betreffen insbesondere die Einschät-
zung der Rückkehrbereitschaft des Antragstellers in sein
Herkunftsland, die Überprüfung des Reisezieles, den
Zweck und die Bedingungen des Aufenthaltes des An-
tragstellers sowie die dafür zur Verfügung stehenden fi-
nanziellen Mittel. Die auf Grundlage dieser Erlasse
durchzuführenden Kontrollen entsprechen nicht den ho-
hen Anforderungen, die die GKI den Auslandsvertretun-
gen mit dem Ziel insbesondere die illegale Immigration
effizient zu bekämpfen, auferlegen. Daraus resultierte,
dass die Auslandsvertretungen in Anwendung der ihnen
gegebenen Anweisungen der Verpflichtung der GKI, Do-
kumente zu verlangen, die den Zweck der Reise, die
Transportmittel sowie die Rückkehr, die Mittel zur Be-
streitung des Lebensunterhaltes und die Beherbergungs-
bedingungen belegen, in unterschiedlichem Ausmaß
nicht nachgekommen sind. (…)
In Bezug auf die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts
muss festgehalten werden, dass die GKI einzelne Aspekte
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 309 – Drucksache 15/5975
der Verfahren und der Bedingungen für die Visaerteilung
regelt. Es gibt daher im Prinzip keinen Spielraum mehr
für nationale Bestimmungen, die den Auslandsvertretun-
gen Anweisungen für diese Aspekte erteilen können. Jede
Beeinträchtigung dieses Prinzips, die unweigerlich eine
autonome nationale Praxis mit sich bringt, wie deutlich
aus den diversen Teilrunderlassen an die deutschen Aus-
landsvertretungen zu ersehen ist, führt nicht nur zu einem
Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht, sondern notwen-
digerweise auch zu einer Schwächung der gemeinsamen
Visapolitik. Die Schengen-Solidarität verlangt die Einhal-
tung des bestehenden Besitzstandes.
(…)
In diesem Sinne werfen die von der deutschen Regierung
an die Auslandsvertretungen gerichteten Erlasse Fragen
auf. Die Erlasse enthalten Erläuterungen, die sowohl er-
klärenden als auch pädagogischen Inhalt hatten. In eini-
gen Fällen wiederholen sie lediglich den Text der GKI;
der Mehrwert ist demnach äußerst fraglich. In anderen
Fällen haben diese Erläuterungen sogar Ambiguitäten
und Missverständnisse in der praktischen Umsetzung her-
vorgerufen. (…)“
b) Ergebnisse der Sachverständigen-
anhörung
Zum anderen hat sich auch in der Sachverständigenanhö-
rung gezeigt, dass die im ersten Fischer-Erlass angelegten
vielfältigen Prüfungsschritte in der Praxis gar nicht
durchführbar waren. Der von den Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN benannte Sachverstän-
dige, Richter am OVG Münster Joachim Teipel, antwor-
tete in der Sachverständigenanhörung auf eine Frage des
Vorsitzenden danach, ob es überhaupt möglich sei, in
zwei bis fünf Minuten – das ist die Zeit, die einem Visa-
sachbearbeiter für die Bearbeitung eines Visumantrags
durchschnittlich zur Verfügung steht – die vom Erlass
vorgegebenen Prüfungsschritte durchzuführen, u. a. Fol-
gendes (Protokoll 5/20):
„Ein Zeitabschnitt von zwei bis fünf Minuten ist denkbar
knapp. Ich persönlich habe gewisse Schwierigkeiten, mir
vorzustellen, dass in diesem zeitlichen Fenster all das
sachgerecht erfasst, abgewogen und gewichtet werden
kann, was der Erlass vorgibt.
(…) (…) Der Erlass verlangt eine Gesamtwürdigung aller
Umstände, eine Abwägung, in die selbstverständlich die
von Herrn Reermann angesprochenen Umstände – man-
gelnde Beschäftigung im Herkunftsstaat und Unmöglich-
keit, die Kosten der Reise zu tragen und dergleichen mehr –
einzustellen sind. Wie dies in zwei bis drei Minuten,
wenn denn lediglich ein solcher Zeitraum zur Verfügung
gestanden haben sollte, geschehen soll, kann ich mir
praktisch nicht hinreichend vorstellen.“
3. Die erste Niederlage von
Bundesminister Otto Schily
Bundesminister Otto Schily akzeptierte schließlich den
ersten Fischer-Erlass, obwohl daran kein einziges Wort
geändert wurde. Die Selbstverleugnung von Bundesmi-
nister Otto Schily ging dabei so weit, dass er in seiner
Vernehmung durch den Untersuchungsausschuss erklärte,
er halte seine damalige Rechtsauffassung – das Verdikt
der Rechtswidrigkeit des ersten Fischer-Erlasses – nicht
aufrecht (Protokoll 30/68). Dies ist nicht nur deshalb be-
merkenswert, weil sich Bundesminister Otto Schily damit
letztlich dazu bekennt, als Verfassungsminister mit gro-
ßem Impetus Rechtsauffassungen in die Öffentlichkeit zu
setzen, die er wenige Tage später ohne sachlich erkennba-
ren Grund wieder aufgibt. Vielmehr war zum Zeitpunkt
der Aussage von Bundesminister Otto Schily bereits ab-
sehbar, dass die EU-Kommission den ersten Fischer-Er-
lass als Verstoß gegen EU-Recht und mithin rechtswidrig
rügen würde. Dies wurde dann, wie bereits ausgeführt,
am 4. August 2005 durch EU-Kommissar Franco Frattini
bestätigt.
4. Pressekonferenz von Staatsminister
Dr. Ludger Volmer ein Jahr nach dem
ersten Fischer-Erlass
Die fehlende Durchsetzungsfähigkeit von Bundesminister
Otto Schily zeigte sich auch anlässlich des ersten Jahres-
tages des ersten Fischer-Erlasses. Erneut war es der da-
malige Staatsminister Dr. Ludger Volmer, der hier Bun-
desminister Otto Schilys Unmut erregte. Staatsminister
Dr. Ludger Volmer hielt am 13. März 2001 eine Presse-
konferenz, in der er ein Fazit der neuen rot-grünen Visa-
politik zog. Diese Pressekonferenz war ebenfalls mit dem
BMI zuvor nicht abgestimmt worden, was Bundesminis-
ter Otto Schily zu einem weiteren deutlichen Schreiben
an Bundesminister Joseph Fischer veranlasste (Dokument
Nr. 167):
„Sehr geehrter Herr Kollege,
am 13. März 2001 fand aus Anlass des Jahrestages des so
genannten Visumerlasses in Ihrem Hause eine Pressekon-
ferenz von Herrn Staatsminister Dr. Volmer zu den The-
menbereichen ,Neue Visaerteilungspraxis‘ des Amtes und
,Erstellung von Lageberichten‘ statt.
Ich bin verwundert darüber, dass das Bundesministerium
des Innern von dieser Veranstaltung – wie schon bei der
Änderung des Visumerlasses vor einem Jahr – nicht im
Voraus informiert und bei der Vorbereitung der Texte, die
Gegenstand der Pressekonferenz waren, nicht beteiligt
wurde. Das ist schon deshalb nicht akzeptabel, weil Herr
Staatsminister Dr. Volmer – zu Recht – besonders darauf
hinwies, dass es sich hier um Themenbereiche an der
Schnittstelle von Innen- und Außenpolitik handle.
(…)“
Die Verfahrensweise des AA zeigte erneut, wie wenig
ernst Bundesminister Otto Schily im AA genommen
wurde. Aus einem Vermerk des AA vom 14. März 2000
geht nämlich hervor, dass im Rahmen der Streitigkeiten
über den ersten Fischer-Erlass, Bundesminister Joseph
Fischer Bundesminister Otto Schily versprochen hatte,
das BMI in ähnlich gelagerten Fällen künftig zu unter-
richten. Außerdem sei Staatsminister Dr. Ludger Volmer
gebeten worden, sich in öffentlichen Äußerungen zur Vi-
sumpraxis zurückzunehmen, um keinen Anlass für weitere
Drucksache 15/5975 – 310 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Beschwerden seitens des BMI zu geben (Dokument
Nr. 297). Immerhin antwortete Bundesminister Joseph
Fischer diesmal Bundesminister Otto Schily mit einem
Schreiben, das sich allerdings im Wesentlichen darauf be-
schränkte, dass Bundesminister Joseph Fischer ausführte
(Dokument Nr. 168):
„Ihre Anmerkungen zur Vorstellung unserer Erfahrungen
ein Jahr nach der Einführung der neuen Erteilungspraxis
von Visa sehe ich durch unser Gespräch vom 14. März
2001 ausgeräumt.“
5. Der zweite Fischer-Erlass
vom 26. Oktober 2004
Mit Erlass des AA vom 26. Oktober 2004 (Dokument
Nr. 51) wurde der erste Fischer-Erlass aufgehoben und
durch neue Grundsatzregelungen ersetzt. Dieser Erlass
wurde zunächst allgemein als Chrobog-Erlass bezeichnet,
bis Bundesminister Joseph Fischer in seiner Vernehmung
vor dem Untersuchungsausschuss darum bat, ihn
„Fischer II“-Erlass zu nennen (Protokoll 19/63).
In diesem Fall wurde das BMI beteiligt, konnte sich aber
erneut mit wesentlichen Einwänden nicht durchsetzen.
Der Hauptkritikpunkt des BMI bestand darin, dass auch
im zweiten Fischer-Erlass eine Regelung enthalten ist,
wonach ein Visum nur zu versagen ist, wenn die Wahr-
scheinlichkeit einer Umgehung von Einreisebestimmun-
gen höher einzuschätzen ist als die Wahrscheinlichkeit
der Einreise und des Aufenthalts zum angegebenen
Zweck. In einer Vorlage des Referates M 2 an Bundes-
minister Otto Schily vom 8. Oktober 2004 (CDU/CSU
Dokument Nr. 298) heißt es hierzu:
(…) Im Ergebnis wird damit der im „Volmer-Erlass“ ent-
haltene Grundsatz „im Zweifel für die Reisefreiheit“ bei-
behalten und sogar noch ausdrücklich auf die Prüfung
des Reisezwecks erstreckt.“
Der gleiche Hinweis findet sich in einer weiteren Vorlage
dieses Referates an Bundesminister Otto Schily vom
20. Oktober 2004 (CDU/CSU Dokument Nr. 299). Dort
heißt es sogar noch weiter zur Verdeutlichung der Beden-
ken:
„Es ist zu befürchten, dass die Mitarbeiter der Auslands-
vertretungen lediglich bei überwiegenden Gründen gegen
die Visumerteilung den Antrag ablehnen werden.“
Trotz dieser gravierenden Einwände wandte sich Bundes-
minister Otto Schily diesmal nicht mit einem Schreiben
an Bundesminister Joseph Fischer, wohl auch deshalb,
weil seine vorangegangen Versuche auf diesem Wege et-
was zu bewegen, gescheitert waren. Die Verhandlungen
über den Erlass wurden erneut auf Staatssekretärsebene
geführt. Das BMI konnte sich in diesem wesentlichen
Punkt wie in früheren Fällen nicht durchsetzen. Es gab le-
diglich ein teilweises Entgegenkommen des AA. In ei-
nem auf Weisung des Abteilungsleiters M für eine Rück-
sprache bei Bundesminister Otto Schily diktierten
Vermerk vom 28. Oktober 2004 führt das Referat M 2 zu
dem Ergebnis der Verhandlungen Folgendes aus (Doku-
ment Nr. 300):
„(…) Die jegliche Missverständnisse bei der Visuman-
tragsprüfung durch die Auslandsvertretung ausschlie-
ßende Umstrukturierung des Erlasses wurde jedoch nicht
Rechnung getragen.
Zudem ist auf Seite 6 (2. Absatz) weiterhin eine der ur-
sprünglichen Zweifelsfallregelung ähnliche Textpassage
enthalten. (…) Nach der im Erlass befindlichen Passage
kann bei Gleichgewichtigkeit der Argumente für und ge-
gen das Vorliegen der Visumerteilungsvoraussetzungen
das Visum erteilt werden. Wünschenswert wäre die Auf-
nahme des folgenden Satzes gewesen: Bei Zweifeln über
die Visumerteilungsvoraussetzungen ist das Visum
grundsätzlich abzulehnen. (…)“
6. Bewertung durch die EU-Kommission
Die EU-Kommission hielt zwar vorbehaltlich dessen,
dass ihr von Seiten des AA sämtliche relevanten Erlasse
vorgelegt wurden, den zweiten Fischer-Erlass für recht-
mäßig. Sie machte aber deutlich, dass auch insoweit zu
verschiedenen Punkten des Erlasses Klarstellungen
„nützlich“ seien. Als Beispiel hierfür führte sie die Rege-
lungen über die Konsequenzen an, die aus unvollständi-
gen oder falschen Angaben des Visumantragstellers be-
ziehungsweise von ihm vorgelegten unvollständigen oder
falschen Dokumenten zu ziehen sind. So heißt es im
zweiten Fischer-Erlass, dass ein Visum „in der Regel“ zu
versagen ist, wenn der Antragsteller gefälschte Unterla-
gen vorlegt. In der GKI hingegen ist formuliert:
„Bestehen insbesondere Zweifel an der Echtheit der Do-
kumente (…) wird die Auslandsvertretung von der Ertei-
lung eines Visums absehen“.
Dem Untersuchungsausschuss ist nicht bekannt, ob die
Bundesregierung mittlerweile die nach Auffassung der
EU-Kommission gebotenen und notwendigen Klarstel-
lungen am zweiten Fischer-Erlass vorgenommen hat.
7. Die zweite Niederlage von
Bundesminister Otto Schily
Wie bereits ausgeführt, konnte sich Bundesminister Otto
Schily auch dieses Mal nicht durchsetzen. Obwohl von
seinem Fachreferat umfangreich und fundiert argumen-
tiert wurde, scheiterte er erneut. Er versuchte seine neuer-
liche Niederlage gegen Bundesminister Joseph Fischer
vor dem Untersuchungsausschuss mit dem Hinweis da-
rauf, dass jedes Ministerium die ihm obliegenden Aufga-
ben eigenverantwortlich regle, zu kaschieren (Protokoll
30/76 f.).
8. Warnungen der Sicherheitsbehörden
Im BMI waren bereits frühzeitig die Auswirkungen der
neuen rot-grünen Visapolitik bekannt. BKA und BGS ha-
ben in einer Vielzahl von Unterrichtungen an das BMI auf
Fehlentwicklungen und Missstände bei der Visaerteilung
hingewiesen. Adäquate Reaktionen von Bundesminister
Otto Schily erfolgten jedoch nicht. Die Visumzahlen
konnten bis 2003 auf immer neue Rekordhöhen steigen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 311 – Drucksache 15/5975
Schon im Oktober 2000 erstellte ein Mitarbeiter der
Grenzschutzdirektion Koblenz einen Bericht über die Si-
tuation an der deutschen Botschaft in Kiew. Ein BGS-Be-
amter, der eine Sonderinspektion des AA begleitet hatte,
wies in seinem Bericht vom 27. Oktober 2000 (Dokument
Nr. 208) darauf hin, dass täglich ca. 800 bis 1 000 Antrag-
steller die deutsche Botschaft in Kiew belagerten und
dass allein im August 2000 über 23 000 Visa erteilt wor-
den waren. Zudem berichtete er darüber, dass Mitarbeiter
der Botschaft in Kiew über mangelnde Motivation und
Resignation angesichts des ersten Fischer-Erlasses vom
3. März 2000 geklagt hätten. Er kam aufgrund seiner Ge-
spräche zu dem Schluss, dass in Kiew eine sorgfältige
und gewissenhafte Prüfung von Visumanträgen nicht oder
nur partiell stattfinde. Seine in dem Bericht geäußerte
Hoffnung, dass es künftig zu einer nachhaltigen Verbes-
serung der Situation kommen würde, hat sich dann aber
bekanntermaßen nicht bestätigt.
In einem weiteren Bericht vom 8. Dezember 2000 (Doku-
ment Nr. 258) schilderte der Beamte dann die erheblichen
Steigerungszahlen der in Kiew entgegen genommenen
und entschiedenen Visumanträge. So war nach seiner
Schätzung mit ca. 200 000 Anträgen im Jahr 2000 zu
rechnen, was dann ja auch eintrat. Besonders signifikant
war sein Hinweis auf die im Vergleich zu anderen Schen-
genstaaten extrem niedrige Ablehnungsquote an der deut-
schen Botschaft in Kiew. Während diese in den anderen
Schengenstaaten bei bis zu 80 Prozent lag, betrug sie an
der deutschen Botschaft in Kiew lediglich ca. 2 Prozent.
Bereits dies hätte für das BMI ein deutlicher Hinweis dar-
auf sein müssen, dass die Dinge in Kiew aufgrund der
neuen rot-grünen Visapolitik hoffnungslos aus dem Ruder
liefen.
Vom BKA kamen ebenfalls frühzeitig Warnungen im
Hinblick auf den massenhaften Visamissbrauch an den
deutschen Botschaften. So heißt es in einem Bericht des
BKA vom 2. Mai 2001 im Hinblick auf die deutschen
Botschaften in Kiew und Minsk zum Umgang mit den
CdT des ADAC (Dokument Nr. 213):
„Nach Erlasslage sind die Visaabteilungen der deutschen
Botschaften in den betreffenden Staaten angewiesen, bei
Vorlage eines cdt grundsätzlich ein visum zu erteilen.
Hier wird der Grundsatz „in dubio pro libertate“ (Reise-
freiheit) berücksichtigt. Diese Praxis hat zur Konsequenz,
dass die Entscheidung über die Erteilung eines Schengen-
Visum de facto auf das jeweilige Partnerunternehmen des
ADAC verlagert wird. Die Kontrollfunktion der jeweili-
gen Visaabteilung wird somit umgangen.“
Der Bericht kommt zu folgendem Fazit:
„(…) Neben der Visaerschleichung mit gefälschten Un-
terlagen zur Visabeantragung eröffnet sich hier für den
Antragsteller die Möglichkeit zu einer von Behördenseite
nahezu unkontrollierten Einreise. (…)“
Anstatt sich diese Warnungen zu Herzen zu nehmen und
auf eine Änderung der Erlasslage zu dringen, stimmte das
BMI im Folgejahr dann noch der Erweiterung dieser Er-
lasslage auf die Reiseschutzpässe der Reise-Schutz AG
zu, mit denen dann Visaerschleichungen in ganz großem
Stil betrieben wurden.
Auch hierüber berichteten BKA und Grenzschutzdirek-
tion mehrfach (Berichte vom 14. Februar 2002 – Grenz-
schutzdirektion (Dokument Nr. 192) –, vom 21. Mai
2002, 12. März 2003 (Dokument Nr. 265, 266)). Erneut
ließ sich das BMI letztlich vom AA hinhalten, weil die
Reiseschutzversicherungen erst mit Erlass des AA vom
28. März 2003 nicht mehr als Ersatz für eine Verpflich-
tungserklärung nach § 84 AuslG akzeptiert wurden.
Schließlich befasste sich das BKA von Mitte 2000 bis
Ende 2003 mit der so genannten Sonderauswertung
„Wostok“. Hier wurden Erkenntnisse über Visaerschlei-
chungen in der Ukraine gewonnen, die den erheblichen
Umfang des Visamissbrauchs deutlich machten.
Hinzuweisen ist schließlich auch darauf, dass Bundesmi-
nister Otto Schily anlässlich der Deutsch-Ukrainischen
Regierungskonsultationen, die im Dezember 2001 statt-
fanden, im BMI gefertigte Unterlagen über den Visamiss-
brauch in der Ukraine vorgelegt wurden. Diese Unterla-
gen selbst hat das BMI als „VS-Vertraulich“ eingestuft.
Sie können daher nicht in diesem Bericht verwendet wer-
den. Allerdings liegt dem Ausschuss ein Bericht des BKA
vom 7. September 2001 an das BMI zur Vorbereitung der
Unterrichtung für Bundesminister Otto Schily vor, in dem
auf Folgendes hingewiesen wird (CDU/CSU Dokument
Nr. 301):
„In Bezug auf die Schleusung ukrainischer Staatsangehö-
riger nach Mittel- und Westeuropa konnte seit Anfang
2000 ein Wechsel des modus operandi festgestellt wer-
den. Die Schleusungen erfolgten seither mit Hilfe organi-
siert erschlichener Visa in vorher nicht gekanntem Aus-
maß. Zielländer sind neben Deutschland vor allem
Portugal (erstes Halbjahr reisten über 40 000 Ukrainer
ein), Spanien und Italien.
(…)
Geschleuste Ukrainer sind deshalb in vielfacher Hinsicht
auch Opfer:
– Verschuldung gegenüber Schleusernetzwerken für Vi-
saerlangung, Transport und Arbeitsvermittlung
– Schutzgelderpresssung und Überfälle während des
Transportes und der Beschäftigung im Zielland
– Frauen werden der Prostitution zugeführt.
Dies widerlegt die Behauptung von Rot-Grün, dass ein
Anstieg von Schwarzarbeit oder Menschenhandel nicht
belegbar sei.
Bundesminister Otto Schily war nicht in der Lage, Bun-
desminister Joseph Fischer zu einer beanstandungsfreien
Visavergabepraxis zu bewegen. Die Warnungen aus dem
Sicherheitsbereich vor gravierenden Mängeln der Visa-
vergabepraxis haben sich deshalb bis in die jüngste Ver-
gangenheit fortgesetzt und vor allem auch auf den Be-
reich der inneren Sicherheit bezogen.
So heißt es in einer Vorlage des Referates M 2 vom 1. Ok-
tober 2004 an Bundesminister Otto Schily (Dokument
Nr. 302):
Drucksache 15/5975 – 312 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„In der letzten Zeit ist eine Zunahme von Unregelmäßig-
keiten in der Visumerteilungspraxis des Auswärtigen
Amtes zu verzeichnen, die Gefahren für die innere Si-
cherheit der Bundesrepublik Deutschland bergen. Sie be-
treffen die Missachtung des gesetzlich vorgesehenen
Beteiligungserfordernisses der nationalen Sicherheitsbe-
hörden (Konsultationsverfahren) im Rahmen des Visum-
verfahrens (I.), Art und Umfang der Prüfung von Visum-
anträgen (II.) sowie den Verdacht der Begehung von
Straftaten mit Bezug zum Visumverfahren durch Mitar-
beiter der Auslandsvertretungen (III.).“
Die vom BMI dann im Einzelnen monierten Fälle betref-
fen die Visumgewährung an terrorverdächtige Ausländer,
die fehlerhafte Visumprüfung in diversen Auslandsvertre-
tungen und den Verdacht von Straftaten an einzelnen Aus-
landsvertretungen. Abschließend kommt das Referat M 2
zu folgender Bewertung:
„Die Vorgänge in der Botschaft Kiew und Tirana, die Zu-
nahme der bekannt gewordenen Einzelfälle sowie die
Schwierigkeiten, die sich aufgrund der Erlasslage erge-
ben, lassen jedoch auf tiefgreifende Strukturprobleme in
der Aufgabenwahrnehmung betreffend das Visumverfah-
ren durch das Auswärtige Amt schließen.“
Auch die Behauptung von Rot-Grün, die Missstände
seien spätestens seit 2003 abgestellt, ist dadurch wider-
legt.
Ob die Abschaffung des Schengener Konsultationsver-
fahrens für Bürger aus den Golfstaaten eine Beeinträchti-
gung von Sicherheitsbelangen der Bundesrepublik
Deutschland mit sich bringt, konnte der Untersuchungs-
ausschuss nicht klären, da die Bundesregierung hierzu
keine Unterlagen vorgelegt hat. Dieses Konsultationsver-
fahren zwischen den Schengenstaaten wird im Rahmen
des Visumverfahrens für Bürger aus so genannten Risiko-
staaten durchgeführt, um beispielsweise die Einreise von
terrorverdächtigen Personen in den Schengen-Raum mit-
tels Schengenvisa zu verhindern. Diese Einreiseerleichte-
rung ist nach Medienberichten von Bundeskanzler
Gerhard Schröder durchgesetzt worden. Sie soll von
größten Bedenken der Sicherheitsbehörden begleitet ge-
wesen sein. Die Zeitschrift „DER SPIEGEL“ berichtete
hierzu am 4. April 2005 unter der Überschrift „Turbo-
Visa für Scheichs“:
„Die deutschen Sicherheitsbehörden haben massiven Pro-
test gegen die von Bundeskanzler Schröder (SPD) durch-
gesetzte Visaerleichterung für Bürger der Golfstaaten ein-
gelegt. In einer internen Vorlage für Bundesinnenminister
Otto Schily (SPD) wenden sich Bundesnachrichten-
dienst, Bundeskriminalamt und das Bundesamt für Ver-
fassungsschutz gegen die Pläne der Regierung, die Si-
cherheitschecks für Reisende aus Ländern wie Bahrein,
Katar, Kuwait oder Oman einzuschränken. ,Personen aus
den in Frage stehenden Ländern stellen eine tragende
Säule des islamistischen Terrorismus dar, auch im Hin-
blick auf den Quaida-Bereich‘, warnte etwa der Verfas-
sungsschutz. Die neue Regelung würde es Islamisten ein-
facher machen, in die Schengen-Staaten einzureisen,
argumentierte die Behörde. Schröder hatte schon vor vier
Monaten mit dem französischen Staatspräsidenten Chirac
auf einem Gipfel in Lübeck vereinbart, fünf Staaten aus
der Region am Persischen Golf von der so genannten
Schengen-Konsultationsliste zu streichen. Schröder
konnte die Neuerung bei einer Reise in den Nahen Osten
Anfang März präsentieren. Inzwischen ist die Vereinba-
rung ohne gravierende Veränderung in Kraft getreten. Da-
mit müssen Bürger dieser Länder nicht mehr sieben Tage
und mehr auf ein Visum warten. Das Innenministerium
erklärte, „Neuerungen bei Reiseregelungen seien im Ein-
verständnis mit den Sicherheitsbehörden erfolgt.“
Bundesminister Otto Schily war nicht bereit, dem Unter-
suchungsausschuss zu diesem Komplex Rede und Ant-
wort zu stehen. Er zog sich insoweit darauf zurück, dass
es sich um einen nicht abgeschlossenen Vorgang handele.
V. Erkenntnisse und Reaktionen im
Bundeskanzleramt über die
Neuordnung der Visumpolitik
1. Die Auseinandersetzung zwischen
Bundesminister Otto Schily und
Bundesminister Joseph Fischer
Obwohl der Untersuchungsausschuss lediglich einen
Sachstandsbericht vorlegen kann, da die Beweisaufnahme
nicht abgeschlossen werden konnte, ist als ein Ergebnis
der Beweisaufnahme festzustellen: Das Bundeskanzler-
amt war über die neue Visumpolitik von Bundesminister
Joseph Fischer frühzeitig informiert, insbesondere der
Chef des Bundeskanzleramtes, Staatssekretär Dr. Frank-
Walter Steinmeier. Es spricht viel dafür, dass auch Bun-
deskanzler Gerhard Schröder entsprechende Kenntnisse
hatte, wie z. B. aus Presseberichten und einer Leitungs-
vorlage des Bundesministeriums des Innern zu schließen
ist.
Mangels ergiebiger Zeugenaussagen wurden die Abläufe
im Bundeskanzleramt lediglich anhand der beigezogenen
Akten und von Medienberichten nachvollzogen. Zeugen
aus dem Bundeskanzleramt hat der Untersuchungsaus-
schuss nicht mehr vernehmen können.
Nach dem die Frankfurter Allgemeine Zeitung vom
9. März 2000 unter der Überschrift „Mehr Kulanz bei
Visa-Erteilung“ über die Pressekonferenz von Staatsmi-
nister Dr. Ludger Volmer berichtet hatte, erhob Bundes-
minister Otto Schily mit zwei Schreiben an Bundesminis-
ter Joseph Fischer vom 10. und 13. März 2000
(Dokumente Nr. 138, 139) massive sicherheitspolitische
Bedenken gegen den Erlass des Auswärtigen Amts vom
3. März 2000 über das Visumverfahren bei den Auslands-
vertretungen. In seinem Brief vom 10. März 2000 führte
Bundesminister Otto Schily abschließend aus:
„Ich bitte Sie dringlich um Stellungnahme. Zur Erörte-
rung des gesamten Themenbereichs stehe ich Ihnen jeder-
zeit zur Verfügung. Ich bitte aber um Verständnis, dass
ich angesichts der Bedeutung des Vorganges den Sach-
verhalt in der nächsten Kabinettsitzung ansprechen
muss.“ (Dokument Nr. 138)
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 313 – Drucksache 15/5975
Obwohl die Schreiben von Bundesminister Otto Schily
im Bundeskanzleramt nach dem jetzigen Erkenntnisstand
am 10. März 2000 noch nicht vorlagen, kam es an diesem
Tage zu einem Telefonat des Gruppenleiters 21 im Bun-
deskanzleramt, Bernd Mützelburg, der u. a. für den Be-
reich des Auswärtigen Amtes zuständig ist, mit dem im
Auswärtigen Amt für das Visumverfahren zuständigen
Ministerialdirigenten Roland Lohkamp.
Ausweislich des am 10. März 2000 über dieses Telefonat
erstellten Vermerks (Dokument Nr. 294) ging es in die-
sem Gespräch um die
„Beschwerde des BMI über ausgebliebene Abstimmung
seitens des AA sowie Weisung von ChBK um Prüfung
[des] Sachverhalts.“
Staatssekretär Dr. Frank-Walter Steinmeier war demnach
frühzeitig informiert, von wem und auf welchem Wege ist
nicht bekannt.
Bernd Mützelburg hielt über dieses Telefonat in seinem
Vermerk vom 10. März 2000 (Dokument Nr. 142) fest:
„Habe Angelegenheit mit Dg 51, Herrn Lohkamp, aufge-
nommen. Dessen Stellungnahme:
(…)
– Die PK von StM Volmer, an deren Echo sich das BMI
offenbar stoße, sei mit Ausnahme eines Artikels in der
FAZ von den Medien in übertreibender Weise wieder-
gegeben worden. Das AA habe keinen Kurswechsel
vorgenommen sondern lediglich dem Spannungsver-
hältnis zwischen der Reisefreiheit in einen weltoffe-
nen, ausländerfreundlichen Staat und der nötigen Ver-
hinderung illegaler Einreise in einer Weise Rechnung
getragen, die dem Geiste des Koalitionsvertrages ent-
spreche. Auf die Visaerteilung werde die Neufassung
zahlenmäßig nur einen marginalen Einfluss haben.
(Lohkamp ließ durchblicken, daß das timing der
Neufassung durch StM Volmer nicht ohne Bezug zum
Parteikalender der Grünen stehe und etwas mit deren
Profilsorgen zu tun habe).
– Auf meine Bitte wird AA dafür Sorge tragen, dass StS
Ischinger bei der montäglichen StS-Runde auskunfts-
fähig ist und erforderlichen Falls eine Kabinettsbefas-
sung vorbereitet.“
Es hätte nahegelegen, die heftige Kontroverse zwischen
Bundesminister Joseph Fischer und Bundesminister Otto
Schily in der montäglichen Staatssekretärsrunde im Bun-
deskanzleramt am 12. März 2000 zu erörtern. Ob dies ge-
schehen ist, ist nicht bekannt.
Im Anschluss an das Telefongespräch übersandte der
Gruppenleiter 21 seinem Gesprächspartner per Fax einen
siebenseitigen Vorgang. Dieser wurde dem Untersu-
chungsausschuss unter Hinweis auf den Kernbereich exe-
kutiver Eigenverantwortung vorenthalten; dem Untersu-
chungsausschuss liegt nur das Faxprotokoll vor.
(Dokument Nr. 303)
Den Vermerk des Gruppenleiters 21 hat der Abteilungs-
leiter 2 im Bundeskanzleramt zur Kenntnis genommen; er
ist am 13. März 2000 im Büro des Chefs des Bundeskanz-
leramtes eingegangen, und es ist vermerkt:
„Hat Herrn Chef BK vorgelegen“.
Am Vormittag des 13. März 2000 erhielt der Büroleiter
des Chefs des Bundeskanzleramtes, Dr. S., per Fax aus
dem Bundesministerium des Innern den Brief von Bun-
desminister Otto Schily an Bundesminister Joseph
Fischer vom gleichen Tage. In diesem Brief konkretisiert
Bundesminister Otto Schily seine massiven sicherheits-
politischen Bedenken gegen den Erlass vom 3. März
2000. Auf dem Fax (Dokument Nr. 303) ist handschrift-
lich vermerkt:
„Herrn Dr. S. mit der Bitte um Vorlage bei St
Dr. Steinmeier. Br. 13/3“.
Der Untersuchungsausschuss hat nicht klären können,
was Staatssekretär Dr. Frank-Walter Steinmeier nach Vor-
lage dieses Vermerks und des Vermerks des Gruppenlei-
ters 21 veranlasst hat.
Das Bundeskanzleramt hat in einem Schreiben vom
7. Juli 2005 (Dokument Nr. 304) an den Vorsitzenden des
Untersuchungsausschusses mitgeteilt, mit einer hand-
schriftlichen Notiz auf dem Erlass vom 3. März 2000
habe der Chef des Bundeskanzleramtes den Abteilungs-
leiter 2 des Bundeskanzleramtes angewiesen,
„(…) bis zur Kabinettsitzung am 15. März 2000 eine ge-
meinsame Haltung von Auswärtigem Amt und dem Bun-
desministerium des Innern zu erarbeiten.“
Es konnte nicht geklärt werden, wann Staatssekretär
Dr. Frank-Walter Steinmeier diese Weisung erteilt hat; of-
fensichtlich hatte er aber die Brisanz der Kontroverse
zwischen Bundesminister Joseph Fischer und Bundesmi-
nister Otto Schily erkannt.
Mit Fax vom 14. März 2000 (Dokument Nr. 294) aus dem
Bundesministerium des Innern erhielt der Abteilungslei-
ter 1 im Bundeskanzleramt, H., lt. „stern“ vom 23. März
2005 „Verräterische Faxe“ (Dokument Nr. 305), das
Schreiben von Bundesminister Otto Schily an Bundesmi-
nister Joseph Fischer vom 10. März 2000. Es liegt nahe,
dass die Übersendung im Zusammenhang mit der Vorbe-
reitung der kommenden Kabinettsitzung stand.
In einer Leitungsvorlage für Bundesminister Otto Schily
vom 14. März 2000 zur Vorbereitung der Kabinettsitzung
am 15. März 2000 (Dokument Nr. 306) notierte der Leiter
der Abteilung A des Bundesministeriums des Innern:
„Sie hatten weiter mit Bundesminister Fischer ein persön-
liches Gespräch hierüber geführt. Darin wurde vereinbart,
dass die zuständigen Staatssekretäre Schapper und Pleu-
ger sich mit der Thematik befassen sollten, dagegen keine
Ansprache im Kabinett.“
Er hat sodann weiter vermerkt:
„Möglich ist, dass der Bundeskanzler die Angelegenheit
ansprechen wird.“
Der Verfasser ging also offenbar davon aus, dass Bundes-
kanzler Gerhard Schröder über die Auseinandersetzung
Drucksache 15/5975 – 314 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
zwischen Bundesminister Otto Schily und Bundesminis-
ter Joseph Fischer informiert war.
Nach Medienberichten kam es am 15. März 2000 in der
Kabinettsitzung zu einer Auseinandersetzung zwischen
Bundesminister Otto Schily und Bundesminister Joseph
Fischer über den ersten Fischer-Erlass. Der „stern“ be-
richtete in seiner Ausgabe vom 23. März 2005 „Verräteri-
sche Faxe“, (Dokument Nr 305):
„(…) auf die Tagesordnung der Kabinettsitzung wurde
der folgenschwere Visa-Erlass nicht gesetzt, Schröder
kam von sich aus auch nicht darauf zu sprechen. Erst am
Ende der Sitzung beklagte sich Schily unter dem Tages-
ordnungspunkt „Verschiedenes“ darüber, dass sein Haus
bei dem Erlass übergangen worden war (…) Fischer ant-
wortete kurz, Schröder hob beschwichtigend die Hände –
und der Fall war vom Tisch.“
In seiner Ausgabe vom 31. März 2005 schreibt der
„stern“ „Täuschen für den Kanzler“, (Dokument
Nr. 307):
„(…) Die Wahrheit sieht so aus: Der Visa-Erlass, das
weiß der Stern aus der Runde der Teilnehmer, wurde am
15. März 2000 sehr wohl in der Kabinettssitzung ange-
sprochen. Dies war sogar auf dem üblichen vorbereiten-
den Vermerk notiert, mit dem der Kanzler und seine engs-
ten Mitarbeiter ins Kabinett zu gehen pflegten. Michael
Steiner zum Beispiel, der damalige außenpolitische Bera-
ter Schröders, hatte diesen Vermerk in der Sitzung vor
sich liegen. Unter dem letzten Tagesordnungspunkt ‚Ver-
schiedenes‘ hieß es da: ‚Visumverfahren bei den Aus-
landsvertretungen‘. Und: ‚Keine inhaltliche Diskussion‘,
denn die ‚Klärung der Streitpunkte‘ sollten diskret die
Staatssekretäre des Auswärtigen Amtes und des Innenmi-
nisteriums übernehmen.“
Der „stern“ berichtete auch in seinen Ausgaben vom
24. Februar 2005 „Nichts hören, nichts sehen, nichts sa-
gen“ und 4. Mai 2005 „Wenn der Revolver raucht“, in der
Sitzung des Bundeskabinetts am 15. März 2000 sei über
das neue Visumverfahren gesprochen worden. Nach dem
Bericht vom 24. Februar 2005 soll der Konflikt zwischen
Bundesminister Otto Schily und Bundesminister Joseph
Fischer im Kabinett im Jahr 2001 sogar noch ein zweites
Mal angesprochen worden sein.
Der Regierungssprecher hat vor der Bundespressekonfe-
renz am 23. Februar 2005 auf eine Frage zur Befassung
des ersten Fischer-Erlasses im Kabinett geäußert:
„Tatsache ist, dass in der besagten Sitzung des Kabinetts
am 15. März 2000 das Thema nicht Gegenstand der Bera-
tung war und auch nicht unter ,Verschiedenes‘ aufgerufen
wurde.“
Vor der Bundespressekonferenz am 23. März 2005 hat
der Regierungssprecher erklärt:
„Unser Dementi bleibt richtig. Aus den Akten des Kanz-
leramtes geht zweifelsfrei hervor, dass in der besagten
Kabinettsitzung am 15. März das Thema Visumverfahren
weder als ordentlicher Tagungsordnungspunkt behandelt
noch unter dem Punkt „Verschiedenes“ angesprochen
worden ist.“
In der Bundespressekonferenz am 30. März 2005 hat der
Regierungssprecher auf die Frage, ob es eine Kabinett-
vorlage des Bundeskanzleramtes für die Sitzung am
15. März 2000 gegeben habe, erklärt, „dass es das nicht
gab“.
In der Bundespressekonferenz am 1. April 2005 hat der
Regierungssprecher nach der Berichterstattung des
„stern“ seine Aussage korrigiert und eingeräumt:
„Der fragliche Kabinettsvermerk existiert.“
Er hat weiter ausgeführt:
„(…).Wie aus den inzwischen von mir eingesehenen
Akten im Bundeskanzleramt allerdings zweifelsfrei her-
vorgeht ist das Thema in der Kabinettsitzung am
15. März nicht angesprochen worden.“
Bundesminister Joseph Fischer hat in seiner Vernehmung
vor dem Untersuchungsausschuss erklärt, er habe keine
Erinnerung daran, mit Bundeskanzler Gerhard Schröder
über den Konflikt mit Bundesminister Otto Schily ge-
sprochen zu haben (Protokoll 19/12). Bundesminister
Joseph Fischer hat dazu ausgesagt:
„Ich meine mich (…) zu erinnern, dass es dazu keine Ka-
binettserörterung gab. Ich glaube, ich habe auch einmal
den Kollegen Schily gefragt: Haben wir das im Kabinett
gehabt? Ich meine, er habe geantwortet: Nein.“ (Protokoll
19/51).
Bundesminister Otto Schily hat bei seiner Vernehmung
vor dem Untersuchungsausschuss ausgesagt,
„(…) meiner Meinung nach ist das im Kabinett nicht er-
örtert worden.“ (Protokoll 30/10).
Die Darstellungen des Regierungssprechers in der Bun-
despressekonferenz und die Aussagen von Bundesminis-
ter Joseph Fischer und Bundesminister Otto Schily schlie-
ßen nicht die Abläufe aus, über die der „stern“ detailliert
berichtet hat. Es liegt auf der Hand, dass die vom „stern“
wiedergegebene Darstellung in den Akten des Bundes-
kanzleramtes nicht dokumentiert ist.
2. Erkenntnisse im Bundeskanzleramt über
legendierte Schleusungen
Wie weit Bundeskanzler Gerhard Schröder über die durch
die neue Visumpolitik hervorgerufenen Missstände infor-
miert war, konnte nicht abschließend geklärt werden. In-
formationen hat er bei seinem Besuch des Bundesgrenz-
schutz-Standortes Eisenhüttenstadt am 16. August 2001
erhalten. Der Zeuge Eckehart Wache, Leiter des Bundes-
grenzschutzamtes Frankfurt/Oder, hat vor dem Untersu-
chungsausschuss ausgesagt, er habe Bundeskanzler
Gerhard Schröder und dessen Begleitung anlässlich deren
Besuchs
„(…) dieses Phänomen [d. h. die legendierte Schleusung]
genau so wie es sich darstellte, als eine neuere Erschei-
nung, die uns Probleme macht, dargestellt“ (Protokoll
27/97).
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 315 – Drucksache 15/5975
Es habe keine Reaktion gegeben, keine Nachfrage aber
auch keinen Widerspruch.
In dem dem Untersuchungsausschuss vorliegenden Ent-
wurf des einführenden Vortrags des Zeugen Eckehart
Wache anlässlich des Besuchs des Bundeskanzlers, wird
ausgeführt:
„Neben der ‚klassischen‘ unerlaubten Einreise über die
Grüne Grenze stellen wir in den letzten Jahren vermehrt
fest, dass Personen versuchen, mittels gefälschter Doku-
mente oder durch Erschleichen von Visa nach Deutsch-
land zu gelangen. Meine Beamtinnen und Beamten haben
im Jahr 2000 1 900 gefälschte oder verfälschte Doku-
mente festgestellt. In meiner Behörde laufen derzeit Er-
mittlungsverfahren, in denen nachgewiesen wird, dass
durch das Erschleichen von Visa ca. 5 500 Personen uner-
laubt nach Europa gelangt sind. Die Zahl der gestellten
Asylbegehren an der Grenze läuft gegen Null.“ (Doku-
ment Nr. 264)
Der Staatsminister beim Bundeskanzler, Rolf Schwanitz,
hat dazu in der Fragestunde des Deutschen Bundestages
am 29. Juni 2005 erklärt, der Bundeskanzler sei nicht un-
terrichtet worden (Plenarprotokoll 15/183, S. 17269).
Staatsminister Rolf Schwanitz blieb in der Fragestunde
des Deutschen Bundestages bei der Feststellung,
„dass der Bundeskanzler erstmals im Zusammenhang mit
dem Kölner Schleuserprozess Kenntnis von den konkre-
ten Problemen im Zusammenhang mit der Visaerteilungs-
praxis an einigen Auslandsvertretungen erhalten hat“
(Plenarprotokoll 15. WP, 183. Sitzung, S. 17271).
Der Untersuchungsausschuss hat nicht klären können,
was Bundeskanzler Gerhard Schröder nach Kenntnis-
nahme dieser konkreten Probleme veranlasst hat.
Der Zeuge Bernhard Falk, Vizepräsident des Bundeskri-
minalamtes, hat vor dem Untersuchungsausschuss bekun-
det, er habe in der ND-Lage im Bundeskanzleramt am
2. Juli 2003 vorwiegend unter dem Aspekt berichtet, dass
„bei der Schleusung mithilfe von Visa, die bei der Bot-
schaft in Kiew erworben worden sind, zunehmend ge-
fälschte Papiere eingesetzt würden“ (Protokoll 27/46,47).
Es sei auch immer wieder mal das Thema „Schleusung
weltweit“ in der ND-Lage besprochen worden.
3. Zusammenfassung
Nach den vorliegenden Erkenntnissen hat man im Bun-
deskanzleramt Bundesminister Joseph Fischer bei der
Umsetzung seiner Visapolitik trotz der schweren Beden-
ken des für die innere Sicherheit zuständigen Bundesmi-
nisters Otto Schily gewähren lassen. Es liegt nahe, dass
dies aus Rücksichtnahme auf die damals bevorstehende
Bundesdelegiertenkonferenz von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN geschah.
Die Bundesdelegiertenkonferenz von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN in Karlsruhe fand vom 17. bis 19. März 2000
statt. Es ging auf diesem Parteitag
„um die Substanz grüner Regierungsbeteiligung in Berlin
damals, es ging um alles: Atomausfuhr, Atomausstieg,
Waffenexport, Trennung von Amt und Mandat, Installie-
rung Fischer-gelenkter Führungsfiguren“ (stern „Ein Deal
in Rot-Grün“ vom 3. März 2005). (Dokument Nr. 308)
Es ging um
„den ganz großen Deal zwischen Realos und Regierungs-
linken“ (stern vom 3. März 2005) (Dokument Nr. 308)
Offenbar hat man im Bundeskanzleramt aus Gründen des
Koalitionsfriedens die bereits öffentlich verkündete neue
Visumpolitik des Bundesministers des Auswärtigen nicht
in Frage stellen wollen.
VI. Folgen der Visumpolitik
1. Entwicklung der Visumzahlen am Beispiel
der Botschaft in Kiew
Seit der Regierungsübernahme im Jahr 1998 und der Än-
derung der Visumpolitik des Auswärtigen Amts war in
den darauf folgenden Jahren ein kontinuierlicher Anstieg
der Visaerteilungen festzustellen. Der Höhepunkt wurde
im Jahr 2001 mit einer Zahl von 297 391 erteilten Visa er-
reicht.
2. Diskussion um tatsächliche Auswirkungen
und Schäden für Deutschland
Die Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
bestreiten, dass durch die Visumpolitik Schaden entstan-
den ist. Sie bestreitet es indessen wider besseres Wissen.
Fest steht jedenfalls, dass es durch die veränderte Erlass-
lage einen starken Zustrom nach Deutschland gab. Hier-
durch ist auch erheblicher Schaden entstanden.
Die Höhe des tatsächlichen materiellen Schadens für
Deutschland ist umstritten. Über die Zahlen, die Schwarz-
arbeit, Schleuserkriminalität und Zwangsprostitution wi-
derspiegeln, gibt es unterschiedliche Auffassungen, auch
unter Experten.
Der Kriminologe und ehemalige niedersächsische SPD-
Justizminister, Christian Pfeiffer, hielt zunächst die Fol-
gen des „Volmer/Fischer-Erlasses“ für „weit weniger dra-
matisch, als es zunächst den Anschein hat“ und sprach
zunächst von „Politik-Theater“. In einem Brief vom
7. März 2005 an die Mitglieder des Untersuchungsaus-
schusses führte er dann allerdings etwas anderes aus:
„Es ist unbestritten, dass der Visa-Erlass des Außenminis-
teriums insbesondere in den Jahren 2001 und 2002 zu ei-
nem starken Zustrom von Menschen aus der Ukraine ge-
führt hat. Angesichts des großen Einkommensgefälles,
das zwischen beiden Ländern besteht, erscheint es sehr
unwahrscheinlich, dass die große Mehrheit der eingereis-
ten Ukrainer Deutschland als Touristen besucht hat.“
In seinem Brief kommt er auch zu folgender Schlussfol-
gerung:
Drucksache 15/5975 – 316 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
„Zwar sind dank des problematischen Visa-Erlasses Hun-
derttausende von Ukrainern nach Deutschland gekom-
men. Nach Daten der PKS und des Lagebilds Menschen-
handel haben sie dann jedoch bei uns überraschend
geringe Spuren hinterlassen.“ (Dokument Nr. 309)
Die polizeilichen Statistiken sind allerdings anders zu le-
sen. So stellte das BKA bereits im Bundeslagebild
Schleusungskriminalität 2001 fest: „Im Jahr 2000 war bei
der Einschleusung ukrainischer Staatsangehöriger eine
Änderung des Modus Operandi hin zur Visaerschleichung
zu beobachten.“ Im selben Jahr verzeichnete das BKA
auch einen erheblichen Anstieg der unerlaubten Einreisen
ukrainischer Staatsangehöriger um 90,8 Prozent: „Waren
es im Jahr 2000 noch 2 573 Ukrainer, die Beamte aufgrif-
fen, sind es im Jahr darauf 4 908. Auch 2002 blieben die
Ukrainer mit 4 570 Fällen die größte Gruppe im Bereich
der unerlaubten Einreise“.
Diese Zahlen geben lediglich Zufallstreffer wieder –
wenn Grenzbeamte einen voll besetzten Kleinbus stopp-
ten und bei Ukrainern die Plausibilität der Reisegründe
prüften. Die tatsächlichen Zahlen müssen deshalb um ein
Vielfaches höher sein.
Wie hoch die tatsächliche Zahl illegaler Grenzgänger war,
lässt sich schon anhand der „Schleuserprozesse“ erahnen,
die im Untersuchungsausschuss ausführlich besprochen
wurden. 16 000 Ukrainern hatte allein der ehemalige
Tankstellenbetreiber, F.-J. K., zu Visa verholfen. Das
Landgericht Münster verurteilte ihn dafür im Dezember
2004 zu dreieinhalb Jahren Haft. Stichproben ergaben,
dass in vielen Fällen die eingeschleusten Männer auf
Baustellen angetroffen wurden, mehrere Frauen in Bor-
dellen. Das Verhältnis der Stichproben zur Gesamtzahl
der Geschleusten lässt auf eine riesige Dunkelziffer
schließen.
3. Schwarzarbeit
Es gab zudem Hinweise auf die Zahl der Schwarzarbeiter:
Die meisten Ausländer, die der Zoll ohne gültige Papiere
antrifft, werden der Polizei gemeldet – wegen Verstoßes
gegen das Ausländergesetz. Wurden im Jahr 2000 noch
7 797 ukrainische Verdächtigte registriert, waren es 2001
bereits 11 634. Das BKA hat in diesem Zusammenhang
intern vor dem „außenpolitischen Schaden“ gewarnt, den
die neue Visumpolitik anrichten könne: „Italien und Por-
tugal sollen sich bereits über die Visaerteilungspraxis der
deutschen Auslandsvertretungen beschwert haben“, heißt
es in einem Papier. Zu Recht, wie man jetzt anhand der
Daten nachvollziehen kann: Insgesamt 40 000 Ukrainer
arbeiteten nach Regierungsangaben bis 2003 allein in
Portugal als Schwarzarbeiter; 30 000 seien mit einem Vi-
sum der deutschen Botschaft in Kiew gekommen. Auch
dies hatte allerdings durch die Verdrängungseffekte von
bis dahin legalen Arbeitnehmern negative Auswirkungen
auf den deutschen Arbeitsmarkt (www.bka.de).
Auch hier hat Rot-Grün bestritten, dass die rot-grüne
Visumpolitik zu einer Zunahme der Schwarzarbeit ge-
führt hat. Dass Bundesminister Joseph Fischer in Wahr-
heit bewusst war, dass seine neuen Visaregelungen in er-
heblichem Umfang zu Schwarzarbeit führten, zeigt auch
seine Äußerung in seiner Vernehmung am 25. April 2004.
Dort führte er aus:
„Ich will Ihnen etwas sagen: Mein Freund Milan
Horácek, Abgeordneter im Europaparlament, erzählte
mir, dass er in Kiew gewesen wäre. Er sagte: Im Süden
von Kiew gibt es neue Häuser. Die wurden gebaut von so
genannten Westlern, das heißt diejenigen, die mit erschli-
chenen Visa hereingekommen sind. (…).“
Die anschließende Bemerkung von Bundesminister Jo-
seph Fischer, dies rechtfertige nichts von seinen Fehlern,
muss als reine Koketterie gewertet werden. Allein die
Verwendung eines derartigen Argumentes zeigt, dass die
Folgen, die die rot-grüne Visumpolitik für Deutschland
mit sich brachte, Bundesminister Joseph Fischer nicht
sonderlich berührten.
4. Frauenhandel/Zwangsprostitution
Besonders umstritten sind die Zahlen zur Zwangsprostitu-
tion. Experten erläuterten vor dem Ausschuss, dass
Zwangsprostitution zu den so genannten Kontrolldelikten
gehört – Straftaten, die nur auffallen, wenn man gezielt
nach ihnen fahndet. Zudem ist durch das Prostitutionsge-
setz eine gesonderte Erfassung der Prostitution durch Er-
mittlungsbehörden nicht mehr möglich. Zur Beruhigung
geben die Statistiken daher keinen Anlass. Von den
140 000 Zwangsprostituierten, die es schätzungsweise in
Deutschland gibt, wurden 2003 nur rund 1 235 im BKA-
Lagebericht zum Menschenhandel erfasst.
Die katholische Schwester Lea Ackermann, Leiterin von
Solwodi, einer der größten Kontaktstellen für Frauen, die
zur Prostitution gezwungen wurden, kommt daher auch
zu dem Schluss: „Ich bin mir sicher, dass Menschenhänd-
ler die gelockerte Visavergabe ausgenutzt haben.“ Auch
Elvira Niesner von der Organisation „Frauenrecht ist
Menschenrecht“ bestätigt diese These: „Wir haben Opfer
von Menschenhandel, die über diesen Weg nach Deutsch-
land gekommen sind.“ (DER SPIEGEL 7. März 2005)
5. Terrorismusverdächtige in Deutschland
Wie sich aus den Untersuchungen des Ausschusses erge-
ben hat, haben unter anderem die verringerten Anforde-
rungen an die Visumvergabe an deutschen Visastellen
auch dazu geführt, dass Terrorismusverdächtige unpro-
blematisch nach Deutschland einreisen konnten. So war
beispielsweise festgestellt worden, dass Personen, die an
den Terroranschlägen auf das Musicaltheater Nord-Ost in
Moskau beteiligt gewesen sein sollen, zuvor mehrfach
Visa für Deutschland erhalten hatten, obwohl den deut-
schen Behörden von russischer Seite aus mitgeteilt wor-
den war, dass sie Verbindungen zum tschetschenischen
Terrorismus gehabt hätten.
Visa wurden auch an weitere terrorverdächtige Ausländer
erteilt. So hat das Referat M 2 des BMI in einer Unter-
richtungsvorlage für Bundesminister Otto Schily vom
1. Oktober 2004 vier weitere derartige Fälle für das Jahr
2003 beklagt (siehe hierzu vorstehend unter Teil B Ab-
schnitt IV Nr. 8).
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 317 – Drucksache 15/5975
VII. Verfahren
Die Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses begann
mit einem Verfassungsbruch: Wie schon beim sog. Lü-
genausschuss konnten auch diesmal die Fraktionen SPD
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN es nicht lassen, in ver-
fassungswidriger Weise – unter Verstoß gegen das Min-
derheitenrecht nach Artikel 44 Abs. 1 GG und entgegen
der ausdrücklichen Regelung in § 2 PUAG – den Unter-
suchungsauftrag zwecks Ablenkung von der rot-grünen
Bundesregierung zu erweitern: Die Untersuchung der
Visapolitik der seit 1998 amtierenden rot-grünen Bundes-
regierung sollte nicht alleiniger Gegenstand der Untersu-
chung sein dürfen, weshalb der Untersuchungszeitraum
auf unbestimmte Zeit in die Vergangenheit ausgeweitet
wurde.
Neben diesen Verfassungsbruch setzte die rot-grüne
Mehrheit eine Einschränkung des Untersuchungsauftrags
durch: Mit der Einfügung „soweit der Kernbereich exeku-
tiver Eigenverantwortung nicht in verfassungswidriger
Weise berührt wird.“ Dies sollte erkennbar von vornhe-
rein als Untersuchungsbremse gelten, verfassungsrecht-
lich verbrämt. Tatsächlich gibt es für eine solche Ein-
schränkung im Untersuchungsauftrag keinen Grund.
Denn der so genannte Arkanbereich ist von parlamentari-
schen Untersuchungen nur insoweit ausgenommen, als
die Bundesregierung sich ausdrücklich darauf beruft – sie
muss es aber nicht, schon gar nicht so extensiv.
Die Erfahrung zeigt, dass Untersuchungsausschüssen
auch Informationen zur Verfügung gestellt werden, die in
den Bereich der Unausforschbarkeit wegen des Kernbe-
reichs exekutiver Eigenverantwortung (Arkanbereich)
fallen könnten. So beruft sich das Bundeskanzleramt im
Schreiben vom 7. Juli 2005 (Dokument Nr. 292) auf den
Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung als Be-
gründung, dem Untersuchungsausschuss einen hand-
schriftlichen Vermerk des Chefs des Bundeskanzleramtes
nicht zur Verfügung zu stellen. Andererseits wird in dem
Schreiben eine Zusammenfassung des Inhalts dieses Ver-
merks mitgeteilt. Insoweit hat sich das Bundeskanzleramt
über die von der rot-grünen Mehrheit im Deutschen Bun-
destag eingefügte Aufklärungsbremse im Untersuchungs-
auftrag erfreulicherweise hinweggesetzt.
Einen weiteren Verfassungsbruch begingen die Fraktionen
SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Untersu-
chungsausschuss in der Entscheidung über die Einstellung
der Zeugenvernehmungen aus Anlass eines möglichen
vorzeitigen Endes der Wahlperiode. Tatsächlich zeigt der
ausführliche Sachstandsbericht des Ausschusses, dass die
von Rot-Grün behauptete Alternative „Abbruch schon im
Juni oder kein Bericht“ so überhaupt nicht bestand. Das
Bundesverfassungsgericht hat mit seiner einstimmig be-
schlossenen einstweiligen Anordnung über die Fortset-
zung der Zeugeneinvernahmen (Dokument Nr. 6) der rot-
grünen Aufklärungsverweigerung ein Ende gesetzt. Be-
merkenswert ist dazu die Berichterstattung über eine Pres-
sekonferenz der Obleute der Fraktionen SPD und BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN im Untersuchungsausschuss,
nämlich der Abgeordneten Olaf Scholz und Jerzy Montag,
die den Antrag der Minderheit im Untersuchungsaus-
schuss beim Bundesverfassungsgericht zu bagatellisieren
versuchten. Eine fragwürdige Einstellung des SPD-Ob-
manns Olaf Scholz zum Minderheitenrecht der Opposition
wird in der Presse wiedergegeben mit den Worten:
„(…) Scholz ließ am Dienstag erkennen, daß er im Falle
des rechtlichen Sieges der Opposition durch geschäfts-
ordnungsmäßige Erörterungen die weitere Arbeit des
Ausschusses unmöglich machen werde.“ (Dokument
Nr. 310)
Bezeichnenderweise hat die SPD-Bundestagsfraktion
dennoch ihren SPD-Obmann Olaf Scholz nicht aus dem
Untersuchungsausschuss abgezogen.
Bei aller Anerkennung des hohen geleisteten Aufwands
in den Bundesministerien und ihren nachgeordneten Be-
hörden, um dem Untersuchungsausschuss die von diesem
angeforderten Akten zur Verfügung zu stellen, bleibt das
zeitliche Herausgabeverhalten zu kritisieren: Ungeachtet
eines recht langen Vorlaufs – die Bundesministerien be-
schäftigten sich bereits vor der Einsetzung des Untersu-
chungsausschusses mit diesem – war der Aktenzufluss in
der Anfangsphase zu zögerlich und behinderte so die Ar-
beit des Untersuchungsausschusses. Dass große Akten-
mengen erst relativ kurz vor der Vernehmung von Bun-
desminister Joseph Fischer eintrafen, dürfte kein Zufall
gewesen sein. Angesichts der insgesamt sehr engagiert
und zügig arbeitenden Bediensteten der Bundesministe-
rien muss angenommen werden, dass diesen Verzögerun-
gen Entscheidungen der betroffenen Politiker zugrunde
lagen. Mit Interesse haben wir zur Kenntnis genommen,
was das Auswärtige Amt unter Bundesminister Joseph
Fischer zur Aktenführung mitgeteilt hat:
„Wie in meinem Schreiben vom 03. Juni 2005 bereits er-
wähnt, sind einzelne im Verzeichnis aufgeführte Lei-
tungsvorlagen nicht mehr auffindbar bzw. nur noch Ex-
emplare vorhanden, die nicht die Paraphe der Leitung
enthalten. In diesen Fällen ist der genaue Geschäftsgang
nicht mehr festzustellen. (…)“ (Dokument CDU/CSU
Nr. 311)
Bereits mit Schreiben vom 3. Juni 2005 (Dokument
Nr. 312) hatte das Auswärtige Amt dem Untersuchungs-
ausschuss mitgeteilt:
„Des weiteren kann nicht ausgeschlossen werden, dass
einzelne im Verzeichnis aufgeführte Leitungsvorlagen
nicht mehr auffindbar sind, z. B. durch versehentliche Zu-
ordnung zu einer anderen Akte. (…)“
Das Bundeskanzleramt hat den Untersuchungsausschuss
wissen lassen, dass ältere BND-Berichte dort nicht aufge-
hoben werden, weil sie beim BND noch vorhanden seien.
Diese Vernichtung hat natürlich zur Folge, dass nicht
mehr ersichtlich ist, wer den Bericht wie und wann gele-
sen hatte.
Die Arbeit des Untersuchungsausschusses wies gegen-
über anderen Untersuchungsausschüssen zwei Besonder-
heiten auf:
Erstmals wurden öffentliche Zeugenvernehmungen direkt
im Fernsehen übertragen. Dazu sah sich der Untersu-
Drucksache 15/5975 – 318 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
chungsausschuss aufgrund der Regelung in § 13 PUAG
berechtigt. Auch wenn dadurch das Interesse Vieler
befriedigt werden konnte, die nicht die Möglichkeit ha-
ben, als Zuhörer im Sitzungssaal anwesend zu sein, so
empfiehlt es sich, auch in Zukunft, von dieser Möglich-
keit nur sehr zurückhaltend Gebrauch zu machen. Die
Fernsehübertragung prägt mindestens indirekt die Zeu-
genvernehmung. Dabei sollte die Aufklärung eines Ge-
schehens durch Zeugenvernehmung entsprechend dem
Untersuchungsauftrag im Vordergrund stehen. Nächtliche
Zeugenvernehmungen, bis in den Morgen des folgenden
Tages hinein, stellen kein ordnungsgemäßes Verfahren
zur Zeugenvernehmung dar. Gleichwohl hat die rot-grüne
Mehrheit darauf beharrt. Dass Zeugen sich nicht dagegen
gewandt haben, ist aus ihrer besonderen Sicht heraus ver-
ständlich, da sie z. B. anderenfalls hätten erneut anreisen
müssen. Zeugenvernehmungen zwischen Mitternacht und
5 Uhr morgens dienen aber eher eingeschränkt der Wahr-
heitsfindung, denn eine Minderung von Konzentration
und Erinnerungsvermögen zu einer solchen Nachtstunde
und unter Umständen nach vielstündigem Warten kann
nicht nur nicht ausgeschlossen, sondern muss angenom-
men werden. Zukünftig sollte darauf geachtet werden,
dass sich dieses rechtstaatlich bedenkliche Verfahren der
nächtlichen Zeugenvernehmung nicht wiederholt.
VIII. Zusammenfassende Bewertung
Das Auswärtige Amt und Bundesminister Joseph Fischer
haben durch eine verfehlte und ideologisch motivierte
Visumpolitik Schleppern und Menschenhändlern ihr Han-
deln erleichtert. Hierdurch wurden Schwarzarbeit, Aus-
beutung und Zwangsprostitution begünstigt; daneben
wurde das Ansehen unseres Landes bei den europäischen
Partnern beeinträchtigt. Bundesminister Joseph Fischer
hat dies vor dem Ausschuss eingeräumt, es habe Erlasse
mit „fatalen Folgen“ gegeben.
Die Fehlentwicklungen sind dem Bundesministerium des
Innern und dem Bundeskanzleramt nicht verborgen ge-
blieben. Doch offenbar konnten oder wollten weder der
Bundeskanzler noch der Bundesminister des Innern dem
Bundesminister des Auswärtigen, der zu jenem Zeitpunkt
das Problem nach eigenem Bekunden (noch) „nicht auf
dem Radarschirm (…) hatte“, in den Arm fallen.
Dennoch kann den Beteiligten nicht entgangen sein, dass
die neue Visumpolitik in erheblichem Umfang von
Schlepperbanden ausgenutzt wurde, um im Ausland teil-
weise gutgläubige Reisewillige anzuwerben und ihnen
sodann im Schengen-Raum Gelegenheit zur unerlaubten
Arbeitsaufnahme zu verschaffen. Es war auch bereits po-
lizeibekannt, dass viele der eingeschleusten Personen
durch Drohung und teilweise auch mit massiver Gewalt
ausgebeutet oder zur Prostitution gezwungen wurden.
Auch in den genannten Bundesministerien und im Bun-
deskanzleramt gab es zahlreiche Berichte der Nachrich-
ten- und Sicherheitsdienste. Die Versuche von Rot-Grün,
diese Folgen zu bestreiten, konnten nicht überzeugen.
Erschreckend ist daneben, wie desorganisiert, ja chao-
tisch die Arbeit innerhalb der Bundesregierung koordi-
niert wurde. So protestierte Bundesminister Otto Schily
bei Bundesminister Joseph Fischer gegen Erlasse, die von
Mitarbeitern seines eigenen Hauses angeregt und teil-
weise sogar mitformuliert worden waren. Sein Hinweis
vor dem Ausschuss, es habe sich um Kompetenzüber-
schreitungen von „Mitarbeitern der untersten Arbeitse-
bene“ gehandelt, vermag nicht davon abzulenken, dass er
sein Haus in einem wesentlichen, sicherheitsrelevanten
Bereich nicht im Griff hatte, er unterstreicht dies eher
noch.
Die Probleme sind auch keineswegs behoben. Dies unter-
streicht die Stellungnahme von Kommissar Franco
Frattini, der auch hinsichtlich der derzeit geltenden Er-
lasslage noch „Klarstellungen“ verlangt.
Der Versuch, einen Teil der Schuld auf die „Vorgängerre-
gierung“ abzuschieben, ist gescheitert. Ähnlich klingende
Formulierungen in früheren Erlassen haben eben doch ei-
nen völlig anderen Regelungsgehalt beschrieben als die
rechtswidrigen Erlasse vom 2. September und 15. Okto-
ber 1999 und insbesondere der erste Fischer-Erlass.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 319 – Drucksache 15/5975
Fünfter Teil
Replik durch den Untersuchungsausschuss
Das Sondervotum der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
enthält keine Überraschungen. Es versucht, die festge-
stellten Missstände der Visaerteilung ideologisch zu
befrachten, es versucht, die Unterstellung unlauterer Ab-
sichten aufrechtzuerhalten und aus den abgestellten Fehl-
entwicklungen das zu machen, was sie nicht waren – ei-
nen politischen Skandal.
Und doch – wer die einzelnen Aussagen der Opposition
zusammenfügt, stellt fest: Die unterstellte Bedeutung des
Volmer-Erlasses hat sich nicht erwiesen, der Vorwurf ab-
sichtsvollen Rechtsbruchs ist ausgeräumt, die begrenzten
Folgen des Missbrauchs werden selbst im Sondervotum
erkennbar.
I. Visumpolitik und Einwanderung
Die in dem Sondervotum vorangestellte Aneinanderrei-
hung verschiedener Zitate zum Thema Einwanderung ist
ungeeignet, den Vorwurf einer „ideologisierten“ Visum-
politik (III.2., 4.) zu tragen.
Die Zitate beziehen sich vor allem auf Fragestellungen,
die hier nicht einschlägig sind. Die Einwanderungsde-
batte hat nur in ganz wenigen, hier nicht einschlägigen
Fällen etwas mit Visapolitik zu tun. Visa, die zum Zwe-
cke eines Kurzaufenthalts ausgestellt werden, erlauben
gerade keine Einwanderung. Das Aufenthaltsrecht lässt
es grundsätzlich nicht zu, auf der Grundlage eines sol-
chen Visums dauerhaft in Deutschland zu bleiben. Es ist
auch nicht bekannt geworden, dass erschlichene Visa
dazu missbraucht wurden, einen Daueraufenthalt in
Deutschland zu begründen. Das bestätigte auch der frü-
here Leiter des Bundesgrenzschutzamtes Frankfurt/Oder
(Protokoll 27. Sitzung, S. 77). Zwischen der Bundesrepu-
blik Deutschland und der Ukraine gibt es zudem keine
Schwierigkeiten, den unerlaubten Aufenthalt eines Ukrai-
ners notfalls durch Abschiebung zu beenden. Der behaup-
tete Zusammenhang von einwanderungspolitischen Zie-
len und Visapolitik besteht deshalb nicht.
Die einwanderungspolitische Debatte wurde im Kontext
von Green Card und einem neuen Ausländergesetz ge-
führt. Das Zuwanderungsgesetz hat hier eine gemein-
same, von allen Fraktionen getragene Grundlage geschaf-
fen, die auch von den Oppositionsvertretern im Ausschuss
nicht in Frage gestellt werden sollte.
II. Ideologie und Kontinuität der Visumpolitik
Der Vorwurf der Opposition, „grüne Ideologie“ habe zu
illegaler Einwanderung geführt oder sie gar gewollt, ist so
alt wie falsch.
Aus den zitierten Beschlüssen von BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN wird ihre Position zur (legalen) Arbeitsmigra-
tion und zur Flüchtlingspolitik deutlich. Der Opposition
gelingt es nicht, daraus den Vorwurf abzuleiten, BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN hätte mit der Liberalisierung der
Besuchsvisa Zuwanderung steuern oder gar illegaler Ein-
wanderung Vorschub leisten wollen.
Die Behauptung, die „Führung des Auswärtigen Amts“
habe im Jahr 1998 ihre „ideologisch motivierte verän-
derte rücksichtslose Visumpolitik durchsetzen“ wollen
(III.4.), wird durch die Sachdarstellung des Sondervo-
tums in keinem Punkt belegt.
1. Erlasse des Jahres 1999
Für das Jahr 1998, dem Jahr der Regierungsübernahme
und Ausgangspunkt des Vorwurfs, finden sich keine Hin-
weise. Dann ergehen zwei Erlasse des Auswärtigen Amts
– der eine vom 2. September 1999, der andere vom
15. Oktober 1999 – die als „Frontalangriff“ auf die Miss-
brauchsbekämpfung (III.1.b) bezeichnet werden.
Beide zweifelsohne kritikwürdigen Erlasse wurden von
Fachbeamten verfasst, die schon vor dem Regierungs-
wechsel für diese Fragen verantwortlich waren. Eine Be-
teiligung oder eine Einflussnahme der politischen Leitung
hat es nach Aktenlage nicht gegeben. Die Zeugenverneh-
mungen haben das bestätigt. Darüber hinaus stehen beide
Erlasse in erkennbarer Kontinuität zu früheren Erlassen,
was der Ausschuss in seiner Bewertung näher ausgeführt
hat (vgl. II.5., 7.). Die Opposition räumt – im letzten Ab-
satz ihres Sondervotums – selbst ein, es habe „ähnlich
klingende Formulierungen“ in früheren Erlassen gege-
ben. Allerdings – so wird vertreten – „beschrieben“ diese
einen „völlig anderen Regelungsgehalt“ (VIII.). Begrün-
det wird Letzteres leider nicht.
2. Volmer-Erlass
Im nächsten Schritt wendet sich das Sondervotum dem
Volmer-Erlass zu. So richtig die Feststellung ist, dass vor
dem Hintergrund einer Reihe von bekannt gewordenen
Härtefällen eine liberale Visumpolitik beabsichtigt war,
so unzutreffend ist die Behauptung, Recht sei umgangen,
eine „Lücke“ zur Verwirklichung eigener Vorstellungen
sei gesucht worden.
Das Sondervotum weist zu Recht auf ein in der Bewer-
tung des Ausschusses noch nicht enthaltenes Argument
hierfür in der Einleitung des Erlasses hin: Dort ist festge-
halten, dass es Bundesminister Joseph Fischer um eine
Verbesserung des Verfahrens und um die Bekräftigung
der wesentlichen Grundsätze des Visumverfahrens ging
(III.2.b a. E.). Zutreffend wird auch das Schreiben an Mi-
nister Dr. Thomas Schäuble wiedergegeben. Dort hatte
Bundesminister Joseph Fischer in fast identischer Wort-
wahl die seit langem bekannte Devise aufgegriffen, so
Drucksache 15/5975 – 320 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
viel Reisefreiheit wie möglich bei gleichzeitiger Verhin-
derung der Umgehung von Einreisebestimmungen. Letz-
teres war dem Bundesminister wichtig, wie das Sonder-
votum (III.2.b) und auch die Ministervorlage vom
26. Januar 2000 (Dokument Nr. 124, S. 3) festhalten. Es
war Vorgabe des Bundesministers, dass es nicht zu einer
substantiellen Erhöhung illegaler Zuwanderung kommen
dürfe.
Am Rande des Volmer-Erlasses kommt die Opposition auf
die Erlasse aus dem Jahre 1999 zurück, weil er diese auf-
nahm bzw. auf diese in der Sache verwies. Allerdings stellt
die Opposition zutreffend fest, dass weder Bundesminis-
ter Joseph Fischer noch Staatsminister a. D. Dr. Ludger
Volmer die Bezüge auf diese Erlasse aufgefallen waren
(B.III.2.c). Sie wurden darauf auch nicht aufmerksam ge-
macht. Selbst für diesen Zeitpunkt besteht daher kein An-
haltspunkt dafür, dass sie sich die problematischen Rege-
lungen dieser Erlasse zu Eigen gemacht hätten.
Dass in diesem Zusammenhang Bundesminister Joseph
Fischer gleichwohl die Verantwortung übernahm und
nicht auf einzelne Mitarbeiter übertrug, sondern er die
Opposition aufforderte, ihm die Schuld zu geben, nimmt
diese nun als zentralen Aufhänger für eigene kritische
Ausführungen. Das ist wenig überzeugend und wird der
intensiven Ausschussarbeit nicht gerecht.
Zieht man die Ausführungen des Sondervotums zum
Volmer-Erlass zusammen, so fällt eines auf: Über viele
Seiten werden die Entstehung des Erlasses und die kon-
troversen Diskussionen unmittelbar nach seiner Entste-
hung dargestellt. Dann wechselt die Darstellung zu ande-
ren Themen. Die Frage nach der praktischen Bedeutung
des Volmer-Erlasses wird hingegen nicht wirklich beant-
wortet. Von dem angeblich alles überragenden Beitrag
des Volmer-Erlasses ist kaum etwas erkennbar; die Suche
nach den Ursachen von Missständen fällt mager aus.
Eingangs spricht das Sondervotum ganz allgemein davon,
dass „die Visapolitik“ eine der Ursachen gewesen sei (I.).
An anderer Stelle (III.1.) kommt es zu dem Ergebnis,
„erst“ die Erlasse von 1999 hätten „Tür und Tor“ geöff-
net. Die Betonung der Verfasser liegt zwar auf dem Wort
„erst“ – was nicht den Erkenntnissen des Ausschusses
entspricht. Die Aussage allgemein kennzeichnet jedoch
einen zutreffenden Ursachenbeitrag zu den Missständen
in Kiew, der vor dem Volmer-Erlass gesetzt wurde.
Im Zusammenhang mit der Frage nach der Bedeutung des
Volmer-Erlasses werden auch die Berichte der Bundes-
grenzschutzdirektion vom 27. Oktober und 8. Dezember
2000 – die so genannten Wanken-Berichte – genannt. Ihr
Inhalt wird so dargestellt, als ob mangelnde Motivation
und Resignation allein auf den Volmer-Erlass zurückzu-
führen seien (IV.8.). Richtig ist aber, dass der Erlass nur
als ein Umstand „unter anderen“ genannt wird. Der Be-
richt nennt auch noch andere Aspekte, die nicht erwähnt
werden. Dazu zählt etwa ein zu gering ausgeprägtes Pro-
blembewusstsein der vor Ort tätigen Bediensteten, was
das Sondervotum nicht erwähnt. Dieses differenzierte
Bild findet sich auch in der Bewertung des Ausschusses
wieder, wo näher auf die vielfältigen Ursachen der Miss-
stände in Kiew eingegangen wird. Die Überhöhung des
Volmer-Erlasses lässt sich nicht aufrecht erhalten.
III. Skandalisierung
Die Missstände in Kiew wurden bereits im Laufe des Jah-
res 2002 behoben. Die Bundesregierung hat in der Zwi-
schenzeit eine Vielzahl von Maßnahmen ergriffen, die
den Visamissbrauch erheblich erschweren. Nachdem die
Fraktion der CDU/CSU erst im November 2004 ent-
schied, zur Visavergabe einen Untersuchungsausschuss
zu beantragen, liegt es nahe, nach einem Gegenwartsbe-
zug zu suchen. Das Ergebnis der Opposition ist allerdings
spärlich.
So muss der Volmer-Erlass auch im Sondervotum der Op-
position weiter als Grundlage dafür herhalten, dem Bun-
desminister des Innern Vorwürfe zu machen, Vorwürfe
die bereits lang und breit erörtert und ausgeräumt wurden.
Bundesminister Otto Schily hat auf der Grundlage seiner
damaligen Erkenntnisse konsequent gehandelt. Er hat den
Konflikt beigelegt, als die Differenzen nach Gesprächen
zwischen den Häusern ausgeräumt waren. Damit trug er
seiner Verantwortung für die innere Sicherheit Deutsch-
lands ebenso Rechnung wie den Grenzen seiner Zustän-
digkeit. Denn für Paß- und Visaangelegenheiten sind die
vom Auswärtigen Amt bevollmächtigten und geleiteten
Auslandsvertretungen zuständig.
In gleichem Zusammenhang steht auch der Versuch, die
Legende wiederzubeleben, der Konflikt sei im Kabinett
erörtert worden. Die Bundesregierung hat sich hierzu ein-
deutig erklärt. Jenseits der bekannten, phantasievoll aus-
geschmückten und umfassend rezitierten Darstellungen
des „stern“ findet sich hierzu nichts Neues. Ebenso uner-
giebig ist die Darstellung einer angeblichen Unterrich-
tung des Bundeskanzlers durch den Bundesgrenzschutz
anlässlich seiner Sommerreise 2001. Tatsächlich wurde
dem Bundeskanzler lediglich in einem kurzen Vortrag
von praktischen Erfahrungen vor Ort berichtet (Doku-
ment Nr. 262).
Der Versuch, einen Gegenwartsbezug herzustellen, fällt
weiter dort auf, wo behauptet wird (IV.8.), die Visazahlen
seien bis 2003 auf immer neue Rekordhöhen gestiegen.
Stattdessen ist richtig, dass die Zahl der erteilten Visa an
der Botschaft in Kiew ihren höchsten Stand im Jahr 2001
erreichte und danach abfiel (vgl. Zweiter Teil Teil D Ab-
schnitt III). Gleiches gilt für die Visaerteilung weltweit.
Er fällt aber auch dort auf, wo zur Begründung fortdau-
ernder Missstände auf eine Vorlage Bezug genommen
wird, hinter deren vielversprechendem Zitat sich lediglich
ein Rückblick bzw. einige wenige problematische Einzel-
fälle verbergen (IV.8.).
Schließlich ist bemerkenswert, dass das Sondervotum
keine Empfehlungen ausspricht. Auch der Ausschuss gibt
in seiner Bewertung nur einige wenige Hinweise. Das
spiegelt zum einen den Umstand wider, dass sich der
Ausschuss hiermit nicht mehr befassen konnte. Es ist zum
anderen aber auch Ausdruck der guten und richtigen
Maßnahmen, die von der Bundesregierung getroffen wur-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 321 – Drucksache 15/5975
den. Bundesminister Otto Schily wie auch das Auswär-
tige Amt haben hierzu detailliert berichtet.
Das Sondervotum stellt vor diesem Hintergrund auch die
Maßnahmen des Auswärtigen Amts verzerrt, verkürzt
oder gar nicht dar.
Wenn etwa behauptet wird, mit dem Erlass vom 29. Ja-
nuar 2002 sei die „Kontrollfunktion des Visumverfahrens
vollständig ausgehöhlt“ worden (III.3.c), so trifft dies
nicht zu. Ebenso wenig trifft zu, aufgrund dieses Erlasses
sei nunmehr „alleiniger Prüfungspunkt“ die Vorlage einer
Reiseschutzversicherung. Das widerlegt bereits der Wort-
laut des Erlasses (Dokument Nr. 3). Eben dieser Erlass
war es, der unter Aufhebung des Erlasses vom 15. Okto-
ber 1999 die „vollumfängliche Prüfhoheit“ der Auslands-
vertretungen bei Vorlage von Reiseschutzversicherungen
ausdrücklich wiederherstellte (vgl. Zweiter Teil C.V.11.a).
Auf die Pflicht der Auslandsvertretungen zur Prüfung der
visumrechtlichen Voraussetzungen, wie z. B. der Rück-
kehrbereitschaft, wurde ausdrücklich hingewiesen.
Wenn die Opposition diesen Erlass einzig unter dem dort
auch angesprochenen Aspekt von Vertriebswegen be-
trachten will, dann darf sie aber nicht die Augen vor den
erläuternden Erlassen vom 26. Februar und 19. März
2002 verschließen. Diese räumten letzte Zweifel an der
umfassenden Prüfpflicht aus. Überhaupt lässt das Sonder-
votum eine Auseinandersetzung mit den zahlreichen Hil-
festellungen und Korrekturmaßnahmen im Frühjahr 2002
vermissen, von denen bei den Zeugenvernehmungen aus-
führlich berichtet wurde (vgl. Matthias von Kummer,
Protokoll der 14. Sitzung, S. 86 ff.).
Die Argumentation des Sondervotums ist in diesem Punkt
allerdings auch in sich widersprüchlich. Unter B.III.4.c
kommt das Votum – anders als zuvor – zu der Erkenntnis,
dass die Reisschutzversicherung aufgrund dieses Erlasses
nur noch als Finanzierungsnachweis gelten sollte.
Zu dem teilweise unglücklichen Umgang mit der Firma F.
(III.3.e) versäumt das Sondervotum hinzuzufügen, dass
deren Versicherung niemals als Ersatz für eine Verpflich-
tungserklärung anerkannt wurde. Das erkannte der Ge-
schäftsführer der Firma F. sofort und kommentierte das
Schreiben in der „WELT am SONNTAG“ vom 31. Januar
2005 mit den Worten: „Jetzt kann ich sie [die Reise-
schutzversicherungen] als Toilettenpapier verkaufen.“
Unter die Rubrik unerwähnt gebliebener Reaktionen fal-
len auch die Maßnahmen, die den so genannten Wanken-
Berichten folgten. Es wird nicht erwähnt, dass das Bun-
desministerium des Innern aufgrund des ersten Wanken-
Berichts im Dezember 2000 entschied, einen Dokumen-
tenberater des Bundesgrenzschutzes nach Kiew zu ent-
senden (vgl. Zweiter Teil Teil F Abschnitt II Nr. 4), und
dass die vom zweiten Wanken-Bericht aufgestellte Forde-
rung nach einer Rückkehr zur persönlichen Vorsprache
mit der Einstellung des Reisebüroverfahrens in Kiew im
Sommer 2001 erfüllt wurde (vgl. Zweiter Teil Teil D Ab-
schnitt V Nr. 1).
Ein verzerrtes Bild zeichnet das Sondervotum auch an an-
derer Stelle (III.3.a). Die dort angesprochene Regelung,
der von der Opposition so genannte Maulkorberlass, ent-
spricht dem in jeder Behörde einzuhaltenden Dienstweg
(vgl. § 26 Abs. 2 GGO). Das hat das Auswärtige Amt
auch unmittelbar nachfolgend verdeutlicht und sollte
nach den einheitlichen Zeugenaussagen nicht mehr der
Rede wert sein. Alle Zeugen haben die konstruktive Zu-
sammenarbeit beschrieben. Die Unterstellung unlauterer
Absichten ist hier nicht angebracht.
IV. Nachbemerkungen zum Verfahren
1. Ergänzung des Untersuchungsauftrags
Die mit den Stimmen der Fraktionen SPD und BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN beschlossene Ergänzung des Un-
tersuchungsauftrags war verfassungsrechtlich nicht nur
zulässig, sondern auch geboten.
Die Praxis der Visumerteilung begann im Oktober 1998
nicht bei Null. Sie knüpfte an die bisherige Praxis an, de-
ren Grundlagen von der Regierung Kohl gelegt wurden.
Die Frage politischer Verantwortung für Missstände in
der Praxis der Visumerteilung ließ sich daher nicht ohne
Blick in die Vergangenheit klären. Allein diesem Zweck
diente die Einfügung, die Vorgaben bei der Visaerteilung
und die Hintergründe der Entwicklung des Reiseverkehrs
auch unter Einbeziehung des Zeitraums vor 1998 zu un-
tersuchen (vgl. Beschlussempfehlung des 1. Ausschusses,
Bundestagsdrucksache 15/4552, II).
Gerade rückblickend ist die Berechtigung dieser Ergän-
zung des Untersuchungsauftrags bestätigt worden. Selbst
die Opposition hält im letzten Absatz ihres Sondervotums
fest, es habe „ähnlich klingende Formulierungen in frühe-
ren Erlassen“ gegeben. Zwar ist sie der Meinung, diese
hätten „einen völlig anderen Regelungsgehalt beschrie-
ben“, was hier keiner Kommentierung bedarf. Bereits die-
ser Passus des Sondervotums macht aber deutlich, dass
die Ergänzung mehr als berechtigt war, auch wenn dort
im Übrigen aus gutem Grunde jeder Blick in die Vergan-
genheit gemieden wird. Die Mehrheit hat in der klassi-
schen Minderheitsenquete, wie sie diesem Untersu-
chungsausschuss zugrunde liegt, das Recht, für eine faire,
auch entlastende Umstände berücksichtigende Untersu-
chung zu sorgen. Der Untersuchungsausschuss wäre sei-
ner Aufgabe gegenüber Parlament und Öffentlichkeit
nicht gerecht geworden, wenn er den zu überprüfenden
Sachverhalt nur unter dem einengenden Blickwinkel ab
Oktober 1998 betrachtet hätte. Dies hätte zu einer inak-
zeptabel verzerrten Darstellung geführt, was sich ohne
weiteres aus den Feststellungen dieses Sachstandsberichts
ergibt.
Trotz des gegenteiligen Ergebnisses der Beweisaufnahme
stellen die Fraktionen der CDU/CSU und FDP als eine
ihrer zentralen Botschaften beispielsweise in den Raum,
dass zwei Erlasse im Jahr 1999 eine Änderung der Visum-
politik eingeleitet hätten (III.1.). Wie aus den Feststellun-
gen des Untersuchungsausschusses hervorgeht (vgl. Zwei-
ter Teil Teil C Abschnitt IV Nr. 4, Abschnitt V Nr. 8.) und
schon in der Bewertung des Ausschusses zusammenge-
fasst dargestellt wurde (vgl. Bewertung, II.5., 7.), trifft
dies nicht zu.
Drucksache 15/5975 – 322 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Beide Erlasse stehen sowohl inhaltlich als auch mit Blick
auf die jeweiligen Urheber in Kontinuität zu früheren Er-
lassen.
Die Fraktionen der CDU/CSU und FDP räumen – im
letzten Absatz ihres Sondervotums – selbst ein, es habe
„ähnlich klingende Formulierungen“ in früheren Erlassen
gegeben. Diese – so wird vertreten – „beschrieben“ einen
„völlig anderen Regelungsgehalt“. Begründet wird dies
nicht. Die Opposition stellt ihre Behauptung von der Um-
kehr der Visapolitik auf, ohne sich mit einem Wort mit
der angeblich grundlegend geänderten Erlasslage aus-
einanderzusetzen, wie sie beim Regierungswechsel im
Oktober 1998 vorgefunden wurde. Das spricht für sich.
2. Exekutive Eigenverantwortung
Das Sondervotum klagt auch darüber, dass die von Ver-
fassungs wegen geltende Grenze des Kernbereichs exeku-
tiver Eigenverantwortung ausdrücklich im Einsetzungs-
beschluss benannt wurde. Das sollte eigentlich nicht der
Rede wert sein.
Der Hinweis erfolgte an der Stelle, wo der ursprüngliche
Antrag der Opposition explizit die Untersuchung der
Meinungsbildung der Regierung vorsah. Das ist ein Be-
reich, der der Untersuchung durch einen Untersuchungs-
ausschuss typischerweise entzogen ist. Das gebot den
klarstellenden Hinweis.
Was die Klage hierüber soll, ist nicht erkennbar. Die Ver-
letzung eigener Rechte macht die Opposition selbst nicht
geltend. Der Geschäftsordnungsausschuss hat diesen Pas-
sus mit der Stimme der Fraktion der FDP und der Stimme
eines Abgeordneten der CDU/CSU-Fraktion bei Stimm-
enthaltungen der übrigen Abgeordneten angenommen. Er
wurde auch im Plenum von der Einsetzungsminderheit
maßgeblich getragen.
3. Nächtliche Vernehmungen
Die nächtliche Vernehmung von Zeugen wird im Sonder-
votum zu Recht problematisiert. Sie sollte keine Maß-
stäbe setzen, auch wenn die Zeugen keinen Anlass sahen,
nachfolgend ihre protokollierten Aussagen in nennens-
werter Weise zu ergänzen oder zu korrigieren.
Die Fälle nächtlicher Vernehmungen waren zum einen
der vorgezogenen Vernehmung von Bundesminister Joseph
Fischer und zum anderen der Teilnahme der Ausschuss-
mitglieder an der Debatte um die Ratifizierung der Euro-
päischen Verfassung geschuldet. Beides entsprach (auch)
dem Wunsch der Opposition. Schon von daher gibt es
keinen Grund dafür, dass die Fraktionen der CDU/CSU
und FDP mit erhobenem Zeigefinger auf die Ausschuss-
mehrheit zeigen. Jedes ihrer Mitglieder hätte wegen der
nun in Frage gestellten Ordnungsgemäßheit der Zeugen-
vernehmung das Ende der Sitzung beantragen können. Es
wäre gemäß § 59 der Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages Recht und Pflicht des von der CDU/CSU-
Fraktion gestellten Vorsitzenden gewesen, die Sitzung zu
unterbrechen oder im Einvernehmen mit den Fraktionen
zu beenden, wenn er einen ordnungsgemäßen Ablauf
nicht mehr gewährleistet gesehen hätte.
Positiv festzuhalten bleibt aber, dass Zeitpunkt und Rei-
henfolge der Anhörung der 55 Zeugen, von ganz wenigen
Ausnahmen abgesehen, ohne längere Debatte einver-
nehmlich beschlossen werden konnten. Umstritten waren
lediglich die Terminierung der Anhörungen von Staats-
minister a. D. Dr. Ludger Volmer und Bundesminister
Joseph Fischer. Die Fraktion der FDP beantragte zusätz-
lich zu diesen gleichzeitig noch die Anhörung von Bun-
desminister Otto Schily – alle für einen Tag (Protokoll der
6. Sitzung, S. 11), wozu selbst die Union sich der Stimme
enthielt.
4. Aktenbeiziehung
Die Kritik am Verhalten der Bundesministerien bei der
Herausgabe von Akten ist unangemessen und entbehrt je-
der Grundlage. Ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter haben
den Ausschuss stets bei seiner Arbeit unterstützt und eine
zügige Bereitstellung des Beweismaterials gewährleistet.
Nach der ersten Konkretisierung der gewünschten Akten
auf der Grundlage kurzfristig zur Verfügung gestellter
Aktenverzeichnisse am 27. Januar 2005 haben die Bun-
desministerien in kurzer zeitlicher Folge die angeforderten
Akten zur Verfügung gestellt, was die Übersendungs-
schreiben dokumentieren. Der Untersuchungsausschuss
war stets über den Stand der Zulieferung, die Arbeit der
Bundesministerien und deren Planung unterrichtet. Es ist
ein bemerkenswerter Vorgang, dass der Bundesregierung
eine Missachtung des Untersuchungsausschusses unter-
stellt wird, ohne hierfür auch nur den geringsten tatsächli-
chen Anhaltspunkt zu nennen. Der Vorwurf gründet viel-
mehr auf einer nicht dargelegten Behauptung von
„Verzögerungen“, denen „Entscheidungen“ der „betroffe-
nen Politiker“ zugrunde liegen sollen. Dies müsse ange-
nommen werden, angesichts der „insgesamt sehr enga-
giert und zügig arbeitenden Bediensteten“. Vollends
absurd wird der Vorwurf mit Blick darauf, dass „große
Aktenmengen erst relativ kurz“ vor der Vernehmung von
Bundesminister Joseph Fischer vorgelegt worden seien.
Das ist richtig und liegt daran, dass die Opposition stets
eine vorgezogene Vernehmung von Bundesminister Joseph
Fischer gefordert und bekommen hat.
5. Fernsehübertragung
Dem Sondervotum kann in einem Punkt zugestimmt wer-
den: Mit der Fernsehübertragung hat der Untersuchungs-
ausschuss Neuland betreten. Sie war im Sinne einer brei-
ten Öffentlichkeit ein Erfolg. Die Fraktionen SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN schließen sich der Bewer-
tung an, dass auch in Zukunft nur zurückhaltend von der
Möglichkeit Gebrauch gemacht werden sollte, Zeugen-
vernehmungen im Fernsehen zu übertragen.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 323 – Drucksache 15/5975
Sechster Teil
Übersichten und Anlagen
I. Übersicht der Ausschussdrucksachen
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
1 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes 508/514, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Auswärtigen Amt.
03.01.2005 20.01.2005 1
2 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
03.01.2005 20.01.2005 2
Drucksache 15/5975 – 324 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 2 – auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes 509, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und Visumer-
teilungsfragen betreffen beim Auswärtigen Amt.
3 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes 205, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und Visumer-
teilungsfragen betreffen beim Auswärtigen Amt.
03.01.2005 20.01.2005 3
4 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
03.01.2005 20.01.2005 4
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 325 – Drucksache 15/5975
noch 4 – Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Beauf-
tragten für Migrations-, Asyl- und Visafragen, die Fragen der Anwen-
dung des Ausländerrechts und Visumerteilungsfragen betreffen beim
Auswärtigen Amt.
5 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Re-
ferates A2/M2, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des In-
nern.
03.01.2005 20.01.2005 5
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
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Drucksache 15/5975 – 326 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
6 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes A6/M6, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
03.01.2005 20.01.2005 6
7 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
03.01.2005 20.01.2005 7
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 327 – Drucksache 15/5975
noch 7 durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes BGS II 2, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
8 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes BGS II 3, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
03.01.2005 20.01.2005 8
9 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
03.01.2005 20.01.2005 9
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
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Drucksache 15/5975 – 328 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 9 und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes P I 1, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
10 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes P I 2, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
03.01.2004 20.01.2005 10
11 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
03.01.2005 20.01.2005 11
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 329 – Drucksache 15/5975
noch 11 – Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes P I 3, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
12 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes P I 4, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
03.01.2005 20.01.2005 12
13
(neu/
neu)
Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]),
03.01.2005 20.01.2005 13
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
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sen/behan-
delt am
soweit
BB
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Drucksache 15/5975 – 330 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 13
(neu/
neu)
insbesondere darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des gel-
tenden Ausländerrechts und dabei insbesondere durch die Visumertei-
lungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes VII B 4, die Fragen der Zulassung von Versicherungsunternehmen,
die so genannte Reiseschutzversicherungen anbieten, betreffen, beim
Bundesministerium der Finanzen.
14
(neu/
neu)
Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
– der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Re-
ferates VII B 5, die Fragen der Zulassung von Versicherungsunter-
nehmen, die so genannte Reiseschutzversicherungen anbieten, be-
treffen beim Bundesministerium der Finanzen.
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A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 331 – Drucksache 15/5975
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neu)
Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Bun-
desaufsichtsamts für das Versicherungswesen, die Fragen der Zu-
lassung von Versicherungsunternehmen, die so genannte Reiseschutz-
versicherungen anbieten, betreffen beim Bundesministerium der
Finanzen.
03.01.2005 20.01.2005 14
16
(neu/
neu)
Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
03.01.2005 20.01.2005 14
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
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Drucksache 15/5975 – 332 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 16
(neu/
neu)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen der Bun-
desanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die Fragen der Zulassung
von Versicherungsunternehmen, die so genannte Reiseschutzversiche-
rungen anbieten, betreffen beim Bundesministerium der Finanzen.
17 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Bun-
deskanzleramtes, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundeskanzleramt.
03.01.2005 20.01.2005 15
18 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
03.01.2005 20.01.2005 16
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 333 – Drucksache 15/5975
noch 18 durch informatorische Anhörung
von Egbert Bülles, Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft Köln.
19 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des Straf-
verfahrens mit dem Aktenzeichen B 109-32/02 bei der Staatsanwalt-
schaft Köln und dem Landgericht Köln.
03.01.2005 20.01.2005 17
20
(neu)
Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch informatorische Anhörung
des Vorsitzenden Richters am Landgericht Köln, Ulrich Höppner.
03.01.2005 20.01.2005 18
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 334 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
21 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des Straf-
verfahrens mit dem Aktenzeichen 100 Js 7/02 bei der Staatsanwalt-
schaft Köln und dem Landgericht Köln.
03.01.2005 20.01.2005 19
22 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Protokolle des Innenausschusses
des Deutschen Bundestages, die Fragen der Anwendung des Auslän-
derrechts und Visumerteilungsfragen betreffen beim Deutschen Bun-
destag.
03.01.2005 20.01.2005 20
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 335 – Drucksache 15/5975
23 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Refera-
tes BGS II 1, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts und
Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des Innern.
03.01.2005 20.01.2005 21
24 Antrag der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
03.01.2005 20.01.2005 22
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 336 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 24 durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen im Bereich
Rechts- und Konsularwesen, die Fragen der Anwendung des Auslän-
derrechts und Visumerteilungsfragen betreffen bei der deutschen Bot-
schaft in Kiew.
25 Antrag der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen im Bereich
Rechts- und Konsularwesen, die Fragen der Anwendung des Auslän-
derrechts und Visumerteilungsfragen betreffen bei der deutschen Bot-
schaft in Moskau.
03.01.2005 20.01.2005 23
26 Antrag der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese Hin-
03.01.2005 20.01.2005 24
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 337 – Drucksache 15/5975
noch 26 weise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wurden
und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Meinungsun-
terschiede über die Anwendung des geltenden Ausländerrechts gere-
gelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen durchge-
setzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen im Bereich
Rechts- und Konsularwesen, die Fragen der Anwendung des Auslän-
derrechts und Visumerteilungsfragen betreffen bei der deutschen Bot-
schaft in Tirana.
27 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen im Bereich
Rechts- und Konsularwesen, die Fragen der Anwendung des Auslän-
derrechts und Visumerteilungsfragen betreffen beim Verbindungsbüro
der deutschen Botschaft in Belgrad, in Pristina.
03.01.2005 20.01.2005 25
28 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 15. Dezember 2004:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
03.01.2005 20.01.2005 26
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 338 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 28 – auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Akten und Unterlagen des Bun-
desgrenzschutzes, die Fragen der Anwendung des Ausländerrechts
und Visumerteilungsfragen betreffen beim Bundesministerium des In-
nern.
29 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Lars Rückheim, Kriminalhauptkommissar, als Zeugen.
10.01.2005 20.01.2005 27
30 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von August Hanning als Zeugen.
Anmerkung:
Anstelle des Zeugen August Hanning wurde anlässlich der 2. Sitzung
am 20. Januar 2005 der Zeuge Hans-Josef Beth beschlossen.
10.01.2005 20.01.2005 28
31 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Albert Märkl, Kriminaldirektor, als Zeugen.
10.01.2005 20.01.2005 29
32 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 339 – Drucksache 15/5975
noch 32 schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der Beschluss-
empfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäfts-
ordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]),
wird die Justizsenatorin des Landes Berlin
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Straf-
verfahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Berlin
anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visamissbrauch, Men-
schenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähn-
liches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
33 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Justizminister des Landes Baden-Württemberg
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Baden-
Württemberg anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche
Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visamiss-
brauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in
denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der
Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll
auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammen-
hang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträ-
gern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder
Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet
die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrens-
stand zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
34 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdruck-
sache 15/4552]),
wird die Staatsministerin der Justiz des Landes Bayern
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Bayern
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 340 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 34 anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visamissbrauch, Men-
schenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähn-
liches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
35 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungs-
ausschuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird die Justizministerin des Landes Brandenburg
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Branden-
burg anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe
im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visamissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder ähnli-
ches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
36 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Justizsenator des Landes Bremen
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Bremen
anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Ver-
fahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit
solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern, Falsch-
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 341 – Drucksache 15/5975
noch 36 aussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähnliches
zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die Aus-
kunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand zu
versehen.
37 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Justizsenator des Landes Hamburg
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Hamburg
anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähn-
liches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
38 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Staatsminister der Justiz des Landes Hessen
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Hessen
anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern, Falsch-
aussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähnliches
zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die Aus-
kunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand zu
versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 342 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
39 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Justizminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Mecklen-
burg-Vorpommern anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrecht-
liche Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität,
Visummissbrauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hat-
ten und in denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepoli-
tik der Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mittei-
lung soll auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von
Amtsträgern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfah-
ren oder Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsaus-
schuss bittet die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und
Verfahrensstand zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
40 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird die Justizministerin des Landes Niedersachsen
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Nieder-
sachsen anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche
Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visum-
missbrauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und
in denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der
Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll
auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammen-
hang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträ-
gern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder
Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet
die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrens-
stand zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
41 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 343 – Drucksache 15/5975
noch 41 schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der Beschluss-
empfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und
Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache
15/4552]),
wird der Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Nordrhein-
Westfalen anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vor-
würfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummiss-
brauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in
denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der
Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll
auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammen-
hang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträ-
gern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder
Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet
die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrens-
stand zu versehen.
42 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Staatsminister der Justiz des Landes Rheinland-Pfalz
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Rhein-
land-Pfalz anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche
Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visum-
missbrauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und
in denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der
Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll
auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammen-
hang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträ-
gern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder
Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet
die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrens-
stand zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
43 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird die Justizministerin des Landes Saarland
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 344 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 43 gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Saarland
anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähn-
liches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
44 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Staatsminister der Justiz des Landes Sachsen
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Sachsen
anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe im
Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähn-
liches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
45 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Justizminister des Landes Sachsen-Anhalt
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Sachsen-
Anhalt anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche
Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visamiss-
brauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in
denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 345 – Drucksache 15/5975
noch 45 Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll
auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammen-
hang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträ-
gern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder
Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet
die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrens-
stand zu versehen.
46 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird die Justizministerin des Landes Schleswig-Holstein
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Schles-
wig-Holstein anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche
Vorwürfe im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visum-
missbrauch, Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und
in denen das Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der
Bundesrepublik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll
auch Verfahren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammen-
hang mit solchen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträ-
gern, Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder
Ähnliches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet
die Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrens-
stand zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
47 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme, insbesondere zur Erörterung
einer Zusammenarbeit mit dem Untersuchungsausschuss, der Gewäh-
rung von Amts- und Rechtshilfe durch die zuständige Staatsanwalt-
schaft oder durch das zuständige Gericht an den Untersuchungsaus-
schuss (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität
und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksa-
che 15/4552]),
wird der Justizminister des Landes Thüringen
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Strafver-
fahren oder strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Lande Thürin-
gen anhängig sind oder seit 1998 waren, die strafrechtliche Vorwürfe
im Zusammenhang mit Schleusungskriminalität, Visummissbrauch,
Menschenhandel zum Gegenstand haben oder hatten und in denen das
Visumserteilungsverfahren oder die Einreisepolitik der Bundesrepu-
blik Deutschland von Belang waren. Die Mitteilung soll auch Verfah-
ren umfassen, die strafrechtliche Vorwürfe im Zusammenhang mit sol-
chen Straftaten, wie etwa Bestechlichkeit von Amtsträgern,
Falschaussagen von Amtsträgern in solchen Strafverfahren oder Ähn-
liches zum Gegenstand haben. Der Untersuchungsausschuss bittet die
Auskunft jeweils mit Angabe von Ort, Behörde und Verfahrensstand
zu versehen.
10.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 346 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
48 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 10. Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des Straf-
verfahrens mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02 bei der Staats-
anwaltschaft Memmingen und dem Landgericht Memmingen.
10.01.2005 20.01.2005 30
49 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
werden die Organigramme des Auswärtigen Amts seit dem Regie-
rungswechsel vom Oktober 1998, aus denen sich auch die personelle
Besetzung der einzelnen Stellen des Ministeriums ergeben, die für die
Anwendung des Ausländerrechts und Visumserteilungsfragen zustän-
dig sind oder waren, beigezogen.
20.01.2005 20.01.2005 31
50 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
werden die Organigramme des Bundesministeriums des Innern seit
dem Regierungswechsel vom Oktober 1998, aus denen sich auch die
personelle Besetzung der einzelnen Stellen des Ministeriums ergeben,
die für die Anwendung des Ausländerrechts und Visumserteilungsfra-
gen zuständig sind oder waren, beigezogen.
20.01.2005 20.01.2005 32
51 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
20.01.2005 20.01.2005 33
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 347 – Drucksache 15/5975
noch 51 werden die Organigramme des Bundeskanzleramtes seit dem Regie-
rungswechsel vom Oktober 1998, aus denen sich auch die personelle
Besetzung der einzelnen Stellen des Ministeriums ergeben, die für die
Anwendung des Ausländerrechts und Visumserteilungsfragen zustän-
dig sind oder waren, beigezogen.
52 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
werden die Aktenpläne der Stellen des Bundesministeriums des
Innern seit dem Regierungswechsel im Oktober 1998, für die Anwen-
dung des Ausländerrechts und Visumserteilungsfragen zuständig sind
oder waren, beigezogen.
20.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
53 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
werden die Aktenpläne der Stellen des Bundeskanzleramtes seit dem
Regierungswechsel im Oktober 1998, die für die Anwendung des
Ausländerrechts und Visumserteilungsfragen zuständig sind oder wa-
ren, beigezogen.
20.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
54 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
werden die Aktenpläne der Stellen des Auswärtigen Amts seit dem
Regierungswechsel im Oktober 1998, die für die Anwendung des
Ausländerrechts und Visumserteilungsfragen zuständig sind oder wa-
ren, beigezogen.
20.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
55 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
20.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 348 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 55 – auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten, Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) und Hand-
akten des Strafverfahrens mit dem Aktenzeichen B 109-32/02 bei der
Staatsanwaltschaft Köln und dem Landgericht Köln.
56 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. Ja-
nuar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten, Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) und Hand-
akten des Strafverfahrens mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02
bei der Staatsanwaltschaft Memmingen und dem Landgericht Mem-
mingen.
20.01.2005 am
20.01.2005
zurückge-
stellt
57 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 26.Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer als Zeugen.
26.01.2005 17.02.2005 34
58 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 25. Ja-
nuar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
26.01.2005 17.02.2005 35
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 349 – Drucksache 15/5975
noch 58 – Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Handakten zu dem Strafverfahren mit dem Aktenzeichen B 109-
32/02 bei der Staatsanwaltschaft Köln.
59 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 25. Ja-
nuar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Handakten zu dem Strafverfahren mit dem Aktenzeichen 100 Js 7/02
bei der Staatsanwaltschaft Köln.
26.01.2005 17.02.2005 36
60 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 25. Ja-
nuar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
26.01.2005 17.02.2005 37
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 350 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 60 durch Beiziehung
der Handakten zu dem Strafverfahren mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27
Js 3895/02 bei der Staatsanwaltschaft Memmingen.
61 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 25. Ja-
nuar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
des Vorsitzenden Richters am Landgericht Memmingen in dem Straf-
verfahren mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02.
26.01.2005 17.02.2005
aufgehoben
durch BB
15-89
38
62 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 25. Ja-
nuar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
des Richters am Landgericht Memmingen, der in dem Strafverfahren
mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02 in der Strafkammer als
Berichterstatter fungierte.
26.01.2005 17.02.2005 39
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 351 – Drucksache 15/5975
63 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 25. Ja-
nuar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
der ermittelnden Beamten der Staatsanwaltschaft Memmingen in dem
Strafverfahren mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02.
26.01.2005 17.02.2005
geändert
durch BB
15-90
40
64 Schreiben des Obmanns der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersu-
chungsausschuss vom 26. Januar 2005 betreffend die Übermittlung
der Verzeichnisse derjenigen Akten des Auswärtigen Amts, die auf-
grund des Beweisbeschlusses 15-1 zunächst von dem Mitgliedern der
CDU/CSU-Bundestagsfraktion im 2. Untersuchungsausschuss im
Hinblick auf die Beweisaufnahme des 2. Untersuchungsausschusses
erbeten werden. Die gewünschten Akten sind in dem vom Auswärti-
gen Amt dem Ausschuss zur Verfügung gestellten Aktenverzeichnis
(MAT A 2) durch ein Kreuz gekennzeichnet.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A1
26.01.2005 27.01.2005 zu 1
65 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 20. Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der Akten und Unterlagen der Referate 514 und 205 seit einschließlich
1994, soweit sie das so genannte Reisebüroverfahren und die Aner-
kennung von so genannten Reiseschutzversicherungen (einschließlich
ihrer europarechtlichen Grundlagen und Bezüge) im Rahmen der Er-
teilung von Visa betreffen, beim Auswärtigen Amt.
27.01.2005 17.02.2005 41
66 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 20. Januar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4552 in der Fassung der Beschlussempfehlung des Aus-
27.01.2005 17.02.2005 42
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 352 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 66 schusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der Akten und Unterlagen der Referate A2/M2 und A6/M6 seit ein-
schließlich 1994, soweit sie das so genannte Reisebüroverfahren und
die Anerkennung von so genannten Reiseschutzversicherungen (ein-
schließlich ihrer europarechtlichen Grundlagen und Bezüge) im Rah-
men der Erteilung von Visa betreffen, beim Bundesministerium des
Innern.
67 Schreiben der Obmänner der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 26. Januar 2005 betref-
fend den vorläufigen Arbeitsplan des Untersuchungsausschusses.
27.01.2005 27.01.2005
68 Schreiben des Obmanns der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersu-
chungsausschuss vom 27. Januar 2005 betreffend die übersandten Ver-
zeichnisse derjenigen Akten des Bundeskanzleramtes, Bundesministe-
riums des Innern und Bundesministeriums der Finanzen, die aufgrund
einer ersten Durchsicht von den Mitgliedern der CDU/CSU-Fraktion
im 2. Untersuchungsausschuss im Hinblick auf die Beweisaufnahme
des 2. Untersuchungsausschusses zunächst erbeten werden.
Anmerkung:
Ausführungsbeschlüsse A2, A3, A4
27.01.2005 27.01.2005 zu
5 bis
12,
14,15,
21
69 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 27. Januar 2005:
Der Untersuchungsausschuss legt seiner Arbeit folgenden vorläufigen
Arbeitsplan zugrunde:
1. Das Recht der Visumserteilung und die Visumspraxis
2. Erkenntnisse aus Berichten der Bundesregierung, insbesondere des
Bundeskriminalamtes (Wostok), des Bundesgrenzschutzes und des
Bundesnachrichtendienstes sowie aus Straf- und Ermittlungsver-
fahren
3. Verhandlungen zur Visumserteilungspraxis in den Bundesministe-
rien einschließlich der dazu ergangenen Erlasse usw. und die Vi-
sumserteilungspraxis in Auslandsvertretungen, insbesondere in
Kiew, Moskau, Tirana und Pristina
4. Politische Verantwortung
27.01.2005 27.01.2005
70 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des Aus-
schusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16.
Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und II des
Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Staatssekretär Jürgen Chrobog als Zeugen.
09.02.2005
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 353 – Drucksache 15/5975
71 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von VLR I Matthias von Kummer als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 43
72 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von VLR Dr. Wolfgang Manig als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 44
73 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von VLR Dr. Stephan Grabherr als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 45
74 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Botschafter Dr. Gerhard Westdickenberg als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 46
75 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Ministerialdirektor Dr. Thomas Läufer als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 47
76 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
09.02.2005 17.02.2005 48
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 354 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 76 durch Vernehmung
von Bernhard Falk, Vizepräsident des Bundeskriminalamtes, als Zeugen.
77 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Kerstin Müller, Staatsministerin im Auswärtigen Amt, als Zeugin.
09.02.2005
78 Antrag der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Klara Hoppmann als Zeugin.
09.02.2005 17.02.2005 49
79 Antrag der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Botschafter Dietmar Gerhard Stüdemann als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 50
80
(neu)
Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
8. Februar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme des Untersuchungsausschusses
zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt I des Unter-
suchungsauftrags, wird das Auswärtige Amt gebeten, zu folgenden
Fragen unverzüglich, spätestens bis zur Sitzung des 2. Untersu-
chungsausschusses am 24. Februar 2005, schriftlich Stellung zu neh-
men:
1. Welche Personen im Auswärtigen Amt haben wann und in welcher
Funktion den „Fischer/Volmer-Erlass“ (Erlass vom 3. März 2000)
initiiert, bearbeitet und abgezeichnet? In welchen Akten im Akten-
bestand des Auswärtigen Amts sind diese Vorgänge konkret doku-
mentiert?
2. Auf welche Art und Weise wurden und werden derartige Erlasse
im Auswärtigen Amt für gewöhnlich kommuniziert? In welchen
Akten im Auswärtigen Amt finden sich Unterlagen über eine der-
artige Kommunikation?
09.02.2005 17.02.2005
zurückge-
stellt
10.03.2005 101
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 355 – Drucksache 15/5975
noch 80
(neu)
3. Gab es im Hinblick auf die Einführung des „Fischer/Volmer-Erlas-
ses“ Reaktionen aus anderen Ministerien, insbesondere aus dem
Bundesministerium des Innern? Wenn ja, welche? Auf welchen
Ebenen wurde kommuniziert und in welchen Akten im Auswärti-
gen Amt finden sich Unterlagen über eine derartige Kommunika-
tion?
4. Wann und durch wen wurde der Führung des Auswärtigen Amts
bekannt, dass es Missbräuche bei der Visaerteilung gab und wann
wurde wie auf diese Mitteilungen reagiert? In welchen Akten im
Aktenbestand des Auswärtigen Amts sind diese Vorgänge konkret
dokumentiert?
5. Wie kam die Zusammenarbeit zwischen dem Auswärtigen Amt
und der Firma RS Reise-Schutz AG, Weinsberg, im Hinblick auf
den Vertrieb von „Reiseschutzpässen“ zustande? Wie war die Zu-
sammenarbeit ausgestaltet und wurde das Unternehmen durch das
Auswärtige Amt vor der Zusammenarbeit umfassend überprüft? In
welchen Akten im Aktenbestand des Auswärtigen Amts sind die
Vorgänge um die Zusammenarbeit mit der Firma RS Reise-Schutz
AG, Weinsberg, konkret dokumentiert?
6. Welche Gründe haben dazu geführt, dass am 26. Oktober 2004 sei-
tens des Staatssekretärs Jürgen Chrobog der „Volmer-Erlass“ durch
einen neuen Erlass ersetzt wurde? In welchen Akten im Aktenbe-
stand des Auswärtigen Amts sind die Vorgänge um die Ersetzung
des „Fischer/Volmer-Erlasses“ durch den Erlass vom 26. Oktober
2004 konkret dokumentiert?
7. Trifft es zu, dass Mitarbeiter des Auswärtigen Dienstes wegen
Straftaten belangt wurden oder gegen Mitarbeiter des Auswärtigen
Dienstes wegen eventueller Straftaten ermittelt wird oder wurde?
Welche Verfahren sind dem Auswärtigen Amt bekannt und in wel-
chen Akten des Auswärtigen Amts werden derartige Vorgänge do-
kumentiert?
81 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 8. Fe-
bruar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], insbesondere
zu den Punkten I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
des Bundesministers des Auswärtigen, Joseph Fischer, als Zeugen.
09.02.2005 17.02.2005 51
82 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
09.02.2005 17.02.2005 52
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 356 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 82 – Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Unterlagen, die sich beziehen auf
die tatsächliche oder mögliche Tätigkeit der Bundesdruckerei im Rah-
men der Anfertigung von Dokumenten für so genannte Reiseschutz-
versicherungen, die im Visumserteilungsverfahren verwendet werden
sollten oder verwendet wurden („Reiseschutzpass“, „travel voucher“
und vergleichbare Produkte) und dabei auch die Behördenkontakte,
die im Zusammenhang mit dieser Tätigkeit stattgefunden haben bei
der Bundesdruckerei GmbH.
83 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Unterlagen, die sich beziehen auf
die Tätigkeit von Dr. Ludger Volmer für die Bundesdruckerei und
seine mittelbaren oder unmittelbaren Kontakte zur Bundesdruckerei
im Zusammenhang mit der Anfertigung von Dokumenten für so
09.02.2005 17.02.2005 53
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 357 – Drucksache 15/5975
noch 83 genannte Reiseschutzversicherungen, die im Visumserteilungsverfah-
ren verwendet werden sollten oder verwendet wurden („Reiseschutz-
pass“, „travel voucher“ und vergleichbare Produkte), soweit es solche
gegeben hat, bei der Bundesdruckerei GmbH.
84 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 9. Februar 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch den ADAC und dessen Part-
nerorganisationen vertriebenen Carnet de Touriste für die Visumertei-
lungspraxis und die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs,
insbesondere seiner Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller miss-
bräuchlicher Verwendung, wird Beweis erhoben
durch Beiziehung
der angefallenen Akten über das Carnet de Touriste beim ADAC.
10.02.2005 24.02.2005 54
85 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 9. Februar 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch den ADAC und dessen Part-
nerorganisationen vertriebenen Carnet de Touriste für die Visumertei-
lungspraxis und die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs,
insbesondere seiner Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller miss-
bräuchlicher Verwendung, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Karl Rakerseder als Zeugen.
10.02.2005 24.02.2005 55
86 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Zur Erfüllung des Untersuchungsauftrags (Bundestagsdrucksache 15/4285
in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahl-
prüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004
[Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III des Untersuchungs-
auftrags)
wird die Bundesregierung
gebeten, für den Untersuchungsausschuss alsbald einen Bericht zu er-
stellen, in dem für den Zeitraum seit Oktober 1998 die die Visaertei-
lung betreffenden Erlasse einschließlich etwaiger Ausführungsbestim-
mungen mindestens formal (von wann bis wann in Kraft, von wem
wann veranlasst, von wem wann unterschrieben, wann verteilt) kurz
dargestellt werden. Dem Bericht sollen die Erlasse usw. beigefügt
werden. Alles soll dem Untersuchungsausschuss in einer für die öf-
fentliche Verhandlung (Artikel 44 Abs. 1 Satz 1 GG) geeigneten Form
zur Verfügung gestellt werden.
Anmerkung:
Der Zeitraum wurde anlässlich der 6. Sitzung am 24. Februar 2005 auf
1994 erweitert.
16.02.2005 24.02.2005 56
87 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Zur Erfüllung des Untersuchungsauftrags (Bundestagsdrucksache 15/4285
in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahl-
prüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004
[Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III des Untersuchungs-
auftrags)
16.02.2005 24.02.2005 57
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 358 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch 87 wird die Bundesregierung
gebeten, für den Untersuchungsausschuss alsbald einen Bericht zu er-
stellen, in dem für den Zeitraum seit Oktober 1998 das System der
Reiseschutzversicherungen und des Reisebüroverfahrens dargestellt
wird einschließlich der Zeitpunkte, wann welche Regelungen (und
falls unterschiedlich, für welche der im Untersuchungsauftrag genann-
ten diplomatischen Vertretungen) galt. Dem Bericht sollen etwaige Er-
lasse usw. beigefügt werden. Alles soll dem Untersuchungsausschuss
in einer für die öffentliche Verhandlung (Artikel 44 Abs. 1 Satz 1 GG)
geeigneten Form zur Verfügung gestellt werden.
88 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Zur Erfüllung des Untersuchungsauftrags (Bundestagsdrucksache 15/4285
in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahl-
prüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004
[Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III des Untersuchungs-
auftrags)
wird die Bundesregierung
gebeten, für den Untersuchungsausschuss alsbald einen Bericht zu er-
stellen, in dem für den Zeitraum seit Oktober 1998 die Anzahl der bei
den im Untersuchungsauftrag namentlich genannten diplomatischen
Vertretungen gestellten Anträge auf Visaerteilung und die Art der Er-
ledigung dieser Anträge einschließlich der Konsultation deutscher
Sicherheitsbehörden dargestellt werden. Dem Bericht sollen etwaige
Erlasse usw. beigefügt werden. Alles soll dem Untersuchungsaus-
schuss in einer für die öffentliche Verhandlung (Artikel 44 Abs. 1 Satz
1 GG) geeigneten Form zur Verfügung gestellt werden.
Anmerkung:
Der Zeitraum wurde anlässlich der 6. Sitzung am 24. Februar 2005 auf
1990 erweitert.
16.02.2005 24.02.2005 58
89 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
16.02.2005 24.02.2005 59
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 359 – Drucksache 15/5975
noch 89 durch Beiziehung
der Akten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des laut
„SPIEGEL“ vom 7. Februar 2005 gegen einen Mitarbeiter des Bun-
desministeriums des Innern wegen des Verdachts der Bestechlichkeit
geführten Ermittlungsverfahrens bei der Staatsanwaltschaft Berlin.
90 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des laut
„SPIEGEL“ vom 7. Februar 2005 gegen einen Mitarbeiter des Aus-
wärtigen Amts wegen des Verdachts der Beihilfe „zur Schleusung“
geführten Ermittlungsverfahrens bei der Staatsanwaltschaft Berlin.
16.02.2005 24.02.2005 60
91 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft Berlin betreffend die
strafrechtlichen Ermittlungen gegen den früheren Visa-Sachbearbeiter
bei der deutschen Botschaft in Kiew, Fritz Grützmacher, einschließ-
lich der Beweismittel, so auch dessen Handakte aus Kiew, bei der
Staatsanwaltschaft Berlin.
16.02.2005 24.02.2005 61
92 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der in dem Artikel „Verhängnisvolle Botschaften“ in der „Süddeut-
schen Zeitung“ vom 11. Februar 2005 erwähnten Handakte des frühe-
ren Visa-Sachbearbeiters bei der deutschen Botschaft in Kiew, Fritz
Grützmacher, beim Auswärtigen Amt.
16.02.2005 24.02.2005 62
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 360 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
93 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Hans-Joachim Stange, Referatsleiter im Bundesministerium des
Innern, als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 63
94 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Dr. Rüdiger Kass, Leiter der Abteilung BGS „Bundesgrenz-
schutz“ im Bundesministerium des Innern, als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 64
95 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Günter Krause, Leiter Abteilung P „Polizeiangelegenheiten; Ter-
rorismusbekämpfung“ im Bundesministerium des Innern, als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 65
96 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Roland Wirlitsch, Vorsitzender Richter am Landgericht Dresden,
als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 66
97 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Staatsanwältin Elke Borkowski, Staatsanwaltschaft Dresden, als
Zeugin.
16.02.2005 24.02.2005 67
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 361 – Drucksache 15/5975
98 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Thomas Spang, Landeskriminalamt Berlin, als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 68
99 Schreiben des Obmanns der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersu-
chungsausschusses vom 16. Februar 2005 betreffend
Aktennachforderung aus dem Bundesministerium des Innern zum Be-
weisbeschluss 15-10 (MAT A 18/1).
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A5
16.02.2005 17.02.2005 zu 10
100 Schreiben des Obmanns der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersu-
chungsausschusses vom 16. Februar 2005 betreffend
Aktennachforderung aus dem Auswärtigen Amt zu den Beweisbe-
schlüssen 15-22 bis 15-25 (MAT A 5 bis MAT A 8).
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A6
16.02.2005 17.02.2005 zu
22 bis
25
101 Schreiben des Obmanns CDU/CSU-Fraktion vom 16. Februar 2005
betreffend
die Konkretisierung der Anforderung der Akten des BGS aus dem Bun-
desministerium des Innern zum Beweisbeschluss 15-26 (MAT A 25).
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A7
16.02.2005 17.02.2005 zu 26
102 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], insbesondere
Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
des Bundesministers des Innern, Otto Schily, als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 69
103 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Fritz Grützmacher als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 70
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 362 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
104 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Rechtsanwältin Alexandra Hagen, Köln, als Zeugin.
16.02.2005 24.02.2005
17.03.2005
71
105 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., Leiter bzw. Leiterin der Visastellen der im Untersuchungs-
auftrag genannten Auslandsvertretungen Moskau, Kiew, Tirana und
Pristina im Untersuchungszeitraum 1999 bis 2004 als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 72
106 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., BKA- und BGS-Verbindungsbeamte der im Untersu-
chungsauftrag genannten deutschen Auslandsvertretungen Moskau,
Kiew, Tirana und Pristina im Untersuchungszeitraum 1999 bis 2004
als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 73
107 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., BKA- und BGS-Verbindungsbeamte, die im November
2003 in der deutschen Botschaft in Algier tätig waren, als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 74
108 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Februar 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch den ADAC und dessen Part-
nerorganisationen vertriebenen Carnet de Touriste für die Visumertei-
lungspraxis und die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs,
insbesondere seiner Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller miss-
bräuchlicher Verwendung, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Peter Meyer als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 75
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 363 – Drucksache 15/5975
109 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Februar 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch den ADAC und dessen Part-
nerorganisationen vertriebenen Carnet de Touriste für die Visumertei-
lungspraxis und die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs,
insbesondere seiner Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller miss-
bräuchlicher Verwendung, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Otto Flimm als Zeugen.
16.02.2005 24.02.2005 76
110 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
16. Februar 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme des Untersuchungsausschusses
zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt I des 2. Untersu-
chungsauftrags, wird das Bundesministerium des Innern gebeten, zu
folgenden Fragen unverzüglich, spätestens bis zum 10. März 2005,
schriftlich Stellung zu nehmen:
1. Wurde das Bundesministerium des Innern bei der Erarbeitung des
„Fischer/Volmer-Erlasses“ (Erlass vom 3. März 2000) seitens des
Auswärtigen Amts aktiv einbezogen? Wenn ja: In welchen Akten
im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern sind diese
Vorgänge konkret dokumentiert?
2. Wird das Bundesministerium des Innern bei der Erarbeitung derar-
tiger Erlasse des Auswärtigen Amts, die die Innere Sicherheit be-
rühren, für gewöhnlich eingebunden? Wenn ja: In welchen Akten
im Bundesministerium des Innern finden sich Unterlagen über eine
derartige Kommunikation zwischen den Ministerien?
3. Gab es nach der Einführung des „Fischer/Volmer-Erlasses“ Reak-
tionen aus dem Bundesministerium des Innern auf den Erlass?
Wenn ja, welche? Auf welchen Ebenen wurde kommuniziert und
in welchen Akten des Bundesministeriums des Innern finden sich
Unterlagen über eine derartige Kommunikation?
4. Gab es allgemein im Hinblick auf die Veränderung der Visapolitik
des Auswärtigen Amts nach 1998 Reaktionen aus dem Bundesmi-
nisterium des Innern? Wenn ja, welche? Auf welchen Ebenen
wurde kommuniziert und in welchen Akten des Bundesministe-
riums des Innern finden sich Unterlagen über eine derartige Kom-
munikation?
5. Wann und durch wen wurde der Führung des Bundesministeriums
des Innern bekannt, dass es Missbräuche bei der Visumerteilung
gab und wann wurde wie auf diese Mitteilungen reagiert? In wel-
chen Akten des Bundesministeriums des Innern sind diese Vor-
gänge konkret dokumentiert?
16.02.2005 17.02.2005
zurückge-
stellt
10.03.2005 102
111 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
16. Februar 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des Aus-
schusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, werden die
16.02.2005 24.02.2005 77
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 364 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
111
Akten des Auswärtigen Amts
beigezogen, in denen sich der Bericht einer Arbeitsgruppe des AA,
BMI, BKA zur Untersuchung von Unregelmäßigkeiten in der Visaer-
teilung in der deutschen Botschaft in Tirana/Albanien mit dem Akten-
zeichen VW 202 SV 4 VS-NfD befindet.
112 Schreiben des Obmanns der SPD-Fraktion sowie des Obmanns der
Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschus-
ses vom 16. Februar 2005:
Unter Bezug auf die Ausschussdrucksachen Nr. 65 und 66 werden fol-
gende Aktenzeichen gewünscht: Beim Auswärtigen Amt Referat 514/
508: Az. m13-125 101-84/4, m2-125 202/6, m6-125 470-6/2, m6-125
470-6/12, m6-125 470-6/12 II (soweit von Oktober 1998 vorhanden).
Anmerkung:
Ausführungsbeschlüsse A8 und A9
16.02.2005 17.02.2005 zu 41
und 42
113 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN/Die Grünen im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Feb-
ruar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der im Folgenden mit Aktenzeichen benannten Akten und Unterlagen
der Referate A2/M2 und A6/M6 seit einschließlich 1994: Az. m13-125
001-8/2, m2-125 012/3, m2-125 012/4, m13-125 101-84/0, m13-125
101-84/1, m13-125 101-84/2, m2-125 200/2, m2-125 200/2 VI,
m2-125 200-1/0, m2-125 201 UKR/0, m2-125 202/0, m2-125 202/2,
m2-125 202/9, m6-125 466 UKR/0, m6-125 466 UKR/6, m6-125
470-6/0, m6-125 470-6/1, m6-125 470-6/19 beim Bundesministerium
des Innern.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A10
16.02.2005 24.02.2005 78
114 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der im Folgenden mit Aktenzeichen benannten Akten und Unterlagen
des Referats 514/508 seit einschließlich 1994:
Az. 202.00 SV/1, 350.34/12, 516.00/2, 516.20, 516.20 AHK, 516.20/20,
516.33, 516.33/4, 516.33/4 LKZ (bis 12/96 bei 516.80/2), 516.33/4-1
beim Auswärtigen Amt.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A11
16.02.2005 24.02.2005 79
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 365 – Drucksache 15/5975
115 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der seit 1994 angelegten Akten RK 516.00/0 Reisebüros – allgemein,
RK 516.33 Fälschung und Visumsmissbrauch – allgemein, RK 516.33
SE Visumsmissbrauch und Ermittlungsverfahren (Einzelvorgänge) bei
der deutschen Botschaft in Kiew.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A12
16.02.2005 24.02.2005 80
116 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der seit 1994 angelegten Akten mit dem Aktenzeichen RK 516.20/11-2
Zugangsregelung; Terminvergabe, RK 516.20/12 Carnet de Touriste,
Reiseschutzpass; RK 516.20/14 Reisebüroverfahren; RK 516.33 Fäl-
schung, Formulare, Etiketten, Missbrauch, Illegale Einreise, Schleuser
bei der deutschen Botschaft in Moskau.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A13
16.02.2005 24.02.2005 81
117 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu den Punkten I und II des Untersuchungsauftrags,
durch Beiziehung
der Protokolle der Sitzungen des Ausschusses für Menschenrechte
und humanitäre Hilfe aus dem Jahr 2000, die sich mit der Visumsver-
gabepraxis des Auswärtigen Amts beschäftigen.
16.02.2005 24.02.2005 82
118 Schreiben des Obmanns der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersu-
chungsausschuss vom 23. Februar 2005 betreffend die Terminplanung
des Zeugen Bundesminister des Auswärtigen, Joseph Fischer.
23.02.2005 24.02.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 366 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
119 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Martin Kobler als Zeugen.
23.02.2005 10.03.2005 91
120 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Achim Schmillen als Zeugen.
23.02.2005 10.03.2005 92
121 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Ministerialdirigentin Helga Schmid als Zeugin.
23.02.2005 10.03.2005 93
122 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., Leiter Dezernat I, „Polizeiaufgaben“ Bundesgrenzschutzdi-
rektion, als Zeugen.
23.02.2005 10.03.2005 94
123 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten und Beiakten (einschließlich Beweismittelordner) des beim
Landgericht Offenburg im Jahr 2001 durchgeführten Strafverfahrens,
in dem der 31-jährige Hauptbeschuldigte im September 2001 wegen
„Einschleusens von Ausländern“ zu einer Freiheitsstrafe von einem
Jahr und acht Monaten, ausgesetzt zur Bewährung, verurteilt wurde
(siehe FOCUS vom 21. Februar 2005), bei der Staatsanwaltschaft Of-
fenburg und dem Landgericht Offenburg.
23.02.2005 10.03.2005 95
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 367 – Drucksache 15/5975
124 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Martin Lohkamp als Zeugen.
Anmerkung:
Es handelte sich um Roland Lohkamp.
23.02.2005 10.03.2005 96
(NEU)
125 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Die Bundesregierung wird gebeten, dem Untersuchungsausschuss die
Äußerungen der Sprecher des Auswärtigen Amts und des Bundesmi-
nisteriums des Innern sowie des Regierungssprechers, die sie in der
Woche vom 14. bis 19. Februar 2005 öffentlich zum Gegenstand die-
ser parlamentarischen Untersuchung gemacht haben, in Schriftform
zur Verfügung zu stellen.
23.02.2005 10.03.2005 97
126 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
des Richters am Landgericht Köln, Wolfgang Schmitz-Justen.
23.02.2005 24.02.2005 83
127 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 23. Februar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Urteils der 2. Großen Strafkammer – Jugendkammer des Landge-
richts Dresden vom 12. Juli 2002 und der Anklageschrift in dem Straf-
verfahren Az. 2 KLs 424 Js 37047/01 bei der Staatsanwaltschaft Dres-
den.
23.02.2005 24.02.2005 84
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 368 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
128 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 23. Fe-
bruar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
Organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
von PHM Detlev Kunze als Zeugen.
23.02.2005 24.02.2005 85
129 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 23. Fe-
bruar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
von POK Oliver Runte als Zeugen.
23.02.2005 24.02.2005 86
130 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 23. Fe-
bruar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
23.02.2005 24.02.2005 87
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 369 – Drucksache 15/5975
noch
130
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
von POM in Anja Konrad als Zeugin.
131 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 23. Fe-
bruar 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]) insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
von PHM Maik Hövelmeier als Zeugen.
23.02.2005 24.02.2005 88
132 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 28. Fe-
bruar 2005:
Der Beweisantrag aus Ausschussdrucksache 61 (Anhörung des Vorsit-
zenden Richters am Landgericht Memmingen in dem Strafverfahren
mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02), Beweisbeschluss 15-38,
wird zurückgenommen.
01.03.2005 02.03.2005 89
133 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 28. Fe-
bruar 2005:
Der Beweisantrag aus Ausschussdrucksache 63 (Anhörung der ermit-
telnden Beamten der Staatsanwaltschaft Memmingen in dem Strafver-
fahren mit dem Aktenzeichen 1 KLs 27 Js 3895/02), Beweisbeschluss
15-40, wird dahin gehend konkretisiert, dass nur der ermittelnde
Staatsanwalt und Sitzungsvertreter, Wolfgang Maier, als Zeuge gela-
den wird.
01.03.2005 02.03.2005 90
134 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 3. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
03.03.2005 10.03.2005 98
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 370 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
134
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Videoaufzeichnung mit Observationsaufnahmen, in der für das
Strafverfahren mit dem Aktenzeichen 100 Js 147/01 Vorbereitungs-
verhandlungen für Schleusungen dokumentiert sind, bei der Staatsan-
waltschaft Köln.
135 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 3. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
des Oberstaatsanwalts am Landgericht Münster Wolfgang Schwer.
Anmerkung:
Während der 8. Sitzung am 10. März 2005 um folgende Zeugen er-
weitert: N. N. Vorsitzender Richter, N. N. Berichterstatter, N. N. Be-
amter oder Beamte der Staatsanwaltschaft, die in der Hauptverhand-
lung zugegen waren.
03.03.2005 10.03.2005
10.03.2005
17.03.2005
99
99
99
(neu)
136 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 3. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder
03.03.2005 10.03.2005 100
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 371 – Drucksache 15/5975
noch
136
anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und da-
bei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Anklageschrift und des Urteils des Strafverfahrens mit dem Ak-
tenzeichen 3 KLs 42 Js 84/02 – bei der Staatsanwaltschaft Münster
und dem Landgericht Münster.
137 Antrag der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im 2.
Untersuchungsausschuss vom 4. März 2005:
Zur Ausführung des Beweisbeschlusses 15-14 werden zusätzlich zu
den bereits eingetroffenen folgende Aktenzeichen bei der Bundesan-
stalt für Finanzdienstleistungsaufsicht gewünscht: Az. Q 32-71.30
(17755) sowie Q 32-71.30 (17878).
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A14
04.03.2005 10.03.2005 zu 14
138 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Urteils und der Anklageschrift in dem Strafverfahren mit dem Ak-
tenzeichen 154 Js 56510/00 sowie der Anklageschriften in den Straf-
verfahren Az. 154 Js 55457/02 und 610 Js 15804/02 bei der Staatsan-
waltschaft Dresden.
09.03.2005 17.03.2005 103
139 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
09.03.2005 17.03.2005 104
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 372 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
139
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Urteils und der Anklageschrift in dem Strafverfahren mit dem Ak-
tenzeichen 102 Js 4344/00 bei der Staatsanwaltschaft Leipzig.
140 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Urteils und der Anklageschrift in dem Strafverfahren mit dem Ak-
tenzeichen 810 Js 17222/02 bei der Staatsanwaltschaft Chemnitz.
09.03.2005 17.03.2005 105
141 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
09.03.2005 17.03.2005 106
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 373 – Drucksache 15/5975
noch
141
durch Beiziehung
des Berichts der Staatsanwaltschaft Görlitz über einen sprunghaften
Anstieg von Schleusungsverfahren im Zusammenhang mit der Bei-
hilfe zur Vorlage gefälschter Visa im Jahr 2001 beim Staatsminister
der Justiz des Landes Sachsen.
142 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Anklageschrift in dem Strafverfahren mit dem Aktenzeichen
340 Js 4871/02 bei der Staatsanwaltschaft Zwickau.
09.03.2005 17.03.2005 107
143 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Dr. Martin Schäfer als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 108
144 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Ernst-Jörg von Studnitz als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 109
145 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Dr. Hans-Friedrich von Ploetz als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 110
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 374 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
146 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Hans-Peter Annen als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 111
147 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Jürgen Engel als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 112
148 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Susanne Fries-Gaier als Zeugin.
09.03.2005 17.03.2005 113
149 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Clemens Kroll als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 114
150 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Martin Huth als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 115
151 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
09.03.2005 17.03.2005 116
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 375 – Drucksache 15/5975
noch
151
durch Vernehmung
von Bernd Westphal als Zeugen.
152 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Vermerks des Bundeskriminalamtes vom 18. September 2001 zur
Schleuserkriminalität beim Bundeskriminalamt.
09.03.2005 17.03.2005 117
153 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Berichts der Bezirksregierung Köln vom 8. November 2001 an
das Innenministerium Nordrhein-Westfalen, in dem konkrete Hin-
weise auf die kriminelle Nutzung von Besuchsvisa zur illegalen Er-
werbstätigkeit gegeben werden, einschließlich der dem Bericht der
Bezirksregierung zugrunde liegenden Vorgänge und der im Innenmi-
nisterium Nordrhein-Westfalen im Zusammenhang mit diesem Bericht
entstandenen Vorgänge beim Innenministerium Nordrhein-Westfalen.
09.03.2005 17.03.2005 118
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 376 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
154 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Dr. Eberhardt Heyken als Zeugen.
09.03.2005 17.03.2005 119
155 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und II des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 im Bundeskanzleramt eingegangenen Berichte
des BND – einschließlich aller vom Zeugen Hans-Josef Beth in seiner
Vernehmung am 24. Februar 2005 erwähnten –, die Fragen der An-
wendung des Ausländerrechts und Visumerteilungsfragen betreffen
beim Bundeskanzleramt mit der Bitte, diese beim BND zu beschaffen,
soweit sie im Bundeskanzleramt nicht mehr vorhanden sind.
09.03.2005 17.03.2005 120
156 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
09.03.2005 17.03.2005 121
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 377 – Drucksache 15/5975
noch
156
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und II des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 erstellten Berichte des BND-Residenten in
Kiew beim Bundeskanzleramt mit der Bitte, diese beim BND zu be-
schaffen, soweit sie im Bundeskanzleramt nicht vorhanden sind und
soweit sie dem Untersuchungsausschuss bisher nicht vorgelegt wor-
den sind.
157 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 9. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und II des Untersuchungsauftrags)
wird das Bundeskanzleramt
gebeten, dem Untersuchungsausschuss einen Bericht zu geben über
die seit Oktober 1998 beim Bundeskanzleramt eingegangenen Be-
richte des BND unter Angabe, welche davon vernichtet worden sind.
09.03.2005 17.03.2005 122
158 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 8. März
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], insbesondere
Punkt I und III des Untersuchungsauftrages)
09.03.2005 17.03.2005 123
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 378 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
158
durch Vernehmung
von Hans-Hermann Tirre, Dezernent im Rhein-Erft-Kreis, als Zeugen.
159 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 9. März 2005:
Zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt II und zur Klärung
der Frage, welche Vorgaben im Untersuchungszeitraum in Kiew für
die Erteilung von Visa gemacht wurden, ob es in diesem Zeitraum zu
Visumserschleichungen gekommen ist und wie darauf reagiert wurde,
wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Roland Schißau, Referent der Rechts- und Konsularabteilung der
Botschaft in Kiew als Zeugen.
10.03.2005 17.03.2005 124
160 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 9. März 2005:
Zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt II. und zur Klärung
der Frage, welche Vorgaben im Untersuchungszeitraum vor 1998 in
Kiew für die Erteilung von Visa gemacht wurden, ob es in diesem
Zeitraum zu Visumserschleichungen gekommen ist und wie darauf re-
agiert wurde, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Nikolai von Schoepff, ehemaliger Referent der Rechts- und Kon-
sularabteilung der Botschaft in Kiew, als Zeugen.
10.03.2005 17.03.2005 125
161 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 9. März 2005:
Zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt II und zur Klärung
der Frage, welche Vorgaben im Untersuchungszeitraum vor 1999 in
Kiew für die Erteilung von Visa gemacht wurden, ob es in diesem
Zeitraum zu Visumserschleichungen gekommen ist und wie darauf re-
agiert wurde, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Dr. Oliver Schnakenberg, ehemaliger Referent der Rechts- und
Konsularabteilung der Botschaft in Kiew, als Zeugen.
10.03.2005 17.03.2005 126
162 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 9. März 2005:
Zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt II und zur Klärung
10.03.2005 17.03.2005 127
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 379 – Drucksache 15/5975
noch
162
der Frage, welche Vorgaben im Untersuchungszeitraum vor 1999 in
Kiew für die Erteilung von Visa gemacht wurden, ob es in diesem
Zeitraum zu Visumserschleichungen gekommen ist und wie darauf re-
agiert wurde, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Anita Ohl-Meyer, ehemalige Leiterin der Visastelle der Botschaft
in Kiew, als Zeugin.
163 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Erlasses oder der Erlasse des Auswärtigen Amts aus dem Jahr
1999, die Veränderungen im Visumserteilungsverfahren hinsichtlich
Bulgariens anordneten beim Auswärtigen Amt.
16.03.2005 31.03.2005 129
164 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Berichte, die dem Bundeskriminalamt über D. H. zugegangen
sind, und der Berichte und Unterrichtungen, die das Bundes-
kriminalamt insoweit gegenüber dem Bundesministerium des Innern
bzw. dem Auswärtigen Amt oder der deutschen Botschaft in Sofia
vorgenommen hat, beim Bundeskriminalamt.
16.03.2005 31.03.2005 130
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 380 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
165 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Berichte und Unterlagen, die der deutschen Botschaft in Sofia und
dem Auswärtigen Amt über D. H. vorliegen beim Auswärtigen Amt.
Die Unterlagen sollen auch umfassen, die Visumsakten, bei denen
D. H. als Einlader oder Person, die eine Verpflichtungserklärung für
Antragsteller, die bei der deutschen Botschaft in Sofia ein Visum be-
antragt haben, aufgetreten ist.
16.03.2005 31.03.2005 131
166 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Berichte und Unterlagen, die dem Bundesgrenzschutz über D. H.
vorliegen und der von Seiten des Bundesgrenzschutzes über D. H.
vorgenommenen Unterrichtungen anderer öffentlicher Stellen beim
Bundesgrenzschutz.
16.03.2005 31.03.2005 132
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 381 – Drucksache 15/5975
167 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten und Unterlagen des gegen D. H. wegen des Verdachts des
Kindesmissbrauchs im Zeitraum 1999/2000 geführten strafrechtlichen
Ermittlungsverfahrens bei der Staatsanwaltschaft Halle.
16.03.2005 31.03.2005 133
168 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Martina Nibbeling-Wrießnig, Auswärtiges Amt, als Zeugin.
16.03.2005 31.03.2005 134
169 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., der oder die BND-Residenten an der deutschen Botschaft
in Kiew seit 1998, als Zeugen.
16.03.2005 31.03.2005 135
170 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., zuständiger Referatsleiter im BKA für die Einstellung von
Sicherheitshinweisen zu bestimmten Personen in das Schengener In-
formationssystem (SIS), als Zeugen.
16.03.2005 31.03.2005 136
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 382 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
171 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Terminierung des Zeugen Bundesminister des Auswärtigen, Joseph
Fischer.
16.03.2005 31.03.2005 –
172 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Terminierung des Zeugen Staatsminister a. D. Dr. Ludger Volmer.
16.03.2005 31.03.2005 –
173 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. März 2005:
Für die Sitzung zum Thema „Botschaft Kiew“ am 21. April 2005 und
dem/den folgenden Sitzungstag/en schlagen wir vor, die nachfolgend
benannten Zeugen zu vernehmen. Die Reihung folgt aus dem zeitli-
chen Einsatz und aus der Funktion der Zeugen.
21. April 2005:
1. Anita Ohl-Meyer, 2. Nikolai von Schoepff, 3. Dr. Oliver Schnaken-
berg, 4. Bernd Westphal, 5. Klara Hoppmann, 6. Susanne Fries-Gaier,
7. Matthias von Kummer
25. April 2005:
8. Regina Mittner-Robinson, 9. Claudia Holoch, 10. Roland Schißau,
11. Claus Peter Leber, 12. Dr. Martin Schäfer, 13. Martin Huth,
14. Matthias von Kummer, 15. Botschafter Dietmar Gerhard Stüde-
mann.
Für die Sitzung am 14. April 2005, bei der auf Wunsch von Eckhart
von Klaeden Zeugen der BGS-Direktion Koblenz gehört werden sol-
len, wird vorgeschlagen:
LKD a. D. Helmut Sipple und LtdPD Ludwig Rippert zu laden, die in
der angegebenen Zeit Leiter des Dezernats I der Bundesgrenzschutz-
direktion waren (vgl. BB 15-94).
16.03.2005 – –
174 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung des Beschlussempfehlung des Aus-
schusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16.
Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu II.,
durch Beiziehung
der mit Aktenzeichen benannten sowie gegebenenfalls weiterer ein-
schlägiger Akten und Unterlagen der Bundesgrenzschutzdirektion, die
die Arbeit von Dokumentenberatern in der Ukraine betreffen und die
im Untersuchungszeitraum seit 1994 bis Oktober 1998 entstanden
sind: BGSDIR I 2 18 20 05 GVB UKR beim Bundesgrenzschutz.
16.03.2005 31.03.2005 137
175 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. März 2005:
Zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552], insbesondere zur Klärung der Frage, welche
Vorgaben im Untersuchungszeitraum insbesondere in Kiew für die
16.03.2005 31.03.2005 138
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 383 – Drucksache 15/5975
noch
175
Erteilung von Visa gemacht wurden, ob es in diesem Zeitraum zu Vi-
sumserschleichungen gekommen ist und wie darauf reagiert wurde,
wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Claudia Holoch, ab August 2002 Mitarbeiterin in der Visastelle
der Botschaft in Kiew als Zeugin.
176 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
des Berichts der Grenzschutzdirektion Koblenz vom 14. Februar 2002
(Az. I 11 – 18 12 04 – 07) bei der Grenzschutzdirektion Koblenz.
16.03.2005 31.03.2005 139
177 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Eckehart Wache als Zeugen.
16.03.2005 31.03.2005 140
178 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., Leiter „Zentralstelle zur Bekämpfung der unerlaubten Ein-
reise- und Schleusungskriminalität“ im Dezernat I, „Polizeiaufgaben“
der Bundesgrenzschutzdirektion als Zeugen, soweit dieser nicht zu-
gleich Leiter Dezernat I ist.
16.03.2005 31.03.2005 141
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 384 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
179 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 16. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Staatsanwältin Bettina Ball, Staatsanwaltschaft Dresden, als Zeu-
gin.
16.03.2005 17.03.2005 128
180 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 16. März 2005:
Zur Ausführung des Beweisbeschlusses 15-5 wird mitgeteilt, dass zu-
sätzlich zu den bereits gelieferten Akten, die unter dem Aktenzeichen
m2-125 020/1 geführte Akte „Erfahrungsaustausch der Ausländerbe-
hörden von Großstädten“ beim Bundesministerium des Innern beige-
zogen werden soll.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A15
16.03.2005 31.03.2005 zu 5
181 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 17. März 2005:
In Ausführung der in der letzten Sitzung einvernehmlich beschlosse-
nen Konkretisierung des am 27. Januar 2005 beschlossenen Arbeits-
planes werden für die Sitzungen des Untersuchungsausschusses am
31. März 2005 und 14. April 2005 folgende bereits beschlossene Zeu-
gen terminiert:
31. März 2005 (Thema: Verfahren vor dem LG Dresden und dem LG
Münster):
Roland Wirlitsch, Richter am LG Dresden; Elke Borkowski, Staatsan-
wältin in Dresden; Wolfgang Schweer, Staatsanwalt in Münster
14. April 2005 (Thema: Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden):
N. N. Leiter des Dezernats I der Bundesgrenzschutzdirektion.
17.03.2005 17.03.2005
31.03.2005
–
182 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 17. März 2005:
Für die Sitzungen des Untersuchungsausschusses, die sich mit der
Botschaft in Kiew beschäftigen, werden folgende Terminierungen
vorgeschlagen:
21. April 2005:
Dr. Oliver Schnakenberg, Klara Hoppmann, Susanne Fries-Gaier,
Bernd Westphal
25. April 2005:
Fritz Grützmacher, Dr. Martin Schäfer, Martin Huth, Regina Mittner-
Robinson, Claudia Holoch, Matthias von Kummer
2. Mai 2005:
Roland Schißau, Claus Peter Leber, N. N. BND-Resident in Kiew,
Dr. Eberhard Heyken, Dietmar Gerhard Stüdemann.
17.03.2005 17.03.2005
31.03.2005
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 385 – Drucksache 15/5975
183 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
22. März 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
durch Beiziehung
der Akten des Auswärtigen Amts, in denen sich die Berichte über die
Inspektionen befinden, die an den deutschen Auslandsvertretungen in
folgenden Staaten seit 1998 durchgeführt worden sind: Ukraine, Russ-
land, Weissrussland, China, Albanien, Bosnien, Türkei, Marokko,
Somalia, Nigeria, Äthiopien, Pakistan, Argentinien, Kuba und Sri
Lanka.
22.03.2005 31.03.2005 142
184 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
22. März 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
durch Beiziehung
der Akten des Bundesministeriums des Innern, in denen sich alle Vor-
berichte und Teilausarbeitungen des „Wostok-Berichts“ befinden.
22.03.2005 31.03.2005 143
185 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
22. März 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen
durch Beiziehung
der Akten des Auswärtigen Amts, in denen sich Unterlagen zu den
Reisen vom Bundesminister des Auswärtigen, Joseph Fischer, in die
Ukraine befinden.
22.03.2005 31.03.2005 144
186 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 30. März 2005:
Zur Aufklärung der Beteiligung der ELVIA Reiseversicherungs-Ge-
sellschaft AG am System der Reiseschutzpässe, die in vielen Fällen
Voraussetzung der Visaerteilung und damit bedeutsam für die Visum-
erteilungspraxis war, wird Beweis erhoben
durch Beiziehung
der über den Reiseschutzpass angefallenen Akten bei der ELVIA Rei-
seversicherungs-Gesellschaft AG.
31.03.2005 15.04.2005 145
187 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 30. März 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch die HanseMerkur Versiche-
rungsgruppe vertriebenen Travel Care Pass für die Visumerteilungspraxis
31.03.2005 15.04.2005 146
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 386 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
187
und die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs, insbesondere
seiner Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller missbräuchlicher
Verwendung, wird Beweis erhoben
durch Beiziehung
der angefallenen Akten über den Travel Care Pass bei der HanseMer-
kur Versicherungsgruppe.
188 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 30. März 2005:
Zur Aufklärung der Beteiligung der Allianz AG am System der Reise-
schutzpässe, die in vielen Fällen Voraussetzung der Visumerteilung
und damit bedeutsam für die Visumerteilungspraxis war, wird Beweis
erhoben
durch Beiziehung
der über den Reiseschutzpass angefallenen Akten bei der Allianz AG.
31.03.2005 15.04.2005 147
189 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 31. März 2005:
Zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdrucksache 15/4285 in der
Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember 2004 [Bundes-
tagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu den Punkten I und II des
Untersuchungsauftrags, insbesondere zur Klärung der Frage, welche
Vorgaben im Untersuchungszeitraum für die Erteilung von Visa ge-
macht wurden, ob es in diesem Zeitraum zu Visumserschleichungen
gekommen ist und wie darauf reagiert wurde, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Dr. Gunter Pleuger als Zeugen.
31.03.2005 15.04.2005 148
190 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts und dabei insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
31.03.2005 15.04.2005 149
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 387 – Drucksache 15/5975
noch
190
durch Beiziehung
der seit Oktober 1998 entstandenen Protokolle des Auswärtigen Aus-
schusses des Deutschen Bundestages, die Fragen der Anwendung des
Ausländerrechts und Visumerteilungsfragen betreffen, beim Deut-
schen Bundestag.
191 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Axel Weishaupt als Zeugen.
31.03.2005 15.04.2005 150
192 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Christian Nesyt als Zeugen.
31.03.2005 15.04.2005 151
193 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Die Bundesregierung wird gebeten, dem Untersuchungsausschuss die
„schriftliche Chronologie der Ereignisse“ zur Verfügung zu stellen,
die im Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 11. Februar
2004 erbeten worden war (MAT A 29, vgl. Protokoll-Nr. 15/29, S. 52).
31.03.2005 15.04.2005 152
194 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
31.03.2005 15.04.2005 153
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 388 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
194
durch Beiziehung
der Akten des abgeschlossenen Verfahrens 76 Js 1486/04 bei der
Staatsanwaltschaft Berlin.
195 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Die Bundesregierung wird gebeten, dem Untersuchungsausschuss die
Äußerungen der Sprecher des Auswärtigen Amts und des Bundesmi-
nisteriums des Innern sowie des Regierungssprechers, die sie in der
Zeit vom 20. Februar 2005 bis zum 31. März 2005 öffentlich zum Ge-
genstand dieser parlamentarischen Untersuchung gemacht haben, in
Schriftform zur Verfügung zu stellen.
31.03.2005 15.04.2005 154
196 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 30. März 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Auslän-
derrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer
Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbe-
sondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und III des Untersuchungsauftrags)
durch Anhörung
von vom Land Berlin zu benennender Personen, die den Untersu-
chungsausschuss über die in der Anlage des Schreibens der Senats-
verwaltung für Justiz vom 14. März 2005 (Geschäftszeichen II C 2 –
3133 E-IV-95/2005; MAT B 1/10) genannten Verfahren der Staatsan-
waltschaft Berlin, soweit als Ausgangsland Russland, Weißrussland,
Kirgisistan, Moldawien und die Ukraine bezeichnet werden, informie-
ren können.
31.03.2005 15.04.2005 155
197 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 31. März 2005:
Zur Aufklärung der Praxis der Anerkennung von Verpflichtungserklä-
rungen durch die Stadt Köln in den Jahren 2000 bis 2002, die in vielen
Fällen Voraussetzung der Visumerteilung und damit bedeutsam für die
Visumerteilungspraxis war, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Peter-Michael Soénius als Zeugen.
31.03.2005 15.04.2005 156
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 389 – Drucksache 15/5975
198 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 31. März 2005:
Zur Aufklärung der Praxis der Anerkennung von Verpflichtungserklä-
rungen durch die Stadt Köln in den Jahren 2000 bis 2002, die in vielen
Fällen Voraussetzung der Visaerteilung und damit bedeutsam für die
Visumerteilungspraxis war, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Oberbürgermeister Fritz Schramma als Zeugen.
31.03.2005 15.04.2005 157
199 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 31. März 2005:
Zur Konkretisierung des Arbeitsplanes des Ausschusses vom
27. Januar 2005 und zur Terminierung von Zeugen unter Berücksichti-
gung der Anträge der Einsetzungsminderheit wird folgender Zeitplan
vereinbart:
14. April 2005:
Dr. Stephan Grabherr, Dr. Wolfgang Manig, Matthias von Kummer,
Bernd Westphal, Roland Lohkamp, Dr. Gerhard Westdickenberg
21. April 2005:
Martina Nibbeling-Wrießnig, Martin Kobler, Dietmar Gerhard
Stüdemann, Dr. Gunter Pleuger, Dr. Ludger Volmer
25. April 2005:
Bundesminister Joseph Fischer
2. Mai 2005:
Eckehart Wache, Bernhard Falk, Thomas Spang, BKA (Verantwortli-
cher für die Einstellung in das SIS); BGS (Leiter der Zentralstelle zur
Bekämpfung der unerlaubten Einreise- und Schleusungskriminalität/
Leiter Dezernat I)
12. Mai 2005:
Reiseschutzversicherungen: ADAC (Otto Flimm, Peter Meyer, Karl
Rakerseder), Allianz/ELVIA (N.N.); HanseMerkur (N. N.)
2. Juni 2005:
Visumerteilungspraxis bei der Botschaft in Kiew (1): Anita Maria
Ohl-Meyer, Nikolai von Schoepff, Dr. Oliver Schnakenberg, Klara
Hoppmann, Susanne Fries-Gaier, Claus Peter Leber
Vergleich Arbeitsvorschlag des Sekretariats vom März 2005
9. Juni 2005:
Visumerteilungspraxis bei der Botschaft in Kiew (2): Fritz Grützma-
cher, Dr. Martin Schäfer, Martin Huth, Regina Mittner-Robinson,
Claudia Holoch, Roland Schißau
Vergleich Arbeitsvorschlag des Sekretariats vom März 2005
16. Juni 2005:
Visumerteilungspraxis bei der Botschaft in Kiew (3): BND-Resident,
Dr. Eberhard Heyken,
Vergleich Arbeitsvorschlag des Sekretariats vom März 2005
31.03.2005 31.03.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 390 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
199
Visumerteilungspraxis bei der Botschaft Tirana: Hans-Peter Annen,
N. N. Visastellenleiter, BGS-Verbindungsbeamte(r), BKA-Verbin-
dungsbeamte(r)
22. Juni 2005:
Visumerteilungspraxis bei der Botschaft Moskau: Ernst-Jörg von
Studnitz, Dr. Hans-Friedrich von Ploetz, Maria Friedrich-Boerger (Vi-
sastelle), BGS-Verbindungsbeamte(r), BKA-Verbindungsbeamte(r),
Visumerteilungspraxis im Verbindungsbüro Pristina: Jürgen Engel,
N.N. Visastellenleiter, N.N. BGS (UNMIK)-Mitarbeiter
30. Juni 2005:
Auswärtiges Amt: Dr. Thomas Läufer, Achim Schmillen, Helga
Schmid
Bundesminsterium des Innern: Hans-Joachim Stange, Dr. Rüdiger
Kass, Günter Krause
8. Juli 2005:
Bundesminister Otto Schily.
Die zu den benannten Themenkomplexen aufgeführten Zeugen kön-
nen verändert, ersetzt oder ergänzt werden. Soweit die Sitzungen für
die vorgesehene Beweisaufnahme nicht ausreichen, werden zusätzli-
che Sitzungstermine am Folgetag vorgesehen.
200 Änderungsantrag der Mitglieder der Fraktionen CDU/CSU und FDP
im 2. Untersuchungsausschuss vom 31. März 2005:
Der von den Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vor-
gelegte Antrag vom 31. März 2005 wird wie folgt geändert:
Zur Terminierung von Zeugen wird folgender Zeitplan vereinbart:
14. April 2005:
Dr. Stephan Grabherr, Dr. Wolfgang Manig, Matthias von Kummer,
Bernd Westphal
20. April 2005:
Ernst-Jörg von Studnitz, Dietmar Gerhard Stüdemann, Roland
Lohkamp, Dr. Gerhard Westdickenberg,
21. April 2005:
Dr. Ludger Volmer, Dr. Gunter Pleuger, Martina Nibbeling-Wrießnig,
Martin Kobler
25. April 2005
Bundesminister Joseph Fischer
2. Mai 2005:
Kiew 1
12. Mai 2005:
Kiew 2
2. Juni 2005:
Kiew 3
9. Juni 2005:
Moskau
31.03.2005 31.03.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 391 – Drucksache 15/5975
noch
200
16. Juni 2005:
weitere Botschaften
30. Juni 2005:
Reiseschutzversicherungen
8. Juli 2005:
Bundesminister Otto Schily.
201 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 6. April 2005:
Die Bundesregierung wird gebeten, dem Untersuchungsausschuss die
Äußerungen der Sprecher der Bundesregierung, die sie in der Zeit
vom 1. April 2005 bis zum 6. April 2005 öffentlich zum Gegenstand
dieser parlamentarischen Untersuchung gemacht haben, in Schrift-
form zur Verfügung zu stellen.
06.04.2005 15.04.2005 158
202 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 6. April 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von N. N., die Bediensteten aus dem Verantwortungsbereich der Bun-
desregierung, die seit Oktober 1998 Sonderinspektionen an den deut-
schen Botschaften in Kiew und Minsk durchgeführt haben, als Zeugen.
06.04.2005 15.04.2005 159
203 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 6. April 2005:
Zur Vorbereitung der Beweisaufnahme zum Untersuchungsauftrag
(Bundestagsdrucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfeh-
lung des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsord-
nung vom 16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), ins-
besondere darüber, ob seit Oktober 1998 bei Anwendung des
geltenden Ausländerrechts und dabei insbesondere durch die Visumer-
teilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in der Form der
organisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßi-
ges Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
und wie es ggf. zu solchen Missständen gekommen ist, ob es Hinweise
auf solche Missstände gegeben hat, ggf. von wem und wann diese
Hinweise gekommen sind, an wen diese Hinweise weitergeleitet wur-
den und wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Mei-
nungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländer-
rechts geregelt wurden, und wer sich dabei und aus welchen Gründen
durchgesetzt hat (Punkt I und II des Untersuchungsauftrags)
wird die Bundesregierung
gebeten, dem Untersuchungsausschuss mitzuteilen, welche Sonderin-
spektionen an welchen deutschen Botschaften seit Oktober 1998
durchgeführt wurden und die Bediensteten aus dem Verantwortungs-
bereich der Bundesregierung zu benennen, die an den jeweiligen In-
spektionen teilgenommen haben.
06.04.2005 15.04.2005 160
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 392 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
204 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552])
durch Anhörung
von Generalstaatsanwalt Dr. Georg Linden als Zeugen.
06.04.2005 15.04.2005 161
205 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552])
durch Anhörung
von Dr. Frank-Walter Steinmeier als Zeugen.
06.04.2005 15.04.2005 162
206 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552])
durch Anhörung
von Ernst Uhrlau als Zeugen.
06.04.2005 15.04.2005 163
207 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552])
durch Anhörung
von Staatssekretär Lutz Diwell als Zeugen.
06.04.2005 15.04.2005 164
208 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Akten des Kabinett- und Parlamentsreferates des Bundeskanzler-
amtes seit dem Regierungswechsel 1998, die Informationen zu den
Themen Visumvergabepraxis, Visummissbrauch, Schleuserkriminina-
lität und Menschenhandel enthalten.
06.04.2005 15.04.2005 165
209 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
06.04.2005 15.04.2005 166
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 393 – Drucksache 15/5975
noch
209
durch Beiziehung
der Akten des Kabinett- und Parlamentsreferates des Auswärtigen
Amts seit dem Regierungswechsel 1998, die Informationen zu den
Themen Visumvergabepraxis, Visummissbrauch, Schleuserkriminina-
lität und Menschenhandel enthalten.
210 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Akten des Kabinett- und Parlamentsreferates des Bundesministe-
riums des Innern seit dem Regierungswechsel 1998, die Informationen
zu den Themen Visumvergabepraxis, Visummissbrauch, Schleuserkri-
mininalität und Menschenhandel enthalten.
06.04.2005 15.04.2005 167
211 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Akten beim Bundeskanzleramt seit dem Regierungswechsel 1998,
die die Auswertung der Ausgangsberichterstattung der Nachrichten-
dienste und Sicherheitsdienste des Bundes zu den Themengebieten
Visummissbrauch und Schleuserkriminalität beinhalten. Den Akten ist
ein Akten- und Inhaltsverzeichnis beizufügen.
06.04.2005 15.04.2005 168
212 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. April
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Akten beim Bundesministerium des Innern seit dem Regierungs-
wechsel 1998, die die Auswertung der Ausgangsberichterstattung der
Nachrichtendienste und Sicherheitsdienste des Bundes zu den The-
mengebieten Visummissbrauch und Schleuserkriminalität beinhalten.
Den Akten ist ein Akten- und Inhaltsverzeichnis beizufügen.
06.04.2005 15.04.2005 169
213 Antrag der Mitglieder der SPD-Fraktion und der Fraktion BÜND-
NIS 90/DIE GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 6. April
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestagsdruck-
sache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses
für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember
2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere zu Punkt II,
07.04.2005 15.04.2005 170
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 394 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
213
durch Beziehung
der Akten des Auswärtigen Amts mit den Aktenzeichen RK 516.20
POL, RK 516.20/9 POL aus den Jahren 1986 bis 1992 und den Be-
richten der Sonderinspektionen über die Botschaft in Warschau aus
den Jahren 1984 bis 1992.
214 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 6. April 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Vernehmung
von Botschafterin Ursula Seiler-Albring als Zeugin.
07.04.2005 15.04.2005 171
215 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 6. April 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Beiziehung
der Haupt- und Beiakten des Strafverfahrens mit dem Aktenzeichen
200 Js 75986/96 bei der Staatsanwaltschaft Hannover.
07.04.2005 15.04.2005 172
216 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 6. April 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Beiziehung
der seit 1994 angefallenen Akten des Referats 508 des Auswärtigen
Amts mit den Aktenzeichen 516.20 RUS, 516.20 UKR, 516.20/SB
UKR, 516.20 ALB, 516.20 SCG beim Auswärtigen Amt.
07.04.2005 15.04.2005 173
217
(neu)
Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 11. April 2005:
Der „Beschluss 7 zum Verfahren, Fragerecht bei der Beweiserhebung“
wird wie folgt ergänzt: In Ziffer 2 wird folgender Satz angefügt: „Die
SPD-Fraktion kann in der ersten Befragungsrunde die ihr zustehende
Fragezeit auf die Dauer der Befragung durch den Vorsitzenden gemäß
Ziffer 1 ausdehnen; die Fragezeit der übrigen Fraktionen verlängert
sich dann entsprechend.“
Anmerkung:
Um Begründung ergänzte Fassung ging am 28. April 2005 ein.
12.04.2005 20.04.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 395 – Drucksache 15/5975
218 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
12. April 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen werden
die durch die Beweisbeschlüsse des 2. Untersuchungsausschusses bei-
zuziehenden Akten jeweils im Original vorgelegt. Zusätzlich wird
dem Ausschuss eine fotokopierte Ausfertigung zur Verfügung gestellt.
12.04.2005 20.04.2005 –
219 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom
12. April 2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Akten beim Auswärtigen Amt seit dem Regierungswechsel 1998,
in denen sich die Leitungsvorlagen (für Minister, Staatsminister,
Staatssekretäre) befinden. Den Akten ist ein Akten- und Inhaltsver-
zeichnis beizufügen.
12.04.2005 20.04.2005 174
220 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 13. April 2005:
Ton- und Filmaufnahmen der Anhörung von Bundesminister Joseph
Fischer als Zeugen werden vorbehaltlich seiner Zustimmung gemäß §
13 Abs. 1 PUAG ausnahmsweise zugelassen.
13.04.2005 15.04.2005
20.04.2005
–
221 Antrag der Mitglieder der Fraktionen der CDU/CSU und FDP im
2. Untersuchungsausschuss vom 13. April 2005:
Bei öffentlichen Vernehmungen von Abgeordneten, politischen Beam-
ten gemäß § 31 BRRG i. V. m. § 36 BBG, auch außer Dienst, Parla-
mentarischen Staatssekretären, Staatsministern und Mitgliedern der
Bundesregierung als Zeugen sind ab sofort Ton- und Filmaufnahmen
gemäß § 13 Abs. 1 PUAG zugelassen.
13.04.2005 15.04.2005
20.04.2005
–
222 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 14. April 2005:
1. Das Landgericht Köln wird gebeten zuzulassen, dass im Auftrage
des 2. Untersuchungsausschusses der 15. Wahlperiode (Kosten:
Deutscher Bundestag) die Hauptverhandlung (Beginn 2. Mai 2005)
des Strafverfahrens gegen die Angeklagten A. B. und H. K. steno-
graphisch aufgenommen wird, und einen dafür geeigneten Platz im
Gerichtssaal zur Verfügung zu stellen.
2. Für den Fall einer entsprechenden Zustimmung des Landgerichts
erfolgt eine entsprechende stenographische Aufnahme für den Un-
tersuchungsausschuss.
14.04.2005 31.03.2005
15.04.2005
20.04.2005
–
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 396 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
223 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 19. April 2005:
Grundsätzlich werden alle Akten der Bundesregierung in fotokopier-
ter Ausfertigung angefordert. Die Bundesregierung wird gebeten, auf
Wunsch eines Mitgliedes des Untersuchungsausschusses ein bestimm-
tes Dokument unverzüglich, in der Regel innerhalb eines Werktages,
dem Untersuchungsausschuss im Original vorzulegen.
20.04.2005 20.04.2005 –
224 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 26. April 2005:
Zur Aufklärung der Entwicklung des Reiseverkehrs zwischen dem
Schengenraum und den MOE- sowie GUS-Staaten insbesondere unter
Berücksichtigung der Einführung und Praxis des Carnet de Tourist als
Instrument für Reiseerleichterungen an Auslandsvertretungen dieser
Staaten (Untersuchungsauftrag, Bundestagsdrucksache 15/4552,
Punkte I und II) wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von Bundesminister a. D. Dr. Klaus Kinkel und Bundesminister a. D.
Manfred Kanther als Zeugen.
28.04.2005 13.05.2005 175
225 Änderungsantrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss
vom 29. April 2005:
Der Beweisbeschluss 15-169 vom 15. April 2005 wird wie folgt geän-
dert:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für
Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 16. Dezember
2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III des Untersu-
chungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Beweis erhoben
durch Beiziehung
der Akten beim Bundesministerium des Innern seit dem Regierungs-
wechsel 1998, die die Auswertung der Ausgangsberichterstattung der
Nachrichtendienste des Bundes zu den Themengebieten Visamiss-
brauch und Schleuserkriminalität beinhalten. Den Akten ist ein Akten-
und Inhaltsverzeichnis beizufügen;
sowie durch Beiziehung
einer Übersicht über die noch nicht übersandten Akten beim Bundes-
ministerium des Innern seit dem Regierungswechsel 1998, die die
Auswertung der Ausgangsberichterstattung der Sicherheitsbehörden
(BGS, BKA) des Bundes zu den Themengebieten Visamissbrauch und
Schleuserkriminalität beinhalten.
29.04.2005 13.05.2005 176
226 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. Mai 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Vernehmung
von Staatssekretär a. D. Claus Henning Schapper als Zeugen.
06.05.2005 13.05.2005 177
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 397 – Drucksache 15/5975
227 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. Mai 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Vernehmung
von Dr. Friedrich Löper als Zeugen.
06.05.2005 13.05.2005 178
228 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. Mai 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Vernehmung
von Ministerialdirektor Dr. Gerold Lehnguth als Zeugen.
06.05.2005 13.05.2005 179
229 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 4. Mai 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
zu Punkt I,
durch Vernehmung
von Achim Hildebrandt als Zeugen.
06.05.2005 13.05.2005 180
230 Terminierungsvorschlag der SPD-Fraktion im 2. Untersuchungsaus-
schuss vom 10. Mai 2005:
Die eingebrachten Beweisanträge (Ausschussdrucksachen 226 bis 229)
dienen der Abrundung der bisher aus dem Geschäftsbereich des Bun-
desministeriums des Innern benannten Zeugen und damit der Vorbe-
reitung der Sitzung mit Bundesminister Otto Schily am 8. Juli 2005.
Unter der Zugrundelegung des Arbeitsplans des Untersuchungsaus-
schusses und der beschlossenen Zeugen ergibt sich die Notwendigkeit
zumindest noch zwei weitere Termine zu finden. Hierfür wird die Ko-
alition Donnerstag, den 23. Juni 2005 und Freitag, den 1. Juli 2005
vorschlagen. Am 23. Juni 2005 ließe sich das Bild aus dem Sicher-
heitsbereich mit der Anhörung von Beamten aus dem Bundesministe-
rium des Innern abrunden und zugleich der Termin vom 30. Juni vor-
bereiten. Am 1. Juli könnten – ähnlich der Anhörung von
Bundesminister Joseph Fischer – weitere Zeugen der politischen
Ebene gehört werden. Darüber hinaus ist bei Durchsicht der Zeugen-
liste aufgefallen, dass zu dem Themenkomplex Kiew nach derzeitiger
Planung vier Personnen offen bleiben. Das sind Christian Nesyt,
Dr. Clemens Kroll, Fritz Grützmacher und Dr. Axel Weishaupt. Nach-
dem für den 2. Juni 2005 bislang die Anhörung von nur drei Zeugen
vorgesehen ist, könnten hier noch weitere Zeugen gehört werden.
10.05.2005 13.05.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
delt am
soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 398 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
231 Terminierungsvorschlag der CDU-Fraktion im 2. Untersuchungsaus-
schuss vom 11. Mai 2005:
Es wird gebeten, für den Vernehmungstermin 9. Juni 2005 als Zeugen
zu laden, Polizeidirektor Bodo Kaping, BGS-Verbindungsbeamter
Moskau, vom 1. September 2002 bis 14. November 2003 und Polizei-
direktor Albert Meurer, BGS-Verbindungsbeamter in Moskau, seit
13. Oktober 2003 bis heute sowie Kriminalhauptkommissar Frank
Hellmuth, BKA-Verbindungsbeamter in Moskau seit 2. Juli 2001 bis
heute.
11.05.2005 13.05.2005 –
232 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 10. Mai
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Protokolle beim Auswärtigen Amt über die Direktorenkonferen-
zen des Auswärtigen Amts seit dem Regierungswechsel 1998. Den
Akten ist ein Inhaltsverzeichnis beizufügen.
11.05.2005 02.06.2005 181
233 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 10. Mai
2005:
Zur weiteren Aufhellung der im Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags) umschriebenen Beweisthemen, wird Be-
weis erhoben
durch Beiziehung
der Protokolle beim Auswärtigen Amt über die Sitzungen der EU-
Ratsarbeitsgruppe Visapolitik seit 1998. Den Akten ist ein Inhaltsver-
zeichnis beizufügen.
11.05.2005 02.06.2005 182
234 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 11. Mai 2005:
Vorbehaltlich der Genehmigung durch den Präsidenten des Deutschen
Bundestages werden zur Fortsetzung der Beweisaufnahme zusätzliche
Sitzungen einberufen:
1. am Donnerstag, 23. Juni 2005 (Tagesordnung: Anhörung weiterer
Zeugen aus dem Bundesministerium des Innern)
2. am Freitag, 1. Juli 2005 (Tagesordnung: Anhörung weiterer Zeu-
gen, insbesondere der politischen Ebene).
Der Präsident des Deutschen Bundestages wird ersucht, hierzu die Ge-
nehmigung zu erteilen.
12.05.2005 13.05.2005 –
235 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 11. Mai 2005:
Vorbehaltlich der Genehmigung der Sitzungen durch den Präsidenten
des Deutschen Bundestages werden
12.05.2005 13.05.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
verteilt am
beschlos-
sen/behan-
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soweit
BB
15-
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 399 – Drucksache 15/5975
noch
235
1. am Donnerstag, 23. Juni 2005 die Zeugen Günter Krause, Rüdiger
Kass, Hans-Joachim Stange, Friedrich Löper,
2. am Freitag, 1. Juli 2005 die Zeugen Bundesminister a. D. Dr. Klaus
Kinkel, Bundesminister a. D. Manfred Kanther, Staatssekretär Lutz
Diwell, Generalstaatsanwalt Dr. Georg Linden, Staatssekretär a. D.
Claus Henning Schapper
geladen.
236 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 11. Mai 2005:
1. Der Vorsitzende belehrt die Zeugen zu Beginn der Zeugenverneh-
mung ausdrücklich darüber, dass sich ihre Aussagepflicht auf sol-
che Fragen beschränkt, die auf Tatsachen gerichtet sind.
2. Falls ein Abgeordneter eine nicht auf Tatsachen gerichtete Frage
wiederholt stellt, weist der Vorsitzende nochmals darauf hin, dass
die Beantwortung einer solchen Frage nicht von der Aussagepflicht
des Zeugen umfasst ist.
12.05.2005 – –
237 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 11. Mai 2005:
1. Das Rechtsstaatsprinzip und der aus ihm folgende Anspruch auf
ein faires Verfahren garantieren jedem Zeugen das Recht, anwaltli-
che Beratung in Anspruch zu nehmen oder sich anderweitig über
seine Recht kundig zu machen. Er hat Anspruch auf angemessene
Behandlung und Ehrenschutz. Diese Rechte zu achten, ist dem
Ausschuss Verpflichtung.
2. Der Vorsitzende hat die Pflicht, Fragen oder sonstige Äußerungen
gegenüber Zeugen, die diese verfassungsrechtlich verbürgten Ver-
fahrensrechte in Frage stellen, zu unterbinden.
12.05.2005 – –
238 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 12. Mai 2005:
Die in der Sitzung am 2. Juni 2005 anzuhörenden Zeugen (vgl. Kurz-
protokoll der Beratungssitzung vom 15. April 2005, S. 12) werden er-
gänzt um
1. Dr. Axel Weishaupt
2. Christian Nesyt
3. Dr. Clemens Kroll.
12.05.2005 13.05.2005 –
239 Benennung der Zeugen zur Zeugenterminierung für den 19. Mai 2005
der CDU/CSU-Fraktion:
Wie in der Obleutebesprechung am 11. Mai 2005 besprochen, werden
– nachdem wie gewünscht auf der Ebene der Fraktionsmitarbeiter Ein-
vernehmen erzielt worden ist – für die vom Untersuchungsausschuss
bereits mit Funktion beschlossenen Zeugen die folgenden Personen
benannt:
19.05.2005 –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
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beschlos-
sen/behan-
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soweit
BB
15-
Drucksache 15/5975 – 400 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
239
1. Botschaft in Tirana
Neben dem bereits mit Namen beschlossenen Botschafter Hans-
Peter Annen als Visastellenleiterin Iris Wilczoch (Visastellenleite-
rin vom 10. August 1998 bis 23. August 2001) und Thomas Weck
(Visastellenleiter vom 20. August 2001 bis 8. August 2004) sowie
Polizeihauptmeister Joachim Schaitel (Dokumentenberater des
BGS in Tirana vom 7. März 2004 bis 6. Juli 2004) und BKA-Ver-
bindungsbeamter Dominik Müller (als Verbindungsbeamter in
Athen, Betreuer des Standorts Tirana in Nebenzuständigkeit mit
Dienstreisen nach Albanien ab August 2003 bis Ende 2004).
2. Botschaft in Pristina
Neben dem bereits namentlich beschlossenen Jürgen Engel die
Leiterin der Visastelle Gabriele Funk (Februar 2003 bis Juli 2004).
240 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Juni 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Udo Hansen, Präsident Grenzschutzpräsidium Ost, als Zeugen.
01.06.2005 16.06.2005 183
241 Antrag der Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion im 2. Untersuchungs-
ausschuss vom 1. Juni 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
durch Vernehmung
von Michael Steiner, Leiter Abteilung 2 im Bundeskanzleramt von
1998 bis Ende 2001, als Zeugen.
01.06.2005 16.06.2005 184
242 Terminierungsvorschlag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsaus-
schuss vom 1. Juni 2005:
Die bisher praktizierte enge Terminierung hat zu unzumutbaren Belas-
tungen der Zeugen und Ausschussmitglieder geführt.
Zur Neustrukturierung des Arbeitsplans des Ausschusses wird der
Zeitplan deshalb wie folgt verändert:
16. Juni 2005:
Achim Hildebrandt, Dr. Gerold Lehnguth, Bernhard Falk, Claus
Henning Schapper
22. Juni 2005:
Bernd Mützelburg, Ernst Uhrlau, Dr. Frank-Walter Steinmeier
8. Juli 2005:
Bundesminister Otto Schily,.
Die Anhörung der übrigen bereits benannten Zeugen werden zunächst
zurückgestellt, der weitere Zeitplan wird in einer Beratungssitzung am
oder nach dem 8. Juli 2005 festgelegt.
02.06.2005 – –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 401 – Drucksache 15/5975
243 Antrag der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im
2. Untersuchungsausschuss vom 2. Juni 2005:
1. Die Termine zur Zeugeneinvernahme vom 9., 16., 22., 23. und
30. Juni 2005 sowie 8. Juli 2005 werden aufgehoben. Die Verneh-
mung weiterer Zeugen nach dem 2. Juni 2005 wird einstweilen
ausgesetzt.
2. Das Ausschusssekretariat wird beauftragt, bis spätestens
29. Juli 2005 den Entwurf eines Sachstandsberichts vorzulegen.
02.06.2005 02.06.2005 –
244 Antrag an das Bundesverfassungsgericht vom 7. Juni 2005 auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung.
07.06.2005 – –
245 Schreiben des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Juni 2005 an
Prof. Dr. Martin Morlok betreffend Verfahren über den Antrag auf Er-
lass einer einstweiligen Anordnung
08.06.2005 – –
246 Antrag der FDP-Fraktion im 2. Untersuchungsausschuss vom 8. Juni
2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552])
durch Anhörung
von Bernd Mützelburg als Zeugen.
08.06.2005 16.06.2005 185
247
(neu)
Antragserwiderung vom 13. Juni 2005 Prof. Dr. Martin Morlok an das
Bundesverfassungsgericht
16.06.2005 – –
248 Einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vom
15. Juni 2005
15.06.2005 – –
249 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 15. Juni 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch die Reise-Schutz AG ange-
botenen Reiseschutzpasses für die Visumerteilungspraxis und die
Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs, insbesondere seiner
Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller missbräuchlicher Verwen-
dung, wird Beweis erhoben
durch Vernehmung
von
1. Hartwig Meyer
2. Dieter Schellenberg
als Zeugen.
16.06.2005 16.06.2005 186
250 Antrag der Mitglieder der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN im 2. Untersuchungsausschuss vom 15 Juni 2005:
Zur Aufklärung der Bedeutung des durch die HanseMerkur Reise-
versicherung AG angebotenen Travel Care Passes für die Visumertei-
lungspraxis und die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs,
insbesondere seiner Vertriebsstruktur, Funktion und eventueller miss-
bräuchlicher Anwendung, wird Beweis erhoben
16.06.2005 16.06.2005 187
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
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soweit
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Drucksache 15/5975 – 402 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
noch
250
durch Vernehmung
von
1. Jörg Schumacher
2. Manfred Schoss
als Zeugen.
251 Antrag der Fraktion der CDU/CSU im 2. Untersuchungsausschuss
vom 16. Juni 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552]), insbesondere
darüber, ob seit Oktober 1998 bei der Anwendung des geltenden Aus-
länderrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder an-
derer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei
insbesondere durch die Visumerteilungspraxis
– gegen geltendes Recht oder internationale Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
– Schwarzarbeit, Prostitution, Kriminalität – auch in Form der orga-
nisierten Kriminalität –, wie z. B. gewerbs- und bandenmäßiges
Einschleusen von Ausländern, Frauenhandel oder terroristische
Handlungen begünstigt oder befördert wurden oder
– auf sonstige Weise die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde
(Punkt I des Untersuchungsauftrags)
durch Beiziehung
der Akten der Botschaft Rabat/Marokko, die in den Jahren 2000 und
2001 entstanden sind und die Anwendung des Visumrechts betreffen,
soweit diese Akten die mögliche Erschleichung von Visa durch An-
tragstellergruppen wie insbesondere „Au-pair-Mädchen“ und „Zirkus-
artisten“ beinhalten, beim Auswärtigen Amt
16.06.2005 16.06.2005 188
252 Antrag der Fraktion der CDU/CSU im 2. Untersuchungsausschuss
vom 16. Juni 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags),
durch Beiziehung
derjenigen Leitungsunterlagen, die in der mit Schreiben des Auswärti-
gen Amts vom 3. Juni 2005 dem Untersuchungsausschuss übermittel-
ten Liste der Leitungsvorgaben (MAT A 82/1) angekreuzt sind (An-
lage), unter Beifügung auch der dort Fettgedruckten.
Anmerkung:
Ausführungsbeschluss A16
16.06.2005 16.06.2005 zu 174
253 Antrag der Fraktion der CDU/CSU im 2. Untersuchungsausschuss
vom 16. Juni 2005:
Es wird Beweis erhoben zum Untersuchungsauftrag (Bundestags-
drucksache 15/4285 in der Fassung der Beschussempfehlung des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom
16. Dezember 2004 [Bundestagsdrucksache 15/4552], Punkt I und III
des Untersuchungsauftrags)
16.06.2005 16.06.2005 189
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 403 – Drucksache 15/5975
noch
253
durch Beiziehung
der im Zusammenhang mit den deutsch-ukrainischen Regierungskon-
sultationen, die am 6. Dezember 2001 stattgefunden haben, entstande-
nen Akten und Unterlagen der Bundesregierung (Vor- und Nachberei-
tung) bei dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium des Innern
und dem Bundeskanzleramt
254 Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 17. Juni 2005
an den Vorsitzenden des 2. Untersuchungsausschusses:
Für die Sitzung am 30. Juni 2005 wird gebeten, als Zeugen für die
Allianz Versicherungs-AG Hartwig Meyer, im Falle seiner Verhinde-
rung Dieter Schellenberg zu laden. Für die HanseMerkur Reiseversi-
cherungs-AG soll Jörg Schumacher, im Falle seiner Verhinderung
Manfred Schoss geladen werden. Die Ladung des Hauptbevollmäch-
tigten der ELVIA Reiseversicherungsgesellschaft, Dr. Alois Weber, ist
nicht erforderlich
17.06.2005 – –
255 Schreiben des Abgeordneten Eckart von Klaeden, an den stellvertre-
tenden Vorsitzenden des 2. Untersuchungsausschusses Volker
Neumann, vom 15. Juni 2005 betreffend zitierte Äußerungen aus dem
Obleutegespräch vom 1. Juni 2005 in der Antragserwiderungsschrift
des Verfahrensbevollmächtigten des Untersuchungsausschusses Prof.
Dr. Martin Morlok vom 13. Juni 2005
17.06.2005 – –
256 Ausfertigung des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung in
Sachen der einstweiligen Anordnung
22.07.2005 – –
A-Drs.
Nr. Art, Datum und Inhalt
Eingang/
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Drucksache 15/5975 – 404 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
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II. Übersicht Beweis(vorbereitungs-)beschlüsse mit Bearbeitungsstand
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 405 – Drucksache 15/5975
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III Verzeichnis der zur Beweiserhebung beigezogenen Materialien
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 445 – Drucksache 15/5975
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Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 459 – Drucksache 15/5975
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Drucksache 15/5975 – 460 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
IV. Verzeichnis der Materialien, die dem Untersuchungsausschuss ohne Beiziehungsbeschluss
zur Verfügung gestellt wurden
(B-Materialien)
MAT
B-Nr. Inhalt Eingang am Umfang
1 Schreiben der Staatskanzlei des Landes Sachsen-Anhalt vom
31. Januar 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Hinweis Weiterleitung
02.02.2005 1 Seite
1/1 Schreiben der Staatskanzlei des Landes Brandenburg vom
3. Februar 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Hinweis Weiterleitung
07.02.2005 1 Seite
1/2 Schreiben der Hessischen Staatskanzlei vom 2. Februar 2005
zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren in den
Bundesländern
Hinweis Weiterleitung
11.02.2005 1 Seite
1/3 Schreiben des Ministeriums der Justiz des Landes Sachsen-An-
halt vom 14. Februar 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Hinweis Eingang
17.02.2005 1 Seite
1/4 Schreiben des Ministerpräsidenten des Landes Rheinland-Pfalz
vom 14. Februar 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Hinweis Zwischenbescheid
17.02.2005 1 Seite
1/5 Schreiben der Bayerischen Staatskanzlei vom 14. Februar
2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren in
den Bundesländern
Hinweis Weiterleitung
17.02.2005 1 Seite
1/6 Schreiben des Ministeriums der Justiz des Landes Branden-
burg vom 15. Februar 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Hinweis Eingang
22.02.2005 1 Seite
1/7 Schreiben der Sächsischen Staatskanzlei vom 17. Februar 2005
zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren in den
Bundesländern
Beantwortung
22.02.2005 6 Seiten
1/8 Schreiben des Hessischen Ministeriums der Justiz vom 7. März
2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren in
den Bundesländern
Beantwortung
11.03.2005 16 Seiten
1/9 Schreiben der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz vom
11. März 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Straf-
verfahren in den Bundesländern
Beantwortung
16.03.2005 31 Seiten
1/9a Schreiben der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz vom 4. Mai 2005
zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren in den
Bundesländern
Nachtrag
09.05.2005 1 Seite
1/10 Schreiben der Senatsverwaltung für Justiz Berlin vom
14. März 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
18.03.2005 10 Seiten
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 461 – Drucksache 15/5975
1/11 Schreiben des Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen
vom 17. März 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
18.03.2005 14 Seiten
1/12 Schreiben des Justizministeriums des Landes Baden-Württem-
berg vom 15. März 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
23.03.2005 28 Seiten 1 CD
1/13 Schreiben des Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen
vom 22. März 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Nachtrag
31.03.2005 11 Seiten
1/14 Schreiben der Staatskanzlei Mecklenburg-Vorpommern vom
31. März 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
05.04.2005 7 Seiten
1/15 Schreiben des Senators für Justiz und Verfassung des Landes
Bremen vom 6. April 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
08.04.2005 2 Seiten
1/16 Schreiben der Staatskanzlei des Landes Saarland vom 11. April
2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren
in den Bundesländern
Beantwortung
12.04.2005 5 Seiten
1/17 Schreiben des Ministers der Justiz des Landes Sachsen-Anhalt
vom 12. April 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
15.04.2005 7 Seiten
1/18 Schreiben des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-
Westfalen vom 8. April 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
15.04.2005 23 Seiten
1/19 Schreiben des Staatsrats des Landes Hamburg vom 18. April
2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach Strafverfahren in
den Bundesländern
Beantwortung
26.04.2005 6 Seiten
1/20 Schreiben der Bayerischen Staatsministerin der Justiz vom
18. April 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
26.04.2005 35 Seiten
1/21 Schreiben der Minsisterpräsidentin des Landes Schleswig-Hol-
stein vom 25. April 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
02.05.2005 45 Seiten
1/22 Schreiben des Ministerpräsidenten des Landes Thüringen vom
3. Mai 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
10.05.2005 3 Seiten
MAT
B-Nr. Inhalt Eingang am Umfang
Drucksache 15/5975 – 462 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
1/23 Schreiben der Ministerin der Justiz des Landes Brandenburg
vom 26. Juni 2005 zur Anfrage vom 21. Januar 2005 nach
Strafverfahren in den Bundesländern
Beantwortung
05.07.2005 17 Seiten
1/24 Schreiben des Senators für Justiz und Verfassung des Landes
Bremen vom 4. Juli 2005 zur Anfrage vom 9. Mai 2005
nach Strafverfahren in den Bundesländern
Nachtrag
07.07.2005 5 Seiten
2 Grafische Darstellung zum Ermittlungsverfahren „Wiesen-
rand“
(während der Beweiserhebung am 31. März 2005 eingebracht)
31.03.2005 DIN A1 Orga-
nigramm
3 Schreiben der Leiterin des Parlaments- und Kabinettreferats
des AA vom 14. April 2005 betr. Auszüge aus Personalakten
von Mitarbeiterinnen der Botschaft Kiew
14.04.2005 113 Seiten
4 Schreiben des Zeugen Matthias von Kummer (AA) vom
19. April 2005 betr. Vorgänge innerhalb des Auswärtigen Amts
27.04.2005 2 Seiten
5 Unterlagen des Zeugen Nikolai von Schöpf (AA)
(während der Beweiserhebung am 12. Mai 2005 eingebracht)
12.05.2005 133 Seiten
6 Thesenpapier der Botschafterkonferenz September 2000
(während der Beweiserhebung am 2. Juni 2005 vom Zeugen
Dr. Martin Schäfer [AA] eingebracht)
02.06.2005 4 Seiten
7 „EU Schengen-Katalog“ übersandt von Dr. Martin Tuffner
(BKA)
21.06.2005 33 Seiten
8 Aktenauszüge zum Visasammelstellenverfahren beim General-
konsulat Nowosibirsk mit Schreiben AA vom 23. Juni 2005
23.06.2005 39 Seiten
9 Schreiben des Staatssekretärs Jürgen Chrobog (AA) an Staats-
sekretär Lutz Diwell (BMI) vom 22. Dezember 2004
23.06.2005 2 Seiten
10 Vermerk des AA vom 21. Juni 2005 zur Vorbereitung der Aus-
sage des Zeugen Hans-Peter Annen
(während der Beweiserhebung am 23. Juni 2005 vom Zeugen
Abgeordneten Annen [AA] eingebracht)
23.06.2005 4 Seiten
11 Gruppenfoto der Mitarbeiter der Botschaft in Tirana
(während der Beweiserhebung am 23. Juni 2005 vom
Zeugen Joachim Schaitel [BGS] eingebracht)
23.06.2005 1 Seite
12 Schreiben des Zeugen Dr. Martin Tuffner vom 26. Juni 2005
zu einer Nachfrage des Abgeordneten Clemens Binninger
27.06.2005 3 Seiten
13 Nachträgliche schriftliche Stellungnahme des Zeugen
Bernhard Falk vom 1. Juli 2005
01.07.2005 17 Seiten
14 Schreiben Bundeskanzleramt vom 1. Juli 2005 betr. Rede-
konzept des Zeugen Eckehart Wache (BGS)
05.07.2005 4 Seiten
15 Unterlagen des Zeugen Bundesminister Otto Schily
(während der Beweiserhebung am 15. Juli 2005 eingebracht)
15.07.2005 1 Ordner
16 Schreiben des Abgeordneten Siegfried Kauder (Villingen-
Schwenningen) an Bundesminister Joseph Fischer vom
27. April 2005 sowie Antwortschreiben des Staatssekretärs
Georg Boomgaarden vom 11. Juli 2005
21.07.2005 4 Seiten
MAT
B-Nr. Inhalt Eingang am Umfang
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 463 – Drucksache 15/5975
V. Verzeichnis der Materialien, die Bezug zum Untersuchungsauftrag haben,
aber nicht die zu untersuchenden Vorgänge dokumentieren
(C-Materialien)
VI. Verzeichnis der Zeugen und Sachverständigen
1. Zeugen
17 Schreiben des BMl vom 20. Juli 2005 zu einer Frage des Abge-
ordneten Reinhard Grindel
22.07.2005 3 Seiten
18 Schreiben des ADAC vom 28. Juli 2005 betreffend weitere
Informationen zur Visa-Erteilungspraxis der deutschen
Auslandsvertretungen
29.07.2005 42 Seiten
MAT C-Nr. Thema/Inhalt verteilt am
1 Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes vom 8. März 2005 09.03.2005
2 Schreiben des Abgeordneten Hellmut Königshaus vom 4. Juli 2005 betreffend
Ausarbeitungen des Wissenschaftlichen Dienstes
04.07.2005
Name A-Drs. Nr.
BB 15-
Nr. beschlossen am Vernehmung am
Protokoll
Nr.
Vernehmung ab-
geschlossen am
Annen, Hans-Peter 146 111 17.03.2005 23.06.2005 28 30.08.2005
Auer, Maria 135 99
99
(neu)
10.03.2005
17.03.2005
31.03.2005 13 30.08.2005
Ball, Bettina 179 128 17.03.2005 31.03.2005 13 30.08.2005
Beth, Hans-Josef 30 28 20.01.2005 24.02.2005 7 30.08.2005
Borkowski, Elke 97 67 24.02.2005 keine
Einvernahme
Bülles, Egbert 18 16 20.01.2005 17.03.2005 11 30.08.2005
Diwell, Lutz 207 164 15.04.2005 keine
Einvernahme
Engel, Jürgen 147 112 17.03.2005 23.06.2005 28 30.08.2005
Falk, Bernhard 76 48 17.02.2005 22.06.2005 27 30.08.2005
Fischer, Joseph 81 51 17.02.2005 25.04.2005 19 30.08.2005
Flimm, Otto 109 76 24.02.2005 keine
Einvernahme
MAT
B-Nr. Inhalt Eingang am Umfang
Drucksache 15/5975 – 464 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Friedrich-Boerger, Maria 105 72 24.02.2005 keine
Einvernahme
Fries-Gaier, Susanne 148 113 17.03.2005 12.05.2005 21 30.08.2005
Funk, Gabriele 105 72 24.02.2005 keine
Einvernahme
Grabherr, Stephan, Dr. 73 45 17.02.2005 14.04.2005 14 30.08.2005
Grützmacher, Fritz 103 70 24.02.2005 keine
Einvernahme
Hagen, Alexandra 104 71 24.02.2005 keine
Einvernahme
Hansen, Udo 240 183 16.06.2005 keine
Einvernahme
Hellmuth, Frank 106 73 24.02.2005 keine
Einvernahme
Heyken, Eberhard, Dr. 154 119 17.03.2005 02.05.2005 20 30.08.2005
Hildebrandt, Achim 229 180 13.05.2005 keine
Einvernahme
Holoch, Claudia 175 138 31.03.2005 keine
Einvernahme
Hoppmann, Klara 78 49 17.02.2005 02.05.2005 20 30.08.2005
Höppner, Ulrich 20 18 20.01.2005 17.03.2005 11 30.08.2005
Hövelmeier, Maik 131 88 24.02.2005 10.03.2005 9 30.08.2005
Huth, Martin 150 115 17.03.2005 12.05.2005 21 30.08.2005
Kanther, Manfred 224 175 13.05.2005 keine
Einvernahme
Kaping, Bodo 106 73 24.02.2005 keine
Einvernahme
Kass, Rüdiger, Dr. 94 64 24.02.2005 keine
Einvernahme
Kinkel, Klaus, Dr. 224 175 13.05.2005 keine
Einvernahme
Kliegel, Franz-Joseph 135 99
99
(neu)
10.03.2005
17.03.2005
31.03.2005 13 30.08.2005
Kobler, Martin 119 91 10.03.2005 21.04.2005 18 30.08.2005
Konrad, Anja 130 87 24.02.2005 10.03.2005 9 30.08.2005
Name A-Drs. Nr.
BB 15-
Nr. beschlossen am Vernehmung am
Protokoll
Nr.
Vernehmung ab-
geschlossen am
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 465 – Drucksache 15/5975
Krause, Günter 95 65 24.02.2005 keine
Einvernahme
Kroll, Clemens 149 114 17.03.2005 keine
Einvernahme
Kummer, Matthias von 71 43 17.02.2005 14.04.2005 14 30.08.2005
Kunze, Detlev 128 85 24.02.2005 10.03.2005 9 30.08.2005
Läufer, Thomas, Dr. 75 47 17.02.2005 keine
Einvernahme
Leber, Claus Peter 106 73 24.02.2005 02.06.2005 24 30.08.2005
Lehnguth, Gerold, Dr. 228 179 13.05.2005 keine
Einvernahme
Linden, Georg, Dr. 204 161 15.04.2005 keine
Einvernahme
Lohkamp, Roland 124 96
(neu)
10.03.2005 20.04.2005 17 30.08.2005
Löper, Friedrich, Dr. 227 178 13.05.2005 keine
Einvernahme
Maier, Wolfgang 133 90 02.03.2005 10.03.2005 9 30.08.2005
Manig, Wolfgang, Dr. 72 44 17.02.2005 14.04.2005 14 30.08.2005
Märkl, Albert 31 29 20.01.2005 24.02.2005 7 30.08.2005
Meurer, Albert 106 73 24.02.2005 keine
Einvernahme
Meyer, Hartwig 249 186 16.06.2005 30.06.2005 29 30.08.2005
Meyer, Peter 108 75 24.02.2005 30.06.2005 29 30.08.2005
Mittner-Robinson,
Regina
105 72 24.02.2005 02.05.2005 20 30.08.2005
Müller, Dominik 106 73 24.02.2005 23.06.2005 28 30.08.2005
Mützelburg, Bernd 246 185 16.06.2005 keine
Einvernahme
Nesyt, Christian 192 151 15.04.2005 keine
Einvernahme
Nibbeling-Wrießnig,
Martina
168 134 31.03.2005 21.04.2005 18 30.08.2005
Ohl-Meyer, Anita 162 127 17.03.2005 keine
Einvernahme
Pleuger, Gunter, Dr. 189 148 31.03.2005 21.04.2005 18 30.08.2005
Name A-Drs. Nr.
BB 15-
Nr. beschlossen am Vernehmung am
Protokoll
Nr.
Vernehmung ab-
geschlossen am
Drucksache 15/5975 – 466 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Ploetz, Hans-Friedrich
von, Dr.
145 110 17.03.2005 keine
Einvernahme
Rakerseder, Karl 85 55 24.02.2005 keine
Einvernahme
Rippert, Ludwig 122 94 10.03.2005 22.06.2005 27 30.08.2005
Rückheim, Lars 29 27 20.01.2005 24.02.2005 7 30.08.2005
Runte, Oliver 129 86 24.02.2005 10.03.2005 9 30.08.2005
Schäfer, Martin, Dr. 143 108 17.03.2005 02.06.2005 24 30.08.2005
Schaitel, Joachim 106 73 24.02.2005 23.06.2005 28 30.08.2005
Schapper, Claus Henning 226 177 13.05.2005 keine
Einvernahme
Schellenberg, Dieter 249 186 16.06.2005 keine
Einvernahme
Schily, Otto 102 69 24.02.2005 15.07.2005 30 30.08.2005
Schißau, Roland 159 124 17.03.2005 02.05.2005 20 30.08.2005
Schmid, Helga 121 93 10.03.2005 keine
Einvernahme
Schmillen, Achim 120 92 10.03.2005 keine
Einvernahme
Schmitz-Justen,
Wolfgang
126 83 24.02.2005 17.03.2005 11 30.08.2005
Schnakenberg, Oliver, Dr. 161 126 17.03.2005 12.05.2005 21 30.08.2005
Schoepff, Nikolai von 160 125 17.03.2005 12.05.2005 21 30.08.2005
Schoss, Manfred 250 187 16.06.2005 keine
Einvernahme
Schramma, Fritz 198 157 15.04.2005 keine
Einvernahme
Schumacher, Jörg 250 187 16.06.2005 30.06.2005 29 30.08.2005
Seiler-Albring, Ursula 214 171 15.04.2005 keine
Einvernahme
Soénius, Peter-Michael 197 156 15.04.2005 keine
Einvernahme
Spang, Thomas 98 68 24.02.2005 22.06.2005 27 30.08.2005
Stange, Hans-Joachim 93 63 24.02.2005 keine
Einvernahme
Name A-Drs. Nr.
BB 15-
Nr. beschlossen am Vernehmung am
Protokoll
Nr.
Vernehmung ab-
geschlossen am
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 467 – Drucksache 15/5975
2. Sachverständige
Steiner, Michael 241 184 16.06.2005 keine
Einvernahme
Steinmeier, Frank-
Walter, Dr.
205 162 15.04.2005 keine
Einvernahme
Stüdemann, Dietmar
Gerhard
79 50 17.02.2005 20.04.2005 17 30.08.2005
Studnitz, Ernst-Jörg von 144 109 17.03.2005 20.04.2005 17 30.08.2005
Tirre, Hans-Hermann 158 123 17.03.2005 keine
Einvernahme
Tuffner, Martin 170 136 31.03.2005 22.06.2005 27 30.08.2005
Uhrlau, Ernst 206 163 15.04.2005 keine
Einvernahme
Ulbrich, Clemens, Dr. 62 39 17.02.2005 10.03.2005 9 30.08.2005
Volmer, Ludger, Dr. 57 34 17.02.2005 21.04.2005 18 30.08.2005
Wache, Eckehart 177 140 31.03.2005 22.06.2005 27 30.08.2005
Weber, Alois, Dr. 249 186 16.06.2005 keine
Einvernahme
Weck, Thomas 105 72 24.02.2005 keine
Einvernahme
Weishaupt, Axel, Dr. 191 150 15.04.2005 02.06.2005 24 30.08.2005
Westdickenberg, Gerhard,
Dr.
74 46 17.02.2005 20.04.2005 17 30.08.2005
Westphal, Bernd 151 116 17.03.2005 14.04.2005 14 30.08.2005
Wilczoch, Iris 105 72 24.02.2005 23.06.2005 28 30.08.2005
Wirlitsch, Roland 96 66 24.02.2005 31.03.2005 13 30.08.2005
Woltering, Michael 135 99
99
(neu)
10.03.2005
17.03.2005
31.03.2005 13 30.08.2005
Name Beschlossen am Anhörung am Protokoll Nr.
Böckmann, Reinhard 27.01.2005 17.02.2005 5
Reermann, Olaf 27.01.2005 17.02.2005 5
Teipel, Joachim 20.01.2005 17.02.2005 5
Name A-Drs. Nr.
BB 15-
Nr. beschlossen am Vernehmung am
Protokoll
Nr.
Vernehmung ab-
geschlossen am
Drucksache 15/5975 – 468 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
VII. Verzeichnis der Sitzungen
Nr. Datum Art der Sitzung Gegenstand
Dauer
(in
Minuten)
Protokoll-
umfang
(Seiten)
1 17.12.04 öffentlich Konstituierung 35 10
2 20.01.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 193 70
3 27.01.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 97 27
4 17.02.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 21 41
5 17.02.05 öffentlich Anhörung von Sachverständigen
Joachim Teipel
Olaf Reermann
Reinhard Böckmann
200 44
6 24.02.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 81 48
7 24.02.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Lars Rückheim
Albert Märkl
Hans-Josef Beth
259 73
7 24.02.05 VS-Vertraulich Zeugenvernehmung
Lars Rückheim
Hans-Josef Beth
177 36
8 10.03.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 115 33
9 10.03.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Dr. Clemens Ulbrich
Wolfgang Maier
Detlev Kunze
Oliver Runte
Anja Konrad
Maik Hövelmeier
351 78
9 10.03.05 VS-NfD Zeugenvernehmung
Wolfgang Maier
Oliver Runte
61 15
10 17.03.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 331 40
11 17.03.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Egbert Bülles
Ulrich Höppner
Wolfgang Schmitz-Justen
438 108
11 17.03.05 VS-NfD Zeugenvernehmung
Ulrich Höppner
11 4
12 31.03.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 350 29
13 31.03.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Bettina Ball
Roland Wirlitsch
Maria Auer
Michael Woltering
Franz-Joseph Kliegel
266 65
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 469 – Drucksache 15/5975
14 14.04.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Dr. Stephan Grabherr
Dr. Wolfgang Manig
Matthias von Kummer
Bernd Westphal
881 207
15 14.04.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 61 42
16 20.04.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 54 11
17 20.04.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Ernst-Jörg von Studnitz
Dietmar Gerhard Stüdemann
Roland Lohkamp
Dr. Gerhard Westdickenberg
689 160
18 21.04.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Dr. Ludger Volmer
Dr. Gunter Pleuger
Martina Nibbeling-Wrießnig
Martin Kobler
1007 236
19 25.04.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Joseph Fischer
653 156
20 02.05.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Dr. Eberhard Heyken
Klara Hoppmann
Regina Mittner-Robinson
Roland Schißau
719 163
20 02.05.05 VS-NfD Zeugenvernehmung
Regina Mittner-Robinson
40 12
21 12.05.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Nikolai von Schoepff
Dr. Oliver Schnakenberg
Susanne Fries-Gaier
Martin Huth
957 226
22 12.05.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 20 8
23 02.06.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 82 12
24 02.06.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Dr. Axel Weishaupt
Dr. Martin Schäfer
Claus Peter Leber
372 100
24 02.06.05 VS-Vertraulich Zeugenvernehmung
Dr. Axel Weishaupt
21 6
25 02.06.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 29 3
26 16.06.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 58 22
Nr. Datum Art der Sitzung Gegenstand
Dauer
(in
Minuten)
Protokoll-
umfang
(Seiten)
Drucksache 15/5975 – 470 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
27 22.06.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Bernhard Falk
Dr. Martin Tuffner
Ludwig Rippert
Eckehart Wache
Thomas Spang
540 122
27 22.06.05 VS-Vertraulich Zeugenvernehmung
Bernhard Falk
28 7
28 23.06.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Jürgen Engel
Hans-Peter Annen
Iris Wilczoch
Joachim Schaitel
Dominik Müller
352 83
28 23.06.05 VS-NfD Zeugenvernehmung
Hans-Peter Annen
Joachim Schaitel
158 34
29 30.07.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Peter Meyer
Hartwig Meyer
Jörg Schumacher
337 88
30 15.07.05 öffentlich Zeugenvernehmung
Otto Schily
761 190
31 16.07.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 34 11
32 30.08.05 nichtöffentlich Beratungssitzung 68 20
Nr. Datum Art der Sitzung Gegenstand
Dauer
(in
Minuten)
Protokoll-
umfang
(Seiten)
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 471 – Drucksache 15/5975
Siebter Teil
Dokumentenübersicht
(im Berichtstext zitiert: Dokument Nr. …)
Dokument-
Nr. Inhalt
1 Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes vom 8. März 2005
2 Vermerk des Auswärtigen Amts zur Vernehmung des Zeugen Nikolai von Schoepff vom 6. Mai 2005
3 Antrag der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 2. Juni 2005
(Ausschussdrucksache 243)
4 Antrag der Fraktionen CDU/CSU und FDP an das Bundesverfassungsgericht vom 6. Juni 2005
(Ausschussdrucksache 244)
5 Antragserwiderung an das Bundesverfassungsgericht vom 13. Juni 2005
(Ausschussdrucksache 247 (neu))
6 Einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juni 2005
(Ausschussdrucksache 256)
7 Schreiben des Oberstaatsanwalts Egbert Bülles an den Dezernenten für die Ausländerämter der Stadt
Köln vom 25. Juni 2002 betreffend die mangelnde Bonitätsprüfung verschiedener Kölner Bezirks-
ämter im Rahmen des § 84 AuslG
8 Runderlass des Auswärtigen Amts vom 2. September 1999 an alle diplomatischen und berufs-
konsularischen Vertretungen betreffend die Weisung zur Bonitätsprüfung
9 Runderlass des Auswärtigen Amts vom 3. März 2000 an alle diplomatischen und berufskonsulari-
schen Vertretungen betreffend das Visumverfahren (sog. Volmer-Erlass)
10 Runderlass des Auswärtigen Amts vom 29. Januar 2002 an alle diplomatischen und berufskonsulari-
schen Vertretungen betreffend die Zulassung von Reiseschutzversicherungen als Finanzierungs-
nachweis
11 Teilrunderlass des Auswärtigen Amts vom 22. Mai 2001 an verschiedene deutsche Auslandsvertre-
tungen in Osteuropa betreffend u. a. die Korrespondenz zwischen Auslandsvertretung und Auswärti-
gem Amt über Erkenntnisse zum Carnet-de-Touriste-Missbrauch (sog. Maulkorberlass)
12 Teilrunderlass des Auswärtigen Amts vom 24. Januar 2003 an verschiedene deutsche Auslandsvertre-
tungen in Osteuropa betreffend die Übermittlung von Auskunftsersuchen von Polizei und Bundes-
grenzschutz an das Auswärtige Amt
13 Schreiben des Leitenden Oberstaatsanwalts in Köln an das Bundesministerium des Innern und das
Auswärtige Amt vom 20. September 2002 betreffend Auskunftsersuchen zu Vereinbarungen mit der
Reiseschutz AG und Aussagegenehmigungen für Bedienstete
14 Antwortschreiben des Auswärtigen Amts und des Bundesministeriums des Innern vom 13. Novem-
ber 2002 auf das Schreiben des Leitenden Oberstaatsanwalts in Köln vom 20. September 2002
15 Schreiben des Staatssekretärs des Auswärtigen Amts, Georg Boomgaarden, an den Abgeordneten
Siegfried Kauder (Villingen-Schwenningen) vom 11. Juli 2005
16 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Landgericht Köln vom 13. Juni 2003 betreffend Aussage-
genehmigungen für zwei Bedienstete
17 Antwortschreiben des Vorsitzenden Richters am Landgericht Köln, Ulrich Höppner, vom 18. Juni
2003 auf das Schreiben des Auswärtigen Amts vom 13. Juni 2003
Die Dokumente können auf der beigefügten CD-ROM
eingesehen werden.
Drucksache 15/5975 – 472 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
18 Drahtbericht des Referenten des Rechts- und Konsularwesens in Kiew, Roland Schißau, vom 23. Juni
2003 an das Personalreferat des Auswärtigen Amts betreffend Aussagegenehmigungen für Mit-
arbeiter der Botschaft in Kiew
19 Drahtbericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 12. Juli 2002 betreffend die telefoni-
sche Bedrohung der Leiterin der Visastelle in Kiew
20 Fax des Verbindungsbeamten des Bundeskriminalamtes an der deutschen Botschaft in Kiew an die
Zentrale des Bundeskriminalamtes in Wiesbaden vom 12. Juli 2002 betreffend die Bedrohung von
Botschaftsangehörigen
21 Fax des Verbindungsbeamten des Bundeskriminalamtes an der deutschen Botschaft in Kiew an die
Zentrale des Bundeskriminalamtes in Wiesbaden vom 15. Juli 2002 betreffend die Bedrohung von
Botschaftsangehörigen
22 Schreiben des Vorsitzenden Richters am Landgericht Köln, Ulrich Höppner, an das Referat 103-04
des Auswärtigen Amts vom 7. Juli 2003 betreffend Aussagegenehmigungen für Bedienstete des
Auswärtigen Amts
23 Schreiben des Auswärtigen Amts, Referat 103-04, an das Landgericht Köln vom 10. Juli 2003 betref-
fend die Erteilung der Aussagegenehmigung
24 Vermerk des Bundesministeriums des Innern vom 24. Oktober 2003 über die Besprechung im Aus-
wärtigen Amt am 23. Oktober 2003 zur Vorbereitung der Vernehmung von Zeugen aus dem Bundes-
ministerium des Innern und dem Auswärtigen Amt
25 Ministervorlage des Auswärtigen Amts vom 4. Februar 2004 betreffend die Sprachregelung bezüg-
lich der Visapolitik vor dem Landgericht Köln
26 Ministervorlage des Auswärtigen Amts vom 30. Januar 2004 betreffend Pressemeldungen zur Visa-
politik des Auswärtigen Amts im Zusammenhang mit Reiseschutzpässen
27 Staatssekretärsvorlage des Referatsleiters Matthias von Kummer (AA) vom 8. Oktober 2003 betref-
fend die Zeugenvernehmung von Bediensteten des Auswärtigen Amts durch das Landgericht Köln
28 Unterrichtungsvorlage des Referatsleiters Matthias von Kummer (AA) für Bundesminister Joseph
Fischer vom 26. Juli 2004 betreffend die Stellungnahme zum Urteil des Landgerichts Köln vom
9. Februar 2004
29 Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen Dr. Klaus Kinkel an den Bundesminister des Innern
Manfred Kanther vom 26. November 1994 betreffend den Handel mit Einladungen
30 Schreiben des Bundesministers des Innern Manfred Kanther an den Bundesminister des Auswärtigen
Dr. Klaus Kinkel vom 19. September 1994 betreffend die Visumerteilungspraxis deutscher Auslands-
vertretungen
31 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenminister und -senatoren der Länder vom
6. November 1996 betreffend das Merkblatt zur Verwendung eines bundeseinheitlichen Formulars
der Verpflichtungserklärung
32 Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen Dr. Klaus Kinkel an den Bundesminister des Innern
Manfred Kanther vom 20. März 1995 betreffend die Bekämpfung der Visumerschleichung
33 Schreiben der Berliner Senatsverwaltung für Inneres an das Bundesministerium des Innern vom
3. Februar 1997 betreffend die Nichtvornahme der Bonitätsprüfung durch die Berliner
Ausländerbehörden
34 Schreiben der Hamburger Behörde für Inneres an das Bundesministerium des Innern vom 3. Februar
1997 betreffend die Beteiligung der Ausländerbehörden am Verfahren zur Erteilung von Besucher-
visa
35 Schreiben des Landrats des Landkreises Kassel an das Regierungspräsidium Kassel vom 4. Februar
1997 betreffend die Einführung eines bundeseinheitlichen Formulars zur Verpflichtungserklärung
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 473 – Drucksache 15/5975
36 Schreiben des Innenministeriums Baden-Württemberg an das Bundesministerium des Innern vom
11. September 1995 betreffend die Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG
37 Merkblatt des Landratsamtes Ortenaukreis vom September 1996 zum Einladungsverfahren bei
Besuchsreisen
38 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 1998 zur Kostenhaftung für bosnische
Bürgerkriegsflüchtlinge aufgrund einer Verpflichtungserklärung (Az. 1 C 33/97)
39 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an den Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungs-
gericht vom 3. November 1998 betreffend die Stellungnahme zur Verpflichtungserklärung nach
§ 84 AuslG
40 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenministerien und Senatsverwaltungen der
Länder vom 24. September 1999 betreffend die Verpflichtungserklärung gemäß § 84 AuslG
41 Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juli 1997 betreffend die Verpflichtungserklärung
nach § 84 AuslG (Az. 1 B 138/97)
42 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern vom 30. September 1996
betreffend Verpflichtungserklärungen
43 Runderlass des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Vertretungen
vom 29. Dezember 1995 betreffend Bonitätsprüfung und Datenschutz im Visumverfahren
44 Runderlass des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Vertretungen
vom 12. Dezember 1996 betreffend ein bundeseinheitliches Formular für Verpflichtungserklärungen
45 Runderlass des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Vertretungen
vom 16. Mai 1997 betreffend Verpflichtungserklärung und Datenschutz
46 Ministervorlage an Bundesminister Dr. Klaus Kinkel vom 12. Mai 1997 betreffend die Verpflich-
tungserklärung bei Erteilung von Besuchsvisa
47 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern vom 1. April 1999 betreffend
Stellungnahmeersuchen zu einem Entwurf eines Runderlasses zur Verpflichtungserklärung
48 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an das Auswärtige Amt vom 18. August 1999 betref-
fend die Stellungnahme zu dem beabsichtigten Runderlass
49 Vermerk über die Ausländerreferentenbesprechung des Bundes und der Länder vom 4. Oktober 1999
50 Fax der Berliner Senatsverwaltung für Inneres an das Auswärtige Amt vom 2. Dezember 2002 betref-
fend die Entgegennahme von Verpflichtungserklärungen
51 Runderlass des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Auslandsvertre-
tungen vom 26. Oktober 2004 betreffend Neuerungen im Visumverfahren
52 Schreiben des Präsidenten des ADAC, Otto Flimm, an den Bundesminister des Auswärtigen
Dr. Klaus Kinkel vom 12. August 1994 betreffend die Einführung eines Carnet de Touriste
53 Schreiben des Auswärtigen Amts an den Präsidenten des ADAC vom 17. August 1994 betreffend
Vorschläge zur Einführung eines Carnet de Touriste
54 Interne Aktennotiz des ADAC vom 13. September 1994 betreffend die Einführung eines Carnet de
Touriste
55 Fax des Bundesministeriums des Innern an den ADAC vom 17. November 1994 betreffend den
Vorschlag zur Einführung eines Carnet de Touriste
56 Interne Gesprächsnotiz des ADAC vom 9. Dezember 1994 über die Einführung eines Carnet de Touriste
57 Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen vom 7. Februar 1995 an den ADAC
58 Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 19. Juni 1995 an den ADAC
Dokument-
Nr. Inhalt
Drucksache 15/5975 – 474 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
59 Interner Gesprächsvermerk des ADAC betreffend die Besprechung am 25. Juli 1995 zwischen
Auswärtigem Amt, Bundesministerium des Innern und ADAC
60 Fax des ADAC an den ÖAMTC (Österreichischer Automobil-, Motorrad- und Touringclub) vom
7. September 1995 betreffend die Ausweitung des Carnet de Touriste
61 Schreiben des Auswärtigen Amts an den ADAC vom 11. August 1995 betreffend die Information
verschiedener deutscher Auslandsvertretungen über das Carnet de Touriste
62 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenminister und -senatoren der Länder vom
18. August 1995 betreffend die Einführung des Carnet de Touriste
63 Schreiben des ADAC an das Bundesministerium des Innern vom 16. Januar 1996 betreffend die
Ausweitung des Carnet de Touriste auf weitere Staaten
64 Interne Gesprächsnotiz des ADAC über die Besprechung mit Auswärtigem Amt und Bundes-
ministerium des Innern am 6. Dezember 1995 betreffend den Verkauf von Carnets de Touriste
65 Fax vom 15. September 1999 des ADAC an das Bundesministerium des Innern betreffend die Prü-
fung und evtl. Ergänzung der „Informationen über das Carnet de Touriste“
66 Reisebericht eines ADAC-Mitarbeiters vom 6. Mai 1999 über die Reise nach Kiew, Moskau und
Minsk in der Zeit vom 19. bis zum 23. April 1999
67 Bericht der deutschen Botschaft in Kiew vom 8. Oktober 1997 über erste Probleme mit Carnets de
Touriste in der Ukraine
68 Drahterlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Kiew vom 8. Oktober 1997 betref-
fend die Einstellung des Carnet de Touriste als Surrogat für eine Verpflichtungserklärung zum
9. Oktober 1997
69 Drahterlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Kiew vom 17. Oktober 1997 über die
Wiederzulassung des Carnet de Touriste in der Ukraine zum 23. Oktober 1997
70 Drahtbericht der deutschen Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 27. Oktober 1998 betref-
fend Voraussetzungen der Visumerteilung
71 Drahterlass des Auswärtigen Amts vom 12. November 1998 an verschiedene deutsche Auslands-
vertretungen in Osteuropa betreffend Visumverfahren
72 Bericht der deutschen Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 28. Mai 1999 über die
Auslastung der Visastelle
73 Drahterlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Tiflis vom 7. Januar 1999 betreffend
die Forderung von Beweisen für den Missbrauch des Carnet de Touriste
74 Drahtbericht der deutschen Botschaft in Tiflis an das Auswärtige Amt vom 22. Januar 1999 betref-
fend die weitere Vorgehensweise für Carnets de Tourist
75 Drahterlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Tiflis vom 25. Januar 1999 betref-
fend Visumverfahren in Tiflis
76 Bericht der deutschen Botschaft in Tiflis an das Auswärtige Amt vom 12. März 1999 über ein Ge-
spräch mit dem ADAC über Carnets de Touriste
77 Bericht der deutschen Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 19. Mai 1999 betreffend
Bedenken zu Carnets de Touriste
78 Erlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Baku vom 19. Mai 1999 betreffend die
Visumerteilung an Carnet-de-Touriste-Inhaber
79 Drahterlass des Auswärtigen Amts an verschiedene deutsche Auslandsvertretungen in Osteuropa
vom 22. Juni 1999 betreffend Berichte über Probleme mit Carnets de Touriste
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 475 – Drucksache 15/5975
80 Erlass des Auswärtigen Amts an verschiedene deutsche Auslandsvertretungen in Osteuropa vom
10. August 1999 betreffend Berichte über Probleme mit Carnets de Touriste
81 Erlass des Auswärtigen Amts an 13 Auslandsvertretungen und u. a. an die deutsche Botschaft in
Kiew vom 15. Oktober 1999
82 Interne Gesprächsnotiz des ADAC vom 12. Oktober 1999 über die Besprechung mit Bundesministe-
rium des Innern, Auswärtigem Amt, Bundesgrenzschutz und ÖAMTC am 8. Oktober 1999
83 Vermerk des Bundesministeriums des Innern vom 11. Oktober 1999 über Gespräche mit
Auswärtigem Amt, ÖAMTC und ADAC zur Sicherheit des Visumverfahrens
84 Drahterlass des Auswärtigen Amts an verschiedene deutsche Auslandsvertretungen in Osteuropa
vom 11. Oktober 1999 betreffend Visumverfahren bei Vorlage eines Carnet de Touriste
85 Fax des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern mit geändertem Erlass vom
15. Oktober 1999
86 Bericht der deutschen Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 16. Dezember 1999 über
Probleme mit Carnets de Touriste
87 Drahterlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Kiew vom 23. Dezember 1999 be-
treffend die Reaktion auf den Bericht vom 16. Dezember 1999
88 Bericht der deutschen Botschaft in Bukarest an das Auswärtige Amt vom 24. Februar 2000 betref-
fend den Anstieg von Visaantragszahlen
89 Bericht der deutschen Botschaft in Bukarest an das Auswärtige Amt vom 6. November 2000 über den
Anstieg der Visumzahlen
90 Erlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Bukarest vom 13. Dezember 2000 betref-
fend die Antwort zum Anstieg der Visumzahlen
91 Bericht der deutschen Botschaft in Bukarest an das Auswärtige Amt vom 11. Januar 2001 betreffend
die ergänzende Berichterstattung zum Anstieg der Visumzahlen
92 Bericht der deutschen Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 27. November 2000 betref-
fend die Visumerteilung bei Vorlage eines Carnet de Touriste
93 Schreiben des ADAC an das Auswärtige Amt vom 29. November 2000 betreffend die vorläufige
Einstellung des Carnet-de-Touriste-Verkaufs
94 Bericht des Generalkonsulats St. Petersburg an das Auswärtige Amt vom 10. Mai 2000 betreffend die
Asylproblematik im Zusammenhang mit Carnets de Touriste
95 Bericht des Generalkonsulats St. Petersburg an das Auswärtige Amt vom 7. Dezember 2000 betref-
fend die Zustimmung zu Berichten der Botschaften Moskau und Nowosibirsk über Carnets de
Touriste
96 Bericht der deutschen Botschaft in Baku an das Auswärtige Amt vom 12. Mai 2000 betreffend die
Vertrauenswürdigkeit des Carnet de Touriste
97 Internes Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 28. September 2000 betreffend Carnets
de Touriste und Gemeinsame Konsularische Instruktionen
98 Aktennotiz des ADAC über das Gespräch mit Auswärtigem Amt und Bundesministerium des Innern
am 18. Dezember 2000 über Verfahren bezüglich Carnets de Touriste
99 Teilrunderlass des Auswärtigen Amts an die deutschen Botschaften der Länder, in denen das Carnet
de Touriste Geltung hatte, vom 22. Mai 2001
100 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern, das Bundeskriminalamt und
den ADAC vom 28. Mai 2001 betreffend die Besprechung am 21. Mai 2001 im Auswärtigen Amt
Dokument-
Nr. Inhalt
Drucksache 15/5975 – 476 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
101 Aktennotiz des ADAC über das Gespräch mit Auswärtigem Amt und Bundesministerium des Innern
am 21. Mai 2001 über Carnets de Touriste
102 Runderlass des Auswärtigen Amts vom 28. März 2003 betreffend die Abschaffung der Reiseschutz-
versicherungen als Surrogat für eine Verpflichtungserklärung nach § 84 AuslG
103 Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 10. Januar 2002
104 Schreiben des Auswärtigen Amts vom 17. September 2002
105 Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 19. September 2002
106 Erlass des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 2001 betreffend die Reiseschutzversicherung durch die
Reise-Schutz AG
107 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenministerien und Senatsverwaltungen für
Inneres der Länder vom 19. Juni 2001
108 Interne E-Mail des Auswärtigen Amts vom 6. September 2001 betreffend den Klärungs- und Anpas-
sungsbedarf beim Verfahren zum Carnet de Touriste und Reiseschutzpass
109 Erlass des Auswärtigen Amts vom 25. April 2002
110 Schreiben des Auswärtigen Amts vom 2. April 2003 an die Itres GmbH
111 Erlass des Auswärtigen Amts vom 1. Oktober 2002
112 Schreiben des Auswärtigen Amts vom 2. April 2003 an die Flimpex GmbH
113 Bericht der deutschen Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 18. Februar 2002 über
Probleme beim Visumvergabeverfahren
114 Teilrunderlass des Auswärtigen Amts an die deutschen Botschaften in Kiew und Moskau vom
26. Februar 2002 betreffend Reiseschutzversicherungen als Verpflichtungsnachweis
115 E-Mail der deutschen Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 12. November 2002 betreffend
Probleme der Prüfung der Visumvoraussetzungen
116 Teilrunderlass des Auswärtigen Amts an die deutschen Auslandsvertretungen in den GUS-Staaten
vom 28. Januar 2003 betreffend die Visumerteilung
117 Bericht des Generalkonsulats Saratow an das Auswärtige Amt vom 12. Februar 2003 betreffend die
Visumerteilung
118 Bericht des Generalkonsulats Saratow an das Auswärtige Amt vom 27. März 2003 betreffend
Probleme mit Reiseschutzversicherungen
119 Erlass des Auswärtigen Amts vom 22. November 2002
120 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern vom 2. Juli 2002
121 Schreiben des Staatssekretärs im Bundesministerium des Innern, Claus Henning Schapper, an den
Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Jürgen Chrobog, vom 24. Juli 2002
122 Schreiben des Bundesministeriums des Innern, Referat BGS II 2, vom 22. Juni 2002 betreffend Visa-
erschleichung
123 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern vom 2. September 2002
124 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des Innern vom 12. März 2003
125 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an das Auswärtige Amt vom 18. März 2003
126 Schreiben des Auswärtigen Amts an die Reise-Schutz AG vom 28. März 2003
127 Ministervorlage des Auswärtigen Amts vom 3. November 1999
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 477 – Drucksache 15/5975
128 „Brainstorming-Papier“ zur Hausbesprechung datiert vom 19. November 1999 unter Leitung von
Bundesminister Joseph Fischer
129 Anhörung von Staatsminister Dr. Ludger Volmer durch den Petitionsausschuss zu Eingaben in
Visumangelegenheiten am 1. Dezember 1999
130 Ministervorlage zur „BM-Weisung“ nach Hausbesprechung am 23. November 1999
131 Ministervorlage des Referats 514/508 im Auswärtigen Amt vom 26. Januar 2000
132 Schreiben des Leiters der Rechtsabteilung im Auswärtigen Amt, Dr. Gerhard Westdickenberg, vom
24. Februar 2000 unter Bezugnahme auf die „BM-Vorlage vom 26. Januar 2000“
133 Begleitschreiben an die deutschen Auslandsvertretungen mit der Ankündigung eines neuen Erlasses,
datiert am 3. März 2000
134 Leitfaden zur Visumerteilung durch die deutschen Auslandsvertretungen vom 20. August 1993
135 Pressenachrichten der EU-Kommission zur deutschen Visa-Affäre vom 4. August 2005
136 Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages vom 19. März 2004
137 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern am 9. März 2000 zur Praxis der Visumerteilung
durch die Auslandsvertretungen
138 Schreiben des Bundesministers des Innern, Otto Schily, an den Bundesminister des Auswärtigen,
Joseph Fischer, vom 10. März 2000
139 Schreiben des Bundesministers des Innern, Otto Schily, an den Bundesminister des Auswärtigen,
Joseph Fischer, vom 13. März 2000
140 Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen, Joseph Fischer, an den Bundesminister des Innern,
Otto Schily, vom 13. März 2000
141 Stellungnahme der Fachbeamten des Auswärtigen Amts zu den ausländer- und schengenrechtlichen
Ausführungen im Schreiben von Bundesministers Otto Schily
142 Vermerk des Bundeskanzleramtes vom 10. März 2000
143 Interner Vermerk des Auswärtigen Amts vom 24. März 2000
144 Interner Gesprächsvermerk des Bundesministeriums des Innern vom 29. März 2000
145 Schreiben des Staatssekretärs Claus Henning Schapper an Staatssekretär Dr. Gunter Pleuger vom
7. April 2000
146 Antwortschreiben des Staatssekretärs Dr. Gunter Pleuger an Staatssekretär Claus Henning Schapper
vom 17. April 2000
147 Schreiben des bayerischen Staatsministers des Innern, Dr. Günther Beckstein, an den Bundesminister
des Auswärtigen, Joseph Fischer, vom 24. März 2000
148 Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen, Joseph Fischer, vom 11. April 2000
149 Schreiben des bayerischen Staatsministers des Innern, Dr. Günther Beckstein, vom 12. April 2000
150 Schreiben des Innenministers von Baden-Württemberg, Dr. Wolfgang Schäuble, an den Bundes-
minister des Auswärtigen, Joseph Fischer, vom 30. März 2000
151 Antwortschreiben des Bundesministers des Auswärtigen, Joseph Fischer, vom 18. April 2000
152 Besprechungsprotokoll zum Runderlass vom 3. März 2000 im September 2000
153 Bericht der Arbeitsgruppe auf Staatssekretärsebene zur Beseitigung von Rückführungsschwierig-
keiten vom Mai 2000
Dokument-
Nr. Inhalt
Drucksache 15/5975 – 478 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
154 Vorlage für den Bundesminister des Innern, Otto Schily, vom 3. Mai 2000
155 Vermerk vom 6. April 2000 auf die Reaktionen der Auslandsvertretungen auf den Runderlass über
Änderungen in der Visumpraxis vom 3. März 2000
156 Vermerk des Auswärtigen Amts vom 17. Mai 2000
157 Schreiben des deutschen Botschafters in Kasachstan vom 17. März 2000
158 Vom Leiter des Referats 514 im Auswärtigen Amt, Bernd Westphal, verfasste E-Mail vom
29. März 2000
159 Bericht der Botschaft in New Delhi vom 27. März 2000
160 Bericht der Botschaft in Daressalam vom 3. April 2000
161 Bericht der Botschaft in Chisinau vom 4. Mai 2000 mit Bezug auf den Erlass vom 3. März 2000
162 Vermerk vom 24. August 2000 zum Visumverfahren bei den Auslandsvertretungen
163 Vermerk des Staatssekretärs Dr. Gunter Pleuger zum Drahtbericht der Botschaft Rabat vom
4. Oktober 2000
164 Bericht der Botschaft in Bukarest vom 29. Dezember 2000
165 Bericht der Botschaft in Rabat vom 3. Oktober 2000
166 Unterlage zur Pressekonferenz: „Ein Jahr Visareform und Asyllageberichte“
167 Schreiben des Bundesministers Otto Schily an den Bundesminister Joseph Fischer
168 Schreiben des Bundesministers Joseph Fischer vom 10. April 2001 an Bundesminister Otto Schily
169 Visastatistiken des Auswärtigen Amts zu den Botschaften in Kiew, Tirana, Moskau und Pristina vom
21. April 2005
170 Vermerk des Leiters des Referats 514 im Auswärtigen Amt vom 10. Oktober 1995 anlässlich einer
Dienstreise nach Kiew
171 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 26. Juni 1995
172 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 17. Februar 1994
173 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 2. Mai 1994
174 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 5. Mai 1994
175 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 13. Dezember 1994
176 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 29. November 1994
177 Erlass des Auswärtigen Amts an 41 Auslandsvertretungen und u. a. an die Botschaft in Kiew vom
29. November 1994
178 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 12. Oktober 1994
179 Erlass des Auswärtigen Amts an 14 Auslandsvertretungen und u. a. an die Botschaft in Kiew vom
8. Februar 1993
180 Erlass des Auswärtigen Amts an alle Auslandsvertretungen vom 24. Mai 1993
181 Schreiben des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Auslands-
vertretungen und einige Honorar(general)konsuln vom 21. Juni 1994
182 Erlass des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Auslandsvertretungen
und einige Honorar(general)konsuln vom 29. Dezember 1995
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 479 – Drucksache 15/5975
183 Erlass des Auswärtigen Amts an alle diplomatischen und berufskonsularischen Auslandsvertretungen
und einige Honorar(general)konsuln vom 23. Februar 1994
184 Abschlussbericht des Leiters der Rechts- und Konsularabteilung in Kiew, Nikolai von Schoepff, zur
Beendigung seiner Tätigkeit an das Auswärtige Amt vom 30. Juli 1996
185 Erlass des Auswärtigen Amts u. a. an alle diplomatischen und berufskonsularischen Vertretungen
vom 21. April 1997
186 Übersendung eines Berichts der Grenzschutzdirektion Koblenz von Februar 2001 mit Schreiben des
Bundesministeriums des Innern an das Auswärtige Amt vom 28. März 2001
Das Dokument wurde nicht entstuft.
187 Ergebnisprotokoll der Sitzung vom 3. April 2001 im Bundesministerium des Innern
188 Vermerk, datiert vom 5. Juni 2001, zur informellen Sitzung der Rats-Arbeitsgruppe „Visa“ in Kiew
vom 31. Mai bis 1. Juni 2001
189 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 2. Juli 2001
190 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 3. August 2001
191 Schreiben des Auswärtigen Amts an die Verbände der Tourismuswirtschaft vom 2. August 2001
192 Bericht der Bundesgrenzschutzdirektion Koblenz vom 14. Februar 2002
Das Dokument wurde nicht entstuft.
193 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 12. Dezember 2002
194 Pauschale Verpflichtungserklärung des ADAC gegenüber der Botschaft in Kiew vom 12. Mai 1997
195 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 23. April 1997
196 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 1. April 1997
197 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 24. Januar 2000
198 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 20. Dezember 1999
199 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 12. Januar 2000
200 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 27. April 2000
201 Schreiben des Leiters der Rechtsabteilung im Auswärtigen Amt an die Botschaft in Kiew vom
5. Juli 2000
202 Staatssekretärsvorlage des Referates 514 im Auswärtigen Amt vom 6. Juli 2000
203 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 5. Juni 2000
204 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 2. August 2000
205 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 17. November 2000
206 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 5. Mai 2000
207 Thesenpapier von Dr. Eberhard Heyken zur Botschafterkonferenz vom 23. August 2000
208 Bericht vom 27. Oktober 2000 über die Sonderinspektion des Auswärtigen Amts in Kiew im
September 2000
209 Internes Schreiben des Referates 514 im Auswärtigen Amt vom 2. November 2000
210 Schreiben des Sonderinspekteurs Dr. Axel Weishaupt u. a. an das Referat 514 im Auswärtigen Amt
vom 10. November 2000
211 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 11. Dezember 2000
Dokument-
Nr. Inhalt
Drucksache 15/5975 – 480 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
212 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 16. Januar 2001
213 Schreiben des Bundeskrimalamts an das Bundesministerium des Innern vom 2. Mai 2001
214 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 10. Juli 2001
215 Schreiben des Inhabers der Reise-Schutz AG vom 22. August 2001
216 Schreiben der Leiterin der Visastelle vom 14. September 2001
217 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 4. März 2002
218 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 5. März 2002
219 Erlass des Auswärtigen Amts an die Botschaft in Kiew vom 19. März 2002
220 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 8. Mai 2002
221 Erlass des Auswärtigen Amts u. a. an die Botschaft in Kiew vom 25. April 2002
222 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 2. Juli 2002
223 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 19. November 2002
224 Interner Mailverkehr der Botschaft in Kiew vom 16. Januar 2003
225 Vermerk des Auswärtigen Amts vom 10. März 2003
226 Bericht der Botschaft in Kiew an das Auswärtige Amt vom 8. Dezember 2004
227 Vermerk der Leiterin der Visastelle in Kiew von Anfang 2004
228 Schreiben dreier Mitarbeiter der Visastelle in Kiew vom 2. März 2004
229 Antwort des Leiters des Rechts- und Konsularwesens der Botschaft in Kiew vom 4. März 2004
230 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an das Auswärtige Amt zur Sichtvermerkserteilung
vom 11. Juli 1988
231 Schreiben des Leiters der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts an den Bundesminister des Innern
vom 1. September 1988
232 Schreiben des Auswärtigen Amts an das Bayerische Staatsministerium des Innern vom 9. Dezember
1988
233 Ministervorlage des Referats V II 2 des Bundesministeriums des Innern vom 14. Februar 1989
234 Leitungsvorlage des Unterabeilungsleiters V II des Bundesministeriums des Innern vom 7. Juni 1989
235 Schreiben von Bundesminister Hans-Dietrich Genscher an den Bundesminister Dr. Wolfgang
Schäuble vom 22. September 1989
236 Schreiben des Referats V II 2 an den Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts zur Sicht-
vermerkserteilung vom 17. Oktober 1989
237 Folgeschreiben des Bundesministeriums des Innern an das Auswärtige Amt zur Sichtvermerks-
erteilung der deutschen Botschaft in Warschau vom 14. Dezember 1989
238 Schreiben des Leiters der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts an das Bundesministerium des
Innern vom 30. Januar 1990
239 Fernschreiben der Botschaft in Warschau an das Auswärtige Amt vom 23. April 1990
240 Bericht der Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 26. Januar 1994
241 Stellungnahme der Botschaft in Moskau zum „FAZ“-Artikel (5. März 1994) vom 17. März 1994
242 Bericht des Botschafters Ernst-Jörg von Studnitz an das Auswärtige Amt vom 15. Juli 1997
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 481 – Drucksache 15/5975
243 Fernschreiben der Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 26. Januar 1999 zur Organisa-
tion der Visastelle
244 Schreiben der Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 27. September 1999
245 Schreiben der Botschaft in Moskau an den Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts,
Dr. Gerhard Westdickenberg, vom 23. März 2000
246 Schreiben der Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 1. März 2000
247 Fernschreiben des Auswärtigen Amts vom 28. März 2000
248 Schreiben der Botschaft in Moskau an das Auswärtige Amt vom 28. März 2000
249 Schreiben der Botschaft in Moskau an den Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts,
Dr. Gerhard Westdickenberg, vom 30. Juni 2000
250 Bericht des Auswärtigen Amts vom 16. Juli 2004
Das Dokument wurde nicht entstuft.
251 Schreiben des Leiters des Deutschen Verbindungsbüros im Kosovo vom 5. Oktober 2000
252 Fernschreiben des Leiters des Deutschen Verbindungsbüros im Kosovo an das Auswärtige Amt vom
24. August 2001
253 Fernschreiben des Leiters des Deutschen Verbindungsbüros im Kosovo an das Auswärtige Amt vom
30. April 2003
254 Schreiben des Staatssekretärs des Auswärtigen Amts an den Staatssekretär im Bundesministerium
des Innern vom 22. Dezember 2004
255 Ministervorlage an den Bundesminister des Innern, Otto Schily, vom 10. November 2004
Das Dokument wurde nicht entstuft.
256 Schreiben der Botschaft in Tirana an das Auswärtige Amt vom 7. Oktober 2003
257 „SPIEGEL“-Artikel vom 30. April 2001 über den Menschenhandel in Osteuropa
258 Bericht des Teilnehmers des Bundesgrenzschutzes an der Sonderinspektion des Auswärtigen Amts
bei der Botschaft in Kiew vom 8. Dezember 2000
259 Bericht des Bundeskrimalamts über die Sicherheitslage an deutschen Vertretungen im Ausland vom
6. April 2001
260 Bericht des Bundeskrimalamts über die Bekämpfung der Schleusungskriminalität vom 2. Mai 2001
261 Schreiben des Referats des Bundesgrenzschutzes an das Auswärtige Amt über die Erteilung von
Schengenvisa vom 13. Juni 2001
262 Gesprächsprotokoll der Besprechung mit Teilnehmern des Auswärtigen Amts, des Bundes-
ministeriums des Innern, des Bundeskrimalamtes und des ADAC vom 29. Mai 2001
263 Bericht des Teilnehmers des Bundeskrimalamtes vom 13. Juni 2001 über die Besprechung im
Auswärtigen Amt am 21. Mai 2001
264 Schreiben des Bundeskanzleramtes an den Untersuchungsausschuss vom 1. Juli 2005
265 Schreiben des Vizepräsidenten des Bundeskrimalamtes an das Bundesministerium des Innern vom
21. Mai 2002
266 Schreiben des Vizepräsidenten des Bundeskrimalamtes an das Bundesministerium des Innern vom
12. März 2003
267 Übersendung des freigegebenen Teils der Sonderauswertung „Wostok“ durch Schreiben des Bundes-
ministeriums des Innern vom 21. Februar 2005
Dokument-
Nr. Inhalt
Drucksache 15/5975 – 482 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
268 Bericht der Botschaft in Lissabon vom 11. Januar 2000
269 Bericht der Botschaft in Lissabon über das Informationstreffen der Leiter des Rechts- und Konsular-
wesens vom 21. Juni 2000
270 Schreiben an den Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts vom 29. Mai 2001
271 Antwort des Leiters der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts vom 25. Juni 2001
272 Meldung ddp vom 25. Februar 2005, „Polizeiexperte: Keine höhere Kriminalität durch Visa-
missbrauch“
273 „FINANCIAL TIMES DEUTSCHLAND“ vom 3. März 2005, „Experten stützen Rot-Grün
im Visastreit
Ökonomen sehen keinen Anstieg der Arbeitslosigkeit durch illegale Einwanderung“
274 Monitor-Manuskript vom 24. Februar 2005, „Visa-Affäre: erfolgreiches Polit-Theater mit falschen
Zahlen“
275 Offener Brief der Koordinations- und Beratungsstelle gegen Menschenhandel vom 21. Februar 2005
276 Meldung ADP vom 11. Mai 2005, „Visa-Erlass führte laut ILO nicht zu Ausweitung des Menschen-
handels“
277 „DIE WELT“ vom 10. März 2005, „Was heißt hier Menschenhandel?“
278 Drahtbericht der Botschaft in Kiew vom 26. November 1993
279 Meldung dpa vom 4. August 2005, „Prüfung der deutschen Visa-Praxis setzt auch Brüssel unter Zug-
zwang“
280 Drahterlass vom 4. September 1995
281 „Süddeutsche Zeitung“ vom 29. Juli 2005, „Zweifel an Visa-Regeln bleibt“
282 Meldung dpa vom 11. August 2005, „NRW fordert von Fischer Visa-Vergabe -Im Zweifel für
die Pilger-“
283 Brief von Bundesminister des Auswärtigen, Dr. Klaus Kinkel, an Bundesminister des Innern,
Manfred Kanther, vom 26. November 1994
284 Brief von Bundesminister des Innern, Manfred Kanther, an den Bundesminister des Auswärtigen,
Dr. Klaus Kinkel, vom 2. November 1994
285 „Süddeutsche Zeitung“ vom 30. September 1994: „Visa-Anträge nur unzureichend geprüft“
286 „Süddeutsche Zeitung“ vom 1. Oktober 1994: „Auswärtiges Amt über Kanther verärgert“
287 Brief von Bundesminister des Auswärtigen, Dr. Klaus Kinkel, an Bundesminister des Innern,
Manfred Kanther, vom 30. September 1994
288 Brief von Bundesminister des Innern, Manfred Kanther, an den Bundesminister des Auswärtigen,
Dr. Klaus Kinkel, vom 19. September 1994
289 Staatssekretärsvorlage des Auswärtigen Amts vom 25. Oktober 2004: „Grundsatzerlass zur
Neuausrichtung des Visumverfahrens“
290 Ministervorlage des Auswärtigen Amts vom 6. August 2004: Schreiben des Bundesministers Otto
Schily an Bundesminister Joseph Fischer vom 30. Juli 2004
291 Brief von Staatssekretär Jürgen Chrobog (AA) an Staatssekretär Lutz Diwell (BMI) vom 6. August
2004
292 Schreiben des Bundeskanzleramtes an den Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses,
Dr. Hans-Peter Uhl, vom 7. Juli 2005
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 483 – Drucksache 15/5975
293 Schreiben vom 1. September 2000 an die Abgeordnete Uta Titze-Stecher
294 Telefax des Bundeskanzleramtes an das Auswärtige Amt betreffend die Beschwerde des Bundes-
ministeriums des Innern über die ausgebliebene Abstimmung
295 Schreiben des Auswärtigen Amts an die Firma Flimpex GmbH vom 5. Dezember 2001
296 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern vom 24. Mai 2004 betreffend den Kölner
Schleuserprozess
297 Interner Vermerk des Auswärtigen Amts vom 14. März 2000 über die Einigung der Bundesminister
Joseph Fischer und Otto Schily
298 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern vom 8. Oktober 2004 betreffend das Schreiben
von Bundesminister Joseph Fischer
299 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern vom 20. Oktober 2004 betreffend den Grund-
satzerlass zur Neuausrichtung des Visumverfahrens
300 Vermerk des Bundesministeriums des Innern vom 28. Oktober 2004 betreffend den Erlass des Aus-
wärtigen Amts zur Neuausrichtung des Visumverfahrens
301 Schreiben des Bundeskriminalamtes an das Bundesministerium des Innern vom 7. September 2001
betreffend deutsch-ukrainische Regierungskonsultationen
302 Ministervorlage des Bundesministerium des Innern vom 1. Oktober 2004 betreffend Unregelmäßig-
keiten in der Visumerteilungspraxis des Auswärtigen Amts
303 Faxsendeberichte der Briefe von Bundesminister Otto Schily vom 10. und 13. März 2000 an Bundes-
minister Joseph Fischer
304 Schreiben des Bundeskanzleramtes an den Vorsitzenden des Untersuchungsausschusses,
Dr. Hans-Peter Uhl, vom 7. Juli 2005
305 „stern“-Artikel „Verräterische Faxe“ vom 23. März 2005
306 Ministervorlage an das Bundesministerium des Innern vom 14. März 2000 betreffend die Vorberei-
tung der nächsten Bundeskabinettsitzung
307 „stern“-Artikel: „Täuschen für den Kanzler“ vom 31. März 2005
308 „stern“-Artikel: vom 3. März 2005
309 Schreiben von Prof. Dr. Christian Pfeiffer an die Obleute des 2. Untersuchungsausschusses der
15. Wahlperiode
310 „FAZ“-Artikel: „Rot-grüne Zuversicht im Visa-Streit“ vom 15. Juni 2005
311 Schreiben des Auswärtigen Amts an den 2. Untersuchungsausschuss vom 30. Juni 2005 betreffend
die Übersendung von Leitungsvorlagen an den Ausschuss
312 Schreiben des Auswärtigen Amts an den 2. Untersuchungsausschuss vom 3. Juni 2005 betreffend die
Liste der vorhandenen Leitungsvorlagen
313 Interner Mailverkehr des Auswärtigen Amts vom 25. April 2000
314 Vermerk des Auswärtigen Amts vom 20. April 2000 betreffend den Erlass des Auswärtigen Amts
vom März 2000
315 Beschlussniederschrift über die 161. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und
-senatoren vom 5. Mai 2000
316 Schreiben des Bundesministers des Auswärtigen an den Bundesminister des Innern vom 14. März
2000
317 Bericht der deutschen Botschaft in Rabat an das Auswärtige Amt vom 3. Oktober 2000
Dokument-
Nr. Inhalt
Drucksache 15/5975 – 484 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
318 Vermerk des Auswärtigen Amts vom 4. Oktober 2000 zum Bericht der deutschen Botschaft in Rabat
319 Erlass des Auswärtigen Amts an die deutsche Botschaft in Rabat vom 17. Oktober 2000
320 Staatssekretärsvorlage bezüglich des Regionalseminars für Westafrika vom 21. November 2000
321 Staatssekretärsvorlage vom 18. Oktober 2002 betreffend das Schreiben des Leitenden Oberstaats-
anwalts Köln an das Auswärtige Amt vom 20. September 2002
322 Schreiben des Bundesministeriums des Innern an den Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen
Amts vom 8. April 2003 betreffend die Reiseschutzversicherungen
323 Antwort des Auswärtigen Amts an den Leiter der Abteilung M im Bundesministerium des Innern
vom 23. April 2003
324 Schreiben des Auswärtigen Amts an die Itres GmbH vom 3. April 2000
325 Entwurf des Schreibens von Bundesminister Otto Schily an Bundesminister Joseph Fischer vom
30. Juli 2004
326 Schreiben des Bundesministers Joseph Fischer an den Bundesminister Otto Schily vom 15. Septem-
ber 2004 (ohne Unterschrift)
327 Internes Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 9. Februar 2000 betreffend die Stellung-
nahme zum Erlass vom 3. März 2000
328 Vorlage an die Staatssekretäre im Bundesministerium des Innern vom 29. März 2000 betreffend die
Besprechung auf Referatsebene über Visaerteilungspraxis und Erlass vom 3. März 2000
329 Schreiben von Bundesminister Otto Schily an Bundesminister Joseph Fischer vom 21. März 2001
330 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern vom 14. März 2001 betreffend den Pressetermin
von Staatsminister Dr. Ludger Volmer am 13. März 2001
331 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern vom 15. Juli 2004
332 Schreiben von Bundesminister Joseph Fischer an Bundesminister Otto Schily vom 4. Oktober 2004
333 Schreiben des Staatssekretärs im Bundesministerium des Innern an den Chef des Bundeskanzler-
amtes vom 6. Dezember 2004
334 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern vom 17. April 2002 betreffend die Kriminali-
tätsbekämpfung durch den Bundesgrenzschutz
335 Schreiben von Bundesminister Otto Schily an Bundesminister Joseph Fischer betreffend die Visa-
erteilung vom 15. Oktober 2003
336 Ministervorlage des Bundesministeriums des Innern betreffend den Besuch einer offiziellen Dele-
gation vom 9. Oktober 2003
337 Schreiben von Bundesminister Otto Schily an Bundesminister Joseph Fischer vom 30. Juli 2004
338 Schreiben des Bundesgrenzschutzamtes Frankfurt/O. an das Bundesministerium des Innern vom
3. Januar 2003
339 Interne Mail des Auswärtigen Amts vom 5. Dezember 2001
340 Vermerk des Bundesministeriums des Innern vom 28. Oktober 2004 betreffend den Erlass des Aus-
wärtigen Amts zur Neuausrichtung des Visumverfahrens
341 Schreiben der Berliner Justizsenatorin an den 2. Untersuchungsausschuss betreffend das Verfahren
gegen Bundesminister Joseph Fischer und Bundesminister Otto Schily vom 25. Mai 2005
342 Schreiben des Bundeskanzleramtes an den 2. Untersuchungsausschuss vom 9. März 2005 betreffend
den Beweisbeschluss 15-15
Dokument-
Nr. Inhalt
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 485 – Drucksache 15/5975
343 Schreiben der Rechtsanwältin Alexandra Hagen an den 2. Untersuchungsausschuss vom 29. März
2005 betreffend die Entbindung von der anwaltlichen Schweigepflicht
344 Schreiben des Präsidenten des Deutschen Bundestages an den 2. Untersuchungsausschuss vom
18. Mai 2005 betreffend die Sondersitzungen
345 Schreiben des Bundeskanzleramtes an den Vorsitzenden des 2. Untersuchungsausschuss der
15. Wahlperiode vom 1. September 2005
346 E-Mail des Zeugen Martin Huth an das Bundesministerium des Innern vom 13. November 2001
347 Schreiben der Grenzschutzdirektion Koblenz an das Bundesministerium des Innern,
Referat BGS II 2, vom 18. September 2002 betreffend die Firma Flimpex GmbH
Das Dokument wurde nicht entstuft.
348 Internes Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 2. März 2004 betreffend die „Sonderaus-
wertung Wostok“
Das Dokument wurde nicht entstuft.
Dokument-
Nr. Inhalt
Inhaltsverzeichnis
Erster Teil Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses und Verlauf des Untersuchungsverfahrens
A. Einsetzung, Auftrag und Konstituierung des 2. Untersuchungsausschusses
B. Verlauf des Untersuchungsverfahrens
Zweiter Bericht Bisherige Feststellungen des 2. Untersuchungsausschusses zum Sachverhalt
A. Einführung in das Recht der Visumerteilung
B. Erkenntnisse zur Visumerteilungspraxis aus Straf- und Ermittlungsverfahren im Bereich der Schleusungskriminalität
C. Die Entwicklung der Erlass- und Weisungslage der Bundesregierung bei der Anwendung des Ausländerrechts
D. Die Visumerteilungspraxis an der deutschen Botschaft in Kiew
E. Die Visumerteilungspraxis an anderen Auslandsvertretungen
F. Warnungen der Sicherheitsbehörden und Reaktionen der Bundesregierung
G. Erkenntnisse zum Umfang der durch Schleusungskriminalität möglicherweise verursachten Folgen in den Bereichen Schwarzarbeit, Prostitution und Menschenhandel
H. Aussagen der Bundesminister und des Staatsministers Dr. Ludger Volmer zur politischen Verantwortung
I. Aufklärungsdefizite
Dritter Teil Bewertung durch den Untersuchungsausschuss
Vierter Teil Sondervotum der Fraktionen der CDU/CSU und FDP
Fünfter Teil Replik durch den Untersuchungsausschuss
Sechster Teil Übersichten und Anlagen
Siebter Teil Dokumentenübersicht