Vom 4. Juli 2003
Deutscher Bundestag Drucksache 15/1400
15. Wahlperiode 04. 07. 2003
Antrag
der Abgeordneten Dr. Michael Bürsch, Ludwig Stiegler, Klaus Brandner,
Klaus Uwe Benneter, Ute Berg, Klaas Hübner, Dr. Hans-Ulrich Krüger,
Dr. Elke Leonhard, Florian Pronold, Dagmar Schmidt (Meschede),
Wilhelm Schmidt (Salzgitter), Reinhard Weis (Stendal), Dr. Margrit Wetzel,
Franz Müntefering und der Fraktion der SPD
sowie der Abgeordneten Volker Beck (Köln), Werner Schulz (Berlin), Katrin
Göring-Eckardt, Krista Sager und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Öffentlich Private Partnerschaften
Der Bundestag wolle beschließen:
Der Deutsche Bundestag stellt fest:
Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) sind ein wichtiger Baustein bei der
Modernisierung unseres Staatswesens. Der Finanzierungsbedarf öffentlicher
Haushalte auf der einen Seite, das hohe Leistungsniveau des Staates und der
erhebliche Bedarf an modernen Infrastrukturen auf der anderen Seite zwingen
dazu, über die traditionelle Arbeitsteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft
neu nachzudenken.
Öffentlich Private Partnerschaften sind ein neuer und oft auch erfolgreicherer
Weg der Bereitstellung von öffentlichen Leistungen. Mit ÖPP können öffent-
liche Leistungen nicht nur mit geringeren Kosten schneller und früher, sondern
auch in höherer Qualität bereitgestellt werden. In Deutschland werden Metho-
den der Öffentlich Privaten Partnerschaften bislang allerdings nur punktuell ver-
folgt. In Europa – aber auch in Deutschland – gibt es bisher die unterschiedlichs-
ten Erfahrungen mit ÖPP-Projekten. Einerseits werden Einsparpotenziale in der
Größenordnung von 10 bis 20 % bezogen auf die herkömmliche Realisierung
öffentlicher Infrastrukturprojekte nachgewiesen; andererseits sind etliche Pro-
jekte unbefriedigend für alle Beteiligten geendet. Um so dringender zeigt es
sich, dass öffentliche Investoren jede Hilfestellung brauchen, um sich in den
Verhandlungen der ÖPP-Projekte mit den privaten Partner-Investoren kompetent
einbringen zu können.
Die Bundesregierung hat in den vergangenen Jahren eine Reihe von Initiativen
zu Öffentlich Privaten Partnerschaften ergriffen: dazu gehören die Einsetzung
eines Lenkungsausschusses beim Bundesministerium für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen für den Bereich des öffentlichen Hochbaus und die Fortent-
wicklung von Betreibermodellen im Fernstraßenbau, die Gründung einer
Gesellschaft zur Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur, die Verabschiedung
des Rahmenvertrages „Innovation, Investition und Wirtschaftlichkeit in der
Bundeswehr“ und die Gründung der „Gesellschaft Entwicklung, Beschaffung
und Betrieb – GEBB“ durch den Bundesminister der Verteidigung, ÖPP in der
Entwicklungszusammenarbeit sowie die „D 21 Initiative“, die Deutschland
helfen soll, eine führende Rolle in der Informationstechnologie zu erreichen.
Drucksache 15/1400 – 2 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Es kommt jetzt darauf an, die Erfahrungen, Erkenntnisse und Schlussfolgerun-
gen aus diesen Initiativen zusammenzufassen und weiterzuentwickeln, um sie
für eine breitere Implementierung von Öffentlich Privaten Partnerschaften in
anderen Anwendungsbereichen nutzbar zu machen und um die dafür geeigne-
ten Instrumente zu schaffen.
Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf,
1. die Chancen von ÖPP-Modellen in den verschiedenen Politikbereichen um-
fassender nutzbar zu machen.
ÖPP-Modelle werden zurzeit in verschiedensten Anwendungsbereichen er-
probt. Unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen, Erkenntnisse
und Schlussfolgerungen bereits bestehender Öffentlich Privater Partner-
schaften – auch im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit – sind vorran-
gig für folgende Bereiche zu entwickeln bzw. weiter zu entwickeln:
a) ÖPP im Verkehrsinfrastrukturbereich;
b) ÖPP im Bereich des öffentlichen Hoch- und Tiefbaus;
c) ÖPP im Bereich von eGovernment;
d) ÖPP im Bereich sozialer Dienste;
e) ÖPP im Verteidigungsbereich;
f) ÖPP im Forschungs- und Bildungsbereich;
g) ÖPP im Kulturbereich;
2. die rechtlichen Rahmenbedingungen für ÖPP zu überprüfen.
Das geltende Vergaberecht wie auch das Steuer-, Haushalts-, Kommunal-
und Zuwendungsrecht sind daraufhin zu überprüfen, inwieweit sie Öffent-
lich Privaten Partnerschaften entgegenstehen. Ebenso sollten Regelungen
überprüft werden, die eine Beteiligung von kleinen und mittleren Unterneh-
men an ÖPP-Modellen behindern. Die Bundesregierung wird ferner aufge-
fordert zu prüfen, inwieweit steuerrechtlich bundeseinheitliche Bedingungen
für ÖPP-Modelle geschaffen werden können. Insbesondere im Verkehrs-
bereich fehlt noch die Klärung steuerlicher Fragen; dies wirkt sich hemmend
für Investitionen als ÖPP-Projekte aus. Dazu gehören zum Beispiel die
Fragen der umsatzsteuerlichen Behandlungen von Mauteinnahmen, die steu-
erliche Behandlung von Anschubfinanzierungen für Konzessionsnehmer im
Rahmen der A-Modelle oder die Frage der Bilanzierung ausgebauter Kon-
zessionsstrecken;
3. eine Implementierungsstrategie für ÖPP zu entwickeln.
Um die Chancen Öffentlich Privater Partnerschaften in der Bundesrepublik
Deutschland für die Modernisierung des Staates umfassender als bisher zu
nutzen, ist die Entwicklung einer dafür geeigneten Umsetzungs- und Kom-
munikationsstrategie erforderlich;
4. ÖPP-Kompetenz- und Service-Strukturen zu schaffen.
Im Zuge der weiteren Modernisierung des Staates ist zu prüfen, ob und wie
ÖPP-Kompetenz- und Service-Strukturen zu schaffen sind.
Damit sollten folgende Aufgaben wahrgenommen werden:
l Klärung offener wirtschaftlicher und rechtlicher Fragen,
l Standardisierung von Konzessionsverträgen, Ausschreibungs- und Ver-
gabebedingungen,
l Sammlung von Best-Practice-Beispielen,
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l Strategische Beratung in der Frühphase von ÖPP-Projekten mit Blick auf
die Genehmigungs- und die Realisierungsfähigkeit einer Öffentlich Pri-
vaten Partnerschaft,
l Begleitung von Pilotprojekten: Berücksichtigung geeigneter Lösungsan-
sätze zur Identifizierung effizienter Umsetzungsstrategien,
l Bereitstellung von Expertenwissen durch Aufbau von Wissensdatenban-
ken und Kontrollverfahren,
l Entwicklung von fachlichen Lösungen durch eine institutionalisierte Pro-
jektevaluation und Übertragung dieser Standards auf neue Projekte,
l Erarbeitung von Handlungsleitfäden.
Im Bereich des öffentlichen Hochbaus haben die Vorarbeiten für die Ent-
wicklung eines nationalen Kompetenzzentrums bereits in Kooperation mit
Bund, Ländern, Kommunen, Bau- und Kreditwirtschaft und den Gewerk-
schaften begonnen. Vergleichbare Ansätze sollten bereichsspezifisch weiter-
entwickelt werden;
5. auf die Bildung von dezentralen ÖPP-Servicestäben hin zu wirken.
ÖPP-Servicestäbe in öffentlichen Verwaltungen sollen die für die Beschaf-
fung öffentlicher Leistungen Verantwortlichen durch Information, Koordi-
nation und Qualifikation befähigen, ÖPP-Lösungsalternativen zu beurteilen
und Vertragsverhandlungen mit den Anbietern der Privatwirtschaft zu füh-
ren;
6. einen bundeseinheitlichen Maßstab für den Wirtschaftlichkeitsvergleich zu
entwickeln.
Öffentliche Beschaffungsentscheidungen müssen sich nach § 7 Bundeshaus-
haltsordnung dem Wirtschaftlichkeitsvergleich mit privatwirtschaftlichen
Alternativen stellen. Um diesen Vergleich für die Verwaltung rechtssicher
und für die Unternehmen transparent zu gestalten, gilt es, zwischen Bund
und Ländern einen bundeseinheitlichen Maßstab für den Wirtschaftlichkeits-
vergleich zu entwickeln, der sämtliche Kosten einer Beschaffung über deren
gesamten Lebenszyklus hinweg erfasst.
Berlin, den 4. Juli 2003
Franz Müntefering und Fraktion
Katrin Göring-Eckardt, Krista Sager und Fraktion
Begründung
A. Im Allgemeinen
Mit ÖPP wird eine dauerhafte, in beiderseitigem Vorteil liegende, dem Gemein-
wohl dienende Kooperation zwischen öffentlichen Händen und Privatwirtschaft
angestrebt. Insofern stellt ÖPP einen wichtigen Baustein zur Modernisierung
der Staates dar. Klar ist: Die Planung, die Durchführung und die Folgen von
ÖPP-Projekten müssen der Kontrolle durch die demokratisch legitimierten
Gremien, insbesondere des Haushaltsgesetzgebers, unterliegen. Die von der
Verfassung vorgegebene staatliche Zuständigkeitsverteilung darf durch Öffent-
lich Private Partnerschaften nicht unterlaufen werden.
Drucksache 15/1400 – 4 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
ÖPP-Projekte können auf unterschiedlichsten Rechts- und Handlungsformen
beruhen. Häufig liegen ÖPP-Modellen gesellschaftsrechtliche Kooperations-
verträge zwischen öffentlicher Hand und privatem Sektor (z. B. Flughafen-
Entwicklungsgesellschaft, Konversionsentwicklungsgesellschaft) zugrunde.
Auch „normale“ Austauschverträge können die Basis von ÖPP sein (Mietkauf-,
Leasing-, Miet- sowie Betreiber-, Contracting- und Konzessionsmodelle).
Rechtstechnisch gibt es für ÖPP keinen geschlossenen Kanon möglicher
Formen. In anderen Ländern, vorwiegend in Großbritannien, steht ein anderes
Modell zur Diskussion, bei dem sich der Staat von der Bereitstellung öffent-
licher Leistungen freihält und deren Design, Planen, Produzieren, Finanzieren
und Betreiben ausschließlich der Verantwortung der Privatwirtschaft überlässt.
Die öffentlichen Hände treten nur noch als Nachfrager von Dienstleistungen
auf und bezahlen die von Privaten erbrachten Leistungen auf der Basis vertrag-
licher Vereinbarungen.
Um Effizienzgewinne bei ÖPP erzielen zu können, ist es entscheidend, die
Kosten einer Maßnahme über ihren gesamten Lebenszyklus hinweg zu erfassen
und zu planen, d. h. die Anfangsinvestitionen, die Betriebs- und Wartungs-
kosten, die Instandhaltungs- und Ersatzinvestitionen, einschließlich möglicher
Erweiterungsinvestitionen sowie die Finanzierungskosten. Die Anknüpfung an
Kosten über die gesamte Lebensdauer schafft Anreize für Innovationen der Pri-
vaten, aber auch der öffentlichen Hände, und eröffnet hinreichend Spielräume
für Flexibilität bei der Realisierung von Projekten, die bei herkömmlichen
Beschaffungsvorgängen so nicht erreicht werden können. Erfahrungen z. B. aus
Großbritannien zeigen: Je größer der private Anbieterkreis wird, je stärker der
Umsetzungsprozess standardisiert werden kann, je beherrschbarer das Risiko
und je planbarer der Erfolg der Projekte wird und damit z. B. in die Kalkula-
tionsgrundlagen der kreditgebenden Banken eingehen kann, desto größer ist die
Effizienz auf Seiten der Privatwirtschaft, aber auch der öffentlichen Hände und
umso geringer sind schließlich die Kostenbelastungen für Private und den
Staat. ÖPP-Modelle können damit zum Katalysator effizienteren Handelns des
Staates überhaupt werden.
Entscheidend für ÖPP ist nicht der Aspekt der Privatisierung, sondern das
Teilen von Aufgaben und Risiken mit dem privaten Sektor. Mit ÖPP werden
Risiken bei der Bereitstellung öffentlicher Leistungen dorthin verteilt, wo sie
am besten zu handhaben sind. Der Staat erhält damit Zugang zu den Vorzügen
privaten Risikomanagements. Auch die Gefahr, dass Projekte sich verzögern
oder sogar scheitern, wird dadurch erheblich reduziert. Durch den Wettbewerb
zwischen privaten Unternehmen untereinander, die sich um eine Auftragsertei-
lung bemühen, aber auch durch den Wettbewerb zwischen dem privaten und
dem öffentlichen Sektor können weitere Produktivitätspotenziale erschlossen
werden.
B. Im Besonderen
Zu 1. Anwendungsfelder
a) ÖPP im Verkehrsinfrastrukturbereich
Trotz der Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verkehrsträger, zum Beispiel
durch den Einsatz von Telematik sowie durch verbesserte Kooperation zwischen
den Hauptverkehrsträgern – Straße, Bahn, Wasserstraße und Luftverkehr – wird
dem Ausbau der europäischen Verkehrsinfrastruktur auch künftig große Be-
deutung zukommen. Diesem Investitionsbedarf, welcher sowohl Unterhalt,
Ausbau, Modernisierung und Neubau von Verkehrsinfrastruktur beinhaltet,
stehen eng begrenzte Finanzierungsspielräume der Staatshaushalte gegenüber,
sodass sich ÖPP-Modelle als neue Entwicklungs-, Finanzierungs- und Be-
treibermodelle für Verkehrsinfrastrukturen anbieten. Für die Anwendbarkeit
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 5 – Drucksache 15/1400
von ÖPP-Modellen ist eine differenzierte, auf das jeweils in Frage stehende
Verkehrsprojekt spezifisch bezogene Betrachtungsweise notwendig.
Mit dem Bundesprogramm „Bauen jetzt“, mit der vom Deutschen Bundestag
verabschiedeten Novelle des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes und
mit der Ausgestaltung und Weiterentwicklung von Betreibermodellen für mehr-
streifigen Autobahnausbau sind bereits beachtliche Schritte in Richtung ÖPP-
Konzessionsmodelle beim Ausbau unserer Fernstraßen getan. Im Rahmen der
so genannten A-Modelle, bei denen ein privater Investor damit beauftragt wird,
einen bestimmten Autobahnabschnitt mit einer zusätzlichen Fahrspur pro Rich-
tung auszubauen, werden Projekte mit einem Investitionsvolumen von rund
4 Mrd. Euro in den nächsten Jahren umgesetzt werden können. In diesem
Zusammenhang ist die Entwicklung von Kriterien für die Aufteilung von
Projektrisiken (unter anderem technische Risiken bei Planung und Erstellung,
Finanzrisiken, Markt- und Nachfragerisiken für den Betreiber des Projektes,
Risiken aus höherer Gewalt, makroökonomische Risiken, rechtliche Risiken)
zwischen den privaten und den öffentlichen Investoren ebenso notwendig wie
die Klärung steuerlicher, haushaltsrechtlicher und vergaberechtlicher Fragen.
Im Verkehrsbereich existieren zwei Betreibermodelle (A-Modell, F-Modell).
Beim A-Modell können Autobahnen mehrstreifig durch Private ausgebaut wer-
den, die dafür die Erlöse aus der Lkw-Maut auf diesem Abschnitt erhalten.
Beim F-Modell erhalten private Betreiber das Recht zur Erhebung von Mautge-
bühren für den Bau von Brücken, Tunnel oder Gebirgspässen im Zuge von
Bundesfernstraßen oder für den Bau mehrstreifiger Bundesstraßen. Eine In-
vestitionspolitik, die die Lasten der Refinanzierung einseitig auf zukünftige Ge-
nerationen verschiebt, lehnen wir ab. Daher wurde die private Vorfinanzierung
von Verkehrsprojekten von der rot-grünen Bundesregierung gestoppt. Für die
Refinanzierung bereits gebauter, privat vorfinanzierter Bundesautobahnen
müssen Bund und Länder im Zeitraum von 2001 bis 2015 4 Mrd. Euro
aufwenden. Dieser Schuldenabbau bindet dringend benötigte Finanzmittel für
Infrastrukturinvestitionen.
Die Durchführung von Verkehrsprojekten in Öffentlich Privater Partnerschaft
berührt nicht das Recht des Gesetzgebers zur Bundesverkehrswegeplanung
bzw. zur übergreifenden Infrastrukturplanung aus einem Guss. Entscheidungen
über die Struktur der künftigen Verkehrswege, über die Mittelverteilung auf die
verschiedenen Verkehrsträger und die Festlegung regionaler Schwerpunkte
bleiben ebenso in der parlamentarischen Verantwortung wie die Festlegung der
Prioritäteneinstufung innerhalb eines Bundesverkehrswegeplanes.
b) ÖPP im Bereich des öffentlichen Hoch- und Tiefbaus
Im Bereich des öffentlichen Hochbaus wurden in Deutschland bislang haupt-
sächlich Mietkauf-, Leasing- und Mietprojekte realisiert. Die Projekte konzent-
rierten sich zumeist auf die Optimierung von Baukosten, Bauzeiten und Finan-
zierungskonditionen. Eine Integration von Planung, Bau, Finanzierung, Betrieb
und Verwertung war bislang kaum Leistungsgegenstand. Die Bundesländer
haben fast alle in irgendeiner Form Erfahrungen mit ÖPP-Projekten (Ver-
waltungsgebäude, Polizei-, Hochschulgebäude etc.). Es liegen mittlerweile
ca. 20 Rechnungshofberichte vor. Im Hochschulbau verfügen Bund und Länder
über gemeinsame Projekterfahrungen. In dem so genannten HBFG-Leasing-
Programm (1,28 Mrd. Euro) kamen hauptsächlich Mietkauf-Projekte zur
Anwendung. Das Programm ist zwar weitgehend, aber nach wie vor noch nicht
ganz ausgeschöpft. Eine abschließende Auswertung steht noch aus. Ein aktu-
elles Einsatzfeld für ÖPP-Projekte ist der Sportstättenbau, hier insbesondere im
Vorfeld der WM 2006 der Bau von Fußballstadien.
Auf kommunaler Ebene gibt es eine Vielzahl von ÖPP-Projekten (z. B. Stadt-
werke, Kläranlagen, Verwaltungsgebäude, Theater, Schulen, Parkgaragen,
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Schwimmbäder, Heizkraftwerke, Müllverbrennungsanlagen etc.). In Hessen hat
der Landkreis Offenbach im Dezember 2001 eine ÖPP-Ausschreibung ver-
öffentlicht. Gegenstand ist die Sanierung der 100 Schulen des Landkreises.
c) ÖPP im Bereich des eGovernments
Wesentlicher Bestandteil der erfolgreichen Implementierung von Strategien,
Regierungshandeln durch elektronische Medien zu erleichtern (eGovernment),
ist die Sicherung der langfristigen Finanzierung von eGovernment. Dabei kön-
nen Öffentlich Private Partnerschaften eine wichtige Rolle spielen. Länder wie
Hamburg, Bremen und Berlin oder Regionen wie das Ruhrgebiet haben den
Web-Auftritt ihrer Verwaltungen gemeinsam mit Privaten in der Form von ÖPP
bereits seit mehreren Jahren realisiert. Diese Erfahrungen sollten bundesweit
nutzbar gemacht und weiterentwickelt werden.
d) ÖPP im Bereich sozialer Dienste
Im gesamten Bereich von sozialen Diensten und der Gesundheitspflege lassen
sich eine Reihe von Infrastruktureinrichtungen – z. B. Krankenhäuser, Werk-
stätten für Behinderte, Pflegeeinrichtungen – in Form Öffentlich Privater
Partnerschaften finanzieren und betreiben, wie Beispiele aus anderen Ländern
zeigen.
Bislang sind private Investments im sozialen Bereich auf Pflichtleistungen nach
dem BSHG beschränkt. Hier ist ausreichend Investitionssicherheit gegeben:
denn der individuell Anspruchsberechtigte hat Anspruch auf staatliche Daseins-
fürsorge, z. B. in Form der Kosten der Unterkunft. Im Bereich der Soll- und
Kann-Leistungen, also im Bereich der Zuwendungsfinanzierung, gibt es solche
Sicherheiten nicht. Daher werden z. B. Unterkünfte für Zuwanderer, Einrich-
tungen der Drogenhilfe oder der Gesundheitsförderung etc. vorwiegend als
vergleichsweise teure Mietlösungen realisiert. Hier wäre als Alternative eine
direkte ÖPP-Beziehung zwischen einem Privatinvestor und dem Staat zu prüfen.
e) ÖPP im Verteidigungsbereich
Internationale Erfahrungen mit ÖPP im Verteidigungsbereich zeigen, dass ins-
besondere in Bereichen, die nicht den militärischen Kernaufgaben zugerechnet
werden, zahlreiche Projekte und Aufgaben im Rahmen von ÖPP realisiert
bzw. wahrgenommen werden können (z. B. Verwaltung und Betrieb von Stand-
orten, Liegenschaften und technischen Ausrüstungsgütern bzw. IT-Systemen,
Übernahme von Versorgungs- und Distributionsfunktionen in den Bereichen
Flottenmanagement, Bekleidungswesen, Truppenverpflegung und Heeres-,
Instandhaltungslogistik oder Übernahme von Funktionen im Ausbildungs-
wesen). Im Bereich militärischer Kernaufgaben, z. B. dem Einsatz von Waffen-
systemen, ist eine Einbindung Privater dagegen bis auf wenige Ausnahmen
(z. B. Erbringung bestimmter unterstützender Leistungen) weitestgehend aus-
geschlossen.
Die tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten der Einbindung Privater in
verteidigungsbezogene Aufgaben im Rahmen von ÖPP-Modellen richten sich
dabei nach dem Charakter der jeweiligen Aufgabe/Leistung, nach den indivi-
duellen Zielsetzungen des Leistungsbestellers sowie nach den spezifischen
Rahmenbedingungen der Leistungserstellung.
Im Reformprozess der Bundeswehr wird ÖPP eine große Bedeutung zugemes-
sen. Für eine Kooperation zwischen dem Bundesministerium der Verteidigung
und der Privatwirtschaft sind unterschiedliche Formen möglich, abhängig von
Gegenstand, Rahmenbedingungen und Zielen. Das Potenzial von ÖPP für die
Bundeswehr wird bei den ersten Partnerschaftsprojekten der Bundeswehr deut-
lich.
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 7 – Drucksache 15/1400
f) ÖPP im Forschungs- und Bildungsbereich
In der Forschungspolitik werden Öffentlich Private Partnerschaften schon als
innovatives Instrument der Förderpolitik wie beispielsweise bei der Verbreitung
und Entwicklung der Optischen Technologien oder der Umsetzung des Raum-
fahrtprogramms eingesetzt. Auch bei Bildung, beruflicher Ausbildung und
Weiterbildung existieren bereits erfolgversprechende Modelle von Öffentlich
Privaten Partnerschaften, die es weiterzuentwickeln gilt. Auch die erfolgreiche
Kooperation mit der Wirtschaft beim flächendeckenden Anschluss von Schulen
an das Internat durch den umfassenden Einsatz neuer Medien im Unterricht
lässt sich weiter ausbauen.
g) ÖPP im Kulturbereich
Im Kulturbereich besteht ein großes Potenzial für ÖPP. Schon jetzt gibt es ein
hohes Maß an Zusammenarbeit zwischen Privaten und der öffentlichen Hand.
Dieses geschieht in der Hauptsache durch anteilige Finanzierung von Projekten
und Einrichtungen mit öffentlichen Mitteln bzw. durch Sponsoring öffentlicher
Veranstaltungen durch Private. Auch erste Öffentlich Private Partnerschaften
wie z. B. beim „museum kunst palast“ in Düsseldorf, der über einen Zeitraum
von zehn Jahren mit einem großen Wirtschaftsunternehmen finanziert wird,
bestehen bereits. Für Maßnahmen, die zum Erhalt oder Ausbau der kulturellen
Infrastruktur beitragen, sind ÖPP-Modelle denkbar und sinnvoll, z. B. bei der
Errichtung und/oder dem Betrieb einer kulturellen Einrichtung, bzw. bei der
Sanierung von Gebäuden, die kulturell bedeutsam sind oder kulturelle Institu-
tionen beherbergen. Im Rahmen des Bemühens, Kostenbewusstsein und Effi-
zienzsteigerung zu ermöglichen, eröffnen sich im Kulturbereich durch ÖPP-
Modelle vielfältige Möglichkeiten, kulturelle Infrastruktur zu erhalten und aus-
zubauen und so die Attraktivität von Kommunen und Ländern zu erhalten und
zu stärken. Die umfangreichen Erfahrungen bei der Zusammenarbeit zwischen
öffentlicher Hand und Privaten sind hierfür eine gute Basis, zumal in vielen
Fällen bei der Umsetzung für die Privaten auch ein Sponsoringeffekt eine Rolle
spielen dürfte.
Zu 2. Rechtliche Rahmenbedingungen
Vergaberecht
Das geltende Vergaberecht (VOB/A und VOL/A) ist noch nicht hinreichend auf
ÖPP-Modelle ausgerichtet, sodass für die Beteiligten Beratungsbedarf besteht:
l Einzelne vergaberechtliche Fragen sollten überprüft und geklärt werden
(z. B. Schwellenwertermittlung bei Nutzungsüberlassungsverträgen, Nach-
unternehmerbenennung).
l Die Anforderungen an die offen zu legenden Zuschlagskriterien müssen
definiert werden; hier ist eine Verzahnung mit den Arbeiten zum Wirtschaft-
lichkeitsvergleich erforderlich.
l Es sollten Ausschreibungsmuster und Leitlinien für das Ausschreibungs-
verfahren entwickelt werden. Dabei sollte auch die ÖPP-Tauglichkeit der
VOB/B überprüft werden.
Steuer-, Haushalts-, Kommunal- und Zuwendungsrecht
Nach Artikel 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft
voneinander unabhängig. Der Bund hat im Verhältnis zu den Ländern nur eine
sich auf Grundsätze beschränkende Gesetzgebungskompetenz. Es können aber
Empfehlungen für ein abgestimmtes Handeln ausgesprochen werden. Im Übri-
gen ist die Wirtschaftlichkeit der jeweils in Betracht kommenden Handlungs-
alternativen das Leitmotiv jeder haushaltswirtschaftlichen Betrachtung (§ 6
Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG, § 7 Bundeshaushaltsordnung – BHO). Von
Drucksache 15/1400 – 8 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
besonderer Bedeutung für die Entwicklung von ÖPP ist eine bundeseinheitliche
steuerrechtliche Behandlung von ÖPP-Modellen.
l Die Terminologie zu ÖPP-Projekten sollte im Bereich Haushaltsrecht,
Kommunalrecht und Fördermittel vereinheitlicht werden.
l In den Haushalten von Bund und Ländern sollten Mietkauf-, Leasing-,
Miet-, Betreiber- und Konzessionsmodelle jeweils einheitlich behandelt
werden. Zu prüfen ist insbesondere die Einordnung von haushaltsfinanzier-
ten Betreibermodellen.
l Das Veräußerungsverbot von Liegenschaften sollte ggf. unter Auflagen im
Hinblick auf die Verwendung des Veräußerungserlöses sowie unter dem
Vorbehalt eines Wirtschaftlichkeitsnachweises aufgehoben bzw. modifiziert
werden.
l Die kommunalrechtlichen Regelungen sollten mit dem Ziel einer bundesein-
heitlichen Handhabung überarbeitet werden. Grundsätzlich sollte auch die
Möglichkeit zu einer Vereinfachung der Genehmigungspraxis überprüft
werden.
l Die Förderregularien von Bund und Ländern in den verschiedenen Investi-
tionsbereichen sollten mit dem Ziel überprüft werden, ÖPP-Projekte im
Rahmen der Wirtschaftlichkeitsüberlegungen als Handlungsalternative in
Betracht zu ziehen, ohne die berechtigten Interessen der öffentlichen Zu-
schussgeber (z. B. Sicherung der Zweckbindung über die Vertragslaufzeit)
zu vernachlässigen. Im Vordergrund sollte die Projektwirtschaftlichkeit in
einem umfassenden Sinn stehen, einzelne Handlungsalternativen sollten
nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden. Die Förderregularien sollten
vielmehr insoweit neutral sein und eine Unterstützung des Ansatzes der
ganzheitlichen Kostenoptimierung (z. B. durch Vermeidung von unter-
schiedlichen Kostenträgern für Investitions- und Betriebskosten) vorsehen.
In die Prüfung sollte auch gesetzgeberischer Handlungsbedarf einbezogen
werden (z. B. Bereich der Hochschulbauförderung).
l Die Bundesregierung wird aufgefordert, zu prüfen, inwieweit steuerrecht-
liche bundeseinheitliche Bedingungen für ÖPP-Modelle geschaffen werden
können.
Zu 3. Implementierungsstrategie
ÖPP-Projekte werden von den zuständigen Projektträgern (zumeist auf
kommunaler Ebene) in eigener Verantwortung entwickelt und durchgeführt.
Internationale Erfahrungen zeigen aber, wie hilfreich es ist, wenn Projektträger
bei ihrem Entwicklungs- und Entscheidungsprozess von Erfahrungen anderer
Projekte frühzeitig profitieren und am nationalen und internationalen ÖPP-
Know-how teilhaben können. Es kommt deshalb darauf an, Erfahrungen über
eine Vielzahl von Projekten zu bündeln und auszuwerten, gewonnene Erkennt-
nisse zu verbreiten, darüber die Lernfähigkeit des Gesamtsystems zu gewähr-
leisten sowie sicherzustellen, dass ÖPP-Modelle auf breiter Basis implemen-
tiert werden können und sich dadurch auf Dauer eine ÖPP-Kultur herausbilden
kann.
Zur Umsetzung des Implementierungskonzeptes bedarf es in Deutschland der
Einbindung aller relevanten Akteure aus Bund, Ländern und Kommunen sowie
aus Verbänden und privater und öffentlicher Wirtschaft. Auf Bundesebene sind
das die betroffenen Ressorts, vornehmlich das Bundesministerium der Finan-
zen, das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, das
Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, auch unter Einbeziehung des
Bundesrechnungshofes. Auf Länderebene sind das die entsprechenden Res-
sorts, gegebenenfalls unter fallweiser Einbindung von Landesgesellschaften
Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode – 9 – Drucksache 15/1400
und Sondervermögen (z. B. Liegenschaftsbetriebe und Landesrechnungshöfe).
Auf kommunaler Ebene sind es die kommunalen Spitzenverbände.
Zu 4. ÖPP-Kompetenz- und Service-Strukturen
Um ÖPP in der Bundesrepublik Deutschland umfassender und erfolgreicher
implementieren zu können, ist es notwendig, auf nationaler Ebene ÖPP-Kom-
petenz und Servicestrukturen zu schaffen, die komplementäre Dienste anbieten,
d. h. Leistungen, die zu den projektbezogenen Dienst- und Beratungsleistungen
ergänzend hinzutreten.
Zurzeit arbeitet im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
ein Lenkungsausschuss „ÖPP im öffentlichen Hochbau“, der die Aufgabe hat,
die Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften im öffentlichen
Hochbau zu analysieren, ein Konzept für den Wirtschaftlichkeitsvergleich alter-
nativer Realisierungsformen zu erarbeiten, einen Leitfaden für ÖPP zu erstellen
und den Aufbau eines ÖPP-Kompetenzzentrums für den Bereich öffentlicher
Hochbau vorzubereiten. In dieser Arbeit liegt eine sinnvolle Vorbereitung für
die Schaffung eines nationalen Kompetenzzentrums.
Zu 5. Dezentrale ÖPP-Servicestäbe
Auf den verschiedenen Stufen staatlicher Exekutive sollen in geeigneter und
zweckmäßiger Form ÖPP-Arbeitsstäbe installiert werden, wie sie etwa auf
Bundesebene mit der Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft oder in
NRW durch die ÖPP-task-force im Landesfinanzministerium bereits realisiert
wurden. Die ÖPP-Arbeitsstäbe in öffentlichen Verwaltungen sollen vor allem
auch die für die Beschaffung öffentlicher Leistungen Verantwortlichen durch
Information, Koordination und Qualifikation befähigen, ÖPP-Lösungsalter-
nativen zu beurteilen und Vertragsverhandlungen mit den Anbietern der Privat-
wirtschaft im Interesse eines optimalen Ergebnisses für die Bürgerinnen und
Bürger zu führen.
Zu 6. Wirtschaftlichkeitsvergleichsmaßstab
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind bei allen Maßnahmen des Staates – so-
wohl auf der Einnahmen- wie auf der Ausgabenseite – nicht nur als abschlie-
ßende oder als begleitende Erfolgskontrolle, sondern auch als Planungsinstru-
mente anzuwenden. Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit muss also bereits im
Planungsstadium einer Maßnahme erfolgen.
Das Problem besteht darin, dass Kriterien und Daten für objektive, an betriebs-
wirtschaftlichen Methoden ausgerichtete Wirtschaftlichkeitsprüfungen, die
einen Vergleich zwischen staatlicher und privater Aufgabenerledigung liefern,
zurzeit nicht hinreichend vorhanden sind, sondern zunächst entwickelt werden
müssen. Traditionelle Beschaffungsvorgänge der öffentlichen Hände entziehen
sich bislang objektivierbaren Bewertungsmaßstäben. Die an einzelwirtschaft-
lichen (wie Kapitalwertmethode, Kostenvergleichsrechnungen, Angebotsver-
gleiche) oder gesamtwirtschaftlichen (wie z. B. Kosten-Nutzen-Analyse) Ver-
fahren orientierten Untersuchungsmethoden der öffentlichen Hände sind um
ein Instrumentarium zu ergänzen, das einen Vergleich der staatlichen Aufga-
benerledigung mit ÖPP-Modellen ermöglicht. Die Gesamtkosten von ÖPP-Pro-
jekten müssen dabei im Haushaltsrecht von Bund und Ländern – gegebenen-
falls durch entsprechende Rechtsänderungen – einheitlich und transparent
dargestellt werden.
In Deutschland fehlt ein anerkanntes vergleichendes Bewertungssystem für die
Leistungen der öffentlichen Hand, wie es etwa aus Großbritannien oder den
Niederlanden mit dem „Public Sector Comparator“ (PSC) bekannt ist.
Drucksache 15/1400 – 10 – Deutscher Bundestag – 15. Wahlperiode
Dazu gehören u. a.
l die umfassende Beschreibung des Projekts, dessen Zweck sowie die Ziele,
die geplante Zeitachse und ihre Etappen, die exakte Definition der qualita-
tiven Anforderungen,
l alle Kosten im Zusammenhang mit der Realisierung des Projekts, wie Pro-
jektentwicklungskosten, Planungskosten, Grundstückskosten, Baukosten
einschließlich sämtlicher Nebenkosten und die bewerteten Risiken,
l Betriebs- und Unterhaltungskosten auf einen langfristigen, häufig 20- bis
30-jährigen Zeitraum einschließlich der Personalkosten und Abschreibun-
gen,
l Finanzierungskosten einschließlich sämtlicher Nebenkosten,
l Kontraktkosten von ÖPP-Modellen,
l Einnahmen aus der Wiederverwertung, also die Restwerte, aber auch Wie-
derherstellungsrisiken, die Voraussetzung für eine Veräußerung sein könnten.